• Acte administratif unilatéral : notion, classification, régime

    Acte administratif unilatéral

    Commençons par définir ce qu'est un acte administratif puis nous définirons ce qu'est un acte administratif unilatéral (c'est toute décision prise unilatéralement par une autorité administrative).

    Chapitre 1 : Qu'est ce qu'un Acte administratif ?

    • -      Un acte administratif est un type spécifique d’acte juridique, il se distingue du fait. Il faut donc une manifestation de volonté dont l’objet est de modifier l’ordonnancement juridique à travers la modification de règles objectives. L’autorisation d’ouverture d’une officine juridique est une situation juridique.  
    • -      Ce qui distingue de l’acte juridique de droit privé de l’acte administratif c’est : 
    • o   L’acte de droit privé est pris au nom d’un droit subjectif de celui qui l’a pris. Le droit subjectif d’exerce dans un intérêt propre pour des motifs dont le titulaire en a la maîtrise.
    • o   L’acte administratif n’est pas pris dans un intérêt propre mais dans un but d’intérêt général.
    • o   L’acte administratif est l’acte pris par une personne dotée de la compétence nécessaire.
    • o   L’acte administratif est pris par une « autorité administrative » en vertu d’une norme qui donne compétence à l’auteur de l’acte en vue d’un intérêt public ou général qui implique la mise en œuvre de prérogatives de puissance publique.

    -      La doctrine distingue 2 types d’actes administratif

    o   L’acte administratif unilatéral : il joue un rôle plus important.Nous l'étudions ici  Un acte administratif C'est l'acte pris par une personne publique créant des Droits et obligations à l'égard des administrés. Les caractéristiques de l'acte administratif unilatéral.
    C'est un acte unilatéral, donc non négocié. (s'oppose au contrat). La plupart du temps, c'est aussi une décision qui créé des Droits et obligations, contre laquelle on peut faire un recours. (ex  des directives et circulaires). Ils sont immédiatement applicables et créént des effets non négociés : ils n'ont pas besoin d'être autorisés par le juge.
    Qu'est-ce qu'une décision ? c'est un acte qui modifie l'environnement juridique, par l'ajout ou la suppression d'une norme. Néanmoins, ils peuvent parfois ne rien changer dans les faits et modifier néamoins la situation juridique.Ex : un refus de permis de construire.
    Ce n'est pas forcément un acte exécutoire, elle produit des effets de Droit sans avoir à entrer en vigueur ou être exécutée.

    o   Le contrat conventionnel, étudié dans un autre chapitre

    Ça n’est pas le nombre d’auteurs de l’acte qui fait la différence entre ces 2 actes, l’acte unilatéral est pris pas une ou plusieurs autorités, c’est les différents côtés à l’acte qui comptent, il s’applique à des tiers à l’acte. L’acte vaut indépendamment du consentement des autres à l’acte. Le contrat nécessite la volonté de toutes les parties à l’acte.

    Cette distinction commande une distinction contentieuse décisive, seuls les actes administratifs unilatéraux sont susceptibles d’un recours pour excès de pouvoir ou action en annulation simple. La voie du recours en excès de pouvoir est fermée au contrat. Il n’y a pas d’autres catégories d’actes administratifs : soit acte administratif unilatéral soit contrat. Mais, il y a des actes complexes qu’il est difficile à qualifier. Il y a des actes unilatéraux dont le contenu est négocié, mais cela ne modifie pas son caractère unilatéral.

    Chapitre 2 : Qu'est ce qu'un acte administratif unilatéral  ?

    L’acte administratif unilatéral est une décision prise par une autorité administrative et destinée à produire des effets à l’égard des tiers à l’acte, des effets extérieurs.  

    Section 1 : Notion et classification

    I.       La notion d'acte administratif unilatéral

    3 critères :

    • - La décision
    • - L’autorité administrative
    • - Effets extérieurs

    A.   Une décision

    L’acte administratif doit avoir pour objet de modifier concrètement l’ordonnancement juridique. L’acte fait grief, il touche et prend directement la situation juridique pour la modifier.

    Ce caractère distingue l’acte administratif d’un certain nombre de textes, de documents administratifs. Un vœu par exemple n’a pas le caractère de décision, il n’est donc pas attaquable par la voie d’un excès de pouvoir, cela n’a pas le caractère d’une norme. Ne sont pas non plus des décisions, les avis simples donnés par les autorités individuelles ou collégiales dans le cadre d’une procédure. En principe, l’avis n’a pas par lui-même d’effet obligatoire. La décision de communiquer ou de ne pas communiquer des informations est une décision qui modifie l’ordonnancement juridique. Les actes préparatoires : actes pris dans le cadre de procédure complexe, expropriation… ne sont pas des décisions. Ces actes ne sont que la préparation de la décision finale, ce ne sont pas des actes administratifs même s’ils ne sont pas dépourvus, totalement, d’effets. Les actes confirmatifs se bornent à confirmer un acte déjà pris, et ils ne sont donc pas à ce titre des décisions puisque la décision est déjà prise.

    B.   L’acte est pris par une autorité administrative

    L’autorité administrative est différente de la personne publique. Dans l’État, les autorités exécutives n’agissent pas toujours en tant qu’autorités administratives. Les autorités exécutives suprêmes de l’État exercent des fonctions administratives, mais également d’autres fonctions : l’action gouvernementale. Certains organes judiciaires ou parlementaires peuvent agir parfois, à raison des fonctions qu’ils exercent, comme des organes ou des autorités administratives. Le président de l’Assemblée nationale à des fonctions administratives : gestion des agents de l’Assemblée.

    L’autorité administrative n’est pas une notion organique, mais fonctionnelle, c’est l’autorité en tant qu’elle assure des fonctions administratives.

    1.    Les actes de gouvernement

    Il y a, à la base de la théorie des actes de gouvernement un souci universel des juges. L’acte n’étant pas qualifié d’acte administratif n’est pas susceptible de recours pour excès de pouvoir, il est doté d’une immunité juridictionnelle complète. Il n’est pas susceptible d’entraîner la responsabilité de l’État, parce que les juges n’ont pas, en général, l’envie de prendre en charge des problèmes strictement politiques. Au départ, il y avait la théorie du mobile politique : arrêt de 1822 Laffitte concernant une décision financière d’un ministre à l’égard de la famille Bonaparte. Le Conseil d’État ne veut pas connaître de cette décision parce qu’elle est prise pour un mobile politique. En 1875, il met un terme à la théorie du mobile politique, pour introduire les actes de gouvernement : le ministre de la guerre décidait de réintégrer  Bonaparte dans l’annuaire militaire. Le Conseil d’État accepte le recours, il n’y a plus de mobile politique. Il y a des actes du pouvoir exécutif qui ne sont pas des actes de nature administrative.

    Ce sont d’une part les actes qui touchent les relations entre les organes publics constitutionnels et d’autres part les actes non détachables des relations publics de la France.

    2.    Les actes unilatéraux des autorités non exécutives

    a.    Les fonctions administratives des organismes juridictionnels

    §  Qu’est-ce qu’une juridiction ?

    Les administrations sont des autorités d’application de la loi, mais c’est aussi le cas des juridictions. Il y a une proximité entre juridictions et administrations. Ce qui distingue un organisme juridictionnel d’un organisme administratif : dans la majorité des cas, le problème ne se pose pas car la loi qualifie l’organisme. En principe la loi fixe le statut de juridiction ou d’administration. Marginalement, on peut avoir affaire à des textes silencieux sur cette qualification, il faut donc les identifier et les reconnaître. Pour se faire, il faut utiliser la méthode du faisceau d’indices. Il y a 3 types d’indices, de critères :

    • Composition de l’organisme : dans l’hypothèse ou l’organisme n’est pas qualifié, le critère de la collégialité est important. L’indice doit être renforcé par le statut dans l’exercice de leur fonction de membres indépendants. L’indépendance est un fondement essentiel de la juridiction dans tout État de droit. Si un collège où l’indépendance des membres dans l’exercice de leur fonction est suffisamment garantie. Lorsque le collège est entièrement composé de fonctionnaire, ça n’est pas un indice favorable pour la qualification de cet organisme comme juridiction.
    • Critère formel : la procédure devant le collège doit être contradictoire. La décision de justice doit aussi être motivée.
    • Critère matériel ou fonctionnel : une juridiction prend une décision en droit et strictement en droit. Une juridiction ne statue pas en pure opportunité, de manière discrétionnaire. Si les textes qui instituent cet organisme disent qu’il dispose d’une marge discrétionnaire, ce n’est pas un organisme juridictionnel. Le pouvoir discrétionnaire est fondé sur un avis politique. La fonction juridictionnelle s’est tranchée en droit, normalement soit elle tranche un litige entre des prétentions opposées, soit elle prononce une peine.

    On distingue :

    • §  Les actes administratifs des autorités judiciaires
    • §  Actes émanant du Conseil constitutionnel et de ces organes

    b.    Les fonctions administratives des organes parlementaires

    Dans l’exercice de certaines fonctions, les organes des assemblées parlementaires exercent des fonctions administratives. Leurs actes sont susceptibles de recours devant les juridictions administratives. Les fonctions des assemblées parlementaires sont : la loi, le budget et contrôle de l’exécutif.

    Les organes dirigeant les assemblées parlementaires peuvent être amenés à prendre des décisions qui touchent à l’administration des assemblées. Décision du Conseil d’État du 5 mars 1999, Président de l’Assemblée nationale.  Pour conclure un contrat il y a de la part de chaque partie un moment unilatéral préalable à la signature. C’est un acte unilatéral détachable du contrat : la décision de signer, de s’engager dans le contrat bilatéral.

    Il faut faire attention lorsque dans la définition de l’acte unilatéral on précise que l’acte doit être pris à par une autorité administrative, cette notion n’a pas un sens organique, mais un sens fonctionnel. Des organes rattachés à des fonctions exécutives ou parlementaires peuvent agir en tant qu’autorités administratives.

    3.    Les actes administratifs unilatéraux des personnes privées

    Les personnes privées peuvent prendre des actes unilatéraux de nature administrative et donc susceptible de recours devant le juge administratif dans 3 types d’hypothèses :

    • Personne privée qui gère un SPA.
    • Personne privée qui gère un SPIC
    • Personne privée qui agit dans des circonstances exceptionnelles.

    C.   Les mesures internes à l’administration

    L’acte administratif unilatéral (AAU) n’est pas seulement celui qui porte le caractère d’une décision, mais aussi l’acte dont les effets sont tournés vers l’extérieur de l’administration. ON DISTINGUE :

    1. Mesures d’ordre intérieur (MOI)

     La MOI n’affecte pas des situations juridiques, elle est trop faible. Ce sont des faits négligeables sur la situation des agents, des tiers ou des usagers.  Les mesures d'ordre intérieur sont des actes administratifs unilatéraux que le juge considère comme ne pouvant pas être invoqués devant lui par les administrés, qui ne peuvent ni s'en prévaloir, ni les contester 

    1. Les circulaires

    C’est un document entre un supérieur et ses subordonnés. C’est un document qui contient des informations, des conseils, mais aussi des instructions. En principe, l’objet des circulaires est d’expliquer la manière dont il faut interpréter et appliquer des textes nouveaux. Cependant, sous couvert d’informations et d’instructions sur l’interprétation et l’application d’un texte, il se peut que dans la circulaire, l’autorité supérieure, introduise des conditions nouvelles, des règles qui ne sont pas dans les textes qu’elle explique et explicite.

    1. Les directives

      Il ne faut pas confondre les directives dont il est question ici avec les directives communautaires .
    Une  directive  est  un  acte  par  lequel  une  autorité  administrative  qui  dispose  d'un  pouvoir discrétionnaire  se  fixe  à  elle-même  une  règle  sur  la  conduite  à  tenir  dans  des  séries  de  cas semblables.
    La  directive  est  l'expression  d'une  sorte  de  pouvoir  d'orientation  d'une  autorité  administrative 
    qui, d'une manière non contraignante, va donner des indications aux agents subordonnés sur l'attitude à
    tenir dans des séries de cas individuels. On pourrait dire, également, que la directive est l'expression d'une volonté d'anticipation sur la manière d'agir pour des cas qui se sont déjà présentés.

    La directive est un moyen de communication entre une administration supérieure et une administration subordonnée. La directive intervient pour orienter le pouvoir des administrations subordonnées lorsque celles-ci sont investies par la réglementation applicable d’une certaine liberté de choix : les textes confèrent à l’administration un pouvoir discrétionnaire. L’administration peut prendre, on ne pas prendre une telle direction. La directive uniformise et donne des orientations générales aux administrations qui ont une certaine liberté : c’est une doctrine d’actions.

    II.            La classification des actes unilatéraux

    On parle d’actes réglementaires, d’actes individuels et d’actes ni réglementaire, ni individuels ou les actes particuliers ou décision d’espèces.

    LES ACTES RÉGLEMENTAIRES

    Les actes réglementaires ont un contenu général, abstrait et impersonnels : ils visent des catégories abstraites de personnes physiques ou morales, plus ou moins larges. La catégorie peut être très étroite, mais l’important c’est qu’elle soit abstraite et impersonnelle.

    On rentre une difficulté pour le qualifier, le reconnaître : il faut faire l’analyse exacte des destinataires de l’acte. À qui s’adresse l’acte ? Un acte peut viser une situation ou un objet très concret. Le meilleur cas est celui de la liste des médicaments radiés des spécialités remboursables. On a un acte qui vise une spécialité, un médicament. On peut se dire que cet acte n’est pas abstrait parce qu’il vise un médicament, une usine ou quelques usines pharmaceutiques en particulier.

    Ø  On pourrait conclure très rapidement qu’il ne s’agit pas d’un acte réglementaire. Or, qui sont les destinataires ? Ce ne sont pas les usines pharmaceutiques, ce sont tous les assurés sociaux. Arrêt du Conseil d’État de 1993 Association des consommateurs.

    Toutes décisions de délégations de pouvoir ou de signature est un acte réglementaire. Il ne faut pas chercher des raisons théoriques, mais des raisons purement pratiques. La publication est la condition d’entrée en vigueur des actes réglementaires et non pas des actes individuels. Vis-à-vis de l’extérieur, les administrés doivent savoir qui est habilité à signer, à prendre tel ou tel acte.

    Tout acte portant sur l’organisation même d’un service public est réglementaire : arrêt Cie Air France 1968.

    LES ACTES INDIVIDUELS

    Ils sont nominatifs et visent une ou plusieurs personnes. Ils spécifient le ou les destinataires actes. Certains actes se présentent comme une liste : décision du jury d’un concours. Cette liste est un acte collectif, mais il n’est pas de nature particulière : s’il y a 20 noms cela correspond à 20 actes individuels.

    LES ACTES NI INDIVIDUELS, NI RÉGLEMENTAIRES

    Il existe des décisions dont la jurisprudence dit qu’elles ne sont si réglementaires ni individuels. Il n’y a pas de régime spécifique. Ils empruntent tantôt aux actes réglementaires, tantôt aux actes individuels.

    Ils ne visent personnes en particulier directement.

    Déclaration d’utilité publique : un aménagement urbain est déclaré comme d’utilité publique ce qui constitue le premier échelon d’une mesure d’expropriation. Cette déclaration se borne a déclaré expropriable un secteur particulier. 

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    Section 2 : Régime des actes administratifs unilatéraux

    La motivation des actes administratifs unilatéraux.

    Cette motivation est obligatoire, c'est une condition de forme pour la validité de ces actes. Il n'y a aucune autre exigence (ni visa, ni signature, ni date).
    La motivation est une condition très stricte prévue par la loi du 11.07.79 : l'énoncé de la décision doit comporter les motifs, de fait ou de droit, au vu desquels elle a été rendue. Le CE exige une énonciation claire dans le texte ou les documents complémentaires l'accompagnant.

    Hors, la nécessité de motivation pose 2 problèmes :
    – Elle ralentit le travail de l'administration,
    – Elle est impossible en cas de décision implicite, qui résulte d'un silence.

    Si la décisions est explicite.

    Le CE avait posé comme principe que les actes d'administration n'ont pas à être motivés, et a considéré que la loi ne posait qu'une dérogation à ce principe. La motivation est donc l'exception.

    La loi de 1979 pose 2 cas où les décisions sont forcément motivées.
    – Les décisions individuelles défavorables aux personnes qu'elles concernent :
    * Les décisions restreignant les libertés publiques ou constituant une mesure de police,
    * Les sanctions,
    * Les décisions subordonnant l'octroi d'une autorisation à des conditions restrictives ou qui imposent une sujétion,
    * Les décisions qui retirent ou abrogent une décision créatrice de droits,
    * Les décisions qui opposent une prescription, une forclusion ou une déchéance,
    * Les décisions qui refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour toutes les personnes réunissant les condition légales pour l'obtenir,
    * Les refus d'autorisation.

    – Les décisions administratives individuelles dérogeant aux règles générales fixées par la loi ou le règlement. (ex : les autorisa° d'ouverture des magasins le dimanche, le T de nuit...)
    La circulaire d'application contient une très longue liste de ces mesures. Mais vu la complexité du Droit, le Conseil d'Etat maintient son principe.
    Le défaut de motiva° ne peut être soulevé que par les personnes directement visées par l'autorisa°. (arrêt CE, , Assemblée, 21.12.90)

    On peut déroger à l'obligation de motivation imposée par la loi pour ces actes quand il y a urgence absolue, celle-ci étant souverainement appréciée par le Conseil d'Etat.
    Arrêt CE, Abina, Section, 13.01.87 : un arrêté d'expulsion frappait Mr Abina, et n'était pas suffisamment motivé. L'administra° avait justifié cela en prétextant l'urgence absolue. Hors, le Conseil d'Etat avait rejeté la demande.
    En cas de décision non motivée, l'intéressé peut demander à l'administration la communication des motifs. Celle-ci a 1 mois pour répondre. Si à l'issue de ce délai elle garde le silence, la décision sera considérée comme illégale. Il y a néanmoins certains cas où les motifs ne peuvent être communiqués :
    – Le secret médical,
    – Les délibéra° du Gouvernement,
    – Les décisions relatives à la défense nationale,
    – Les décisions prises en matière de politique extérieure, de sûreté de l'Etat et de sécurité publique.

    Si la décision est implicite.

    Le risque était de voir prendre des décisions implicites pour éviter des motivations gênantes. Le CE et la loi de 1979 prévoient 2 choses différentes.
    – Pour le CE, les décisions implicites de rejet sont entachées d'un vice de forme car elles doivent forcément être motivées, néanmoins elles sont régularisables en cours d'instance. les décisions implicites d'acceptation, vu leur nature, n'ont pas à être motivées.
    – Pour la loi de 1979 : quel que soit le contenu de la décision, il n'y a pas de vice de forme car vu qu'elles sont implicites elles n'ont pas à être motivées. En cas de décision implicite de rejet, l'intéressé peut demander ds les 2 mois la communication du motif. L'administration dispose alors d'un mois pour répondre et à l'issue, si elle garde le silence, la décision sera vue comme illégale et annulée.

    L'entrée en vigueur des actes administratifs unilatéraux.


    On se fie alors à la portée de l'acte :
    – Si l'acte est réglementaire : il entre en vigueur au jour de sa publica° ou de son affichage. Les actes des collectivités soumis à transmission entrent en vigueur par la publica° et l'affichage de la transmission.
    – Si l'acte est individuel : 2 cas de figure.
    * Les actes défavorables à ceux qu'ils nomment entrent en vigueur à compter de leur notifica° aux intéressés. Si elles émanent des collectivités territoriales et sont soumises à transmission, ils entrent en vigueur à compter de la notifica° de la transmission.
    * Les actes favorables entrent en vigueur dès leur signature.
    L'entrée en vigueur n'est pas rétroactive.

    L'abrogation et le retrait des actes administratifs unilatéraux.

    L'abrogation.

    C'est la résilia° pour l'avenir. elle n'est pas rétroactive. On distingue selon qu'elle porte sur :
    – Un acte réglementaire : l'administration peut à tout moment, et même pour des raisons d'opportunité, l'abroger. Elle a l'Obligation de le faire quand l'acte est illégal, soit qu'il l'ait toujours été (CE, 1989, Cie Alitalia), soit qu'il le soit devenu à la suite d'un changement de circonstances de fait ou de droit (CE, 1930, Despujol).
    Procédure : on demande à la personne d'abroger l'acte réglementaire. Si elle refuse, on fait un Recours en Excès de Pouvoir contre la décision réglementaire de refus en se fondant sur l'illégalité de l'acte de départ. Il n'y a pas de prescription.
    – Un acte non réglementaire (dc individuel). On distingue ici :
    * S'il n'est pas créateur de droit : l'abrogation est possible à tout moment, même pour des raisons d'opportunité. l'administration a obligation d'abroger si l'acte est devenu illégal à la suite d'un changement, mais pas s'il l'a tjs été. (en effet, l'exception d'illégalité d'une décision individuelle ne peut s'exercer que ds le délai de 2 mois du recours contentieux).
    * S'il est créateur de droit. L'abrogation est possible ds les conditions du retrait.

    Le retrait.

    C'est l'annulation d'un acte par une autorité administrative. Ce n'est pas l'équivalent de l'annulation par le juge, qui agit ainsi parce que le document est illégal. L'administration peut le retirer pour illégalité ou pour opportunité à tout moment, sauf pour
    L'annula° est rétroactive. Elle n'est pas subordonnée à un recours ou à un droit. Il y a donc des risques de débordement de l'autorité administrative.
    On distingue :
    – Les actes réglementaires : le retrait est possible ds les mêmes condition que l'abrogation.
    – Les décisions individuelles : on distingue :
    * Les actes non créateurs de droit : l'abrogation peut se faire à tout moment, même pour des raisons d'opportunité.
    * Les actes créateurs de droit : le retrait est possible seulement si l'acte est illégal et ds plusieurs conditions. En effet, le retrait porterait donc atteinte à un droit de l'individu.
    Arrêt CE, 1922, Dame Cachet : on lie la possibilité qu'a l'administration de retirer l'acte individuel à la possibilité qu'a le juge de l'annuler (logique : les 2 ont les mêmes effets).

    On peut donc retirer un acte individuel créateur de droit s'il est illégal et si on est ds le délai du recours contentieux. On peut donc être ds 3 hypothèses :
    – On est ds le temps où le délai n'a pas commencé à courir,
    – Le délai a commencé à courir mais n'est pas achevé,
    – On est en cours d'instance.

    Il faut donc savoir à compter de quand ce délai (de 2 mois) commence à courir. On doit distinguer :
    – Pour les actes explicites : c'est soit à compter de la publication destinée à tous, soit à compter de la notification à l'intéressé, soit à compter de la précision des délais et voies de recours possibles. (décret de 1983 obligation l’administration a informer des délais et voies de recours, l'administration ne voit pas le délai partir tant qu'elle ne le fait pas).
    Que se passe-t-il s'il y a notification mais pas publication ? le CE a jugé que l'administration peut retirer l'acte administratif tant qu'il n'est pas publié, étant donné que les tiers ne voient pas le délai commencer à courir. (CE, 1966, Ville de Bagneux).
    – Pour les actes implicites. Le délai part à compter du moment où la durée du silence de l'administration a donné valeur décisoire à l'acte. (2 mois). En principe, le silence gardé 2 mois par l'adm° vaut refus, sauf pour certaines décisions listées par la loi). La jurisprudence a décidé que, en cas de décision implicite et si le délai n'a pas commencé à courir, l'administration ne peut pas le retirer (arrêt CE, 69, Eve).

    On comprend qu'une décision implicite ne soit ni notifiée ni publiée, mais les voies de recours doivent néanmoins être signifié à l'administré pour qu'il puisse faire valoir ses droits. Que se passe-t-il si elles ne sont pas signifiées ? la Jp a décidé que, normalement, le délai ne commençait pas à courir, l'administration ne pouvant se servir de sa propre carence pour retirer l'acte alors qu'elle n'a pas satisfait aux condition du décret. (arrêt CE, Dame de Laubier).
     

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