• Administration centrale et services déconcentrés de l'Etat

    L’administration centrale et déconcentrée de l’état.

        L’état se distingue des collectivités locales et des établissements publics, il se compose de toute une série d’administrations qui se trouvent presque toutes à Paris, c’est l’administration centrale de l’état.

    Ce qui caractérise l’administration centrale c’est qu’elle a une compétence sur l’ensemble du territoire.

    A côté se trouve l’administration locale (représentée par le préfet).

     


      En résumé, les services déconcentrés de l’État français sont les services qui assurent le relais, sur le plan local, des décisions prises par l’administration centrale et qui gèrent les services de l’État au niveau local.

    A noter que dans le cadre de la Révision générale des politiques publiques mise en œuvre à partir de 2007, la RéATE (Réforme de l’administration territoriale de l’État) a procédé à une réorganisation profonde des services déconcentrés. Ainsi, les directions régionales ont été réduites de 23 à 8 par un décret du 16 février 2010. Quant aux directions départementales, le décret du 3 décembre 2009 les a regroupées en trois grandes directions départementales interministérielles (DDI).

     

     

    A. L’administration centrale.

    Institutions politiques et administratives. La nuance est ténue.

    Les services de la Présidence ont des pouvoirs plus importants hors cohabitation. Le Président se doit de peser sur l’organisation administrative, il nomme le 1er ministre, les ministres sur proposition du 1er ministre, il préside le conseil des ministres (où se concrétisent les politiques publiques et les réformes), il signe les décrets et ordonnances. Il a les moyens d’influencer l’action administrative et son organisation, surtout hors cohabitation (la décentralisation a été initiée hors période de cohabitation).

    Le Président est entouré d’un cabinet d’un état-major.

    Le 1er ministre (institution politique), il met en place la politique du président. Il a plus de pouvoir en période de cohabitation, car il y retrouve l’ensemble des pouvoirs qui lui sont conférés par la constitution.

    Le gouvernement dispose de l’administration. Le 1er ministre dispose du pouvoir réglementaire général, pour appliquer les lois et dans le cadre de son pouvoir réglementaire autonome, il a ainsi un poids important sur l’organisation de l’administration. Il nomme aux emplois civils et militaires de façon complémentaire au pouvoir du Président. Il est le supérieur hiérarchique de toute l’administration. Il est ainsi à la jonction du politique et de l’administratif.

    Les ministres et chaque ministère. Chaque ministre est le supérieur hiérarchique de son ministère, il a ainsi un pouvoir d’organiser ses services.

    Les services des ministères qui sont les administrations centrales. Ces services doivent mettre en œuvre les décisions des ministres. Depuis un décret de 1992, portant charte de la déconcentration, ces ministères ont une mission d’assurer ce qui présente un caractère national ou des missions qui ne peuvent être déléguées à un échelon territorial (déconcentré). Ces administrations centrales n’ont pas pour mission la gestion quotidienne des affaires.

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    1. L’administration Traditionnelle.

    Diverses critiques ont eu lieu, on a considéré que l’administration traditionnelle était inadaptée à l’évolution du rôle de l’état, qui a évolué en raison de l’ouverture des frontières et de leur suppression, et de l’évolution du marché. L’état s’est progressivement désengagé d’un certain nombre d’activités économiques, désormais c’est un état gendarme de l’économie, régulateur de l’économie. Cette transformation se fait bien entendu par l’intermédiaire de l’administration et on s’est demandé si elle était la mieux à même de gérer ce nouveau rôle de régulation. Il y a en effet un risque de politisation des décisions, car au sommet de l’état se trouve le 1er ministre qui est le supérieur hiérarchique de l’administration, et il est à la fois une autorité politique et administrative. On a ainsi craint une interférence de décisions politiciennes qui soient préjudiciables à certains secteurs de la vie économique. On a donc considéré qu’il fallait que de telles décisions soient prises dans un cadre plus impartial. On a aussi craint que les changements de 1ers ministres conduisent à une instabilité des décisions.

    La seconde critique est que les décisions prises par l’administration nécessitent dans certains cas des compétences techniques et économiques que  l’administration n’a pas obligatoirement. Ainsi dans le secteur boursier, l’administration traditionnelle n’a pas forcément de connaissances typiques.

    La troisième critique est la lenteur des décisions, due à la structure même de l’administration qui est tenue de référer à un supérieur hiérarchique. Or aujourd’hui, les décisions doivent être prises très rapidement, face au développement des échanges et  des moyens de communication.

    ·         Ceci explique la création des AAI, qui n’entrent dans aucune des catégories juridiques administratives existantes. Elles apparaissent dans le domaine sensible de la protection des libertés, c’est le cas du Médiateur de la République qui a été créé pour protéger les citoyens de la « mal administration », ce fut l’une des premières AAI, il pouvait être saisi par un parlementaire pour régler les litiges entre administré et administration sans passer par le juge, c’est désormais le défenseur des droits (23/07/2008, réforme constitutionnelle, et loi organique de 2011 qui en précise le statut) qui le remplace. Ce défenseur cumule les fonctions de l’ancienne ALDE, du défenseur des enfants, et de la commission nationale de déontologie de la sécurité. On peut aussi citer la CNIL dont le but est de veiller à ce que les données recueillies sur les particuliers soient faites de façon confidentielle. L’autorité de la concurrence a remplacé le conseil du même nom. La COB a été remplacée par l’AMF (autorité des marchés financiers).

    ·         L’objectif de ces Actes Administratifs Individuels est de réguler l’économie en raison de la déréglementation. Les monopoles de l’état ont en effet été ouverts à la concurrence (service de transport aéroportuaire, télécommunication, etc...) ; elles garantissent un fonctionnement libre des marchés qu’il s’agisse d’opérateur publics ou privés. Ce sont des autorités neutres, elles sont des administrations au sens où elles ont un pouvoir de décision (décision, recommandations, avis), elles ont aussi un pouvoir réglementaire, elles prennent aussi des décision à caractère individuel (dans telle ou telle activité), elles ont aussi le pouvoir d’infliger des sanctions, qui dans certains cas peuvent être très lourdes (retrait d’une autorisation d’exercer telle ou telle profession, et sanctions pécuniaires très lourdes de plusieurs millions d’euros). Elles se rattachent aussi à l’état et normalement elles n’ont pas la personnalité morale ; on considéré durant un temps que cet élément les caractérisaient du fait qu’elles agissaient sous couvert de la personnalité morale de l’état. De nos jours certaines AAI ont cependant la personnalité morale comme l’AMF, l’autorité de la concurrence, la commission de contrôle des assurances, etc..., et dans ce cas on les appellera plutôt des API (autorité publique indépendante), bien qu’on les classes dans les AAI et on considère que la reconnaissance de leur personnalité morale vient renforcer leur indépendance.

    ·         En quoi consiste cette indépendance ? Elle provient principalement du fait que ces structures administratives ne reçoivent d’ordre d’aucune autorité administrative ou politique et ne sont subordonnées à personne. Elles n’ont pas non plus de compte à  rendre à qui que ce soit. Elles sont libres dans leur domaine d’activité d’agir selon les compétences que la loi leur confère. Elles sont composées en partie de personnel administratif et en partie de professionnels du domaine concerné qui sont nommés par l’état et qui proviennent d’administrations indépendantes, comme le conseil d’état, la cours de cassation ou la cours des comptes. Ces personnes sont nommées pour une longue période et sont irrévocables et non renouvelables. La personnalité morale leur a été reconnue et elles ont ainsi plus d’autonomie dans leur budget. Le seul contrôle auquel elles sont soumises est celui du juge. Toute décision de leur part jugée défavorable à un administré est soumise au contrôle du juge (Le juge administratif pour certaine, le juge judicaire de la cour d’appel de Paris pour d’autres, ce qui est ici une dérogation).

    La doctrine a soulevé des questions sur leur réelle indépendance par rapport au pouvoir politique. Ainsi on a souligné qu’elles étaient des administrations composées de fonctionnaires et de professionnels et que leur nomination était faite par l’état. C’est aussi l’état qui crée les AAI et les fait également disparaitre, ce qui peut apparaitre comme un moyen de pression, bien que les fonctionnaires soient ici irrévocables. On s’est demandé si les AAI étaient un signe de renonciation de l’état d’intervenir dans l’économie ou si c’était un moyen de reconquête de l’interventionnisme perdu de l’état dans l’économie.

    2. Les administrations consultatives et de contrôle.

    Elles sont placées au sein de l’administration centrale et leur fonction est d’éclairer les choix des décideurs politiques (dons d’organes, bioéthique etc...). Il y en a plusieurs catégories.

    Le Conseil d’Etat est l’administration phare dans ce domaine ; il est une juridiction et a ainsi un rôle fondamental en droit administratif, mais il a aussi une fonction de conseil (qui fut sa première fonction). De nos jours, il a une fonction de conseil du gouvernement et doit être consulté obligatoirement dans certains cas. Ainsi doit-il être consulté pour les projets de loi (art.39 constitution), pour les projets d’ordonnance (art.38) et pour certains projets de décret. Dans certains cas la consultation est facultative, ainsi la révision de 2008 prévoit une telle consultation facultative pour les propositions de loi, pour les projets de décret. Le gouvernement peut l’interroger sur différents points de droit, sur l’interprétation à faire d’une loi, de la constitution aussi, et il peut demander au conseil d’état de faire des études sur des points particuliers touchant au fonctionnement de l’administration (études en matière de sanction délivrées par les AAI, par exemple), en vue de réforme législative. Le conseil d’état rend aussi un rapport annuel public, dans lequel il retrace son activité, en fait un bilan et il a pris l’habitude de faire une analyse sur un point particulier et de proposer des réformes y attenant. Ses avis ne sont obligatoirement suivis par le gouvernement, ils doivent seulement éclairer les choix du gouvernement, et ce n’est que dans des cas prévus très rares que les autorités doivent suivre son avis.

    Sur le plan pratique, le Conseil d’état est divisé en 5 sections : finances, travaux publics, intérieur, social, du rapport et études.

    Il faut aussi citer le Conseil Economique social et environnemental, prévu par la constitution et qui a des fonctions consultatives dans ces matières intéressant l’état. Sa composition répond à sa mission, il compte 231 membres en partie désignés par des associations socio pro et par le gouvernement. Le gouvernement n’est pas tenu de suivre ses avis.

    Il y a le Conseil National du bruit, de la sécurité alimentaire, de l’enseignement supérieur et de la recherche.

    Au titre de l’administration de contrôle, on peut citer la Cour des Comptes, des corps d’inspection générale. L’état crée donc des structures d’autocontrôle, comme la police des polices.

    B. Les administrations déconcentrées, organes locaux de l’état.

    Ce sont des services qui n’ont pas une compétence nationale.

    1. L’administration départementale et infra-départementale.

    Le département est une circonscription administrative de l’état qui sert de cadre géographique à l’action de l’état, qui descend ainsi dans tous les départements pour être présent partout. C'est ici un agent déconcentré qui agit, le Préfet. Il a une existence constitutionnelle, dans la constitution il est dit, que ce délégué, a la charge du contrôle administratif et du respect des lois. Un décret du 29/04/2004 précise ses fonctions. Il représente l’état, le 1er ministre et chaque ministre. Il a différentes fonctions, des fonctions, politique et administratives, car il est à la jonction du politique et de l’administratif. Nommé par l’état il a un rôle politique important, c’est un intermédiaire entre le pouvoir central et les élus locaux, il est en contact avec les administrés. Il a un devoir de loyauté envers le gouvernement, il est recruté en fonction de son idéal politique, car il doit être en osmose avec le pouvoir central. Il doit informer le pouvoir de tout ce qui se passe dans le département qui peut l’intéresser (grèves, contestations, mécontentement...).

    Le préfet est aussi une autorité administrative, il est une autorité de police administrative générale, il assure le maintien de l’ordre public (sécurité, salubrité, tranquillité). Il est aussi une autorité de police spéciale, il assure la police des établissements insalubres, des aliénés dangereux, de l’expulsion des étrangers... Il contrôle les actes des collectivités décentralisées (commune, département, régions) et les actes de leurs établissements publics. Il est le chef de tous les services déconcentrés de l’état sous sa subordination. Seules, l’armée, la justice, l’éducation nationale, les services fiscaux, ne sont pas placés sous sa hiérarchie. Il est assisté de collaborateurs, les directeurs départementaux des administrations, le secrétaire général de la préfecture. Il a un cabinet composé du directeur de cabinet, de chargés de missions. Il est assisté des sous-préfets (les arrondissements ont pour fonction de rapprocher l’arrière-pays de l’état).

    On pensait que la décentralisation allait être à l’origine du déclin du rôle du préfet, mais ça n’a pas été le cas. On a approfondi la décentralisation mais on a aussi approfondi la déconcentration en donnant plus de pouvoirs au préfet (charte de déconcentration de 1992). Il garde aujourd’hui un rôle essentiel, qui est de représenter l’état et le gouvernement au niveau du département.

    a. L’arrondissement.

    Circonscription infra-départementale dirigée par le sous-préfet. Ils ont été créés pour permettre à l’état d’être au plus proche de l’arrière-pays.

    b. la commune.

    C’est à l’échelon de l’administration déconcentré. C’est le maire qui a une double casquette, il est aussi un agent de l’état, une autorité déconcentrée dans quelques matières, où il agit en tant qu’agent de l’état, il y agit sous l’autorité hiérarchique du préfet ou du procureur selon les domaines. Il veille ainsi au respect des lois et des règlements, il veille à l’exécution des lois, il organise des recensements et des élections, il des compétences en matière de police spéciale (il vise les certificats d’hébergement des étrangers), il est officier de police judiciaire et agit ici sous autorité du procureur.

    2. L’administration régionale.

    En 1972, les anciennes circonscriptions administratives deviennent des établissements publics avec la personnalité morale. En 1982, ces établissements publics régionaux deviennent des collectivités décentralisées, mais aussi des circonscriptions administratives servant de base à la déconcentration.

    En tant que circonscription elles ont à leur tête le préfet de région (décret 2004). Ce préfet est d’abord préfet de région, mais aussi du département qui est le chef-lieu de la région. Il est dépositaire de l’autorité de l’état dans la région, a la charge du respect des lois et représente le 1er ministre comme tous les ministres. Décret de 2010 donne au préfet une autorité hiérarchique dans certaines matières sur le préfet de département. Il s’agit de ma mise en place des politiques publiques de l’état dans la région et des politiques publiques communautaires. Les préfets de départements doivent prendre leurs décisions conformément aux instructions du préfet de région. En matière de police administrative il n’y a pas de subordination hiérarchique, ni en matière de contrôle des actes de collectivités territoriales.

    Attribution administratives : il est le supérieur des administrations déconcentrées au niveau régional. Il a à sa disposition le SGAR (secrétariat général pour les affaires régionales, composé de fonctionnaires qui viennent de diverses administrations,), le CAR. Il exerce le contrôle des actes administratifs de la région et de ses établissements.

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