• Administration locale et centrale : fiscalité, transfert de ressource

    Le partage des ressources : transferts et fiscalité

    C’est une question primordiale. Au fil du temps, les dépenses ont augmenté. Dès lors qu’on a distribué des pouvoirs et des compétences, il s’agit d’en assure le financement. Cependant, on constate très facilement que la décentralisation des ressources ne suit jamais complètement la décentralisation des pouvoirs. C’est même parfois l’inverse qui peut se produire. Le contrôle des ressources peut être un moyen de piloter l’ensemble même si on a opéré une décentralisation importante des pouvoirs.

    En outre, dans un esprit qui se voudrait rationaliste, on penserait qu’il s’agit d’abord de connaître les compétences à exercer, ce que représente les charges, et qu’ensuite on détermine des ressources pour couvrir ces charges. En réalité, ce n’est pas comme cela que ça se passe. Les systèmes de partage des ressources sont déterminés par toute sorte de considérations qui n’ont que peu à voir avec la détermination des compétences qui sont distribuées entre les différents niveaux d’organisation.
    En particulier, l’histoire du régime fiscal peut être un facteur déterminant pour expliquer certaines caractéristiques relatives à la nature des ressources budgétaires de l’Etat central et des entités infranationales.

    Un problème particulier est celui des Etats fédéraux. En effet, il y a eu une évolution marquée par à la fois une certaine centralisation politique et une certaine centralisation financière. Cette évolution s’est traduite par le gonflement des missions assurées ou financées par le pouvoir central. Dans la thèse de M. Anastopoulos (Les aspects financiers du fédéralisme, 1979), on observe que la part du pouvoir fédéral a augmenté de manière considérable au cours du XXe siècle à l’exception surprenante du Canada.
    Ainsi, aux Etats-Unis, les dépenses fédérales étaient de 30 % du total en 1913, 44 % en 1938 (New Deal), 52 % en 1974.
    En Australie : 12 % en 1913, 28 % en 1930, 50 % en 1974.
    Au Canada, en revanche, le partage n’avait pas beaucoup varié : 35 % en 1913, 36 % au début des années 1930 et 38 % en 1974.

    Sans surprise, dans les Etats unitaires, la part des dépenses centrales est beaucoup plus importante. Elles sont généralement supérieures aux deux tiers. Il y a toutefois des exceptions dans les pays nordiques où la part des collectivités locales peut atteindre 40 % ou davantage.

     

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    Partons du principe posé par la Charte européenne de l’autonomie locale. L’article 9 prévoit que les collectivités locales doivent avoir des ressources propres suffisantes dont elles peuvent disposer librement. Ces ressources doivent être proportionnées aux compétences prévues. La question étant de savoir ce qu’il faut entendre par « ressources propres ». Cette notion est extrêmement ambiguë.
    Autre chose : correspondance entre les compétences obligatoires et les ressources. C’est le principe d’origine allemande de connexité. Sa mise en oeucre dépend de l’estimation des charges qui dépend du niveau de service que l’on croit devoir ou pouvoir assurer à la population

    Il est de plus en plus fréquent que la législation prévoit que tout transfert doit s’accompagner de transfert de ressources. En France, il apparaît en 1982 et dans la Constitution depuis 2003 (article 72-2 alinéa 4).

    La révision constitutionnelle de 2006 en Allemagne : inscription d’une interdiction d’opérer par la loi fédérale de l’attribution de compétence matérielle aux communes et à leurs groupements (article 88-5)
    La révision a entendu mettre fin à une pratique par laquelle le législateur fédéral créait des charges nouvelles pour les collectivités locales sans en assurer le financement si bien que c’était le land qui devait soutenir les communes.

    Au demeurant, à l’intérieur du land, il existe une Cour constitutionnelle qui joue un rôle important entre le gouvernement du land et les collectivités. Il fait respecter notamment le principe de connexité.

    Comment s’opère ce partage des ressources ?

    Dans la plupart des pays européens, les recettes fiscales des collectivités locales sont en fait, pour la plus grande part, une participation aux produits d’impôts partagés : le pouvoir fiscal est toujours entre les mains du pouvoir central.
    C’est pourquoi dans les statistiques qui sont publiées par des organisations internationales (OCDE, FMI), quand on trouve les recettes fiscales, la différence n’est pas faite entre les recettes fiscales propres et celles qui font appel aux produits d’impot partagés. Si participation au produit d’impîots partagées, le taux de l’impôt est fixée par la loi. Elle fixe également le mode de calcul de la quote-part qui doit revenir à chaque collectiivté locale. La collectivité locale n’exerce dont aucune compétence fiscale.

    Dans la fiscalité propre, on est en présence de ressources fiscales à l’égard desquelles il s’exerce un pouvoir fiscal soit que la collectivité puisse créer un impôt ou bien c’est le pouvoir d’agir sur des bases d’imposition ou bien c’est le pouvoir de fixer le taux de l’impôt.

    Seules les recettes courantes sur lesquelles les collectivités disposent de pouvoirs suffisants constituent un ressort pour les politiques locales puisqu’en fixant sur le taux de l’impôt, les autorités locales peuvent faire varier le montant de leur ressource.
    Il en est de même pour les produits d’exploitation des services publics lorsque les usagers doivent payer un prix pour avoir accès au service public.

    Il est plus difficile de comparer les recettes tarifaires car elles n’apparaissent dans les statistiques sur les comptes des collectivités locales que lorsque le service est exploité en régie et, par conséquent, le produit entre dans le budget. Quand le service est exploité par une entreprise publique séparée, ou par une entreprise privée délégataire de service public, les recettes n’entrent pas dans le budget de la collectivité et il n’existe nulle part de consolidation qui permettrait d’avoir une vue d’ensemble du service public local en agrégeant le budget public et les budgets des services publics locaux.

    Aujourd’hui, il y a une tendance à augmenter les tarifs publics. Cela se traduit par une diminution des subventions dans les comptes des entreprises qui exploitent ces services publics.

    En raison de l’incertitude qui entourent le montant des recettes provennant des tarifs publics, c’est la fiscalité propre qui constitue la variable la plus significative en ce qui concerne la capacité des collectivités de déterminer l’évolutiond de leurs ressources.

    Au contraire, la participation au produit partagé est équivalente à des transferts. Du point de vue de la collectivité, qu’elle reçoive un transfert budgfétare ou que par la loi elle reçoive un certain pourcentage de l’impôt, cela ne fait pas de différence sauf une exceptuon.

    Dans les systèmes d’impôts partagés, il y a plusieurs variantes.

    Une première variante : le produit national de l’impôt est redistribué selon des critères fixés par la loi entre les autorités locales et régionales. Par exemple, au Royaume-Uni, toutes les entreprises paient un impôt foncier. Cet impôt collecté par l’Etat est redistribué au prorata du nombre d’habitants.

    Une deuxième variante : la part de l’impôt qui est affecté aux autorités locales est calculé par rapport au produit local de l’impôt (non par rapport au produit national). Ainsi, en Allemagne, les landers n’ont pas de pouvoir fiscal mais sont financés par des quote-part sur des impôts nationaux. Ils perçoivent ainsi 50 % du produit local de l’impôt sur le revenu sur les personnes physiques et 50 % du produit local de l’impôt sur les sociétés. Dans ce cas, la participation au produit local de l’impôt reflète les inégalités de situation économique.
    Ces disparités sont importantes depuis la réunification mais sont un peu atténuées parce que ce sont des entités régionales importantes à l’échelle desquelles cette participation est organisée. Au niveau vraiment local, les disparités explosent. Pour éviter que les inégalités ne s’accroissent, la participation des communes au produit local représente 15 % mais plafonné à une certaine tranche de revenu. Pour la part des revenus les plus élevés, c’est le land qui perçoit l’impôt. Ce système a pour effet de limiter les inégalités de revenus sur l’impôt payé par les ménages entre les villes bourgeoises et les communes périphériques où les revenus sont bas.

    Dans beaucoup de pays d’Europe de l’est où on a introduit un régime fiscal avec un produit local, on abouti à une très grande disparité.

    En outre, un autre problème s’ajoute. Généralement, le prélèvement de l’impôt sur le revenu est généralement fait à la source. Qui est la collectivité qui va bénéficier de cette participation ? est-ce la collectivité du siège de l’entreprise ou celle où habite les personnes employées ? Dans la plupart des cas, c’est la collectivité du siège de l’entreprise. Il est évident que du point de vue économique, c’est absurde car les services à financer se trouvent dans la commune où réside le salarié.

    Les systèmes européens se différencient en fonction de l’origine des ressources. Tous les pays ont des régimes de finance locale qui font appel à la fiscalité locale, à des transferts, à des impôts partagés, à des produits . Ce qui les distingue, c’est la pondération.

    On peut ainsi différencier des systèmes d’abord selon que la structure des ressources est commandé par la fiscalité propre ou commande par les transferts y compris la participation aux impôts nationaux.

    La comparaison de la structure des ressources fait apparaître qu’il n’y a que 8 ou 9 pays en Europe où le produit de la fiscalité propre est supérieur à la somme des participations au produit d’impôts nationaux et des transferts. Ce sont également les seuls pays dans lesquels on constate que les revenus tirés de la fiscalité locale propre représentent plus de 40 % du total des ressources des budgets locaux. Ce sont la Belgique, le Danemark, la Finlande, la France (à la date où Marcou a consulté les statistique), la Suède, la Suisse…

    La France a dû sortir de ce groupe avec la suppression de la taxe professionnelle remplacé par des ressources fiscales. Mais une partie des ressources sont des recettes fiscales assignées : quote-part du produit de la TVA (« cotisation économique »), quote-part des taxes sur les entreprises de réseau par exemple.

    Dans tous les autres pays européens, en dessous de 35 % des ressources. Elle n’est supérieure à 30 % que dans certains pays (Hongrie, Luxembourg, Pologne). Très bas niveau de ressources en Grèce.

    Quand un niveau de fiscalité propre se trouve entre 30 et 40 %, cela signifie que la fiscalité propre est un levier pour les collectivités. Si en dessous, c’est difficilement un levier car pour obtenir un peu d’argent de la fiscalité, il faut augmenter le taux de manière importante ce qui est difficile. Au Pays-Bas, l’impôt foncier local a péri car c’est le seul impôt dont la pression est directement perceptible (impôt sur le revenu à la source).

    Dans les pays d’Europe de l’Est (Russie, Ukraine), la fiscalité propre est négligeable. L’essentiel des ressources sont assurées par une participation au produit de plusieurs impôts nationaux et une dotation de péréquation qui vient plus ou moins égaliser la différence entre le coût estimé des dépenses obligatoires et le produit estimé des impôts partagées.


    De quoi se compose la fiscalité locale propre ?

    Dans la plupart des pays, il y a un impôt foncier (en Amérique du Nord, c’est le seul ; en Suède, en revanche, il n’y en a pas : impôt sur le revenu). C’est réputé être le mieux adapté en raison de la localisation des bases d’imposition. Le rendement de cet impôt varie considérablement selon les moyens dont on dispose pour é valuer les valeurs foncières : cela suppose un cadastre et un système d’évaluation. Il y a deux systèmes d’évaluation dont aucun n’est satisfaisant. Le plus logique est celui fondé sur la prise en compte des valeurs sur le marché. L’inconvénient est de provoquer des fluctuations importantes de l’impôt. Lorsqu’il y a une hausse des prix, il y a une hausse de la fiscalité ce qui est mal vu par les contribuables.
    En France, on a choisi de la faire reposer sur des critères physiques. Il y a ainsi une stabilité. L’inconvénient est que le relevé de ces critères physiques. Aucun gouvernement n’a eu le courage de mettre en vigueur les nouvelles bases d’après les évaluations réalisées.
    La plupart des pays tendent à avoir des systèmes d’évaluation qui tendent à suivre l’évolution des valeurs du marché.

    La fiscalité locale des ménages repose rarement sur un impôt local sur le revenu. C’est un peu surprenant car la fiscalité locale a vocation à financer des services offerts à la population. La raison principale est que l’impôt sur le revenu est considéré comme étant une des ressources importantes de l’Etat : normalement c’est lui qui conserve les ressources les plus productives.
    Les seules exceptions concernent les pays nordiques où cet impôt est la principale ressource. Cela est lié à l’histoire du système fiscal : il est lié à des batailles politiques et sociales entre la population urbaine et la population rurale. Cela a déterminé l’option de l’impôt sur le revenu attribué aux collectivités locales.

    Une autre question est l’existence de la fiscalité sur les activités économiques. Il est assez fréquent que ces impôts soient utilisés comme base de participation des collectivités locales au produit de l’impôt.
    En revanche, il y a assez peu de pays qui ont un impôt local spécifique sur les activités économiques. L’assiette en est variable mais en 2007, il représentait une ressource significative dans 6 pays : l’Allemagne, l’Espagne, la France, la Hongrie, l’Irlande et le Luxembourg.
    Dans tous ces pays, cet impôt a subi une érosion successive pour des motifs de politique économique qui ont partout été les mêmes. On a invoqué contre cet impôt le poids qu’il faisait peser sur la compétitivité par rapport aux pays voisins (« dans l’autre pays, il n’existe pas ! » ce qui était faux). Le fond du problème est qu’il est exposé comme un instrument de politique économique.


    Un autre problème se pose : c’est celui de la péréquation.
    En effet, il y a d’un côté des arguments très sérieux pour défendre une fiscalité locale propre importante : il est souhaitable que celui qui a le pouvoir de programmer des dépenses ait aussi une responsabilité en matière de ressources. C’est trop facile d’avoir le pouvoir des dépenses sans celui des ressources. C’est un facteur favorable pour une bonne gestion locale.
    Il y a aussi des inconvénients : elle génère inévitablement des disparités. Elle est toujours fondée sur une richesse qui est inégalement réparti dans l’espace (ménage ou activité économique). Des impôts reposent sur des flux mais sont inadéquats pour la fiscalité locale. Ce n’est pas un hasard si c’est la TVA qui a été choisi comme la principale ressource pour l’Europe.
    -> Lorsqu’il y a une fiscalité locale importante, il faut aussi organiser une péréquation qui doit être aussi organisé lorsque le financement des budgets locaux est fondé sur une participation au produit d’impôts partagés calculé à partir du produit local de l’impôt.

    Une autre difficulté, c’est que plus les collectivités locales sont petites, plus les disparités dans la répartition des bases d’imposition se fera sentir. C’est un problème qui s’était fait sentir avec l’instauration de la TPU pour les communautés de communes, d’agglomérations et urbaines.

    La péréquation pose un autre problème d’ordre politique ou philosophique. Sachant qu’il y a des disparités, jusqu’où doit aller la péréquation ? Dans une logique égalitaire, on dira qu’elle doit corriger les inégalités de recettes fiscales mais on peut opposer que dans ce cas, cela peut dissuader d’augmenter les impôts et encourager les comportements non vertueux dans la gestion municipale en comptant davantage sur les transferts. Selon les pays, on a des systèmes de péréquation qui sont très différents par la porté de la péréquation.

    Un autre aspect, également politique, c’est qu’on constate qu’elle est d’autant mieux acceptée qu’elle est moins visible. Le plus visible, c’est la péréquation horizontale : transfert direct au travers d’une caisse entre des collectivités riches vers des collectivités pauvres.
    La moins visible, c’est la péréquation verticale : celle qui transite par des instruments financiers déterminés par la loi et gérés par l’Etat.

    Le principal exemple de péréquation pas très forte et invisible et le système français. Il est très opaque à cause du grand nombre de collectivités locales, parce que les règles sur le principal concours de l’Etat (DGF) sont modifiées très souvent et puis il y a une addition de mécanismes de péréquation qui ne sont pas inspirés par la même logique (critères dans la DGF, critères au niveau départemental etc.).

    Un système qui est en principe le plus équitable mais qui est assez opaque est le système anglais. Il fonctionne assez bien car il n’y a pas beaucoup de collectivités locales (elles sont très peuplées).
    Le principe c’est que les autorités locales perçoivent un impôt sur les ménages (council tax). Ensuite, elles perçoivent une dotation globale qui provient du budget de l’Etat et aussi une quote-part sur l’impôt foncier payé par les entreprises. La dotation versée par le budget est calculée comme une différence entre une estimation des besoin de dépenses et les autres ressources provenant de la council taxe et de la business tax payée par les entreprises. Ce qui est important donc c’est le calcul des besoins de dépenses. Pour faire cette estimation, les différentes dépenses définies par la loi sont regroupées par blocs pour lesquels on a fixé des indicateurs permettant d’estimer les dépenses (ex : superficie pour l’entretien des routes, le nombre de personnes de plus de 60 ans pour les dépenses sociales etc.). Cet indicateur ne détermine pas directement la quote-part attribue à chaque autorité locale. A ce moment, il y a tous les ans une décision importante du gouvernement qui est le spending review (réexamen des dépenses) qui portent sur les budgets de l’Etat et l’ensemble des dépenses publiques. Le gouvernement se fixe un objectif global de dépenses publiques dans lequel il va y avoir un montant destiné aux budgets locaux. C’est à ce montant que l’on va appliquer les indicateurs synthétiques calculés pour les dépenses et cela va déterminer la somme que va recevoir chaque collectivité locale. Autrement dit, le montant attribué est déterminé par les options fondamentales de la politique budgétaire du gouvernement.  Ainsi, le gouvernement n’a pas beaucoup de difficulté pour contrôler les dépenses locales.
    Néanmoins, il s’appuie sur des indicateurs objectifs. Il est équitable. Mais il est moins équitable dans le détail : pondération et petits détails modifiés dans les indicateurs.

    Un autre système de péréquation qui donne des résultats plus transparents et plus contrôlables est le système allemand. Dans ce système fédéral, les ressources des collectivités locales sont déterminées soit par la Constitution soit par la loi du land.
    C’est un système de financement à deux niveaux :
    - partage des ressources entre la fédération et les landers. Les landers ont des pouvoirs fiscaux très marginaux (taxe sur la bière). L’essentiel des ressources fiscales provient des impôts communs. Ils sont au nombre de trois : impôt sur le revenu des personnes physiques, impôt sur les sociétés et TVA.
    L’impôt sur les sociétés et l’impôt sur le revenu des personnes physiques sont partagés à parts égales entre la fédération et les landers. Le partage s’opère sur le produit local de l’impôt sans compter que 15 % vont au commune.
    En ce qui concerne la TVA, le système est différent. C’est sur le produit de la TVA que s’opère la péréquation horizontale entre les landers et une petite partie de la péréquation verticale. Une partie de la TVA au niveau fédéral est redistribuée entre les landers au prorata du nombre d’habitants. Une autre partie de la TVA, qui est assignée aux landers, est utilisée pour effectuer une péréquation horizontale entre les landers. Cette péréquation repose sur le calcul d’indicateurs de ressources des différents landers : seuil à partir duquel se déclenche le mécanisme de péréquation. Les landers uqi ont un indicateur inférieur à ce seuil, ils reçoivent une dotation supplémentaire pour compenser cet écart

    Au cours des dernières années, le système a évolué sous les effets de la réunification.
    Dans le système antérieur, la péréquation horitonzal était assez tolérée car les transferts n’étaient pas très lourds.
    Après la réunification, les écarts étaient considérables. Soit on supprimait, soit on organisait sur d’autres bases. Le gouvernement de l’époque a décidé de maintenir la péréquation horizontale mais pour qu’elle fonctionne sans représenter une ponction importante des landers de l’ouest, on a considérablement augmenté la quote-part des landers sur le produit total de la TVA. A la fin des années 1980, la quote-part des landers dans le produit de la TVA était inférieur à 30 %. Aujourd’hui, il est de 50 %. La fraction de la quote-part des landers utilisée pour la péréquation s’appuie sur une base beaucoup plus large. La quote-part qui sert à la péréquation horizontale représente au plus 25 % du total de la part des landers. Cela représente une somme plus importante si plus de la moitié de la TVA est consacré au produit des landers.

    Cela ne suffisait pas pour la réunification et d’autres mécanismes ont été mis en place de péréquation verticale. Le gouvernement fédéral a lui-même consacré une partie de sa quote-part de la TVA à des dotations destinées aux landers ayant les plus bas niveaux de ressources. Ensuite, des programmes ciblés, financés par le budget fédéral, ont été définis pour soutenir le développement des infrastructures et de l’économie dans les landers de l’est.

    A l’intérieur de chaque land, il y a aussi un système de péréquation définie par la législation du land. Il repose sur l’obligation faite par la Loi fondamentale de consacrer « une partie » des recettes qu’ils perçoivent sur les impôts communs pour le redistribuer aux collectivités locales. C’est là que joue le principe de connexité (contrôle par les cours constitutionnelles). C’est la loi du land qui définit les compétences des collectivités locales. Les systèmes de péréquation varie suivant les landers et suivant l’importance des compétences attribuées aux collectivités locales.

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