• Comment le Parlement contrôle le Gouvernement?

    Le contrôle (avec ou sans sanction) du Parlement sur le Gouvernement
       

      Le contrôle parlementaire est l’ensemble des moyens permettant au Parlement de se faire une opinion sur l’action gouvernementale. Il existe toute une série de techniques, d’informations et de contrôle qui n’entraine pas le départ du gouvernement. C’est le contrôle sans sanction.

     

    A.    Le contrôle sans sanction : les moyens d’information et de contrôle


     1.    Les questions écrites

    Les parlementaires ont la faculté d’adresser aux ministres des questions écrites permettant de répondre aux préoccupations des électeurs. Problème : inflation du nombre de questions écrites. Chaque ministère dispose d’un service du courrier parlementaire. En principe les ministres ont un mois pour répondre, mais statistiquement 30% des questions sont soit laissées sans réponse soit répondues hors délai.

    2.    Les questions orales (article 48 de la constitution)

    Elles ont lieu chaque semaine et sont inscrites à l’ordre du jour par la conférence des présidents.
    On en distingue trois catégories :
     -    Les questions orales sans débat : au cours d’une séance un membre du gouvernement répond brièvement à la question d’un parlementaire.
    -    Les questions orales avec débat : procédure identique mais à l’issue du dialogue un débat est organisé. Cette pratique tend à tomber en désuétude car il y a une troisième catégorie de questions.
    -    Les questions au gouvernement ou questions d’actualité : au départ, c’est une idée de VGE en 1974 d’instaurer ces questions. L’idée est d’assouplir l’interprétation stricte que le Conseil Constitutionnel avait donnée de l’article  48 (une séance au plus réservée au gouvernement). La révision constitutionnelle de 95 prévoit une séance au moins pour les questions d’actualité. Le temps de parole est proportionnel à l’effectif des groupes parlementaires.

    3.    L’information et le contrôle du Parlement sur l’intervention des forces armées à l’étranger (article 25 de la constitution)
     

    Révision de 2008 : article  35 – le Parlement doit être informé par le gouvernement sur les interventions des forces armées à l’étranger et l’autorisation du Parlement est désormais requise si le gouvernement veut prolonger l’intervention militaire au delà de 6 mois.

    4.    Le suivi parlementaire des activités de l’UE (article  88-4 de la Constitution)

    Premier pas effectué par la réforme constitutionnelle de 92 dans le souci d’améliorer le contrôle du Parlement sur les activités des institutions européennes. La réforme va insérer dans la constitution un nouveau titre, le Titre 15 Communauté européenne et Union européenne. La réforme imposait au gouvernement de soumettre au Parlement les propositions d’actes communautaires comportant des dispositions législatives. De plus, elle permettait aux assemblées de voter des résolutions sur les propositions d’actes communautaires selon les modalités définies par chaque assemblée.
    Pour tous les textes touchant à la loi, le gouvernement devait informer l’Assemblée Nationale et le Parlement pouvait émettre des résolutions.
    La réforme de 2008 accentue encore le dispositif. Ce ne sont plus seulement les projets ou propositions d’actes européens de nature législative qui sont visés mais aussi tous les projets ou propositions d’actes européens. Extension du champ du suivi parlementaire sur les affaires européennes. On a consacré au plan constitutionnel l’organe chargé dans chaque assemblée de suivre les questions liées à l’UE.

    5.    Les déclarations du gouvernement

    Sur la base des règlements des assemblées, le gouvernement peut faire des déclarations suivies de débat mais sans vote. A l’Assemblée Nationale lorsque le gouvernement ne dispose pas d’une majorité absolue cette possibilité de faire des déclarations apparaît comme étant un substitut possible à l’engagement de la responsabilité prévu à l’art 49-1 de la Constitution.
    La réforme de 2008 va compléter ce dispositif en instituant dans la constitution l’article 50-1 de la Constitution qui institue les déclarations du gouvernement à caractère thématique. Il s’agit d’une déclaration du gouvernement sans débat mais avec un vote possible. En votant sur le texte de la déclaration chaque assemblée va pouvoir faire connaître son opinion dans un cadre prévisible sur une politique publique. Idée d’un sondage parlementaire.

    6.    Les commissions d’enquête

    L’ordonnance de 1958 17 novembre avait prévu d’instituer des commissions d’enquête et de contrôle. Le comité Vedel avait proposé de constitutionnaliser l’existence de ces commissions, et c’est la révision de 2008 qui franchit le pas.
    Article  51-2 de la Constitution
    Résolution votée par une assemblée à la demande d’un député ou d’un sénateur. Depuis la loi du 20 juillet 91, les commissions sont composées de 30 membres au maximum à la proportionnelle des groupes mais les postes de président et de rapporteur reviennent à la majorité. La distinction entre commission d’enquête et commission de contrôle n’existe plus.
    Mission : recueillir des informations sur des faits déterminés ou bien sur la gestion administrative financière ou technique des services publics ou des entreprises publiques.
    Une fois constituées, les commissions ont six mois pour remettre un rapport à l’assemblée, puis elles sont dissoutes. Ce rapport ne donne lieu à aucun débat en séance publique.
    Une commission d’enquête ne peut en principe être créée sur des faits ayant donnés lieu à des poursuites judiciaires.
    D’un coté, ces commissions d’enquête disposent de réels pouvoirs d’investigations sur place et sur pièce, elles peuvent organiser des auditions. Mais ces commissions font pâle figure face aux commissions des Etats Unis par exemple.

    7.    Les missions parlementaires

    Elles regroupent des parlementaires issus de plusieurs commissions autour d’un thème particulier, souvent des sujets sensibles (ex : bioéthique, réforme du lycée). Les rapports en sortant sont souvent très détaillés, de très bonne qualité, et ont souvent une incidence législative. D’une certaine façon ils peuvent être perçus comme un substitut aux commissions d’enquête, la lourdeur de la procédure en moins. Elles tendent à se développer.

    8.    Les délégations parlementaires

    Ce sont des organes qui n’existent que si une loi le prévoit. A la différence des missions parlementaires, les délégations sont permanentes. Elles assurent une mission d’information et de suivi sur du long terme, une mission d’évaluation dans un secteur particulier.
    Elles n’interviennent pas dans la procédure législative en tant que telle.
    Ex : loi du 6 juillet 79 crée la délégation pour l’UE, loi du 8 juillet 83 crée l’office d’évaluation des choix scientifiques et technologiques.


    B.    Le contrôle avec sanction : la mise en jeu de la responsabilité gouvernementale


    Dans un régime parlementaire le contrôle exercé par le Parlement sur le gouvernement sert à vérifier qu’il y a une adéquation suffisante pour que le Parlement puisse faire confiance au gouvernement pour exécuter les lois qu’il adopte. Un gouvernement qui n’aurait plus la confiance du Parlement doit démissionner en application de l’article  50 de la constitution. Ce qui est en cause est donc bien un contrôle de confiance, qui peut être exercé de deux manières.

    1.    La mise en jeu de la responsabilité à l’initiative du gouvernement (article 49 al.1 et al.3

    L’article 49 de la constitution prévoit deux procédures totalement distinctes.

    Alinéa 1 : le premier ministre peut prendre l’initiative d’engager devant l’Assemblée Nationale la responsabilité du gouvernement sur son programme ou éventuellement sur une déclaration de politique générale.

    La rédaction même de l’article n’est pas totalement claire. La pratique semble avoir montré que lorsque le gouvernement ne dispose pas d’une majorité absolue, il peut faire une déclaration de politique générale mais sans recourir au vote. En revanche, s’il présente son programme le recours au vote semble logique.
    Quelle que soit la cause de l’engagement de responsabilité, la constitution n’exige aucune condition de majorité renforcée. Ainsi, la simple majorité des suffrages exprimés suffit au gouvernement pour se maintenir en place. C’est un atout non négligeable. En revanche, des majorités renforcées vont être exigées pour renforcer le gouvernement lorsque celui ci n’est pas seul à l’origine de la mise en jeu de se responsabilité.

    Alinéa 3 : il s’agit pour le premier ministre d’engager la responsabilité du gouvernement sur un texte et donc d’influencer le vote des parlementaires.

    Cet article a été utilisé en 2015 par le Gouvernement Valls pour « forcer » le parlement à voter pour la loi Macron.

    Le gouvernement va lier son sort à celui du texte. Dès lors, ou bien le Parlement adopte le texte, ou bien le gouvernement est renforcé.
    Ce dispositif est soumis à des règles strictes prévues par la constitution :
    -    Le premier ministre n’est jamais obligé de poser une telle question de confiance, c’est une faculté.
    -    La question de confiance doit porter sur un texte. Lequel ? La réforme de 2008 a limité le dispositif du 49.3. A l’origine le premier ministre pouvait engager sa responsabilité sur le vote d’un texte. Sur cette base, depuis 58 le 49.3 se banalise. Il va permettre d’adopter plus d’une 50aine de lois depuis 1958. Quand on examine parmi ces lois la nature des textes passés sur le fondement du 49.3 on constate qu’il s’agit pour l’essentiel de lois de finance ou de lois intervenues en matière sociale. Ce constat est établi par le rapport Balladur de 2007. La réforme de 2008 précise que le 49.3 est en principe réservé aux projets de lois de finance ou de financement de la sécurité sociale et que pour les autres textes, le premier ministre peut recourir au 49.3 pour un seul de ces textes par session parlementaire.
    Le 49.3 était le symbole du parlementarisme rationalisé donc la loi de 2008 cherchant à revaloriser le Parlement, il est normal qu’elle s’attaque au 49.3.
    A l’origine en 1958 la procédure avait été conçue pour n’être que d’un usage exceptionnel. Or, elle va être banalisée et très souvent utilisée.
    En même temps, il paraissait assez difficile d’en limiter l’usage, sauf à paralyser le mécanisme. Et pourtant, la révision de 2008 consacre sa limitation et ouvre donc sur un risque, celui de priver pour l’avenir le gouvernement d’un moyen de gouvernement essentiel en cas d’absence de majorité absolue au Parlement.
    Quoi qu’il en soit, quand le gouvernement a engagé sa responsabilité sur le texte, les députés ont 24h pour réagir, en déposant une motion de censure (déposée par 1/10e au moins des députés). S’il n’y a pas de motion de censure le texte est présumé être adopté sans discussion ni vote. Si une motion de censure est déposée un délai de 48h s’ouvre et à l’issue de ce délai on vote sur la motion de censure à la majorité des membres composant l’Assemblée Nationale. Il faut noter que ne sont recensés que les votes favorables à la mention > les abstentionnistes ou les absents sont considérés comme des opposant à la censure, et donc comme les partisans du gouvernement.
    Bilan : il n’y a eu aucune motion de censure votée au titre du 49.3 depuis 1958. Explications : stabilité des majorités qui se sont succédées depuis 58 et crainte de la dissolution.
    L'article 49.3 de la Constitution constitue une arme à la disposition du gouvernement pour forcer la main à la majorité parlementaire mais qui pose problème en termes démocratiques.
    Certains parlementaires pensent que le 49.3 devrait être utilisé en fin de procédure.

    Malgré les controverses, l’article 49-3 a été très souvent utilisé depuis l’entrée en vigueur de la Constitution de la Ve République en 1958. Les gouvernements y ont eu recours à 82 reprises ! Celui de Michel Rocard, Premier ministre de 1988 à 1991, et qui ne disposait pas de la majorité absolue au Parlement, l’a même utilisé 28 fois. Le Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA) a ainsi été créé grâce au 49-3, et le statut de la Régie Renault a été changé en société anonyme en utilisant cet article.

    Cet article n’avait toutefois plus été utilisé depuis 2006. Et une réforme est entrée en vigueur en 2008, pour en encadrer le recours et le rendre plus exceptionnel. La Constitution prévoit désormais que, à l’issue d’un Conseil des ministres, le Premier ministre peut engager la responsabilité de son gouvernement devant l’Assemblée nationale pour un « projet de loi de finances ou de financement de la Sécurité sociale », et une fois par session pour un autre projet ou proposition de loi. Ce qui donne un caractère encore plus solennel à son utilisation et la dramatise.

    Concrètement, lorsque le Premier ministre décide d’utiliser l’article 49-3 et d’engager la responsabilité de son gouvernement devant les députés sur le vote d’un projet de loi, celui-ci est considéré comme étant adopté d’office. Sauf si une motion de censure est déposée dans les vingt-quatre heures, ce qui est le cas pour la loi Macron – une motion UMP avait été déposée.
    En savoir plus sur http://www.lesechos.fr/politique-societe/politique/0204166615619-le-49-3-un-article-decrie-mais-tres-utilise-1094211.php?zZB26mTDES9IhjmL.99
     
     2.    La mise en jeu de la responsabilité à l’initiative des députés (article  49 al.2 de la Constitution)

    C’est l’arme traditionnelle des régimes parlementaires. On parle de motion de censure spontanée.
    La procédure de dépôt est la même que celle du 49.3 à la double réserve près qu’elle connaît à la fois une extension et une limitation par rapport au 49.3. D’abord, la motion de censure du 49.2 est plus large que celle du 49.3, elle est à l’initiative discrétionnaire des députés. De plus, la motion de censure du 49.2 est plus limitée, du fait que lorsqu’elle est rejetée, ses signataires ne peuvent pas en proposer une nouvelle au cours de la même session.
    Ce type de motion de censure sous la Ve a donc pour but non pas de renverser le gouvernement mais plutôt de susciter un débat devant l’opinion publique.

    Le contrôle parlementaire tout comme le fonctionnement des assemblées, est désormais enfermé dans des règles strictes dont beaucoup ont valeur constitutionnelle. La vraie question est de savoir où se situent les contre pouvoirs dans tout cela. Le juge constitutionnel est-il ou non un contre pouvoir ?

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