• Comment le Parlement discute et vote la loi?

    Comment le Parlement vote et discute la loi?

    L’art.24 alinéa 1 (après révision de 2008) consacre 3 fonctions essentielles du parlement (1 classique et 2 nouvelles) :

    ·         Le vote de la loi.

    ·         Le parlement contrôle l’action gouvernementale

    ·         Evalue les politiques publiques.

    Section 1. La fonction législative.

    § 1. La délimitation du domaine de la  loi.

    Avant 1958 le domaine de la loi était exclusif, toutes les matières relevaient de ce domaine.

    Depuis 1958 ce domaine est délimité et n’est plus exclusif, il y a le domaine de la loi d’un côté et celui du règlement de l’autre.

    A. Les matières législatives de l’art.34.

    Il fixe les domaines de la loi.

    1. domaines où la loi fixe les règles. 

    Les droits civiques et garanties fondamentales pour l’exercice des liberté publiques, tout ce qui touche à la nationalité, l’état et la capacité des personnes, la détermination des délits et des crimes, la procédure pénale et tout ce qui touche à l’amnistie, la création de nouveaux ordres de juridiction et le statut des magistrats, le domaine fiscal, le statut des fonctionnaires, la création d’établissement public et ce qui touche aux nationalisations et privatisation, et depuis 2008 le régime électoral des assemblées et des instances représentatives des français à l’étranger (depuis 2012, 11 députés sur les 577 représentent les français de l’étranger, au sénat c’est 12 sénateurs sur 348).

    Depuis la révision de 2008, en fait aussi partie le pluralisme, la liberté et l’indépendance des médias.

    2. Domaines où la loi détermine les principes fondamentaux.

    Organisation générale de la défense nationale, enseignement et décentralisation, régime de la propriété, obligations civiles et commerciales, droits syndical, du travail et de la sécurité sociale, et depuis 2008 la préservation de l’environnement.

    Depuis 2008, les lois de programmation ont été constitutionnalisées (2 derniers alinéas de l’article 34). Ce sont des lois pluriannuelles, pour des objectifs qui s’étalent sur plusieurs années (domaine militaire ou agricole par exemple, où l’objectif ne peut pas être atteint sur une année).

    B. Les matières réglementaires de l’art.37 alinéa 1.

    « Tout ce qui ne relève pas du domaine de la loi relève du domaine du règlement » (définition à contrario).

    C’est ce qu’on a appelé les règlements autonomes, donc non subordonnés à la loi, qui appartenaient au gouvernement, à la différence des règlements d’application des lois votées par le parlement. Ceci était la théorie en 1958.

    § 2. L’extension du domaine de la loi par la jurisprudence du Conseil Constitutionnel.

    A. L’élargissement direct.

    Plusieurs procédés ont été utilisés ici.

    1. Le Conseil Constitutionnel assimile règle et principes fondamentaux.

    L’article 34 faisait lui une distinction, le Conseil Constitutionnel non. Ainsi, le Conseil Constitutionnel utilise un processus préexistant : « toute mise en cause d’une loi ne peut être décidée que par le parlement ». En revanche, la mise en œuvre relève du gouvernement. Ainsi les règlements autonomes n’existent quasiment plus.

    2. Le domaine de la loi est plus vaste que celui définit par l’art.34.

    C’est ce qu’a précisé le Conseil Constitutionnel.

    Exemples :

    Ainsi lorsqu’on parle de l’article 1 de la CC, la loi favorise l’égal accès, ou l’article 4 alinéa 3 tout ce qui touche au pluralisme relève du domaine de la loi. L’article 72 alinéa 1 précise que la loi crée les collectivités territoriales.

    3. La possibilité reconnue par le Conseil Constitutionnel au législateur d’intervenir dans le domaine réglementaire.

    Il existe des irrecevabilités (surtout celle de l’article 41). C’est volontaire de la part du gouvernement de laisser passer dans une loi des points qui normalement relèvent du domaine réglementaire.

    B. L’élargissement indirect.

    Il arrive que le législateur reste en deçà de sa compétence. Le Conseil Constitutionnel va alors censuré cette volonté manifeste de ne pas manifester sa compétence (incompétence négative).

    §3. La protection du domaine de la loi.

    A. L’irrecevabilité de l’art 41 alinéa 1

    A tout moment de la procédure le gouvernement peut soulever l’irrecevabilité d’une proposition de loi ou d’un amendement. En cas de doute c’est le Conseil Constitutionnel qui tranche (cf plus bas). Ces irrecevabilités ne sont plus utilisées depuis 79 par conséquent le gouvernement laisse le domaine de la loi s’étendre.

    B. La procédure de déclassement de l’art 37 alinéa 2

    La nécessité d’obtenir de la part du Conseil Constitutionnel une décision permettant de déclasser une matière qui avait fait l’objet d’une loi mais qui désormais relève du domaine réglementaire.

    Chapitre 2. Une procédure législative rationnalisée.

    La révision constitutionnelle du 23.07.2008 a modifié beaucoup d’article concernant la procédure législative ordinaire. (remarque : le cours ne traitera que de la procédure législative ordinaire)

    Section 1. L’initiative de la loi

    Prévue à l’art 39, entièrement réécrit en 2008.

    § 1. Les projets de loi 

    Art 39 alinéa 1 :L’initiative appartient alors au 1er ministre.

    Une fois que l’initiative est prise, le projet de loi doit être délibéré en conseil des ministres (alinéa 2) après avis du conseil d’état qui est obligatoire. Une fois délibéré et approuvé, ce projet de loi est déposé sur le bureau de l’une ou l’autre des assemblées.

    Ce dépôt ce fait selon le principe suivant : le 1er ministre choisit sur quel bureau il dépose le projet. Sauf exception prévu à l’art 39 :

    Deux projets de loi : loi de finances et loi de financement de la sécurité sociale doivent être impérativement déposées en première lecture devant l’assemblée nationale.

    De même, toute loi ayant un rapport avec l’organisation des collectivités territoriales doit être obligatoirement déposée en première lecture devant le sénat.

    L’alinéa 3 introduit pour la première fois dans la constitution des règles de présentation d’un projet de loi. La loi organique du 12.04.2009 précise ces règles :

    Sous peine d’irrecevabilité du projet, celui-ci doit :

    ·         apprécier la législation existante,

    ·         préciser le but poursuivi par le gouvernement,

    ·         préciser les différentes possibilités et

    ·         prévoir les conséquences prévisibles de cette nouvelle application.

    § 2. Les propositions de loi

    L’initiative appartient à tout membre du parlement : art 39 alinéa 1. Donc sénateurs ou députés peuvent déposer une proposition de loi.

    La révision de 2008 prévoit dans l’alinéa 4 que le président de l’assemblée saisie de la proposition peut soumettre cette proposition pour avis au conseil d’état. Sauf si le parlementaire qui a eu l’initiative de la proposition s’oppose à sa transmission au conseil d’état. En toute hypothèse l’avis du conseil d’état doit intervenir avant l’examen en commission.

    Section 2. La discussion et le vote de la loi réaménagés par la révision de 2008

    Une fois le projet ou la proposition transmise sur le bureau d’une ass, le président de l’assemblée désigne une commission permanente chargée de l’examiner.

    § 1. L’examen préalable en commission art 43 alinéa 1 

    C’est une obligation constitutionnelle. Une fois le premier examen en commission effectué, le texte réaménagé est transmis au gouvernement et aux parlementaires. Lors d’une seconde réunion de cette commission, d’autres amendements peuvent être examinés. Si le gouvernement considère que son texte a été trop amendé par la commission, il peut venir le défendre devant les membres de la commission (disposition nouvelle depuis 2008).

    § 2. L’inscription à l’ordre du jour

    Art 48, entièrement réécrit en 2008.

    Rappel : avant 1958, l’ordre du jour était fixé par la conférence des présidents de chaque ass. En 1958, l’ordre du jour est fixé par le gouvernement, donc les assemblées n’en sont plus maîtresses. En 1995 (1er révision constitutionnelle, le 4 aout), la conférence des présidents en retrouve la maîtrise mais une séance par mois. La révision de 2008 modifie en profondeur cet article : l’alinéa 2 précise que le gouvernement ne conserve la maitrise de l’ordre du jour que 2 semaines sur 4 par mois. Il précise également que les textes les plus importants sont inscrits prioritairement par le gouvernement : les lois de finances, les lois de financement de la sécurité sociale, et les lois touchant à l’état de crise. L’alinéa 4 précise qu’une semaine sur 4, l’ordre du jour est fixé librement par la conférence des présidents de l’assemblée devant laquelle le texte a été déposé. La semaine qui reste est réservée au contrôle de l’action gouvernementale et à l’évaluation des politiques publiques. De plus un jour/mois l’ordre du jour est arrêté par chaque assemblée à l’initiative des groupes d’opposition (donc fenêtre ouverte à l’opposition).

    § 3. La discussion générale

    Une fois inscrit à l’ordre du jour, commence alors la discussion générale. Depuis la révision de 2008, il faut attendre un délai minimum de 6 semaines entre le dépôt d’un texte sur le bureau d’une assemblée et sa discussion. Et il faut un délai de 4 semaines entre l’adoption d’un texte en première lecture par la première assemblée et sa discussion par la seconde ass.

    Sauf : art 42 alin 2

    ·         Si le gouvernement a utilisé la procédure accélérée de l’art 45.

    ·         S’il s’agit d’une loi de finance ou d’état de crise

    ·         S’il s’agit d’une loi constitutionnelle.

    Déroulement de la discussion générale :  

    Elle commence par le président de séance qui appelle à l’ordre du jour le projet/ proposition de loi. Le rapporteur de la commission permanente qui a examiné le texte intervient, il fait un rapport du travail de la commission. Puis, s’il s’agit d’un projet de loi, le gouvernement peut intervenir et prendre la parole (généralement c’est le membre qui a déposé le projet. But : l’expliquer). Après cela, il existe 3 procédures qui peuvent arrêter la discussion générale :

    ·         Dépôt d’une motion de renvoie en commission : un membre de l’assemblée devant lequel le texte est déposé peut déposer une motion. But : améliorer le texte. La motion est soumise à un vote. Si la motion adoptée : la discussion générale s’arrête.

    ·         La motion préjudicielle : un parlementaire dépose cette motion parce qu’il estime que certaines dispositions sont non conformes à la constitution. Cette motion est soumise au vote.

    ·         Question préalable : si elle est déposée par les parlementaires, alors il y a une double conséquence : après le vote qui l’approuve, la discussion générale s’arrête, mais en plus le texte est rejeté. (Rarement utilisé)

    Enfin la discussion générale se poursuit et se termine par la prise de parole individuelle des parlementaires. Sous les républiques précédentes il n’y avait aucune limitation, la V apporte des limites dans la prise de parole : un parlementaire doit s’inscrire impérativement au bureau auquel il appartient pour avoir le droit de prendre la parole. De plus, leur temps de parole est limité en fonction du nombre de parlementaire inscrit (généralement 10 min).

    § 4. La discussion article par article.

    Depuis la révision de 2008, l’art 42 alinéa 1 précise que c’est le texte élaboré en commission qui fait l’objet de cette discussion. Avant 2008 c’était le texte gouvernemental, sans tenir compte des commissions.

    Une exception existe qui retient les discussions sur le texte gouvernemental : projet de loi de finance, de loi de financement de la sécurité sociale alinéa 2

    L’art 44 alinéa 1 trouve application lors de cette discussion : il prévoit le droit d’amendement qui appartient aussi bien au gouvernement qu’au parlementaire, et s’exerce aussi bien en commission qu’en séance. Ces amendements doivent respecter des règles de recevabilité (art 45 alinéa 1). Ces règles sont précisées dans la décision du 19 janvier 2006 :

    ·         l’amendement s’exerce librement durant la première lecture.

    ·         il doit avoir un lien avec l’objet du texte déposé.

    ·         lors des lectures suivantes, (si le texte n’est pas adopté en première lecture), l’amendement doit avoir un lien direct avec les dispositions restées en discussion. Rq : lors de la seconde lecture on ne peut poser un amendement que sur les dispositions restées en discussion. Le Conseil Constitutionnel précisait auparavant qu’il fallait en plus un lien direct. Le constituant intervient pour atténuer cette jurisprudence, la révision de 2008 n’exige plus qu’un lien indirect avec le texte.

    ·         Lors de cette discussion article par article, le gouvernement peut soulever des irrecevabilités :

    ·         L’irrecevabilité financière : art 40. Un amendement parlementaire ne doit pas avoir de conséquence sur les finances du pays. Si c’est le cas, le gouvernement peut alors soulever l’irrecevabilité de l’amendement

    ·         L’irrecevabilité de l’art 41 : si l’amendement n’a pas un caractère législatif, mais davantage réglementaire.

    ·         art 44 alinéa 2 : le gouvernement peut refuser tout amendement qui n’a pas été antérieurement soumis à la commission permanente qui a étudié le texte.

    Cette discussion commence à l’art 1er et on l’examine avec les amendements ou sous-amendements proposés, on procède alors à un vote pour chaque amendement (pour le retenir ou pas). Rq : plus il y a d’amendement au texte plus la discussion sera longue. Une fois cette étape, on vote sur l’article 1, puis on passe au 2de. Une fois que l’on a voté sur chaque article, il y a un vote d’ensemble. Suite à ce dernier l’assemblée nat, ou le sénat a adopté ou rejeté le texte.

    Depuis une réforme du règlement intérieur de l’assemblée nationale en 2009, il est possible pour le gouvernement et la présidence de l’ass, de fixer un temps précis pour les discussions, cad  limiter la longueur des débats.

    Une fois que la première assemblée saisie du texte l’a adopté ou rejeté commence l’étape suivante :

    § 5. La navette parlementaire 

    Comme on est dans un bicaméralisme, il faut que les deux assemblées approuvent le texte. La procédure législative suivie devant la seconde assemblée est à quelques détails prés la même que dans la 1er.

    Suite à cette navette. Si :

    ·         A la fin de la première lecture de la 2de assemblée, la loi peut être adoptée en première lecture, elle est alors transmise au gouvernement puis au président de la république en vue de publication. Ca n’arrive quasiment jamais.

    ·         Après la première lecture les 2 assemblées sont en désaccord. Alors le texte repart pour une seconde lecture devant la première assemblée. C’est le principe qui trouve une exception dans la procédure accélérée (nommée procédure d’urgence avant 2008) de l’art 45 alinéa 2.  Le 1er ministre peut déclarer l’urgence, mais le gouvernement ne peut pas utiliser cette procédure si les deux présidents des assemblées s’y opposent conjointement dans le cas d’une proposition de loi, dans le cadre d’un projet de loi ce doit être les deux conférences des présidents.

    Donc en dehors de cette hypothèse, la navette se poursuit : le texte repart devant la première assemblée en 2de lecture. Qui peut adopter le même texte, et ne rien changer, ou prendre en compte certaines modification apportées par la 2de assemblée. Ou enfin, adopter intégralement le texte proposé par la 2de assemblée (ce qui est rare). Mais dans ces trois cas, le texte doit repartir pour une 2de lecture dans la 2de assemblée. A chaque nouvelle lecture, il n’est possible de discuter que sur les dispositions qui restent en discussion.

    Si au bout de deux lectures il existe toujours un problème alors :

    § 6. Le déblocage parlementaire : l’adoption définitive de la loi 

    En cas de désaccord après deux lectures : convocation d’une commission mixte paritaire (art 45 alinéa 2) : 14 membres : 7 députés+7 sénateurs. Depuis 2008 cette commission peut être convoquée conjointement par les présidents des deux assemblées s’il s’agit d’une proposition de loi. S’il s’agit d’un projet de loi, c’est le gouvernement qui peut convoquer cette commission. Mais s’il a utilisé la procédure accélérée, il ne faudra pas l’opposition conjointe des deux présidents d’ass.

    La convocation n’est pas obligatoire, le but est de trouver un compromis et éviter la navette sur des lustres. Cette commission peut aboutir à un accord ou échouer, dans les deux cas, la constitution oblige à une nouvelle lecture devant chaque assemblée soit du texte pris par la commission soit du texte conflictuel. Si chaque assemblée adopte le texte pris par la commission, alors il y a adoption de la loi. Si l’un des deux assemblées rejette le texte, ou qu’il n’y a pas eu d’accord pendant la commission, alors le gouvernement peut (et il le fera même si ce n’est qu’une faculté) utiliser l’art 45 alinéa 4 : demander à l’assemblée nationale d’adopter seule la loi en dernière lecture. Alors la liberté de choix de cette dernière est totale.

    Donc le bicaméralisme est inégalitaire, dans le cadre d’une procédure ordinaire. En revanche il est égalitaire en matière de loi constitutionnelle. En matière de loi organique qui est relative au sénat, et ne concerne que les sénateurs : il y a aussi bicaméralisme égalitaire. 

    Rq : malgré la révision de 2008 la procédure législative est encore soumise au gouvernement. (rappelons également l’usage du vote bloqué). Donc les principaux moyens d’action du gouvernement au sein de la procédure législative n’ont pas été beaucoup modifiés par la révision de 2008, puisqu’il maîtrise encore la procédure législative.

    « Quel est le fonctionnement et l'organisation de l'Assemblée et du Sénat?Comment le Parlement contrôle l'action du Gouvernement ? »