• Composantes, compétence, pouvoirs, mesures de police administrative

    La police administrative : ses composantes, ses compétences, ses pouvoirs et les mesures de police administrative

      La police administrative, activité de service public, a pour objet le maintien de l’ordre public, notion définie par les missions suivantes : bon ordre, tranquillité, sécurité, salubrité publiques.

    Sous-section 1 : Les composantes de la police 

    Système répressif justifie apparition de 2 types de police :

    -          Police administrative :pose les bornes entre autorisation et interdiction.

    -          Police judiciaire : permet prononciation de sanctions contre ceux qui dépassent les bornes.

    1)  Les enjeux de la distinction : 

    Enjeu  --> juge compétent.

    CE 1952 PREFET DE LA GUYANE :

    -          Fonctionnementde la police judiciaire : juge judiciaire

    -          Organisation de la police judiciaire : juge administratif

    -          Tout sur la police administrative : juge administratif

    Problème : ce sont souvent les mêmes agents qui font les 2 types d’action. Ex : gendarme, maire. Critère de distinction ≠ organique.

    Compétence juge judiciaire ≠ application du droit privé --> Civ. 2ème, 23 novembre 1956 DOCTEUR GIRY : quand juge judiciaire connait d’une affaire de police judiciaire pour dédommagement, il doit appliquer règles de responsabilité de la puissance publique (du fait de police) dégagées par le juge administratif.

    Patrimoine responsable pour paiement :

    -          Police judiciaire -->  Etat

    -          Police administrative --> autorité de police territoriale

    2)  La distinction entre police administrative et police judiciaire : 

    Distinction se fait selon un critère matériel.

    A.  Le critère de la distinction : 

    Critère simple : CE section 11 mai 1951 CONSORTS BAUD, repris par le TC : TC 7 juin 1951 DAME NOUALEK : critère = finalité de l’opération de police :

    -          Police administrative --> fonction préventive (en amont, prévient le trouble)

    -          Police judiciaire --> fonction répressive (réprime auteur d’une transgression)

    Nuance : malgré ces fonctions, les actions préventives ne s’exercent pas toujours avant, et les actions répressives pas toujours après…

    Importance de l’intention des participants : ce que l’agent voulait faire à l’instant précis de la situation litigieuse. Critère subjectif.

    B.  Les difficultés de la distinction : 

    Dommage  -->  on recherche nature de l’acte de police (judiciaire ou administratif).

    Exemples de basculement d’une opération à l’autre :

    -          Administrative  -->  judiciaire : barrage routier, contrôle d’alcoolémie (= administratif). Quelqu'un résiste ou fuit  -->  arrestation (= judiciaire)

    -          Judiciaire  --> administrative : voiture mal garée. Verbalisation et décision d’enlèvement de la voiture (= judiciaire)  -->  véhicule enlevé et conduit à la fourrière (= administratif)

    Parfois, les deux types de police peuvent avoir été à l’origine du litige. Problème.

    Ex jurisprudentiel : fourgon escorté par police. Attaque, policiers pas efficaces, laissent faire. Qui est fautif ?

     --> TC 12 juin 1978 SOCIETE LE PROFIL : on retient la police essentiellement à l’origine du litige.

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    Sous-section 2 : Les composantes de la police administrative 

    On oppose police administrative générale et polices administratives spéciales (il y en a beaucoup). Il existe des problèmes de concurrence.

    1)  La distinction entre police générale et polices spéciales : 

    Enjeux juridiques minces, seulement au titre de la concurrence des pouvoirs de police. Choses assez évidentes :

    -          Police administrative générale : champ d’action général. 4x4  -->  passe partout mais pas sophistiqué

    -          Polices administratives spéciales : champ d’action très ciblé. F1  -->  passe sur un seul terrain et spécialement conçu pour celui-là

    Souvent, les titulaires ne sont pas les mêmes. Certains titulaires ont compétence double  --> maire (police administrative générale, et polices spéciales de cimetière, ports maritimes, etc…)

    Finalités différentes :

    -          Police administrative générale -->  défendre salubrité, tranquillité, sécurité publique.

    -          Polices administratives spéciales  -->  même trilogie, mais aussi finalités plus originales (esthétique, urbanisme...)

    Régime juridique :

    -          Police générale pas encadrée par les textes. PM est titulaire mais aucun texte ne le dit.

    -          Polices spéciales existent seulement sur la base d’un texte créateur qui détaille organisation, composition, fonctionnement, missions. Très encadrées car plus contraignantes.

    2)  Le concours des mesures de police : 

    A.   Concours avec la police générale : 

    1.    Le concours de 2 autorités de police administrative générale :

    Police générale a vocation à régir toute activité -->  il faut assurer la cohérence des mesures de police.

    CE 18 avril 1902 COMMUNE DE NERIS-LES-BAINS confirmé par CE 8 août 1919 LABONNE --> l’autorité de police administrative générale qui a la compétence territoriale la plus large a la primauté de l’actionDonc PM  -->  préfet  -->  maire.

    Nécessité d’agencement des décisions. Si PM a pris une mesure correspondant au minimum de contrainte pour assurer le maintien de l’ordre public, mais qu’il y a un risque accru dans une zone donnée, le maire peut intervenir pour renforcer la mesure (≠ modifier ou atténuer, seulement aggraver).

    2.    Le concours entre une police générale et une police spéciale :

    Série de solutions découvertes par le juge. Tendance jurisprudentielle : existence d’une police spéciale exclue l’intervention d’une police générale. Police générale peut intervenir après pour renforcer la mesure, avec justification locale. Parfois, possibilité réduite à la seule hypothèse de péril imminent.

    Une même personne dispose des 2 pouvoirs de police  -->  juge vérifie que cette autorité n’a pas utilisé la police générale pour éviter lourdeur administrative de la police spéciale (détournement de procédure).

    B.  Les concours de polices spéciales : 

    Pas fréquent  -->  polices spéciales ont un champ bien déterminé. Mais cela existe.

                Ex : règles d’urbanisme pour grands immeubles ET immeubles recevant du public

     -->  On se débrouille pour mettre en œuvre les deux pouvoirs de police de manière cohérente.

    Section 2 : Le pouvoir de police administrative 

    Sous-section 1 : La compétence de police administrative 

    1)   Les titulaires de police administrative : 

    A.   Les titulaires du pouvoir de police administrative spéciale : 

    Polices spéciales souvent confiées à des titulaires de police générale. Sinon, à un ministre.

    Très encadré juridiquement  -->  pas grave s’il y a éparpillement.

    B.  Les titulaires du pouvoir de police administrative générale : 

    Police générale très peu encadrée, exemple flagrant est titulaire national (PM). Jurisprudence a comblé vide juridique.

    1.   Le titulaire à l’échelon national : 

    Constitution : aucune disposition sur ce titulaire. Vide gênant. Juge a tranché : législateur trop lent, donc on va donner au pouvoir exécutif.

    -          3ème république : CE 8 août 1919 LABONNE : titulaire du pouvoir de police administrative générale au niveau nationale  -->  chef de l’Etat (Président de la République).

    -          4ème république : pouvoir transféré au PM

    -          5ème république : CE 7 février 1978 COMITE POUR LEGUER L’ESPRIT DE LA RESISTANCE.

    Ce pouvoir s’exerce surtout par mesures réglementaires. Fondé par le CE sur articles 21 et 37 constitution.

    2.   Les titulaires à l’échelon local : 

    PREFET 

    Représentant de l’Etat (engage sa responsabilité) dans département. Article L 2215-1 3èmement CGCT : « le préfet est seul compétent pour prendre des mesures relatives à l’ordre, la tranquillité, sécurité, salubrité publiques dont le champ excède le territoire d’une commune ».

    2 hypothèses où préfet peut décider pour une seule commune :

    -          Maire de la commune n’a pas mis en œuvre ses pouvoirs de police municipale alors qu’il aurait du. Préfet  --> mise en demeure d’agir au maire. Si rien ne se passe, le préfet peut agir à sa place -->  exerce le pouvoir de police municipale (arrêté municipal, commune engage sa responsabilité)  --> article 2215-1 1èrement CGCT.

    -          Commune où la police a été étatisée --> essentiel des mesures pour la tranquillité sont de la compétence du préfet. Maire conserve compétence pour salubrité et sécurité. Cela dépend de la population, des risques de délinquance, etc…

    MAIRE 

    Titulaire de la police administrative générale au niveau local  -->  la police municipale. Article L 2212-2 CGCT : maire exerce ce pouvoir dans finalités classiques (trilogie) de l’ordre public.

    Le maire est tenu d’exercer son pouvoir en cas de trouble (sinon, substitution du préfet).

    2)   L’usage du pouvoir de police administrative : 

    Titulaires du pouvoir de police doivent en faire un usage personnel et non discrétionnaire.

    A.  Un usage personnel : 

    Ce pouvoir = attribut essentiel de souveraineté. Exercé seulement par l’autorité publique à laquelle il a été confié. 2 conséquences :

    -          Interdiction d’exercer le pouvoir de police administrative par voie conventionnelle (suppose concessions). CE ass. 17 juin 1932 VILLE DE CASTELNAUDARY

    -          Titulaire ne peut pasdéléguer son pouvoir à une personne privée.

    B.  Un pouvoir discrétionnaire : 

    Caractère discrétionnaire s’illustre au moment du choix d’intervention ou non.

    -          Avant : titulaire n’était OBLIGÉ d’agir qu’en cas de « péril grave résultant d’une situation particulièrement dangereuse pour l’ordre public ». CE section 23 novembre 1959 DOUBLET.

    -          Aujourd'hui : jurisprudence plus contraignante mais moins claire, au cas par cas. Ex :CE 8 juillet 1992 Ville de Chevreuse(club de tir)

    Renforcement de la contrainte s’illustre aussi dans la responsabilité engagée en cas de dommage suite à l’absence de mesure :

    -          Avant : seule la faute grave de non intervention était sanctionnée.

    -          Aujourd'hui : juge administratif prend en compte même une faute simple. CE 28 novembre 2003 COMMUNE DE MOISSY-CRAMAYEL (feux d’artifice Disney)

    Sous-section 2 : Les mesures de police administrative 

    Mesures juridiques ici, même si beaucoup sont plutôt matérielles.

    1)  La substance des mesures de police administrative : 

    Ces mesures ne peuvent être que des actes unilatéraux, de 2 natures :

    -          Actes réglementaires (portée générale et impersonnelle)  -->  décrets du PM

    -          Actes individuels

    Contenu : cela ne peut être que des mesures d’interdiction. Quelques exceptions.

    A.  Un pouvoir d’interdiction : 

    2 sortes :

    -          Interdiction de faire, ou de faire d’une certaine façon.

    Ex : distribution de tracts aux conducteurs de voiture

    -          Interdiction de ne pas faire : = obligation, + rare car + contraignant.

    Ex : obligation d’entretenir un immeuble

     

    B.  L’absence d’un pouvoir d’autorisation (en principe) : 

    Règle : liberté. On n’admet pas soumission d’une activité à autorisation, ou même aux déclarations préalables. Illustration : CE ass. 22 juin 1951 DAUDIGNAC.

    Exceptions : prévues par le législateur  --> seules les polices administratives spéciales peuvent avoir un système d’autorisation préalable.

                Ex : cinéma (visa d’exploitation) ou ICPE

    2)  L’exigence d’adaptation des mesures de police administrative : 

    C’est une condition de légalité. Objectif : trouver l’équilibre entre maintien de l’ordre public et respect des libertés individuelles. Mesure de police doit être la moins contraignante possible.

    CE ass. 19 mai 1933BENJAMIN : conférencier suscitait hostilité. Maire a interdit sa conférence dans sa commune (Nevers). Excessif  -->  sanctionné par CE, mesure pas adaptée.

    Raisonnement au cas par cas du juge. Doctrine  --> juge de l’opportunité et non de la légalité.

    Jurisprudence Benjamin est ‘plutôt’ hostile aux mesures de police ‘générales et absolues.

    Mais jurisprudence Benjamin  -->  juge apprécie la légalité extrinsèque -->  compare mesure aux autres que l’autorité pouvait prendre pour évaluer si elle est excessive ou adaptée.

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