• Cours de Comptabilité publique

     Les Règles relatives à comptabilité publique ont longtemps été marquées par 1 stabilité, voire par un immobilisme.  Mais actuellement, de profonds changements:

                    ¤ Sous impulsion de la jurisprudence du Conseil d'Etat et de la CEDSH & mise en œuvre LOLF, grands changements pour le jugement des comptes. Notamment, atténuation séparation entre comptable & ordonnateur.

                    ¤ Et même, droit en sursis: Réforme à terme pour modifier les procédures applicables devant juridictions financières & les règles de la comptabilité. Date encore inconnue.

    Introduction générale

    - Longue histoire du système de comptabilité publique. A entrainé un fort conservatisme, d'où difficultés pour modification & modernisation. Difficultés d'adaptation aux nouvelles exigences de gestion publique initiées par la LOLF.

                    ¤ A l'heure actuelle, règles comptabilité publique st en pleine (re)construction.

    Sur cours-de-droit.net, le Cours de Comptabilité publique est divisé en plusieurs chapitres :

     

     

    • Voici le plan du cours de "Comptablité publique" ou "Comptabilité nationale" 
    • Introduction
    • Section 1: Bref historique de la comptabilité publique.
    • 1: Du Moyen-Âge à la Révolution, les prémisses de la comptabilité publique. 
    • 2: L'empire et la Restauration, l'essor de la comptabilité publique.  
    • 3: Les Républiques et la cristallisation de la comptabilité publique. 
    • Section II: La LOLF et l'impérieuse réforme de la comptabilité publique.
    • Partie 1: Elément de comptabilité publique. 
    • Chapitre 1: La rénovation des cadres comptable. 
    • Section 1: La nouvelle comptabilité de l'Etat.
    • 1: La triple comptabilité instaurée par la LOLF 
    • A) Les différents types de comptabilité: 
    • B) le système d'information financier de l'Etat. 
    • 2: Les nouvelles normes comptables. 
    • A) Le référentiel comptable: 
    • B) les nouveaux états financiers: 
    • C) Les contrôles internes de la qualité comptable: 
    • 3: la certification des comptes de l'Etat. 
    • A) Une révolution du contrôle de la Cour: 
    • B) Les modalités de certification des comptes: 58.5° LOLF 
    • C) Incertitudes sur la portée et sur les csq de la certification: 
    • Section 2 : la comptabilité publique locale : les instructions.
    • 1. La comptabilité des communes : l’instruction M14. 
    • A) Les dispositions planchers: La M14 des communes de moins de 3.500 habitants: 
    • B) Les disposition avancées: la M14 des communes de plus de 3.500 habitants: 
    • 2. Les autres instructions comptables des collectivités locales.
    • Chapitre 2: Les agents de l'exécution budgétaire
    • Section 1: Les catégories d'agents de l'exécution du budget.
    • 1: Les ordonnateurs. 
    • A) les catégories d'ordonnateurs. 
    • B) Le rôle des ordonnateurs: 
    • 2: Les comptables publics. 
    • A) Les catégories de comptables publics: 
    • B) Le rôle des comptables publics: 
    • C) Le statut des comptables publics: 
    • Section 2: Le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables.
    • 1: Le contenu du principe. 
    • A) L'incompatibilité des fonctions; 
    • B) L'indépendance des autorités: 
    • 2: L'aménagement au principe: les régies financières. 
    • A) Les règles d'organisation des régies. 
    • B) Le fonctionnement des régies: 
    • C) Le régime de responsabilité des régies: 
    • 3: Une remise en cause progressive de cette séparation. 
    • A) Une gestion publique marquée par la collaboration des agents: 
    • B) La LOLF et la remise en cause du principe: Résultat de recherche d'images pour "comptabilité publique"
    • Chapitre III: La procédure d'exécution budgétaire.
    • Section I: La procédure d'exécution des dépenses.
    • 1: La phase administrative: 
    • A) L'engagement de la dépense: 
    • L'engagement juridique: 
    • L'engagement comptable: 
    • B) La liquidation: 
    • C) L'ordonnancement ou le mandatement de la dépense: 
    • 2: La phase de paiement comptable.  
    • A) Le contrôle de régularité de la dépense: 
    • B) La réquisition du comptable: 
    • 3: Les procédures et caractères spéciaux. 
    • A) Les procédures spéciales: 
    • B) La déchéance quadriennale: 
    • Section II: La procédure de recouvrement des recettes.
    • 1: Les particularités de la procédure de recouvrement. 
    • A) Le principe de légalité des recettes: 
    • B) La responsabilité particulière du comptable en matière du recouvrement des recettes: 
    • 2: La procédure de droit commun: le titre exécutoire. 
    • A) L'établissement du titre exécutoire: 
    • B) La prise en charge de l'état exécutoire: 
    • C) Le recouvrement de l'état exécutoire. 
    • D) La contestation du titre exécutoire: 
    • 3: Les procédures de recouvrement spéciales. 
    • A) Les procédures particulières des recettes dues par les personnes publiques: 
    • B) Les recettes dues par les personnes publiques: 
    • Chapitre IV: Le jugement des comptes des comptables publics.
    • Section 1: La reddition des comptes.
    • 1: Les comptes soumis au contrôle du juge. 
    • A) Le contrôle des comptes du comptable public: 
    • B) Les cas de responsabilité du fait d'autrui: 
    • C) Le cas particulier des comptables successifs: 
    • 2: Les modalités de reddition des comptes. 
    • A) La production du compte: 
    • B) La production des pièces justificatives: 
    • C) Les délais de reddition des comptes & les amendes pour retard: 
    • D) La prescription de l'action: 
    • Section II: Le jugement des comptes. 
    • 1: La procédure en vigueur avant la loi du 28/10/2008: 
    • A) Les règles générales de procédure: 
    • B) La règle du double arrêt: 
    • 2: La nouvelle procédure de jugement des comptes: 
    • A) La remise en cause de l'ancienne procédure: 
    • B) La loi du 28/10/2008: 
    • C) La réforme à venir: 
    • 3: L'exécution des arrêts: 
    • A) La question de la consistance des débets: 
    • B) L'apurement des débets: 
    • C) Les procédures d'exception: 
    • Chapitre 5: Le jugement des comptabilités de fait.
    • Section I: La constitution d'une gestion de fait.
    • A) Les personnes susceptibles d'être déclarées gestionnaires de fait: 
    • 2: Les éléments constitutifs d'une gestion de fait. 
    • A) La perception irrégulière de recettes publiques: 
    • B) La détention ou le maniement de fonds & valeurs irrégulièrement extraits de la caisse d'un comptable public: 
    • Section II: La déclaration de gestion de fait.
    • 1: La saisine du juge et, le cas échéant, la déclaration de non-lieu. 
    • 2: La déclaration de gestion de fait. 
    • Section III: Le rétablissement des comptes.

     

     

    Section 1: Bref historique de la comptabilité publique.

     

    1: Du Moyen-âge à la Révolution, les prémisses de la comptabilité publique. 

     

    A) Le Moyen-âge. 

     

    - Epoque carolingienne: Apparition d'une ébauche d'administration financière et de comptabilité écrite:     

     -   Création d'agents financiers principalement chargés de la perception des impôts et du recouvrement des amendes. Contrôle de cette activité par les missi dominici, les baillis et les enquêteurs.

     

    Ordonnance de Viviers (1320): Création de la 1ere juridiction financière: la Chambre des comptes. Mission de surveillance de l'utilisation des finances et du trésor central et de régler le contentieux relatif au domaine, aux taxes et aux impôts.

    Donne 1 avis critique sur l'application par le roi des règles comptables. A l'origine du rapport public de la Cour des comptes.

    Mission importante de juger les comptables de l'époque. Ex: diligences insuffisantes pour le recouvrement des recettes ; paiement de dépenses indues.

     

    Tendance de fond sous l'Ancien Régime: organisation et développement d'un système financier et comptable unifié et centralisé.

    1329: Création du privilège du trésor. Ce dernier est un créancier prioritaire.

    1523: Consécration principe d'unité de trésorerie: gestion unique des comptes de trésorerie à la Banque de France.

    Règne de Louis XIV: Instauration d'un contrôleur général chargé du contrôle des opérations financières et création du Conseil royal des finances.

     

    B) La Révolution financière: 

     

    Maintien et réorganisation du système comptable. Tendance à rupture avec les institutions d'AR. Ex: suppression de la Chambre des comptes au profit d'une nouvelle institution. Tendances qui se dessinent:

    Centralisation des compétences financières et comptables qui demeurent.

    Création d'1 compte central unique de l'Etat, qui permet le 1er bilan financier (1792)

    Création du grand livre de la dette publique. But: unifier la gestion de la dette.

     

    2: L'empire et la Restauration, l'essor de la comptabilité publique.  

     

    A) L'œuvre napoléonienne. 

     

    Gros travail juridique, notamment pour le système financier et comptable. Double tendance: modernisation des administrations financières et la poursuite centralisation de la gestion financière.

    Création de nouvelles institutions, comme le futur compte du trésor à la Banque de France ou instauration d'un ministère du Trésor (1801). Modernisation des outils de comptabilité, comme l'écriture double (entrée/sortie).

    Renforcement de l'idée de contrôle interne sur la gestion des deniers publics: engagement de la responsabilité du comptable en cas de faute ; création d'inspecteurs généraux charger de vérifier les caisses des comptables.

    Loi 16/09/1807: Création Cour des comptes. Est alors la juridiction sur les principaux comptables de l'Etat, des communes et des départements. Possibilité condamnation à des amendes.  Cependant, compétences + limitées pour les ordonnateurs car se limitaient à adresser les irrégularités au ministre des finances ou à juridiction pénale.

     

    B) La Restauration& Monarchie de Juillet: 

     

    Pose des principes applicables aux Finances Publiques et à la comptabilité publique, comme la règle des 4 temps alternés. De +, hausse des pouvoirs du Parlement, surtout pour contrôle de l'utilisation faite des deniers publics.

     

    Ordonnance 14/09/1822: Pose les grands principes des Finances Publiques et de comptabilité publique. D'où proviennent les grands principes traditionnels.

    Incompatibilité fonction comptable/ordonnateur

    Instauration d'une deuxième comptabilité ("administrative") qui permet de vérifier la concordance avec la comptabilité faite par le comptable. Base pour contrôle (réglementaire + Cour des comptes) et pour loi des comptes.

    Développement notion de gestion de fait: est la violation de la séparation comptable/ordonnateur. Ce dernier manie des fonds alors que cette compétence revient au comptable.

     

    Impulsion du marquis d'Audiffret: pose des principes modernes de la comptabilité publique + modernisation du réseau des comptables publics. Ex: ordonnance 02/03/1816 -> uniformisation des procédures du contrôle des comptables.

    Ordonnance 31/05/1838: Institue le 1er règlement général sur la compta publique. Sera approfondi par d'autres décrets, notamment décret impérial 31/05/1862.

     

    3: Les Républiques et la cristallisation de la comptabilité publique. 

     

    A) Les IIIe et IVe Républiques. 

     

    Pas de grands changements mais réorganisation de la compta publique, surtout sur des questions matérielles. Peu de changements sur les règles comptables.

    Poursuite centralisation administration fiscale. Recherche efficacité.

    Extension règles de compta publiques à des organismes distincts de l'Etat, comme les Collectivités Territoriales, les EPA et EPIC dotés d'un comptable public.

     

    B) La Ve République: 

     

    Profonde réforme du système budgétaire et dans 1 moindre mesure de celui comptable.

    Constitution 1958&Ordonnance 02/11/1959: Procédure budgétaire modifiée avec rationalisation des pouvoirs du Parlement : encadrement drastique de ces pouvoirs, notamment ceux de contrôle.

    Deux textes à retenir pour la modification du système comptable.

    =>Décret 29/12/1962: Modification du décret impérial de 1862 -> modernisation du Règlement général des Comptes Publics (RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE).

    =>Article 60, loi 23/02/1963: nouveaux régime de responsabilité pour les comptables publics.

    - Ces 2 textes ont été peu modifiés et sont encore en vigueur. Vont à rebours de la logique initiée par la LOLF car mainmise du pouvoir exécutif sur le système comptable.

     

    Le mouvement de décentralisation va faire évoluer le système comptable des Collectivités Territoriales. 1990's: rapprochement de la compta des Collectivités Territoriales avec celle privée, avec objectif de meilleure gestion. Ex: les nomenclatures comptables "M14".

    LOLF: réforme en profondeur du système comptable de l'Etat, devenu archaïque.  Refonte règles comptables considérées comme un accessoire indispensable au budget.

    Section II: La LOLF et l'impérieuse réforme de la comptabilité publique.

     

    "Nouvelle gestion publique" = modernisation générale du cadre financier et comptable initiée dans les pays de l'OCDE.  Initiée en France par la LOLF qui introduit notion de performance dans la gestion publique (nomenclature MPA ; outil de mesure pour la performance des politiques publiques initiées par l'Etat ; budgétisation orientée par la performance).

     

    A) une réforme historique: 

     

    LOLF= aboutissement de nombreuses tentatives de modernisation de l'ordonnance de 1959, grâce à un contexte politique étonnant de consensus. Entrée en vigueur le 01/01/2005.

    Toilettage de règles budgétaires et quelques profonds changements: Instauration performance ; nouvelles modalités de gestion ; renforcement du rôle et du contrôle du Parlement; renforcement de la transparence.

     

    B) La budgétisation par la performance: 

     

    Performance initiée par un double changement complémentaire: une nouvelle nomenclature et introduction de la notion de performance en France.

    Nouvelle nomenclature: "Budgétisation par programme". Présentation du budget selon la destination des crédits. Permet un meilleur suivi des politiques publiques mises en œuvre. Cependant, maintien de l'ancienne nomenclature, par nature (= de moyens), pour permettre exécution budgétaire. Utilisation "nomenclature matricielle" qui utilise les 2 nomenclatures.

    Introduction notion performance: Des objectifs sont donnés à l’administration au niveau des programmes et des actions. Mesure degré de performance des services administratifs sous 3 angles: qualité de service ; l'efficacité socio-économique ; gestion à moindre coût.

    Objectifs et indicateurs sont définis dans des projets annuels de performance qui sont annexés au projet de loi de finances. Ceux-ci trouvent leur pendant dans les rapports annuels de performance annexés aux lois de règlement. Mesure de la performance se fait par la comparaison entre le projet annuel de performance et le rapport annuel de performance.

    B) Les nouvelles modalités de gestion des crédits: Trois grandes innovations qui, réunies, forment un système.

     

    La déclination opérationnelle des programmes: Adaptation des nouveaux principes de la LOLF à l'exécution du budget. Qd exécution, déclinaison des programmes en budget opérationnel de programme  (BOP), décliné en unité opérationnelle. Reprise de toutes les caractéristiques des programmes: volets budgétaire et organisationnel ; objectifs de performance.

    S'accompagne de la mise en place de nouveaux acteurs, ce qui atténue la séparation entre comptables et ordonnateurs, sans pour autant la remettre en cause.

     

    La fongibilité asymétrique des crédits:  Vise à accorder une plus grande marge de manœuvre aux gestionnaires, en échange d'une plus grande responsabilité.

    Permet, au sein des programmes, une réaffectation des crédits en cours de gestion pour pallier d'éventuels aléas de gestion ou pour permettre le redéploiement de marges de manœuvre dégagées en cours de gestion vers des titres en manque de financement.  Permet d'éviter des Défauts de crédits supplémentaires grâce à cette souplesse.

    Article 7 LOLF: Principe de fongibilité. Exception pour les dépenses de personnels qui constituent un plafond.  On peut ponctionner sur ce titre pour affecter ces crédits sur un nouveaux titre mais on nt peut pas faire l'inverse, c’est à dire augmenter la masse salariale en ponctionnant des crédits sur d'autres titre. D'où fongibilité asymétrique.

    En contrepartie, plus de responsabilité pour l'ordonnateur. Régime qui doit être précisé par des réformes à venir. 

     

    Mécanismes de pluri-annualité: Atténuation du principe d'annualité budgétaire. Développement d'une dimension budgétaire pluriannuelle incluse dans le budget. Deux grandes caractéristiques:            

    Mise en place d'une comptabilité d'exercice qui permet de rattacher 1 opération au titre auquel elle se rattache, et non pas au titre où elle a été effectuée.

    Mécanisme des autorisations d'engagement et des crédits de paiement (article 8 LOLF). Adaptation mais adaptation du principe d'annualité. Possibilité d'affecter une dépense sur plusieurs années mais celle-ci est tronçonnée en crédits de paiement qui demeurent annuels. On peut continuer à engager des crédits, même s'ils ne peuvent être payés que pour les années suivantes.

    =>Plus grande souplesse par le biais de l'autorisation d'engagement qui porte sur l’ensemble de l'opération et le crédit de paiement qui constitue la limite supérieure pouvant être payée par le comptable chaque année.

    Permet une meilleure maîtrise de l'investissement pour l'administration, tant pour sa gestion que pour ses rapports avec des tiers impliqués dans l'opération d'investissement.

     

    C) Le renforcement de la transparence et des pouvoirs du Parlement. 

     

    Le renforcement du Parlement par la LOLF est double:

    Une plus grande transparence budgétaire: A un impact sur la compta publique. Ex: Renforcement du pouvoir des commissions des finances ; rapprochement entre la Cour des comptes et le Parlement ; Consécration du principe de sincérité budgétaire ; revalorisation de la LR.

    Renforcement du pouvoir décisionnel, même si impact plus limité sur la compta publique. Ex: institutionnalisation et revalorisation du débat d'orientation budgétaire; extension droit d'amendement ;

     

    2: La comptabilité publique en pleine déconstruction reconstruction. 

     

    Les modifications de la compta publiques proviennent + des travaux de mise en œuvre de la LOLF que de la LOLF en soi. Ont rendu inexorable la refonte du système de compta publique.

    A) Les innovations comptables issues de la LOLF: 

     

    Présence d'un volet comptable dans la LOLF, même si absence au début et fortes réserves du Conseil d’Etat. A été accepté par le Conseil Constitutionnel mais a estimé que ce volet comptable peut être modifié par une simple loi (alors que fait partie d'une loi organique!). Plusieurs innovations sensibles:

     

    Mise en place d'une triple comptabilité:

    Compta budgétaire: Maintien du *système de caisse*, c’est à dire que R&D sont comptabilisées au titre de l'année où elles sont encaissées ou payées par le comptable.

    Compta générale: Approche patrimoniale. Est devenu la *compta d'exercice*, c’est à dire que R&D sont enregistrées au titre de l'année à laquelle elles se rattachent. On ne prend pas en compte la date d'encaissement ou de paiement. Permet un bien meilleur suivi des opérations, car on voit ce qui a été exécuté par rapport à ce qui était prévu.

    Mais, complexe : pour l'élaboration d'un seul et même compte,  des opérations sont rattachées au titre de plusieurs années.

    Compta d'analyse des coûts Permet de renforcer la transparence autour de la situation financière de la France.

     

    Durée de période complémentaire réduite à 20 jours: 

    "Période complémentaire" = Période à la fin de l'exercice qui permet de rattacher au titre clos des opérations réalisées en retard. Est une marge de manœuvre pour le comptable.

     

    Sincérité budgétaire (article 27 LOLF) associé à la sincérité des comptes (article 31 LOLF):

    Pour cette sincérité des comptes, mise en place de la triple comptabilité.

    Mission pour la Cour des comptes de certifier l’ensemble des comptes de l'Etat pour assurer leur fidélité et leur sincérité. Consécration constitutionnelle avec réforme constitutionnelle. 23/07/2008.

     

    Sur le plan comptable, les plus grandes innovations découlent surtout de la mise en place LOLF: La mise en place de la triple compta a entrainé 1 un vaste chantier pour refondre le système comptable de l'Etat. Mise en place nouveau référentiel et nouvelles normes comptables.

    La séparation ordonnateur/comptable existe toujours mais est nuancée. Hausse autonomie des fonctions pour chacun.

    Allègement et rationalisation des contrôles comptables avec mise en place d'un double contrôle: un contrôle hiérarchisé ; un contrôle partenarial qui nuance la séparation ordonnateur/comptable car contrôle fait de pair.

     

    B) La refonte du système de comptabilité publique: 

     

    Affaiblissement comptabilité publique par remise en cause du juge financier par la jurisprudence et par la loi.

    CE, 2000, Labor métal: Remise en cause du système de jugement des comptes car non-respect procès équitable (article 6 CESDH). Notamment dans la dualité de fonction de la Cour des comptes.

    Le législateur en a tiré les conséquences et a pris plusieurs lois en ce sens:

    =>Loi 21/12/2001: volonté modernisation procédure devant  le juge financier mais peu de changements. Ex1:Limitation du champ de la gestion de fait avec raccourcissement de la prescription de l'action (30ans=>10ans. 5 ans aujourd'hui) car volonté de réduire la séparation ordonnateur/comptable. Ex2: Suppression possibilité pour Cour des Comptes d'ordonner démission ou inéligibilité d'office pour ordonnateur reconnu coupable d'1 gestion de fait.

    =>Loi 21/10/2008: Réforme de la procédure devant le juge financier. Application du droit au contradictoire ; renforcement du rôle du ministère public ; fin de l'autosaisine en matière financière…

    Profonde modification de l’ensemble du système des procédures devant le juge financier devait avoir lieu, sous impulsion Seguin. Projet allait + loin que mise en conformité avec la LOLF: modification principes fondateurs compta ; organisation des juridictions financières ; transfo des règles de procédures devant le juge financier. A entrainé le dépôt d'un projet de loi qui s'éloigne beaucoup du projet de Seguin.

    Projet reporté sine die, notamment en raison décès Seguin ; crise financière et des réticences.

    Projet a été amendé en commission des finances. N'a pas été inscrit à l'ordre du jour, notamment pour deux amendements proposés en Commission: instauration d'un début de mise en jeu de la responsabilité des ordonnateurs (dont ministres) et hausse responsabilité des ordonnateurs (dont ministres et élus locaux).

    Il ne reste plus grand chose du projet initial et ambitieux. Quelques mesures ont été adoptées via les LFR mais les plus emblématiques n'ont pas été abordées. Réforme d'envergure semble inévitable mais on devra encore attendre.

     

     

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    Partie 1: Elément de comptabilité publique. 

     

    Compta publique est en mutation, notamment sous effet LOLF. Cependant, pas de remise en cause règles relatives aux agents d'exécution, ni celles de procédures de R&D.

    Chapitre 1: La rénovation des cadres comptable.

    Section 1: La nouvelle comptabilité de l'Etat.

     

    Rénovation initiée surtout par l'entrée en vigueur de la LOLF, notamment la triple comptabilité et surtout celle générale. En effet, a induit l'instauration de nouvelles normes comptable inspirées du secteur privé. Fidélité et sincérité de cette compta assurées par la certification des comptes par le juge financier.

     

    1: La triple comptabilité instaurée par la LOLF 

     

    LOLF instaure une triple compta, alors que jusqu'à présent, on ne retenait que la compta de caisse. Certaine complexité qui a nécessité 1 système d'info financier de l'Etat qui permet d'alimenter les 3 compta et d'articuler ces trois systèmes.

     

    A) Les différents types de comptabilité: 

     

    Comptabilité budgétaire: 

     

    Conso des crédits est présentée sous deux angles:

    La compta d'engagement: qui prend en compte la phase allant de la mise en place des crédits à leur engagement par l'ordonnateur.

    La compta d'encaissement/décaissement (article 28 LOLF): Paiement ou perception de recettes par le comptable.

     

    La comptabilité générale: 

     

    Pivot du nouveau système comptable de l'Etat. Volonté transparence et sincérité sur la situation budgétaire. Double objectif:

    Donner une image fidèle du patrimoine de la situation financière de l'Etat.

    Décrire toute opération (budgétaire et non budgétaire) ayant un impact sur le patrimoine de l'Etat.

     

    Article 30 LOLF: Compta générale fondée sur principe des constatations et obligations

    Etablissement d'un nouveau plan de comptes de l'Etat avec un nouveau référentiel comptable défini par 15 normes comptables nouvelles. But essentiel: se rapprocher de la compta d'entreprise. Cependant, prise en compte des actions spécifiques des personnes publiques.

     

    Comptabilité analytique des coûts: 

     

    -Ne pas confondre avec 1 compta analytique (=retracer charges et produits par destination).Vise à analyser le coût de chacune des politiques publiques, en présentant le coût de chacune des actions. Ne s'intéresse qu'aux charges.

     

    Double intérêt:

    Permet d'avoir 1 meilleure visibilité et donc 1 meilleur choix des politiques publiques, principalement quant à leurs coûts.

    Offre une analyse + fine des charges, car se fait au niveau d'1 action et non pas d'une politique publique. Meilleure mesure du coût opérationnel des activités et donc de leurs performance.

     

    B) le système d'information financier de l'Etat. 

     

    Instauration de différents outils informatiques (="progiciels") pour gérer cette triple comptabilité et pour permettre 1 gestion + efficace. Ces outils sont paramétrables selon les spécialisations d'organisation ou de fonctionnement des services.

    Perçu comme instrument clé pour effectivité des réformes initiées par la LOLF. Démontre difficultés pour LOLF de toucher les Collectivités Territoriales. Complexité importante de ces dispositifs (notamment triple compta) en terme de moyens et de compétences pour parfois des besoins limités.

    Volonté partenariat ensemble acteurs, dont ordonnateur/comptable, par l'instauration d'un seul logiciel pour toutes les procédures d'exécution de recettes et de dépenses. Meilleure gestion.

    Cependant, difficultés à mettre en place: nombreux dysfonctionnements et coûts élevés. Ex: Logiciel Chorus devait être déployé dans toutes les administrations en 2008. Tous les ministères devraient être reliés en 2012, pour 1 coût de 200M€.

    Objectif logiciel Chorus: traitement quasi-auto de la triple comptabilité ; application fongibilité asymétrique ; application nouvelles modalités de gestion, notamment répartition des crédits en Budgets Opérationnels de Programme et en unité opérationnelle…

     

    2: Les nouvelles normes comptables. 

     

    Intro d'une compta générale de l'Etat a nécessité la mise en place de nouvelles normes comptables et d'un nouveaux plan de compte + proche de celui d'une entreprise. Sécurité du dispositif assurée par un mécanisme de contrôle interne.

     

    A) Le référentiel comptable: 

     

    Le nouveau recueil de normes comptables: publication en 2004 et application en 2006. A été inspiré par des méthodes du secteur privé et de celui international.

     

    Le conseil de normalisation des comptes publics: 

     

    LFR 30/12/2008: Création de ce conseil qui remplace les organes préexistants.

    A en charge la définition des règles comptables pour toutes les entités exerçant une activité non-marchande et qui sont majoritairement financées par des ressources publiques.

    Double moyen d'action:

    =>Donne un avis préalable sur tout texte réglementaire comportant des dispositions comptables entrant dans son champ de compétence.

    Propose des dispositions nouvelles sous la forme d'avis qui sont approuvés ou non par les ministères concernés.

    Composé de 9 membres de droit et de 9 personnalités qualifiées. Conseil assisté par 3 commissions permanentes, chacune concernant 1 catégorie d'acteurs: Etat et les organismes dépendant de lui ; Collectivités Territoriales et leurs établissements; Sécurité sociale.

     

    Les nouvelles normes comptables: 

     

    Création d'un référentiel comptable composé de 15 normes, avec la volonté de tendre le plus possible vers la compta des entreprises. Constitue l’ensemble des règles applicables pour les comptes de l'Etat. Permet de donner 1 vue globale du patrimoine et des activités de l'Etat.

    Logique de se rapprocher de la compta privée a supposé un gros travail pour définir les principes et les méthodes comptables, tout en prenant en compte les spécificités de l'action de l'Etat (article 30 la LOLF)

    Ex normes spécifiques à action l’Etat: la dette financière ; à la comptabilisation des impôts. Ex normes communes avec comptabilité secteur privé: normes de provision ou d'immobilisation.

     

    B) les nouveaux états financiers: 

     

    Les états financiers ont pour but de permettre une lecture plus claire, plus concise et plus complète des comptes et du patrimoine de l'Etat.

    Est un des éléments du Compte général de l'Etat (CGE). Est 1 source d'info pour le Parlement, le citoyen et pour les différents gestionnaires de l'administration.

     

    Le Compte Général de l’Etat est composé de différents documents:

    Le bilan: Présentation de la différence entre l'actif (tous les éléments du patrimoine) et le passif (tous les engagements à l'égard des tiers) de l'Etat.

    Volonté de se rapprocher de la logique privée. Se traduit par prise en cpte de nouvelles informations ou par des compléments d'infos. Cependant, le bilan se distingue de celui privé car spé de l'action de l'Etat et car absence d'équivalents dans compta privée. Cela passe notamment par une comptabilisation différente des biens.

    Le cpte de résultat de l'Etat: Est constitué de 3 tableaux (les charges nettes; les produits régaliens; le solde de cette opération) qui représente toutes les charges et produits d'un exercice donné.

    Le solde ne correspond pas à une création ou à une perte de richesse. Pas de liens directs et immédiats entre les charges engagées pour des politiques publiques et les produits collectés. Pas de volonté de retour sur investissement.

    Le tableau des flux de trésorerie: Présentation des entrées et des sorties des flux de trésorerie d'activité, d'opérations d'investissement et de financement. Permet de gérer le budget de l'Etat, et à plus long terme, de gérer la dette.

    Annexe: Regroupe toutes les informations utiles pour la compréhension de l'état financier de l'Etat.

    Comprend notamment l'explicitation et le chiffrage des engagements hors bilan de l'Etat et qui ont 1 impact sur sa situation financière. Ex: retraire des fonctionnaires; évaluation des subventions versées pour les régimes spéciaux.

     

    C) Les contrôles internes de la qualité comptable: 

     

    Article 31 LOLF: Le comptable est chargé de s'assurer de la sincérité des enregistrements comptables et du respect des procédures. Dispositif au cœur de la réforme des comptes de l'Etat.

     

    Qualité comptable est assurée par deux dispositifs complémentaires:

    Le contrôle interne: Est un processus permanent visant à donner 1 assurance raisonnable sur la sincérité et sur l'image fidèle des comptes.  Volonté de diffuser des informations sur les bonnes pratiques en matière de contrôle comptable, notamment selon les risques inhérents à certaines procédures. Trois outils principaux pour ce contrôle interne:

    Création d'une documentation de contrôle interne qui permet de définir les normes de contrôle interne appliquées à l'Etat.

    Création d'une cartographie qui permet d'identifier les risques de telle ou telle procédure comptable, selon sa nature ou ses enjeux.

    Processus d'évaluation régulière sur l'application de ces deux éléments et sur la pratique comptable.

    Audit comptable et financier: Mission première d'évaluer la qualité comptable pour les comptes de l'Etat. Dans un second temps, permet de faire des recommandations sur l'organisation comptable ou sur les procédures effectuées.

    =>Ces audits sont inspirés par les audits internes dans secteur privé.

    La dimension patrimoniale de la comptabilité générale accroit le partenariat entre le comptable et l'ordonnateur qui gère ce patrimoine, notamment en recensant les biens ou en déterminant les charges à payer.

     

    3: la certification des comptes de l'Etat. 

     

    La Cour des comptes a dû s'adapter aux évolutions comptables initiées par la LOLF. Révolution de ses compétences, notamment via la certification des comptes de l'Etat.

     

    A) Une révolution du contrôle de la Cour: 

     

    La certification des comptes de l'Etat a remplacé la déclaration générale de conformité. C'était 1 exercice très formel qui certifiait la conformité entre comptabilité administrative des ordonnateurs principaux et la comptabilité de gestion faite par les comptables publics.

    Peu utilisé car peu d'intérêt (c'est la DGCP qui réalisait les 2 comptabilités) et pas d'effets bénéfiques pour s'assurer de la sincérité et de la fidélité des comptes de l'Etat.

     

    Art 58 LOLF: Instauration d'une mission de "certification de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes de l'Etat" réalisée par la Cour des comptes.

    A été définie par référence aux audits des comptes réalisés par les commissaires aux comptes dans le secteur privé.

     

    B) Les modalités de certification des comptes: 58.5° LOLF 

     

    -Cour des comptes rend un rapport où compte-rendu des certifications opérées et où observations et recommandations sur la qualité des systèmes de contrôle interne sur l'application des normes comptables. Volonté d'améliorer le système en vérifiant sa bonne application et en proposant des dysfonctionnements.

    Certification = mission d'audit externe qui ne se limite pas à la simple vérification des comptes de l'Etat. Volonté d'assurer aussi leur sincérité.

    Quatre types d'opinions peuvent être formulés : sans réserve, avec réserve, impossibilité de certifier et refus de certification.

     

    Les contrôles effectués ne sont pas exhaustifs. L'analyse des risques par la Cour des comptes se fait en trois temps:

    Détermination des critères de référence par la Cour des comptes pour apprécier les risques susceptibles de remettre en cause la certification des comptes.

    Pour chaque critère retenu, détermination des erreurs potentielles (=celles qui, en principe, peuvent intervenir si aucun contrôle n'est fait) ; des erreurs possibles (= celles qui peuvent se produire si absence ou défaillance des contrôles visant à les empêcher et à les corriger) ; du caractère déterminant des erreurs possibles (= montant max d'erreurs au-delà duquel la Cour des comptes formulera des réserves).

    Modulation des contrôles selon risques erreurs significatives pouvant arriver.

     

    C) Incertitudes sur la portée et sur les conséquences de la certification: 

     

    Une certification refusée ou donnée sous réserve aurait pour effet théorique d'entrainer le refus d'adopter la LR. Les parlementaires s’appuient sur cette certification des comptes annexés à la LR pour donner quitus à la gestion au gouvernement. 

    Question? Sur une saisine du Conseil Constitutionnel pour une LR dans laquelle la certification des comptes a été refusée par la Cour des comptes. Deux possibilités à envisager:

    Conseil constitutionnel est lié par l'appréciation de la Cour des comptes et devrait déclarer la LR inconstitutionnelle. Mais on voit mal le Conseil Constitutionnel se faire dicter sa conduite par une juridiction inférieure.

    Conseil constitutionnel n'est pas lié mais risque de décrédibiliser la mission de la Cour des comptes.

    -       Fort possible que le Conseil Constitutionnel estime que c'est au Parlement d'exercer son contrôle politique et non pas à lui. mais cela réduit à néant la mission menée par Cour des comptes. Hypothèse qui ne s'est pas encore présentée car toute certif s'est faite jusque-là avec l'émission de réserves et donc d'observations et de recommandations.

    Section 2 : la comptabilité publique locale : les instructions.

     

    Article 52 RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE: Les administrations publiques s'inspirent voire se conforment au nouveaux Plan Comptable général. (1982), pourtant destiné tout d'abord au secteur privé.

    A entrainé une vaste rénovation des cadres comptables de tous les organismes publics (sauf ceux de l'Etat). Mise en place du PCG a entrainé une réflexion des mécanismes de la compta locale. Cela s'est manifesté par la refonte de la compta communale avec l'instruction M14.

     

    1. La comptabilité des communes : l’instruction M14. 

     

    Les lois de décentralisation avaient entrainé un élargissement des compétences des communes. Il était indispensable de rénover les outils comptables qui s'appuyaient sur le précédent PCG (1957!). Mouvement de modernisation des compta locales dans les 1990's.

    01/01/1997, Instruction M14: Instruction pour toutes les communes. A pour but d'améliorer l'info budgétaire et financière ; de mettre en place un système comptable + proche du secteur privé ; de donner une image + fidèle du patrimoine communal.

    Cependant, traitement différent appliqué par législateur pour :

    Communes de moins de 3.500 hab.: Limitation modernisation plan comptable.

    Communes +30.000 habitants: Législateur est allé + loin dans cette modernisation et dans le rapprochement avec le secteur privé.

     

     

    A) Les dispositions planchers: La M14 des communes de moins de 3.500 habitants: 

     

    Un plan de compte par nature inspiré du plan comptable général. 

     

    Nomenclature mise en place par instruction M14 s'inspire largement de l'architecture et des conventions du PCG:

    Mm classes de comptes: 5 pour le bilan (comptes de capitaux; d'immobilisation; de stocks et d'encours; de tiers; financiers); 2 pour les comptes de résultats (6:dépenses et 7:recettes); 1 pour ensemble des engagements situés hors bilan (= caution pour 1 organisme public. On parle de "garantie et cautionnement d'emprunts").

    Mm principes pour le classement des opérations. Facilite l'appréciation du patrimoine communal et l'analyse de la situation financière (niveau endettement; possibilité autofinancement).

     

    Les nouvelles modalités d’affectation du résultat. 

     

    Autre grande innovation par cette instruction: la mise en place  d'un prélèvement budgétaire sur la section de fonctionnement au profit de la section d'investissement. On parle "d'autofinancement prévisionnel".

    En fin d'exercice, le compte administratif dégage, d'une part, un résultat en principe un résultat positif pour la section fonctionnement et, d'autre part, un besoin de financement pour la section d'investissement.

    -       Comparaison est faite entre les prévisions et les résultats de fin d'exercice. Le conseil municipal, après avoir approuvé le compte administratif, envisage l'affectation de l'excédent de la section fonctionnement vers la section d'investissement.

    -       Nouvelle possibilité pour les communes: reprendre de manière anticipée leurs résultats prévisionnels avant l'adoption du compte administratif, afin d'établir un budget primitif de l'année suivante.

     

    B) Les disposition avancées: la M14 des communes de plus de 3.500 habitants: 

     

    La nomenclature fonctionnelle. 

     

    Etablissement d'une nomenclature fonctionnelle pour compléter les infos obtenues par la compta par nature. Elle reclasse les opérations selon les activités concernées.

    - Pour les collectivités de plus 10.000 habitants, elles disposent d'une option de vote entre un budget par nature ou un budget par fonction. Obligation pour toute collectivité de présenter en annexe le budget de la forme qui n'a pas été retenue pour le vote (=présentation croisée).

    - Pour les communes entre 3.500 et 10.000 habitants, elles choisissent a priori le vote du budget par nature et elles le complètent en annexe par 1 budget fonctionnel.

    -       Quelque soit l'approche retenue, compta générale se fait toujours conformément au plan comptable par nature car nécessité de conserver 1 certaine logique de moyens. Cela freine l'intérêt de la nomenclature fonctionnelle.

     

    Une approche patrimoniale plus marquée. 

     

    Inspiré par le plan de compte du PCG, la M14 a aussi posé les grands principes qui serviront de support à la mise en place de techniques largement inspirées par la compta d'entreprise. Parmi les grands principes à retenir:

    L'indépendance des exercices, ce qui implique que les charges et les produits doivent être rattachés à l'exercice auquel ils se rapprochent.

    La sincérité (prise en compte de l’ensemble des charges et des produits pour 1 image fidèle de la totalité des engagements).

    La prudence: Eviter tout transfert sur l'avenir d'incertitudes présentes.

     

    Emergence des principes de sincérité et de prudence vont faire apparaitre deux techniques comptables: l'amortissement des biens et l'approvisionnement.

     

    2. Les autres instructions comptables des collectivités locales. 

     

    Le succès de la M14 au niveau des communes a entrainé 1 mouvement d'expansion de ses principes aux autres Collectivités Territoriales, notamment les départements et les régions.

    Les départements (M52): Effectif en 2004 avec codification des principes dans CODE GÉNÉRAL DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES. Tendance générale à simplification, modernisation et codification des règles budgétaires et comptables applicables aux départements.

    Double présentation (nature et fonction) ; allégement voire suppression de certains documents budgétaires;  même principes et mécanismes comptables que M14, notamment l'amortissement et l'approvisionnement. Cependant, des différences dans ces mécanismes !

    Les régions (M71):Effectif en 2004. Assouplissement dans la gestion des crédits: on favorise la pluri-annualité (merci la LOLF) ; simplification des opérations budgétaires et comptables.

     

    -        A peine effective, cette compta locale, en retrait par rapport à celle de l'Etat, doit être refondée globalement.

    -       La compta publique connait 1 large mouvement de modernisation. En pleine mutation et de profondes mutations restent à faire.

     

     

    Chapitre 2: Les agents de l'exécution budgétaire 

    Décret 29/12/1962: Instauration du RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE où se trouvent les règles applicables aux agents d'exécution du budget. Quelques dispositions dérogatoires dans le CODE GÉNÉRAL DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES pour les agents locaux.

    Section 1: Les catégories d'agents de l'exécution du budget.

     

    Article 3 RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE: les opérations financières et comptables qui résultent de l'exécution des budgets des organismes publics incombent aux ordonnateurs et aux comptables.

     

    1: Les ordonnateurs. 

     

    A) les catégories d'ordonnateurs. 

     

    Les ordonnateurs principaux: 

     

    Situation où l'ordonnateur reçoit directement de l'assemblée délibérante les autorisations budgétaires, ce qui lui permettra de prescrire l'exécution des recettes et des dépenses. Ex: le Premier Ministre, les ministres placés directement sous sa responsabilité ; les exécutifs locaux comme les maires, les présidents de département et de région ainsi que les directeurs d'Etablissement Public.

    Les autorités financières des pouvoirs publics disposent aussi de la qualité d'ordonnateurs principaux. Ex: le Président de la République pour les dépenses de l'Elysée, sur délégation du ministre des finances ; le président du Conseil Constitutionnel; le vice-président du Conseil d’Etat; le 1er président de la Cour des comptes…

     

    Les ordonnateurs secondaires: 

     

    St ceux ayant reçu 1 délégation générale de crédits de l'ordonnateur principal pour assister ce dernier dans la réalisation des dépenses et des recettes.

    En principe, seuls les préfets ont cette qualité dans les administrations civiles de l'Etat. Possibilité pour eux de procéder à des délégations de signatures auprès de directeurs départementaux/régionaux d'administrations déconcentrées.

    Autres ex: ambassadeurs; ordonnateurs militaires; certains directeurs d'université.

    - Comme les ordonnateurs principaux (sauf ministres qui émettent des ordonnances de paiement), ceux secondaires émettent des mandats de paiement.

     

    Les ordonnateurs délégués: 

     

    Article 6 RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE: Les ordonnateurs principaux et secondaires peuvent instituer des ordonnateurs délégués. Ceux-ci peuvent procéder à tout ou partie des opérations qui incombent à l'ordonnateur.

    N'est pas spé à la matière financière. Mécanisme qui relève du droit commun de la délégation dans l’administration publique.

    Délégation a surtout lieu dans l’administration centrale, notamment au profit de directeurs de programmes institués par la LOLF. Bien + rare au niveau local.

     

    Possibilité pour les ordonnateurs délégués de subdéléguer des missions à un ou plusieurs agents de leur service. Est effectué sous la surveillance et sous la responsabilité de l'ordonnateur qui délègue sa compétence.

     

    Les ordonnateurs suppléants: 

     

    Article 8 du règlement général sur la comptabilité publique: Possibilité pour l'ordonnateur de se faire suppléer si absence ou empêchement. Le remplacement se fait alors dans la plénitude des fonctions de celui suppléer. Possible donc que prééminence sur des ordonnateurs délégués.

     

    Les ordonnateurs spéciaux: 

     

    Ne s'applique qu'au niveau local et dans des cas exceptionnels. Les fonctions d'ordonnateurs peuvent être ponctuellement, en tout ou partie exercée par une autorité particulière. Deux grands cas:

    Le préfet: Agit en tant qu'ordonnateur spécial local (et non pas comme ordonnateur secondaire national) si exécutif local refuse de mandater 1 dépense obligatoire. Hypothèse de l'inscription et du mandatement d'office.

    L'adjoint ad hoc: Avec loi 21/12/2001, l'ordonnateur reconnu coupable de gestion de fait peut être suspendu dans ses fonctions. Pendant cette période de suspension, c'est un adjoint ad hoc qui exercera les fonctions d'ordonnateur à la place de l'élu local condamné.

     

     

    B) Le rôle des ordonnateurs: 

     

    Article 5 RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE: L'ordonnateur a pour rôle de prescrire l'exécution des recettes et des dépenses, même si des différences entre les deux.

     

     

    Le rôle des ordonnateurs en matière de dépenses: 

     

    Article 5 RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE: Les ordonnateurs engagent et liquident les dépenses.

    Ne pas confondre engagement juridique de l'organisme public dont la compétence est partagée et l'engagement comptable qui est de la compétence exclusive de l'ordonnateur. L'ordre de payer est de la compétence exclusive de l'ordonnateur.

    =>Article L2342-1 CODE GÉNÉRAL DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES: "Le maire peut seul émettre les mandats". Induit idée que l'organe délibérant n'est pas compétent à intervenir en la matière.

     

    Le rôle des ordonnateurs en matière de recettes: 

     

    Compétence moindre de l'ordonnateur en matière de recettes. En effet, l’administration n'a pas de compétence pour décider d'une recette qui résulte très souvent de texte pris par des instances politiques.

    Article 5 RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE: L'ordonnateur est juridiquement le seul à pouvoir constater et liquider les recettes. A nuancer dans la pratique car de  nombreux agents exercent cette compétence.

     

    2: Les comptables publics. 

     

    Als que la qualité d'ordonnateur ne constitue qu'une fonction parmi d'autres, celle de comptable public qualifie un agent publics exerçant à titre exclusif (ou du moins principal) des attributions financières.

     

    A) Les catégories de comptables publics: 

     

    Chaque organisme public est doté de comptables publics chargés du maniement et de la comptabilité des deniers publics.

    Article 15 RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE: Tout poste de comptable est confié à un seul comptable public. Cependant, possibilité pour un comptable de se voire confier plusieurs postes comptables, y compris au sein d'organismes publics différents.

     

    Les comptables directs du Trésor: 

     

    Quelques grandes caractéristiques:

    Les comptables subordonnés sont sous l'autorité de comptables supérieurs. Ex: Au niveau local, les TPG exercent leur pouvoir hiérarchique sur les autres catégories ce comptables locaux.

    Article 14 RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE: Les comptables publics sont principaux ou secondaires, selon la façon de reddition des comptes: ceux principaux rendent directement leurs comptes au juge des comptes; ceux secondaires voient leurs activités centralisée par 1 comptable principal qui va ensuite les intégrer à ses propres comptes.

    St des fonctionnaires d'Etat relevant exclusivement du ministère des finances. Exception des comptables des Etablissements Publics nationaux et des caisses de sécurité sociale car placés sous l'autorité administrative du directeur, lui-même ordonnateur !

     

    Généralement, les comptables directs du Trésor sont comptables en deniers, par opposition à celle de matière (= Garde, conservation et manutention des biens publics) et celle d'ordre (= centralisation des écritures et opérations faites par d'autres comptables, sans maniement du moindre denier public).

     

    Art 14 RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE: Quelque soit sa catégorie, tout comptable public peut déléguer ses pouvoir à un ou plusieurs mandataire d'agir en qualité et au nom du comptable qui demeure responsable.

     

    Les autres catégories de comptable public: 

     

    Ceux des administrations financières: concerne l'ancienne direction des impôts et le secteur des douanes.

     

    St chargés du recouvrement de toutes les contributions indirectes, ainsi que des produits des douanes.

     

    Ceux spéciaux: sont chargés d'exécuter des catégories particulières de R&D. Ex: l'agent comptable de la dette publique qui est uniquement chargé des opérations relatives à la dette.

     

    Ceux des budgets annexes: Procèdent, selon les conditions fixées par lois et règlements, des opérations de R&D découlant de l'exécution de budgets annexes.

     

    Les comptables locaux: 

     

    Tous les comptables publics des communes, départements et régions sont des comptables directs du Trésor. Ils relèvent donc du ministère des finances.

    Les Collectivités Territoriales, bien que financièrement autonomes, ne sont pas compétents pour nommer ou même pour proposer un comptable public local. Seule est retenue 1 simple information préalable.

    Ils sont des comptables principaux, exception de certains Etablissements Publics locaux où on a non pas un comptable public mais un simple agent comptable. Ex: office public de l'habitat, Etablissements Publics locaux d'enseignement.

     

    B) Le rôle des comptables publics: 

     

    Article 11 s. RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE: Définition du rôle des comptables publics. Le CODE GÉNÉRAL DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES contient des dispositions spécifiques pour les comptables locaux.

     

    Le maniement et la garde des fonds et valeurs: 

     

    Article 11 RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE: sont les seuls compétents pour le rôle de caissier.

    Article 60-1, loi 23/02/1963: Ils sont personnellement et pécuniairement responsabilité de la garde et de la conservation des fonds et valeurs appartenant (="deniers publics") ou confiés (="deniers publics réglementés") aux organismes publics; du maniement des fonds; des mouvements des comptes de disponibilité.

    Compétence exclusive est garantie par le régime de la gestion de fait, applicable à toute personne physique ou morale, comptable dans 1 autre organisme public ou ordonnateur, qui détiendrait ou manipulerait sans titre légal des deniers publics.

    Cette personne encourt le même régime de responsabilité que celui du comptable en titre.

     

    Le contrôle et l'exécution des dépenses: 

     

    Article 11 RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE: Le comptable public est le seul chargé du paiement des dépenses sur les ordres émanant des ordonnateurs accrédités. "Rôle de payeur".

    Consiste au décaissement des sommes dues et, surtout, de la vérification de la régularité des ordres de paiement adressés par l'ordonnateur. Le comptable ne peut pas effectuer des dépenses irrégulières, faute de quoi il engage sa responsabilité.

    =>Article 60-3, loi 23/02/1963: responsabilité personnelle et pécuniaire. Cette responsabilité est "objective", c’est à dire  qu'elle est engagée dès qu'une dépense a été payée irrégulièrement. Une faute ou une négligence perso n'est pas requise.

     

    La surveillance et le recouvrement des créances: 

     

    Article 11 RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE: compétence exclusive pour recouvrer les ordres de recettes émis par l'ordonnateur; pour recouvrer les créances constatées par un titre; pour l'encaissement des droits au comptant et des recettes de toute nature que les organismes publics sont habilités à recevoir.

    Rôle du comptable ne se limite pas à la perception des recettes ou à la vérification de la régularité de cette recette. Le rôle consiste surtout à vérifier l'existence d'une autorisation de perception. Obligation de vigilance et de diligence, ce qui entraine des mécanismes spécifiques pour la mise en jeu de la responsabilité. Est plus subjectif que pour les dépenses.

     

    La mission de conseil et d'assistance: 

     

    Mission d'informations et de conseils auprès de l'ordonnateur pour les procédures d'exécution et des dépenses. On prend en compte la notion de risques de la dépense et on s'appuie sur la pratique de l'ordonnateur.

    Mission qui n'est pas mentionnée dans les textes mais existe depuis toujours. A été accrue avec la mise en place par la LOLF du contrôle comptable.

    Encouragements au dialogue entre le comptable et l'ordonnateur.

     

    Les fonctions de conseil sont très prégnantes au niveau local, même si consécration textuelle demeure discrète. Ces conseils passent notamment par l'indemnité de conseil, dont la demande émane du conseil délibérant. Modulation de l'indemnité selon les services demandés au comptable.

    Tendance à ce que les services comptables de l'Etat se substituent au comptable dans ces missions de conseil et d’assistance.

     

    C) Le statut des comptables publics: 

     

    Statut spécifique des comptables publics, en raison du caractère particulier et de l'importance des fonctions. Ce statut se compose à la fois d'un statut administratif et d'un statut financier dérogatoires du statut général de la fonction publique.

    Instruction 16/08/1966: Essentiel des règles relatives au statut spécifique des comptables publics y est rappelé.

     

    Le statut administratif: 

     

    Particularité de ce statut administratif se manifeste à plusieurs occasions:

    Avant l'entrée en fonction:

    =>Le comptable doit se prêter à un serment professionnel. Interprétation souple de article 17 RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE qui prévoit cette antériorité. Doit être passé devant la Cour des comptes ou devant la CHAMBRES RÉGIONALES DES COMPTES pour les comptables locaux.

    Atténuation du principe qui veut que le comptable prête serment pour chaque changement d'affectation. Possibilité de s'en passer s'il a déjà prêté serment une fois &, si éloignement géographique, possibilité que ce serment soit fait devant une simple autorité administration.

    Le comptable public doit être installé dans son poste par le comptable supérieur du Trésor dont il dépend.

    =>Article 17 RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE: Nécessité d'accréditation du comptable envers l'ordonnateur et inversement. Passe surtout par l'échange des signatures permettant d'identifier les actes.

    Pendant l'exercice des fonctions: 

    Le comptable public, notamment celui local, est soumis à certaines obligations, interdictions et sujétions qui dérogent au statut général de la Finance Publique. Ex1: N'est pas éligible au conseil municipal, C. général et régional où il travaille ; Ex2: Incompatibilité avec les mandats de député, sénateur ou parlementaire européen. Le comptable devra alors choisir entre ces deux fonctions et la préférence du mandat électif entraine une procédure de détachement.

    Soumission aux obligations communes à toute la Finance Publique, comme le devoir de réserve ou le secret professionnel. Mais des sujétions spécifiques existent. Ex: interdiction du tps partiel ou

    L’accord préalable du supérieur hiérarchique pour obtention d'un passeport.

    Régime disciplinaire propre à son corps, notamment avec l'assouplissement du devoir traditionnel d'obéissance quand sont en jeu ses fonctions comptables. Le comptable est indépendant de l'ordonnateur dans ses fonctions comptables car il contrôle les dépenses effectuées.

     

    Le statut financier: 

     

    Par dérogation au statut général, le comptable public est en principe personnellement et pécuniairement responsable de toutes irrégularités constatées dans les opérations et dans les fonds du poste qu'il dirige.

    Article 17 RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE: L'appréciation des comptes (minimum 1/an) tenus par le comptable. Fait par le comptable principal ou par le juge financier. Caractère objectif de la responsabilité du comptable. Lourdeur de la procédure explique la nécessité pour le comptable de constituer des garanties avant son entrée en fonction: hypothèque légale sur les biens immeubles et soumission des biens meubles au privilège du Trésor.

    -   Décret 02/07/1964: Règles actuellement applicables pour la constitution du cautionnement par le comptable public. Est obligatoire. Utilité en cas de mise en débet.                                              => L'association des comptables de France demande à être remboursée si elle a payé en tout ou partie la mise en débet du comptable membre.

    Responsabilité du comptable public est étendue à son conjoint et à ses héritiers. En cas de décès, les héritiers sont responsables de plein droit de la mise en débet.

     

     

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    Section 2: Le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables.

     

    Décret 31/05/1862: Principe de séparation généralisé à tous les rapports entre ordonnateur et comptable public.

    Reconnu par d'autres textes: article 20 RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE. Reconnaissance que PG du droit financier dans Cour des Comptes, 1972, Delsuc.

    Application stricte mais certains aménagements. Large remise en cause depuis le mouvement de modernisation de la gestion publique, sous impulsion de la LOLF.

     

    1: Le contenu du principe. 

     

    A) L'incompatibilité des fonctions; 

     

    Article 20 RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE: Affirmation incompatibilité entre ses 2 fonctions. De même, les conjoints des ordonnateurs ne peuvent pas être comptables dans le même organisme public.

    Principe de dualité: L'ordonnateur, celui qui décide, ne manie pas les fonds. Le comptable, qui ne décide pas, manipule les fonds sous sa responsabilité et contrôle la régularité financière de l'opération.

    Par extension, dualité des comptes. Celui administratif décrit l'exécution du budget (engagement et conso des crédits et mandatement adressés au comptable). Celui de gestion décrit à la fois la situation patrimoniale de l'organisme et l'exécution budgétaire.

    La confrontation entre les deux comptabilités permet le règlement définitif du budget. Les deux compta permettent également de constituer le cpte général de l'Etat soumis au Parlement par le biais de la LR.

     

     

    B) L'indépendance des autorités: 

     

    Le statut du comptable public assure son indépendance à l'égard de l'ordonnateur. L'Etat gère sa carrière et le ministère des finances assure la partie disciplinaire. Indépendance assurée par plusieurs facteurs, notamment:

    Incompatibilités et les inéligibilités posées par C. électoral, ainsi que des garanties déontologiques exigées du comptable et qui se manifestent notamment par le serment.

    Responsabilité personnelle et pécuniaire en cas d'irrégularités. Cela le délivre parfois de son devoir d'obéissance à l'égard de l'ordonnateur.

    =>Article 1617-2 CODE GÉNÉRAL DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES: Possibilité pour le comptable de soumettre des actes de l'ordonnateur au contrôle de légalité. La jurisprudence a précisé que le comptable n'est pas tenu d'obéir à un ordre de l'ordonnateur qui est de nature à engager sa responsabilité.

    Le comptable est tenu d'obéir au comptable lui étant hiérarchiquement supérieur. Ce dernier endosse automatiquement sa responsabilité personnelle et pécuniaire.

     

    2: L'aménagement au principe: les régies financières. 

     

    Article 18 RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE: Les comptables publics peuvent charger des régisseurs d'opérations de paiement ou d'encaissement. "Régie d'avance" pour  les opérations de paiement &"régie de recettes" pour l'encaissement.

    Aménagement rendu nécessaire qd multitude d'opérations financières quotidiennes à mener pour le comptable. Ex: un comptable va nommer un régisseur pour récupérer les droits d'entrée pour les piscines municipales.

    Ces régies font l'objet de règles d'organisation et de fonctionnement spécifiques. Idem pour le régime de responsabilité des régisseurs.

     

    A) Les règles d'organisation des régies. 

     

    L'institution de la régie: 

     

    Au niveau de l'Etat:

    2 décrets 22/07/1992: Les régies sont instituées dans les conditions fixées par arrêté conjoint entre le ministre des finances et le ministre intéressé.

     

    Au niveau local:

    Article 1817 CODE GÉNÉRAL DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES: L'autorité compétente est l'organe délibérant de la commune. Possibilité pour lui également de déléguer au pouvoir exécutif la compétence de créer les régies comptables nécessaires au fonctionnement des services de l'organisme.

    Création d'une régie suppose l'avis conforme du comptable assignataire, le régisseur exerçant en son nom. Son refus fait qu'il n'engage pas sa responsabilité pour les actes du régisseur et ce dernier est considéré comme un gestionnaire de fait.

    Acte créant la régie au niveau local doit être transmis au contrôle de légalité et doit faire l'objet d'une publicité suffisante. Acte institutif doit définir tous les éléments permettant d'identifier la régie et doit fixer les conditions de fonctionnement. Doit notamment déterminer l'objet, la durée, l'indemnité attribuée au régisseur; le service bénéficiaire.

     

    La nomination du régisseur: 

     

    Article 3, décrets 1992:  Le régisseur, qui doit être une personne physique, est nommé par arrêté de l'ordonnateur de l'organisme auprès duquel la régie est instituée. Doit se faire avec l'accord du comptable. Exception: si le préfet a créé une régie, il procède lui-même à la nomination.

    Le régisseur est un agent public qui dépend de la collectivité intéressée. Cependant, certains ne peuvent pas devenir régisseur: ordonnateur, ordonnateur délégué, comptable…

    Doit être doté d'un suppléant qui le remplace pour un délai maximum de 3 mois. Ou plus si congé maternité ou absence.

     

    Le régisseur peut être secondé par deux types de collaborateurs:

    Sous-régisseur, lorsque la complexité de la régie le justifie. Institution et nomination dans les mêmes conditions que le régisseur. Il agit au nom et sous la responsabilité du régisseur mais tient 1 compta propre.

    Préposés (seulement pour les régies de recettes). Ne peuvent encaisser que des montants limités. Agit au nom du régisseur et sous sa responsabilité exclusive. Ne tient pas de compta propre et transfert tous les jours les sommes encaissées au régisseur.

     

    B) Le fonctionnement des régies: 

     

    Les régies de recettes: 

     

    Elles permettent d'encaisser certains produits. Se fait en principe à titre définitif mais peut se faire à titre provisoire, notamment pour des cautions. Deux modes classiques d'encaissement des recettes:

    Perception au comptant: où simultanéité entre liquidation et encaissement.

    Encaissement de droit constaté: où l'ordonnateur établit les recettes et la liquidation et charge le régisseur de l'encaissement. Ex: le loyer des charges locatives.

     

    Article 7, décrets 1992: Les régisseurs encaissent les recettes dans les mêmes conditions que les comptables publics.

    Implique qu'ils doivent impérativement exercer les contrôles imposés aux comptables par article 12A RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE.

    Nécessité de tenir une compta qui fait apparaitre la situation de l'encaisse.

    Article 18 RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE: Le régisseur n'a pas l'exclusivité pour encaisser les recettes de la régie. Le comptable au nom duquel il agit peut également le faire.

     

    Art 9, décrets 1992: Les régisseurs doivent périodiquement "se vider les mains" auprès du comptable. Ils doivent verser et justifier des sommes encaissées par leur soin, selon les conditions fixées par l'acte constitutif de la régie. Minimum 1/an.

     

    Les régies d'avance; 

     

    Permettent de faire certains décaissements à partir d'une avance de trésorerie opérée par le comptable. S'ils sont reconnus réguliers, ces décaissements sont portés au budget grâce à un mandatement.

    "Régie d'avance" = paiement avant mandatement ; "Régie de Dépenses budgétaires" = paiement après le mandatement.

     

    Art 12, décrets 1992: Sauf dérogation accordée par le ministre du budget, seules 7 types de dépenses peuvent être payées par une régie ; seules 5 sont possibles pour celles locales.

    Celles de matériel ou de fonctionnement. Montant maximal fixé par décret.

    Celles de secours urgents ou exceptionnels.

    Celles de frais de mission et de stages.

    Pour l'Etat: toute dépense d'intervention et de subventions (montant maximal fixé par ministre des finances) et toute dépense nécessaire au bon fonctionnement d'un Service Public à l'étranger.

    Pour les Etablissements Publics nationaux à mission bancaire et financière: toute dépense nécessaire au fonctionnement normal de ses services, en France ou à l'étranger.

    Au niveau local: Le 1er et le dernier mois de traitement ou salaire des agents entrant ou quittant le service des Collectivités Territoriales, dont leurs établissement.

     

    Les régisseurs d'avance effectuent les dépenses dans les mêmes conditions que les comptables publics. Nécessité de faire 1 contrôle sur la régularité des opérations effectuées.

    Vérification validité des créances et exactitude calcul des liquidations, à partir des pièces justificatives requises.

    Seuls les paiements en numéraire, chèque, mandat carte et carte bancaire sont autorisés. Toute autre modalité de paiement doit avoir l'accord préalable du comptable supérieur.

     

    C) Le régime de responsabilité des régies: De manière générale, régime assez flou.

     

    La responsabilité du régisseur: 

     

    Trois types de responsabilités pour le régisseur et son suppléant:

    -       Responsabilité administrative devant l'ordonnateur dont ils dépendent. Est limitée: le régisseur ne peut pas être sanctionné s'il a refusé d'engager d'accomplir des actes qui auraient engagé sa responsabilité perso et pécuniaire.

    -       Responsable devant le juge pénal en cas d'infraction. Si suspicion d'infraction, le procureur doit être immédiatement saisi, notamment par l'ordonnateur.

    -       Responsable devant le juge financier si participation à une gestion de fait ou en cas de détournement de deniers publics.

     

    Décret 15/11/1966: Les régisseurs chargés pour le compte des comptables publics d'opérations d'encaissement ou de paiement: même régime juridique de responsabilité que les comptables, dans les limites posées par ce décret.

    Grande différence entre la responsabilité du comptable et du régisseur: la mise en œuvre de la responsabilité des régisseurs est uniquement administrative. Pas d'intervention du juge des comptes pour le régisseur.

     

    Quand la responsabilité du régisseur est ou parait engagée, l'ordonnateur émet, après avis comptable, un ordre de versement. Cela ouvre la phase amiable de l'opération.

    Régisseur peut solliciter à l'ordonnateur 1 sursis à versement. Durée limitée à 1 an, sauf prolongement du ministre des finances ou de son délégué.

    Si, suite à l'ordre de versement, absence de paiement ou de sursis, mise en débet du comptable assignataire. On parle d'arrêté de débet. Assez rare en pratique.

     

    La responsabilité du comptable assignataire: 

     

    Article 60-5, loi 23603/1963: Seuls le ministre dont il relève, le ministre des finances et le juge des comptes peut engager la responsabilité pécuniaire du comptable public.

     

    Devant le ministre:

    Article 60-10: Les régisseurs agissent pour le compte des comptables publics.

    Article 60-3: La responsabilité pécuniaire des comptables s'étend aux opérations des régisseurs.

    - Responsabilité qui présente un double caractère:

        - subsidiaire, lorsque les sommes en cause n'ont pas pu être recouvrées. Autre possibilité, quand elles ont fait l'objet d'une décharge ou d'une remise.

    Pour faute ou négligence caractérisée du comptable.

     

    Devant le juge financier: Régime beaucoup + sévère.

    CE, 1981, Rispail: Deux portées:

    =>La responsabilité du comptable devant le juge financier est       - objective. L'absence de faute n'est pas susceptible d'atténuer sa responsabilité.

    =>Toute mesure de remise ou décharge accordée au régisseur ne bénéficie pas automatiquement au comptable. Pour voir son débet remisé, le comptable doit demander 1 décharge de responsabilité pour lui même.

     

    3: Une remise en cause progressive de cette séparation. 

     

    Tendance à une atténuation croissante du principe de séparation car mise en application LOLF et collaboration accrue des acteurs au niveau local. Possible que tende vers 1 disparition du principe.

     

    A) Une gestion publique marquée par la collaboration des agents: 

     

    A l'origine, principe qui ne connaissait d'exceptions que pour la mission d'assistance et de conseil du comptable.

     

    Instruction M14: réformes juridiques et techniques qui ont entrainé une plus grande collaboration entre comptable et ordonnateur.

    Promotion d'une gestion + patrimoniale de la collectivité. D'où plus de collaboration entre, d'une part, l'ordonnateur en charge de la gestion du patrimoine et, d'autre part, le comptable en charge de la tenue de la comptabilité patrimoniale.

    -       Favorisée par des conventions de partenariat entre eux pour formaliser et mettre en œuvre les objectifs déterminés en commun pour la gestion du patrimoine.

    -       Favorisée par les progrès techniques d'exécution et de tenue de la compta.

     

    B) La LOLF et la remise en cause du principe: 

     

    Depuis instauration LOLF et introduction de nouvelles pratiques liées à sa mise en oeuvre, principe de séparation ordonnateur/comptable de + en + critiqué.

    Deux grands reproches: lenteur dans la mise en œuvre des opérations et excès de juridisme de ces procédures. D'où, nuisance à la bonne gestion comptable.

    C'est surtout la fonction de payeur du comptable qui est critiquée. Il s'agit du contrôle de la régularité des opérations. Trop d'importance accordée à la régularité financière, au détriment d'une efficacité de gestion prônée notamment par la LOLF.

     

    Le nouveau cadre de l'exécution des opérations budgétaires: 

     

     

    La déclinaison opérationnelle des programmes: 

     

    Avec mise en application de la LOLF, on a mis en place de nouvelles modalités de gestion. Objectif est d'opérer 1 transition entre le niveau décisionnel (programme) et celui opérationnel qui met en place les politiques publiques (gestion concrète des crédits et réalisation des actions avec respect des objectifs assignés).

    Les programmes sont déclinés en Budgets Opérationnels de Programme en même déclinés en unités opérationnelles.

     

    BOP = Segmentation d'un programme en prenant en compte le contexte local pour permettre leur exécution. Adaptation selon l'activité et/ou selon le territoire.

    Nomination d'un responsable des actions qui doit atteindre les objectifs fixés, selon les indicateurs du programme auquel le Budgets Opérationnels de Programme se rattache.

    BOP = base pour la gestion des crédits. Est le cadre à partir duquel sont mises en œuvre les politiques publiques. Mise en place d'objectifs opérationnels qui concourent à la réalisation des objectifs définis dans le programme.

     

    Unités Opérationnelles : Est l'unité d'exécution du budget, alors que les Budgets Opérationnels de Programme sont plus des unités de gestion.

    Permet d'engager des actions concrètes à mener par la mobilisation des moyens financiers nécessaires et par la réalisation des opérations de dépenses requises.

    Volonté d'avoir une bonne gestion. Attribution d'une enveloppe financière pour l'action et technique de la fongibilité asymétrique des crédits.

     

    Les nouveaux acteurs et la spécialisation des tâches: 

     

    Mise en œuvre de la LOLF a profondément changé le schéma d'exécution budgétaire. Apparition de nouveaux acteurs, même si pas remise en cause direct de la distinction ordonnateur / comptable.

     

    - En théorie, les ordonnateurs sont responsables des Unités Opérationnelles. Mais en réalité, émergence d'un ensemble d'acteurs dans la déclinaison opérationnelle des programmes. Eclatement de la fonction d'ordonnateurs entre des acteurs à différents niveaux de déclinaison. Ex: Responsable de programme; de Budgets Opérationnels de Programme; d'UO.                    -   Responsable de programme: N'est pas le gestionnaire des crédits mais approuve toute la chaîne de dépense. Il arrête à l'échéancier des mises à dispo des crédits; fixe les règles financières pour les modalités de gestion à l'intérieur du programme (mise à dispo, fongibilité asymétrique; répartition des crédits au sein des Budgets Opérationnels de Programme). Intervient aussi de manière accessoire dans la gestion des crédits.

    Responsabilité des Budgets Opérationnels de Programme: Rôle primordial. Il définit les différents éléments qui composent le Budgets Opérationnels de Programme, ainsi que leur gestion. Fonction de programmateur et de répartiteur de crédits entre les différents Unités Opérationnelles qui composent le Budgets Opérationnels de Programme.

    C'est au niveau des Budgets Opérationnels de Programme qu'on réalise les objectifs opérationnels de performance. Répartition en prenant en compte ces objectifs.

    Qualité d'ordonnateurs secondaire accordée par le préfet. En principe, il n'exécute pas les dépenses, sauf s'il est aussi responsable d'une Unités Opérationnelles.

    Responsabilité des Unités Opérationnelles : Est le vrai gestionnaire des crédits. Est seul chargé de l'exécution des dépenses. Cependant, le responsable du programme peut faire évoluer à tout moment la procédure d'exécution des dépenses.

    - Idée que la parcellisation des tâches entraine des économies d'échelle et une meilleure gestion, dans le cadre général de modernisation initiée par la LOLF.

    - On est encore au stade de la réflexion. Cette chaîne d'acteurs est loin d'être appliquée.

     

    L'évolution des contrôles comptables: Passe par la mise en œuvre de 2 nouvelles procédures.

     

    - Objectif commun est de rapprocher les deux acteurs et de créer une confiance mutuelle.

     

    Le contrôle hiérarchisé de la dépense: (CHD).

     

    Passage d'un contrôle a priori exhaustif à 1 contrôle + modulé, évolutif et proportionné aux risques liés tant à la nature de la dépense qu'aux pratiques de l'ordonnateur.

    Modulations sont de plusieurs sortes: moment d'intervention du contrôle ; champ d'application et intensité du contrôle…

    Le Comptable va examiner tout ou partie des points de contrôle listés par le RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE.

     

    CHD dépend des risques inhérents à chaque catégorie de dépenses. Pour chaque catégorie, le risque est calculé par le comptable selon la nature et les enjeux financiers de la dépense, selon un référentiel national modulable à sa guise.

    Possibilité d'effectuer des contrôles plus poussés si l'ordonnateur est considéré comme pouvant être défaillant.

    Induit 1 relation de confiance entre l'ordonnateur et le comptable. Les règles de contrôle sont élaborées d'un commun accord par les deux acteurs.

     

    Le contrôle allégé partenarial: (CAP)

     

    Indissociable du CHD car sont tous deux fondés sur l'identification des risques liés à la dépense. Objectif est de responsabiliser l’ensemble des acteurs de la dépense.

    En amont, mise en œuvre d'un audit des procédures d'exécution du budget pour vérifier leur fiabilité. Collaboration du comptable et de l'ordonnateur.

    Diagnostic des procédures pour les rationnaliser et les adapter aux risques et difficultés concrètes. Contrôles seront allégés si risque faible; contrôles accrus si risques forts.

    Permet d'orienter le contrôle sur les points sensibles et de créer une démarche de confiance entre l'ordonnateur et le comptable.

     

    Via ces contrôles, atténuation d'une séparation stricte ordonnateur/comptable.

    En réalité, ces contrôles sont exercés par les deux acteurs. Ainsi, dans la fonction de payeur du comptable, on a une immixtion de l'ordonnateur.

     

    Cependant, ces contrôles soulèvent des problèmes :

    Ils ont été mis en place par la pratique et aucun texte juridique formalise l'exercice de ces contrôles. D'où deux problèmes majeurs.

    Ces contrôles doivent se combiner avec l'application du RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE. Or incompatibilité ! RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE appelle à un contrôle a priori, exhaustif et sur tous les points mentionnés à article 12. De plus, seul le comptable est compétent pour contrôler la dépense ! Pratique contra legem.

    Problème dans le contrôle financier effectué par le juge car ne prend pas en compte ces contrôles qui ne sont pas textuellement consacrés. Donc, un comptable qui pratique le CHD et le CAP sera mis en débet par le juge financier car n'aura pas respecté les règles du RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE.

    Il applique en fit les procédures imposées par le ministère. Souvent, le ministre accordera la remise gracieuse à un comptable mis en débet pour avoir respecté les procédures de contrôle imposées par ses services.

    Le rôle du juge financier est détourné car le véritable juge des comptes sera le ministre. Donc théorie du ministre-juge. Discutable...

     

    Ordonnateur est associé à cette mission de contrôle car le comptable adapte son contrôle selon les pratiques et selon la confiance qu'il a envers l'ordonnateur.

    Si contrôle assoupli et que dépense irrégulière, responsabilité ne pèse que sur le comptable public car l'ordonnateur n'est pas un justiciable de la Cour des comptes. Grave paradoxe entre la pratique et l'état des textes applicables.

    Par ailleurs, disparition programmée de la COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE car inefficace. Transfert du contentieux à la Cour des comptes. Serait une atténuation forte d'une séparation stricte entre ordonnateur et comptable. Plus de dualité de compétences juridictionnelles. Cependant, réforme au point mort pour l'instant.

     

     

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    Chapitre III: La procédure d'exécution budgétaire. 

    En application de la séparation ordonnateur/comptable, la procédure d'exécution budgétaire se décompose en une phase administrative et en une phase comptable.

    Différences importantes entre l'exécution des dépenses et l'exécution des recettes.

    Section I: La procédure d'exécution des dépenses.

     

    Article 27 s. RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE: Description de la procédure générale. Division en deux phases, selon le principe de séparation ordonnateur/comptable. Quelques procédures dérogent à cette règle.

     

    1: La phase administrative: 

     

    Article 38 RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE: Avant "d'être payées, les dépenses sont engagées, liquidés et le cas échéant ordonnancées". Phase réservée à l'ordonnateur qui va procéder à ces différentes étapes (art 5 RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE).

    Seuls les ministres "ordonnancent" la dépense. Dans les autres cas, on parle de "mandatement" de la dépense.

     

    A) L'engagement de la dépense: 

     

    Article 29 RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE: "Acte par lequel un organisme public crée ou constate à son encontre 1 obligation de laquelle résulte une charge […] Il ne peut être pris que par le représentant qualifié de l'organisme public".

    Notion d'engagement mêle deux concepts: l'engagement juridique et celui comptable.

     

    L'engagement juridique: 

     

    Fait matériel ou acte juridique qui crée l'obligation à l'origine d'une dette pour l'organisme. Est la création de l'obligation. D'un point de vue budgétaire, on ne parle pas de "dette" mais de "dépense".

    Cet engagement émane du représentant qualifié de l'organisme public. De nombreuses hypothèses où ça peut être quelqu’un d'autre que l'ordonnateur. Ex: organe délibérant qui engage la collectivité ; exécutif local agissant sur délégation de l'organe délibérant.

    Même s'il s'agit de l'ordonnateur, celui-ci n'agit pas tout le temps unilatéralement. Peut agir par voie contractuelle où l'obligation naît donc d'un acte synallagmatique.

    Dans de nombreuses hypothèses, engagement juridique n'émane ni de l'ordonnateur ni du représentant qualifié mais d'un fait matériel qui fait naître l'obligation de réparer. Ex: un accident avec un agent de la commune.

    Possible aussi que ce soit 1 texte légale ou réglementaire qui impose une dépense obligatoire à la charge de l'organisme.

    Décision de justice qui condamne la collectivité et crée ainsi l'engagement juridique. Le représentant qualifié ne fait alors que constater l'obligation par 1 acte juridique confirmatif ou par un engagement comptable (à ne pas confondre !).

     

     

    L'engagement comptable: 

     

    Ne fait pas naître l'obligation mais consiste à bloquer les crédits en comptabilité en vue d'une dépense déterminée.

    Article 96 RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE: compétence exclusive de l'ordonnateur pour initier cet engagement comptable.

     

    Si l'engagement juridique ne dépend pas de l'ordonnateur, l'engagement comptable ne peut que lui succéder. Mais, si l'engagement juridique dépend de lui, il doit être en principe précédé de l'engagement comptable. En effet, on bloque les crédits en comptabilité avant de faire naître l'obligation pour pouvoir l'honorer.

    A partir du moment où les crédits sont engagés, ils ne sont plus disponibles.

     

    L'ordonnateur doit tenir une comptabilité de ses engagements. Lui permet (ainsi qu'aux autorités de contrôle) de suivre et de contrôler l'état réel de la réalisation des dépenses et des crédits qui restent disponibles.

     

    Le contrôle financier: 

     

    Est 1 phase intermédiaire entre les deux engagements. Concerne un autre acteur, le contrôleur financier, qui contrôle les engagements de dépenses.

    Ne pas confondre le "contrôle financier" opéré par le contrôleur financier et celui fait par le juge de la Cour des comptes (qui est plus large).

     

    Article 29 RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE: L'engagement de la dépense doit respecter certaines conditions.

    L'ordonnateur doit agir dans le cadre de ses pouvoirs.

    La dépense doit rester  dans la limite des autorisations budgétaires subordonnées aux lois et règlements propres à chaque catégorie d'organismes publics.

     

    En principe, l'engagement de la dépense ne peut pas avoir lieu si absence de crédits, même si réquisition du comptable par l'ordonnateur.

    Mais une absence de crédits ne peut pas être invoquée pour refuser de reconnaître 1 dette et de la liquider.

    CE, 1924, Jaurou : Un crédit n'oblige pas à engager une dépense. En effet, le crédit n'est qu'une autorisation de dépense et n'attribue pas de droit de créance.               

     

    Le contrôle de l'engagement de la dépense par le contrôleur financier.

    Point principal contrôlé: la disponibilité des crédits. Contrôle assez proche de celui fait par le comptable. Cependant, est un agent de Bercy.

    Contrôle qui est critiqué depuis longtemps, notamment par les gestionnaires:

    Ralentissement de la procédure d'exécution des dépenses, alors que le contrôle effectué est très proche de celui du comptable public.

    Contrôle de Bercy sur la gestion des dépenses par les ordonnateurs. Impression qu'on veut surveiller l'action des gestionnaires.

     

    Décret 21/01/2005: Réorganisation de la fonction du contrôleur financier, notamment en raison de l'entrée en vigueur de la LOLF. Notamment allégement du contrôle sur les Budgets Opérationnels de Programme.

    Avant ce décret, tous les engagements de dépense étaient transmis au contrôleur financier. Celui-ci devait apposer son visa pour que la dépense ne soit pas bloquée. Après ce décret, système de visa automatique, à l'expiration d'un certain délai, pour certaines catégories de dépenses.

    Cependant, on a conservé le principe de contrôleur financier. Est un acteur incontournable pour deux fonctions accessoires:

    =>Fonction d'information de Bercy: le contrôleur financier réceptionne l’ensemble des engagements effectués par le gestionnaire. Permet de suivre les procédures de dépenses en temps réel et de manière précise.

    =>Fonction dans la régulation financière: "régulation budgétaire" = geler 1 partie des crédits au début de l'exercice et les rendre ainsi indisponibles. Gel des crédits en refusant d'apposer son visa sur certaines dépenses.

    Au fur et à mesure de l'exercice, on dégèle ces crédits  pour les rendre disponible si tout se passe bien. En cas de dérapage, on annule ces réserves budgétaires pour assurer l'équilibre du solde d'exécution en fin d'exercice.

    Compétence exclusive du contrôleur financier. Ne pouvait pas être supprimé par la LOLF car sinon, on ne pouvait plus utiliser ce système de régulation budgétaire

     

    B) La liquidation: 

     

    Article 30 RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE: A pour objet de vérifier la réalité de la dette et d'arrêter le montant de la dépense. Est faite en considération des titres établissant les droits acquis au créancier.

    Article 5 RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE: En principe, compétence des ordonnateurs pour liquider les dépenses. En réalité, responsabilité de l'ordonnateur mais la liquidation est assurée (=opérer les opérations nécessaires) par des agents placés sous son autorité.

    Liquidation consiste en 2 opérations successives. Importance inégale entre les deux.

     

    La vérification du service fait: 

     

    Article 33 RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE: Les paiements par un organisme public ne peuvent intervenir avant soit:

    L'échéance de la dette,

    L'exécution du service.

    La décision individuelle d'attribution de subvention ou d'allocation.

    -        L’administration ne peut liquider et payer la dette qu'après avoir constaté et vérifié l'existence de  la dette.

     

    Légalité de la constatation de la dette si deux conditions sont réunies.

    Un service a été effectivement et préalablement rendu.

    Le service a été accompli conformément à l'acte d'engagement et, plus généralement, au texte applicable. En gros, le service doit avoir été intégralement effectué.

    - L'absence de service empêche tout paiement. Le comptable doit vérifier l'existence du service, faute de quoi il ne peut pas effectuer le paiement, même sur réquisition de l'ordonnateur.

     

    Le calcul du montant de la dépense: 

     

    Une fois la dette établie, il faut chiffrer exactement les sommes à payer. Prise en compte des éventuelles compensations à opérer. Ex: acomptes ou avances déjà versés.

    Il faut vérifier le caractère libératoire de la dépense. Cela signifie qu'elle doit épuiser la dette de l'administration. Cependant, ne doit pas être un trop payé.

     

    Diversité des formes de liquidation.

    D'office ou automatisé.

    Sur demande du créancier, sur présentation d'1 pièce justificative.

    Forme "contradictoire", notamment pour les marchés de travaux où c'est la règle.

     

    C) L'ordonnancement ou le mandatement de la dépense: 

     

    Article 31, al. 1er RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE: Est l'acte administratif donnant, conformément au résultat de la liquidation, l'ordre de payer la dette de l'organisme public.

    "Ordonnancement" seulement pour les ministres agissant comme ordonnateur. Pour les autres ordonnateurs, utilisation "mandatement" de dépense.

     

    L'ordre de paiement: 

     

    Article 100 RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE: compétence exclusive de l'ordonnateur pour établir 1 mandat de paiement.

    Ainsi, le conseil délibérant d'une Collectivité Territoriale n'a aucune compétence et ne peut pas prescrire au maire de différer 1 mandatement.

    Mandatement ne peut être adressé qu'au comptable assignataire qui est le seul habilité à effectuer les contrôles. Mandatement = ordre au comptable de payer la dépense.

    Est un acte administratif dont la légalité peut être contestée devant le Juge Administratif.

     

    Mandatement d'office de la dépense: Au niveau local, un créancier présumé peut saisir le préfet en cas de refus par l'ordonnateur de mandater la dépense. Als, le préfet se substitue à l'ordonnateur.

    N'est possible que si des crédits existent, faute de quoi il faut ouvrir des crédits au préalable d'office. Se fait par le préfet, après avis de la CHAMBRES RÉGIONALES DES COMPTES.

     

    Les pièces justificatives: 

     

    Article 47 RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE: Le mandat (ou ordre) de paiement doit être accompagné de pièces justificatives. Principe que toute dépense doit être justifiée.

    Article 48: Si elles sont conservées par le comptable, les pièces justificatives ne peuvent pas être détruites avant le jugement des comptes ou avant la durée de prescription applicable à l'opération.

    Décret 1983 (modifié plusieurs fois): listing dense qui fixe la liste des pièces que le comptable peut exiger avant de procéder au paiement. Très dense.

    Si absence de pièces exigées, le comptable doit procéder par analogie pour demander les pièces qui permettent de vérifier l'ordre de mandatement. Si paiement irrégulier, responsabilité du comptable est engagée.

     

    Ordre de paiement clôt la phase administrative de l'exécution de la dépense et ouvre une nouvelle phase, celle du paiement comptable.

     

    2: La phase de paiement comptable.  

     

    Article 33 RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE: "Paiement" = acte par lequel 1 organisme public se libère de sa dette en constituant la phase dite "comptable" de la dépense publique.

    Article 11 RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE: Les comptables sont seuls chargés du paiement des dépenses.

     

    Le paiement ne consiste pas à décaisser les sommes concernées. Avant cela, le comptable doit effectuer un contrôle de régularité de la dépense, sous sa responsabilité personnelle et pécuniaire.

    C'est ce qu'on appelle la fonction de payeur du comptable. Ne pas confondre avec celle de caissier.

    Si irrégularité, il doit refuser de payer sauf s'il est réquisitionné par l'ordonnateur.

     

    A) Le contrôle de régularité de la dépense: 

     

    Contrôle = phase centrale de la dépense publique. Permet au comptable de bloquer 1 dépense pourtant déjà engagée.

    La régularité de la dépense ne se confond ni avec sa légalité (mm si se rejoignent parfois), ni avec son opportunité.

    Des dépenses peuvent être illégales mais financièrement régulières. Ex: soutien direct d'une Collectivité Territoriale à un mouvement social.

    Des dépenses peuvent être légales mais financièrement irrégulières. Ex: toute dépense dont l'engagement juridique régulier mais qui ne respecte pas la présence de toutes les pièces justificatives.

    Possibilité pour le comptable de refuser de payer une dépense dont l'acte exécutoire lui parait illégale. Mais ne peut pas être mis en débet par le juge des comptes pour avoir payé une dépense illégale. Le comptable n'est pas juge de la légalité de la dépense.

    -       dans le même temps, CHAMBRES RÉGIONALES DES COMPTES et Cour des Comptes appliquent théorie de l'acte manifestement illégal. dans ce cas, les comptables doivent refuser de la mettre en œuvre. Alors, le juge des comptes apprécie la situation a posteriori mais se place au moment où le contrôle a été fait par le comptable.

     

    Article 12&article 13 RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE: Liste ensemble des contrôles devant être effectués par le comptable.

    Article L1617-3 CODE GÉNÉRAL DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES: Complément pour les Collectivités Territoriales.

     

    Les différents contrôles effectués par le comptable, en vertu de sa fonction de payeur:

    Contrôle du caractère exécutoire des actes fondant la dépense. L'acte ne doit pas avoir perdu sa valeur exécutoire (retrait, abrogation, annulation du juge).

    Contrôle de la régularité de la dépense: Qualité de l'ordonnateur ou de son délégué pour engager une dépense ; contrôle de la disponibilité de crédits régulièrement ouverts ; bonne imputation à l'unité de spécialisation (ou chapitre pour les Collectivités Territoriales) selon la nature ou l'objet de la dépense.

    Contrôle de l'exactitude du calcul de liquidation.

    Contrôle de l'acte a été transmis au préfet pour 1 contrôle de légalité 

    Contrôle du caractère libératoire du règlement. Il vérifie ainsi que la dépense se fait au véritable créancier ou à son représentant. Le paiement doit correspondre à un paiement total et exact qui épuise la dette de l'organisme public.

    Contrôle de l'existence de fonds disponibles.

     

    Si à l'issue de ces contrôles, le comptable estime la dépense régulière, il appose alors son visa.

    Article 37 RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE: S'il l'estime irrégulière, il doit suspendre le paiement.

    =>Article L1617-2 CODE GÉNÉRAL DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES: Obligation de motiver par écrit cette suspension. Est également valable au niveau national. Notification immédiate à l'ordonnateur.

    Une fois le visa apposé, la dépense est considéré comme régulière et est définitivement inscrite sur le compte administratif.

     

    Le décaissement n'est pas juridiquement une opération de trésorerie. Responsabilité incombe au comptable caissier.

     

    B) La réquisition du comptable: 

    Plusieurs options s'offrent à l'ordonnateur après la suspension de paiement du comptable:

    Renoncer à la dépense. Impossible pour les dépenses obligatoires, comme les condamnations en justice.

    Régularisation de la dépense. Est facilitée par la motivation par le comptable.

    Article 8 RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE: Réquisition du comptable public.

     

     

    Le principe de la réquisition:

    Article L1617-3 CODE GÉNÉRAL DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES: Sauf cas  énumérés, le comptable public qui reçoit un ordre de réquisition doit s'y conformer. Sa responsabilité est dégagée au profit de celle de l'ordonnateur devant la COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE.

    Exception pour les cas les + graves (qui sont énumérés) où un comptable ne doit pas respecter 1 réquisition, sous peine d'engager sa propre responsabilité.

    =>Article 110 RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE: Hypothèses énumérées.

    Défaut du caractère libératoire du paiement.

    Crédits insuffisants ou irrégulièrement ouverts.

    Absence totale de justification du service fait. Etc…

    Possibilité de réquisition est limitée. Ne peut être invoquée que dans les cas les - graves, notamment pour assurer la continuité du service public. On favorise alors l'opportunité de la dépense à la régularité financière.

    Peu utilisée. Généralement, la motivation permet de rectifier les erreurs. De +, crainte des ordonnateurs d'engager leur responsabilité devant la COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE.

     

    3: Les procédures et caractères spéciaux. 

     

    Certaines dépenses sont soumises à une procédure spéciale dérogatoire. De plus, toute dépense publique est soumise à un régime dérogatoire quant à la prescription: la déchéance quadriennale.

     

    A) Les procédures spéciales: 

     

    Possibilité d'avoir des dépenses avant ou sans ordonnancement. De plus, des procédures spéciales ont été introduites pour tenir compte de l'évolution de la gestion publique.

     

    Les dépenses avant ou sans ordonnancement: 

     

    Article 31 RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE: Liste fixée par Bercy où mention des dépenses pouvant être payées avant ou sans ordonnancement.

    Pour celles sans ordonnancement. Principalement la rémunération principale et accessoires des fonctionnaires et agents civils de l'Etat.  Même si l'ordonnateur n'intervient plus au niveau de l'ordonnancement, il continue à surveiller les dépenses. N'est pas le cas pour un droit permanent reconnu par législateur ou l’administration détenu par un créancier. Comptable effectue les paiements. Ex: restitution de la TVA pour les personnes publiques.

    Pour celles avant ordonnancement: Hypothèse d'avance de trésorerie faite par le comptable au profit d'un créancier ou d'un régisseur des dépenses. Ex: Principe est que le régisseur effectue les dépenses à partir des avances de trésorerie reçues par le comptable. Il doit transmettre l’ensemble des justifications qui permettront le mandat de régularisation.

     

    Les autres procédures spéciales: 

     

    Deux exemples:

    -       le paiement de commande: dérogation à la règle du service fait.

    -       exécution des marchés publics par carte d'achat: carte à la disposition d'un agent public par l'organisme public dont il dépend. Lui permet, dans les limites fixées, de passer des commandes.

     

    B) La déchéance quadriennale: 

     

    Règle spécifique de prescription des dettes de l’administration publique.

     

    Les principes: 

     

    Loi 31/12/1968: Régime spécial de prescription des créances de l'Etat, commune, département et Etablissement Public, tant dans champ d'application que dans la compétence juridictionnelle.

    Exclusion des personnes morales de droit privé et de la plupart des EPIC.

    Déchéance quadriennale est opposable à toute personne publique ou privée.

    Champ d'application: toute les dettes des organismes publics, quelque soit leur nature ou leur origine. Egalement prise en compte des dettes régies par le droit privé.

    La dette doit être certaine, liquide, exigible.

    Déchéance quadriennale s'incline devant des prescriptions spécifiques édictées par voie législative. Notamment en matière fiscale ou médicale…

     

    Article 1er, al. 1: Calcul de la déchéance sur la base de quatre années. Selon date à laquelle la dette est contractée, peut aller de 4 ans et 1 jour ou 5 ans moins 1 jour.

    Article 3: Trois cas ou suspension de cette déchéance quadriennale: empêchement légal d'agir ; force majeure ; ignorance légitime.

    Article 2: Quatre hypothèses où interruption du délai:

    Du fait du créancier: Demande de l’administration ou recours juridictionnel.

    Du fait de l'administration : commencement de paiement ; communication de l’administration qui indique que l'on dispose d'une créance.

     

    La mise en œuvre: 

     

    L’administration ne peut pas renoncer à opposer la prescription qui découle de la loi. Seul l'ordonnateur est compétent pour l'opposer.

    Le comptable ne peut pas opposer directement la prescription du créancier. Il vérifie l'application des règles de prescription. Si prescription est avérée, il doit suspendre tout paiement sauf s'il est réquisitionné par l'ordonnateur.

    Section II: La procédure de recouvrement des recettes.

     

    Des différences avec l'opération de dépense. Application règle séparation ordonnateur / comptable, d'où une phase administrative et une phase comptable, même si des particularités selon le débiteur concerné.

     

    Par ailleurs, il faut distinguer la procédure de recouvrement des recettes dues par les pers privées et celle spécifique pour les pers publiques.

     

    1: Les particularités de la procédure de recouvrement. 

     

    A) Le principe de légalité des recettes: 

     

    Toute recette suppose un texte, ce qui implique que toute recette doit être préalablement déterminée par l'autorité politique. Ex: Le Parlement au niveau national, en vertu de l'article 34 de la Constitution, pour fixer les règles d'assiette, de taux et de modalités de recouvrement.

    Loi constitutionnelle 28/03/2003: Les Collectivités Territoriales ne peuvent pas créer d'impôt mais elles peuvent, depuis cette loi, fixer le taux et l'assiette des impôts locaux dans les limites légales.

    Article 432-10 Code pénal : Délit de concussion si une autorité publique accorde, sans texte, 1 exonération ou perçoit, sans texte, une créance.

    En matière de recettes, rôle réduit de l'ordonnateur et rôle accru du comptable public.

    En effet, article 5 RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE: en vertu de ce principe de légalité des recettes, les ordonnateurs ne décident pas d'une recette.

     

    B) La responsabilité particulière du comptable en matière du recouvrement des recettes: 

     

    Article 12A al.1 RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE: Le comptable doit vérifier que l'acte sur lequel se fonde la recette a bien été autorisé par 1 autorité compétente et que l'acte est devenu exécutoire.

    N'appartient pas au comptable de vérifier la légalité de fond de l'acte à l'origine de la recette (comme en matière de dépense).

     

    Compétence exclusive du comptable dans le recouvrement des dépenses publiques. Dans ce cadre, est tenu de procéder aux diligences et à la vigilance requise. Obligation ici de moyen et non pas de résultat car l'aboutissement des procédures de dépend pas toujours du comptable.

    Article 60-4, loi 23/02/1963: Responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable engagée dès lors qu'une recette n'a pas été recouvrée.

    Les diligences doivent être "rapides, complètes et adéquates".

    =>Rapides: Pour éviter 3 choses: la prescription ; la disparition d'1 garantie sur la dette; la détérioration irrémédiable de la situation du débiteur.

    =>Complètes: Ne pas omettre une précaution ou une voie de droit possible pour le recouvrement de la recette.

    =>Adéquates: Un comptable doit demander la mise en œuvre des procédures administratives permettant de contraindre les personnes publiques à payer leurs dettes.

     

    2: La procédure de droit commun: le titre exécutoire. 

     

    Trois catégories de recettes ne sont pas recouvrées selon la procédure du droit commun:

    Article 74 RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE: Les recettes fiscales liquidées et recouvrées par le Code Général des Impôts, le Code des douanes ou par les lois et règlements.

    Article 75 RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE: Les recettes domaniales recouvrées selon les modalités spécifiques prévues par CG3P; Code forestier; lois et règlement.

    Article 77 RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE: Les amendes et condamnations pécuniaires. Régime particulier car peuvent donner lieu à 1 paiement immédiat auprès de l'agent verbalisateur.

    - En dehors de ces 3 catégories, les recettes sont recouvrées selon la procédure du droit commun. Que la recette soit locale ou pas, procédure en 4 temps  fondée sur:

    =>Article 85 RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE: un titre de perception.

    =>ou un titre exécutoire.

     

    A) L'établissement du titre exécutoire: 

     

    Compétence exclusive de l'ordonnateur (non pas conseil délibérant) pour émettre 1 arrêté de rôle qui rend l'ordre de recette exécutoire.

    Article 82 RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE: dans les limites et conditions fixées par Bercy, ordonnateur peut ne pas émettre 1 arrêté de rôle si la somme à recouvrer est inférieure au seuil déterminé.

    Ordonnateur doit transmettre ce titre exécutoire, faute de quoi prescription de la recette et extinction des droits de l'organisme public.

    Délai qui varie selon la nature de la recette. Sauf dérogation, 30 ans pour les créances non fiscales et 10 ans pour celles fiscales…

     

    Le titre exécutoire doit comporter plusieurs indications: organisme créancier ; identité débiteur; imputation budgétaire et comptable de la recette; le montant de la créance…. Pas de forme requise.

    B) La prise en charge de l'état exécutoire: 

     

    Article 11 RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE: le titre exécutoire a été transmis au comptable qui est le seul chargé du recouvrement des ordres de recettes émis par l'ordonnateur.

    Avant d'accepter de prendre en charge le titre, le comptable doit procéder aux contrôles généraux prévus par les textes et aux contrôles formels de caissier.

    Si irrégularité, il doit motiver son refus de prendre en charge le titre. Permet à l'ordonnateur de régulariser le titre.

    Le comptable ne doit pas d'emblée refuser une créance prescrite car la prescription n'a d'effet que si est invoquée par le débiteur. Si est invoquée, suspension du recouvrement.

     

    Deux grands effets découlent de la prise en charge du titre de recette par le comptable:

    Responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable dans ce processus de recouvrement de la recette.

    Prise en charge fait commencer le délai de prescription de l'action en recouvrement de la recette. Délai de 4 ans.

    Délai peut être interrompu. Ex: l'organisme créancier ne peut pas agir dans cas d'une instance devant le juge ou si surendettement.

     

    C) Le recouvrement de l'état exécutoire. 

     

    Une fois qu'il a pris le titre de recouvrement en charge, le comptable notifie l'état exécutoire. Il existe deux types de recouvrement.

     

    Le recouvrement amiable: 

     

    Article 25 RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE: Procédure de droit commun = recouvrement amiable. Est facilité par la diversité des modes d'encaissement et l'octroi de modalités de paiement au profit du débiteur.

    Procédure qui ne s'applique pas lorsque: selon nature créance ; caractère contentieux de la dette ; nécessité de prendre sans délai des mesures conservatoires.

    Si défaut de paiement, recouvrement peut devenir forcé avec l'accord de l'ordonnateur.

     

    Le recouvrement forcé: 

     

    Article 25 RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE: Recouvrement forcé est délivré par un titre de force exécutoire. PPP car l’administration peut s'accorder à elle-même 1 titre exécutoire l'autorisant à utiliser la procédure du recouvrement forcé.  Compétence exclusive de l'ordonnateur qui doit approuver chaque acte de poursuite.

     

    Si un redevable n'a pas effectué spontanément le versement dans la limite de l'échéance déterminée, comptable doit envoyer 1 lettre de rappel avant le 1er acte de poursuite.

    Si toujours pas de réponse dans délai de 20 jours, le comptable peut engager des poursuites par un commandement à payer (ne pas confondre avec acte de poursuite) dont l'ordonnateur peut éventuellement le dispenser d'autorisation préalable.

     

    Comptable utilise toutes les voies d'exécution de droit commun. Ex: saisies-conservatoire, saisies-ventes, saisies-attribution…

    Article 63 LFR 30/12/2004: nouvelle procédure de recouvrement: l'opposition à tiers détenteur. Oblige tout tiers détenteur d'une dette à l'égard d'une pers devant une créance à un organisme public de payer prioritairement l'administration. Si non, ce tiers verra naître à son encontre une dette pour le même montant. 

     

    D) La contestation du titre exécutoire: 

     

    Article 6 décret 29/12/1992: Possible pour le débiteur ou éventuellement par le tiers saisi. Distinction faite entre:

    Opposition à exécution: si la contestation porte sur l'existence, le montant ou l'exigibilité de la créance.

    Doit intervenir dans les 2 mois suivant la réception du titre exécutoire ou à la date du 1er acte de poursuite. Devant le Juge Administratif ou le Juge Judiciaire selon la nature de la créance.

    Opposition à poursuite: si contestation sur la forme d'un acte de poursuite.

    - dans les 2 cas, effet suspensif: le titre de recette émis par l'ordonnateur perd son caractère exécutoire dès l'introduction de l'instance.

     

    3: Les procédures de recouvrement spéciales. 

     

    A) Les procédures particulières des recettes dues par les personnes publiques: 

     

    Les procédures particulières: 

     

    Des cas où la recette peut être perçue avant toute émission de titre de recette. Cependant, ne permet qu'un encaissement amiable car absence de titre = absence possibilité d'un recouvrement forcé.

    Régie de recette = mode  d'encaissement de recettes fondées sur ce recouvrement avant l'émission d'un titre. Les recettes perçues par le régisseur sont transmises au comptable qui, après vérification, demande à l'ordonnateur 1 titre de perception afin de budgétiser les opérations.

     

    Les opérations particulières de recouvrement: 

     

    Quatre opérations particulières peuvent être décernées:

    Répétition de l'indu: Principe que tout paiement suppose une dette. Si on a perçu des sommes en trop, reversement de cet indu à la personne ayant trop payé.

    Compensation: Cas où deux personnes publiques sont toutes deux débitrices l'une envers l'autre. Compensation entre les deux dettes.

    Est par ailleurs opposable par des personnes publiques contre des personnes privées mais la réciproque est fausse.

    Remise gracieuse: Extinction partielle ou totale d'une créance régulièrement établie due par des personnes publiques

    =>au niveau national: la remise accordée par le comptable ne peut pas excéder 75.000€. Recours possible devant le ministre du budget. Celui-ci peut aussi accorder des remises à un max de 150.000€.

    =>au niveau local: remise accordée par autorisation du conseil délibérant.

    Admission en  non valeur: Décision par laquelle une autorité accepte de prendre en considération le fait que le comptable n'a pas pu recouvrer certaines créances et donc renoncer à tenir le comptable responsable de ce non-recouvrement.

    Si acceptée, recette est admise en non-valeur et la responsabilité du comptable est dégagée. Cependant, le juge des comptes n'est pas lié par l'admission en non-valeur. Il peut donc engager la responsabilité du comptable malgré tout.

    N'est possible que lorsque le recouvrement est impossible pour des raisons indépendantes des diligences du comptable: fait du débiteur (ex: insolvabilité), fait de l'ordonnateur (ex: pas d'autorisation à poursuite).

    N'éteint pas la dette. Donc, le recouvrement peut être poursuivi si le débiteur ou ses ayants-droits redeviennent susceptibles de poursuite, sauf cas de prescription.

     

    B) Les recettes dues par les personnes publiques: 

     

    St en principe insusceptibles de recouvrement forcé par le biais de titre exécutoire, en vertu du principe d'insaisissabilité des biens publics. Cependant, des voies d'exécution administrative existent. Varient selon qu'il s'agisse de l'Etat ou d'une autre personne publique.

    Etat: Peu développé. Possible pour un créancier de l'Etat d'obtenir de la part des juridictions des décisions à-mêmes de leurs donner satisfaction. S'apparente à une exécution forcée.

    Autre personnes publiques: Possible pour une personne publique créancière d'une autre pers publique d'utiliser des voies de recours administratif. Aboutit généralement à une inscription  ou à un mandatement d'office, afin de dégager les crédits nécessaires au paiement de ce qui est dû.

    Si créance due par un Etablissement Public Administratif, EPIC avec comptable public; organisme de Sécurité Sociale => possibilité de saisir l'autorité de tutelle du Service Public afin de procéder au mandatement d'office des dépenses obligatoires.

    Chapitre IV: Le jugement des comptes des comptables publics.

     

    Juge des comptes contrôle les comptes et non pas les comptables car objectif poursuivi est de reconstituer la caisse du trésor et non pas de sanctionner le comptable. Caractère objectif du contrôle qui impose 2 étapes dans l'engagement de la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable:

    Obligation de reddition des comptes.

    Le jugement des comptes.

    Section 1: La reddition des comptes.

     

    Obligation pour le juge des comptes de contrôler les comptes de tout organisme public doté d'un comptable public, par périodicité. Environ  3 ans pour le comptable de l'Etat ; 5 ans pour celui des Collectivités Territoriales. Dans ce cas, examen de l’ensemble des comptes clos depuis le dernier contrôle.

     

    1: Les comptes soumis au contrôle du juge. 

     

    Cour des comptes, 1894, Commune de Villiers-Adam: La Cour n'est compétente à juger que les comptes des comptables. Pas pour les ordonnateurs. Rappel dans article L131-2 Code des Juridictions Financières.

    Deux limites à ce principe:

    -       La Cour des comptes connait l'activité des ordonnateurs dans son contrôle non-juridictionnel.

    -       compétence pour juger les ordonnateurs suspectés de comptabilité de fait.

    Contrôle de la Cour des comptes sur l’ensemble des comptes d'un organisme doté d'un comptable public. Mais, peut s'étendre aux opérations relevant d'un tiers et agissant sous la responsabilité d'un comptable ou, encore, à celles relevant du comptable précédent à ce poste.

     

    A) Le contrôle des comptes du comptable public: 

     

    Les organismes soumis au contrôle: 

     

    La Cour est le juge de droit commun des comptes des comptables publics, exception faite de ceux relevant expressément de la compétence des CHAMBRES RÉGIONALES DES COMPTES.

    Contrôle porte sur toutes les dépenses et recettes autorisées dans la loi de finances. Donc, exclusion des opérations des pouvoirs publics constitutionnels et la dotation "pouvoir public".

    Dans son contrôle, Cour des comptes est amenée parfois à qualifier juridiquement l'organisme en cause. Peut-être amené à constater son caractère privé et donc mettre un terme à son contrôle. De plus, est tenue par les qualifications émanant des décisions définitives du Juge Administratif, Juge Judiciaire et TC.

     

    La responsabilité des comptables: 

     

    Soumission de tous les comptables publics de l'Etat et des EPN.

    Article 14 RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE: Cependant, seuls les comptables principaux doivent remettre leurs comptes à la Cour. Ils reprennent sous leur responsabilité les comptes établis par les comptables secondaires subordonnés. Centralisation des comptes = "apurement des comptes".

    Doivent avoir été régulièrement nommés et installés à leur poste. Sinon, ne rendront leurs comptes qu'après avoir été déclarés gestionnaire de fait. Alors, la responsabilité peut être engagée.

    B) Les cas de responsabilité du fait d'autrui: 

     

    Article 60-3, loi 1963: Les comptables soumis au contrôle de la Cour des comptes répondent non seulement de leurs agissements mais aussi des tiers placés sous leur responsabilité.

     

    La responsabilité du fait des régisseurs: 

     

    Conseil d’Etat, 1981, Rispail: Le comptable est responsable des agissements/erreurs des tiers qu'il a sous sa responsabilité (comptable secondaire et régisseur). Idée que les régies instituées sont le prolongement de la caisse du comptable public. Si défaillance dans gestion, engagement automatique de la responsabilité.

    Cependant, atténuation de responsabilité dans hypothèse où ordonnateur a refusé au comptable des moyens de réaliser le contrôle des opérations du régisseur.

     

    Les hypothèses des autres responsabilités du fait d'autrui: 

     

    Toutes les opérations réalisées par les agents du poste comptable relève de la responsabilité du comptable assignataire. Ex: erreurs informatiques; détournement.

    Idem pour les comptables hiérarchiquement subordonnés. Ex: les TPG qui sont les supérieurs dans le département des trésoriers principaux.

    De +, responsables pour les agissements des comptables de fait. Pour éviter une double reconstitution des fonds, la Cour des comptes retient la responsabilité subsidiaire du comptable en poste et la responsabilité  principale du comptable de fait.

     

    C) Le cas particulier des comptables successifs: 

     

    Un comptable peut-il être tenu responsable des opérations effectuées ou amorcées par son prédécesseur? Inversement, peut-il être tenu responsabled'1 opération qu'il amorcée et que son successeur a effectué?

     

    Le principe de partage de responsabilité: 

     

    Distinction selon qu'il s'agisse d'une dépense ou d'une recette irrégulière.

    Dépense irrégulière: Cour des comptes, 1989, OP HLM de Roubaix: responsabilité du comptable en fonction à la date du paiement litigieux. Impossible d'engager la responsabilité d'un comptable pour le paiement effectué par son successeur.

    Recette irrégulière: Après changements de jurisprudence, Conseil d'Etat, 1989, Véque : le comptable responsable est celui en poste au moment où la dépense est devenue irrécouvrable et qu'il n'a pas émis de réserve.

    Possibilité de dégager sa responsabilité si le comptable démontre que lorsqu'il est entré en fonction la créance était déjà irrécouvrable.

     

    Les réserves du comptable: 

     

    Le comptable ne peut se dégager de sa responsabilité que s'il a émis des réserves sur les recettes transmises par son prédécesseur et qui reste à recouvrer.

    Pour être recevables, elles doivent être: écrites, motivées, précises et transmises dans 1 délai de - de 6 mois après la succession au poste de comptable.

    S'il n'y a pas de telles réserve, il y une présomption de responsabilité du comptable entrant.

     

    Pour faciliter l'émission de réserve, le comptable sortant doit, à son départ, fournir 1 état sommaire des restes à recouvrer au jour de la remise de service.

    Il engage sa responsabilité si les écrites sont mal tenues des opérations litigieuses.

     

    2: Les modalités de reddition des comptes. 

     

    Obligation qui pèse tant sur le compte en soit que sur les pièces justificatives qui viennent en appui des opérations retranscrites dans le compte. Transmission est impartie à un délai, sous peine d'amendes.

     

    A) La production du compte: 

     

    Article 17 RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE: Les comptables relevant de la compétence de la Cour des comptes doivent remettre spontanément leurs comptes au moins 1/an, même si pas d'opérations sur la caisse pour la période.

    Les comptes sont d'abord transmis  à la Direction Générale des Finances Publiques qui est chargée de les mettre en état d'examen, de les vérifier puis de les transmettre à la Cour des comptes.

    Avant d'être transmis à la Générale des Finances Publiques, les comptes des Etablissements Publics sont soumis au CA et doivent obtenir l'approbation du ministre de tutelle. Si n'est pas le cas, la Cour des comptes ne peut pas statuer sur cet Etablissement Public.

     

    B) La production des pièces justificatives: 

     

    Le comptable doit accompagner son compte des pièces justificatives qu'il a lui-même exiger de l'ordonnateur et qu'il a du conserver. La destruction ou la perte de ces pièces n'atténuent pas la responsabilité du comptable.

    Ces pièces sont définies par des nomenclatures ou par des dispositions contractuelles. S'il n'en existe pas, le comptable doit déduire par analogie celles devant être produites.

    Elles doivent être claires et pas contradictoires entre elles. Si contraire, le comptable doit demander des précisions à l'ordonnateur, faute de quoi il doit refuser de procéder au paiement.

    Les pièces doivent être antérieures au paiement effectué par le comptable. Impossibilité d'une régularisation des dépenses a posteriori !

     

    C) Les délais de reddition des comptes et les amendes pour retard: 

     

    Les délais de reddition: 

     

    Article 143 RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE: Les comptes doivent parvenir à la Cour avant le 31/07 de l'année n+1. Délai de 4 mois pour les EPIC et de 8 mois pour les EPA.

    Pour les opérations d'Etat: Les pièces justificatives doivent être transmises tous les 3 mois à la Cour pour réaliser 1 contrôle non juridictionnel.

    Pour les EPA: Transmission annuelle des pièces justificatives.

    Pour les EPIC: Les pièces justificatives ne sont pas transmises et sont conservées par le comptable pour des vérifications sur place, le cas échéant.

     

    Article 57 RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE: Si refus du comptable de rendre des comptes, des agents commis d'office s'en charge, à la charge et sous la responsabilité du comptable. Les comptes ainsi dressés sont réputés avoir été réalisés par le comptable lui-même.         

    S’il y a un décès avant d'avoir pu rendre ses comptes, le successeur a l'obligation d'établir les comptes signés par les héritiers du défunt ou, à défaut, par lui-même. La responsabilité incombe aux héritiers.

     

    Les amendes pour retard dans la reddition des comptes: 

     

    Le procureur général près de la Cour des comptes doit veiller au respect des délais, faute de quoi il doit requérir l'application de l'amende. Tout manquement d'une pièce justificative équivaut à l'absence même du compte et peut donner lieu à une amende.

    Seul le comptable en fonction à la date réglementaire des dépôts des comptes est passible de l'amende. Cependant, possible de l'imputer au prédécesseur si le retard lui est directement imputable.

    Exonération par la Cour en cas de circonstances exceptionnelles: état de santé du comptable ; difficultés liées à la prise de poste; comportement malveillant de l'ordonnateur

    Imposer une amende est une possibilité pour le juge. Ces amendes n'ont pas de caractère pénal et sont de véritables peines.

     

    D) La prescription de l'action: 

     

    Réduction de l'action pour engager la responsabilité pécuniaire et personnelle des comptables publics. Est aujourd'hui de 6 ans à compter de la reddition des comptes. Idée que la Cour des comptes juge les comptes et non pas les comptables.

    Réforme tend à vouloir que la Cour juge désormais les comptables, d'où doutes sur le maintien de cette prescription. La prescription devrait Cependant rester.

    Section II: Le jugement des comptes.

    1: La procédure en vigueur avant la loi du 28/10/2008: 

     

    A) Les règles générales de procédure: 

     

    Les comptes des comptables étaient déposés au greffe de la C. puis étaient jugés par l'1 des 7 chambres, selon le secteur concerné.

    Gde spécificité: autosaisine de la Cour: le juge était saisi et devait se prononcer sur tous les comptes. Suppression par loi 28/10/2008.

     

    Deux grandes phases dans cette ancienne procédure de jugement des comptes:

    Remise à un rapporteur chargé d'examiner et de faire un rapport des comptes soumis en vérifiant la réalité et la régularité des comptes.

    Rapporteur pouvait communiquer avec le comptable et exiger des pièces en plus. Risque de sanctions pénales si entraves aux vérifications du rapporteur.

    Le rapport contient 1 proposition motivée de décision transmise au ministère public chargé de rendre des conclusions. Intransmissibilité de cette proposition à un tiers car considéré comme un document interne. Mais, rapport transmis au ministère public.

    Rapport également remis à un contre-rapporteur chargé de vérifier qu'aucune erreur n'avait été commise. Pouvait prendre des mesures supplémentaires d'instruction.

    Le jugement par la Chambre, en prenant pour base le rapport rendu. Vote pour chacune des propositions motivées.

     

    B) La règle du double arrêt: 

     

    Spécificité du droit financier français: 1 arrêt provisoire assurant le contradictoire avec le comptable public et un arrêt définitif engageant la responsabilité du comptable.

    Arrêt provisoire: Pas autorité de la chose jugée. Le juge contrôle le solde des comptes et la régularité de chacune des opérations. Pouvait imputer des omissions ou des irrégularités constatées au comptable via des injonctions.

    Etablissement d'un délai pour que le comptable réponde à ces injonctions (réponse, apport de pièces manquantes).

    Arrêt définitif: A la fin du délai imparti, jugement qui revêt l'autorité de la chose jugée. Les juges procédaient à un apurement des comptes en prononçant 1 arrêt de décharge pour les comptes présentés si irrégularités dans les dépenses ou les recettes. Dès lors, la responsabilité du comptable ne pouvait plus être engagée par l’administration ou par juge.

    Possibilité de mettre en débet si les réponses du comptable ne sont pas satisfaisantes: engagement responsabilité pécuniaire vis-à-vis de la pers dont le comptable tenait les comptes irréguliers.

     

    2: La nouvelle procédure de jugement des comptes: 

     

    A) La remise en cause de l'ancienne procédure: 

     

    Deux principales critiques de l'ancienne procédure: le double arrêt &le secret de la procédure. Nombreuses critiques de la CEDH, d'où début de modification sur d'autres points par une instruction de la Cour des comptes en 2006.

     

    B) La loi du 28/10/2008: 

     

    Une fois en état d'être jugés, les comptes sont remis à un rapporteur chargé de l'instruction du dossier.  Possible de dialoguer et de demander des pièces au comptable et à l'ordonnateur qui ont accès au dossier à ce stade.

    Communication du rapport au ministère public qui est en charge de mettre en mouvement  l'action publique. Saisine de la formation de jugement si existence de tout élément susceptible de mettre en jeu la responsabilité du comptable.

    Deux hypothèses après la mise en mouvement de l'action publique:

    =>Des irrégularités ont été constatées: Ouverture de la procédure du contradictoire: Notification du dossier à l'ordonnateur et au comptable. Débats sont publics et la délibération est secrète sans la présence du rapporteur et du représentant du ministère public.

    =>Pas d'irrégularités: Obligation pour le juge d'apurer l’ensemble des comptes. Le ministère public transmet au président de la formation de jugement qui prononce soit une ordonnance de décharge, soit un rapport complémentaire s'il a encore des doutes. Ce rapport sera transmis au ministère public qui rendra des conclusions. Si toujours pas d'irrégularités constatées dans les conclusions, le président de la formation est contraint de prononcer l'ordonnance de jugement.

    Conservation de l’ensemble des procédures applicables au jugement des comptes mais suppression du double arrêt: La Cour des comptes se prononce publiquement et définitivement sur les comptes.

     

    C) La réforme à venir: 

     

    Plusieurs projets de réformes:

    Suppression de la COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE et transfert des compétences à la Cour des comptes. Les ordonnateurs seraient intégrés au jugement des comptes, ce qui serait logique.

    Extension des compétences non juridictionnelles de la Cour des comptes (contrôle organique, évaluation des politiques publiques, certification des comptes…).

    Changer d'optique en supprimant le caractère objectif du contrôle des comptes pour mettre en place 1 système visant à sanctionner les négligences du comptable ayant provoqué l'irrégularité. On jugerait davantage le comptable que les comptes.

    Suppose la suppression des arrêts de décharge et de quitus mais pas de la procédure posée par loi 28/10/2008.

     

     

    3: L'exécution des arrêts: 

     

    Les arrêts rendus n'ont d'effets qu'une fois notifiés au comptable. Egalement envoyé au ministre des finances et à celui de tutelle.

     

    A) La question de la consistance des débets: 

     

    Obligation faite au comptable de rembourser sur ses propres deniers le préjudice causé à l'organisme public en raison d'un défaut de vigilance dans le recouvrement d'une recette ou dans le paiement irrégulier d'une dépense.

    Débet = somme principale (dont le comptable a été reconnu débiteur) + intérêts.

    Intérêts sont fixés par la loi. Le comptable ne peut donc pas y échapper par une décision des juges des comptes. Pas de distinction entre le comptable de bonne foi et celui de mauvaise fois. Soumission à la règle de droit commun.

    Si le comptable obtient 1 remise gracieuse sur son débet, le juge aura l'obligation de prononcer et d'apurer le débet et les intérêts afférents.

     

    B) L'apurement des débets: 

     

    Le comptable doit s'acquitter du débet auprès de la TG des créances spéciales du Trésor. Si paiement pas spontané, le débet peut être recouvré d'office.

    Recouvrement s'effectue en 1er sur le cautionnement constitué par le comptable à son entrée en fonction. Si insuffisant pour payer tout le débet, reste du recouvrement se fait par une notification à l'association française de cautionnement mutuel à laquelle le comptable est inscrit.

    Celle-ci s'acquittera de la somme et sera subrogée dans les droits des organismes publics qu'elle a remboursés.

    Si insuffisance des mécanismes pour recouvrer tout le débet, le recouvrement se fait sur les biens personnels du comptable (biens meubles, saisie sur salaires, hypothèques..). Possible aussi sur les biens de l'époux.

     

    C) Les procédures d'exception: 

     

    Article 60-9, loi 23/02/1963: Possibilité pour les comptables de demander 1 remise gracieuse totale ou partielle auprès du ministre des finances.

    Le montant du débet peut être difficilement supportable pour un particulier. Idée d'atténuer ces effets à un niveau socialement supportable.

    On contrebalance le caractère objectif du jugement (responsabilité engagée dès que manquement ou défaut de contrôle, même si le comptable était de bonne foi)

     

    Large usage de la remise gracieuse par le ministre. Critère souvent décisif est l'obéissance du comptable aux directives du ministère. 

    En principe, la remise n'est accordée qu'après la mise en débet mais, dans la pratique, récurrent que la remise soit prononcée préalablement. Cela contrait la Cour a constitué le comptable en débet et à fixer le fixer à 0.

    Procédé de la remise très critiqué car remet en cause l'office du juge& semble peu conforme au droit européen. Reliquat de la justice retenue avec le système de ministre-juge.

    Chapitre 5: Le jugement des comptabilités de fait.

     

    Compétence du juge des comptes est d'ordre public. Il doit donc connaitre de tous les actes comptables, quel que soit leur auteur (comptable institué ou pas mais aussi celui de fait).

    Gestion de fait = Existence d'une irrégularité que rien, même pas les circonstances exceptionnelles, ne peut justifier.

    Mise en œuvre de la procédure des comptables de fait pour rétablir la légalité comptable en assujettissant le gestionnaire de fait aux mêmes obligations que celles pesant sur le comptable public. Le juge des comptes peut engager la responsabilité perso et pécuniaire du gestionnaire de fait dans les mêmes conditions que pour un comptable public.

     

    Jugement des comptables de fait se fait en deux étapes:

    Constitution d'une gestion de fait. Compétence du juge financier.

    Le commettant doit être préalablement déclaré comptable de fait par le juge financier pour l'obliger à compter devant la Cour des comptes.

    Section I: La constitution d'une gestion de fait.

     

    A) Les personnes susceptibles d'être déclarées gestionnaires de fait: 

     

    Pt être déclaré (seulement par le juge des comptes) comptable de fait toute personne physique ou morale qui manie les deniers publics sans en avoir la qualité. Cela recouvre plusieurs hypothèses distinctes:

    "Maniement de brève main": Concerne celui qui effectue les opérations matérielles de la Gestion de fait. Le seul maniement de fonds publics ne suffit pas pour caractériser la Gestion de fait, il faut également que le comptable ait eu connaissance des irrégularités.

    " Maniement de longue main": Concerne celui a donné des ordres d'agir ou, au contraire, a couvert de son autorité les agissements irréguliers.

    L'intéressé doit donc disposer d'1 autorité hiérarchique suffisante. Sera déclaré comptable de fait s'il était en capacité d'empêcher ou de faire cesser ces irrégularités et qu'il ne l'a pas fait.

     

    Appréciation in concreto selon les actions de chacun mais aussi leurs rapports hiérarchiques. Ainsi, les simples exécutants sans initiative ayant reçu des ordres hiérarchiques n'auront pas à compter devant la Cour.

    Seront également considérés comme Gestion de fait ceux qui ont toléré cette comptabilité, même s’ils n’en sont pas à l'origine. Concerne très souvent les ordonnateurs, y compris les ministres dont la responsabilité particulière ne fait pas obstacle à l'application des dispositions relatives à la gestion de fait.

    Cependant, il faut que la décision soit détachable d'un acte de gouvernement pour que le ministre compte devant la Cour des comptes, ce qui est très rare.

    St également concernés les comptables patents qui ont participé, connu, toléré des opérations irrégulières ou même ont manié des deniers publics sans en avoir pour autant la compétence.

    -   Idem pour les régisseurs si non-respect des attributions et limites déterminées par l'acte institutif de régie ou s'ils ont connu ou toléré des agissements irréguliers.             => Cependant responsabilité engagée que si les régisseurs ont directement commis des irrégularités, faute de quoi c'est le comptable assignataire qui sera considéré comme gestionnaire de fait pour défaut de surveillance.

     

    Le Gestion de fait peut être également reconnue pour les personnes morales. Cependant, le plus souvent, le juge lie la pers morale et ses dirigeants, afin d'assurer la récupération des sommes irrégulières et pour sanctionner les comportements irréguliers.

     

    2: Les éléments constitutifs d'une gestion de fait. 

     

    Article 60-9, loi 23/02/1963: Deux hypothèses:

    Ingérence dans le recouvrement de recettes destinées à un organisme public.

    Réception ou maniement de fonds et valeurs irrégulièrement extraits de la caisse du comptable public.

     

    A) La perception irrégulière de recettes publiques: 

     

    1ere hypothèse de Gestion de fait: quand une personne a perçu en lieu et place du comptable public compétent des recettes affectées à un organisme public.

    Absence, insuffisance ou illégalité de titre/mandat pour procéder à ces opérations.

    Juge s'assure que les fonds en cause étaient bien destinés à la caisse d'un comptable public. Il faut déterminer l'intention réelle des parties versantes.

     

    Ne pas confondre gestion de fait &corruption.

    Corruption = 1 fournisseur de l’administration verse 1 somme d'argent à 1 agent public pour obtenir 1 avantage.

    Ces fonds ne sont pas destinés à 1 caisse publique, donc aucune Gestion de fait.

     

    B) La détention ou le maniement de fonds et valeurs irrégulièrement extraits de la caisse d'un comptable public: 

     

    Gestion de Fait caractérisée dès que l'extraction de fonds et valeurs a été faite par un faux constaté par le juge pénal. Juge des comptes ne peut que conclure à l'irrégularité et donc à la Gestion de fait.

    Peut être un ordre régulier d'un ordonnateur de procéder à une dépense irrégulière (service non fait; décalage entre le service réellement fait et l'ordre de paiement…). Ordre est fictif par son objet ou par son destinataire.

     

    On a 1 Gestion de fait tant pour maniement de fonds publics que par simple conservation ou détention (sans utilisation) de fonds publics.

    Section II: La déclaration de gestion de fait.

    Deux étapes:

    La saisine préalable du juge.

    La déclaration de gestion de fait proprement dite.

     

    1: La saisine du juge et, le cas échéant, la déclaration de non-lieu. 

     

    Depuis 2008, seul le ministère public a l'initiative de déclarer la gestion de fait.

    Obligation de déférer à la Cour en cas de demande de diverses autorités (ministre des finances ou de tutelle; préfet de région; Collectivités Territoriales…). Simple possibilité si l'information d'une Gestion de fait présumée se fait par 1 particulier.

     

    Même procédure que dans le contrôle des comptes: saisine d'un rapporteur qui remet un rapport au ministère public chargé de rédiger ses conclusions et de requérir ou non devant la formation de jugement.

     

    Les différentes hypothèses qui s'offrent à la formation de jugement, selon les conclusions du ministère public:

    Pas de fait constitutifs d'une Gestion de fait.

    Une Gestion de fait régularisée depuis, ce qui entraine sa disparition rétroactive.

    Non-lieu à Gestion de fait sans reversement au vu de la faiblesse des sommes en jeu, de l'attitude du comptable et de la cessation des irrégularités.

    CE, 2000, Labor Métal: Obligation de prononcer 1 non-lieu systématique en cas de violation du principe d'impartialité. En l'espèce, l'affaire, avant d'être jugée, avait été mentionnée dans le rapport public annuel (document public réputé avoir été rendu au nom de l’ensemble de l'institution, d'où impossibilité de changer de formation de jugement

     

    2: La déclaration de gestion de fait. 

     

    Charge de la preuve incombe à la personne qui a saisi le ministère public pour une Gestion de fait.

    Jusqu'en 2008, application règle du double arrêt. Après la désignation dans 1 arrêt provisoire de toutes les personnes suspectées d'une gestion de fait, entame d'un contradictoire où les pers mises en cause pouvaient présenter leurs arguments. Permettait d'inclure ou d'exclure des gens de la Gestion de fait avant que l'arrêt définitif soit prononcé.

    => Déclaration définitive ne pouvait concerner que des personne ayant été reconnues provisoirement comptable de fait. Celles-ci devaient compter devant la Cour des comtes.        => Quand on ne pouvait pas délimiter la part respective incombant à chacun, possibilité de la Cour de déclarer ces pers solidairement et conjointement comptable de fait.

    Après 2008 et la suppression du double arrêt, un seul arrêt est rendu en audience public, à l'initiative du ministère public.

    Juge doit surseoir à statuer pour étendre le périmètre de la gestion de fait à d'autres personnes et demander en ce sens un réquisitoire supplétif.

    La déclaration définitive confère au comptable mis en cause 1 délai pour produire un compte qui sera analysé par le juge financier. Possibilité d'amendes si le comptable ne produit pas le compte demandé dans le délai imparti. La Cour des comptes peut également demander au préfet de désigner 1 commis d'office chargé de dresser les comptes en lieu et place du comptable défaillant.

    Section III: Le rétablissement des comptes.

    Deux objectifs:

    Rétablir la régularité des comptes en réintégrant les sommes qui avaient été irrégulièrement extraites.

    Sanctionner cette comptabilité sur le fondement de la violation séparation comptable / ordonnateur.

    Procédure se découpe en plusieurs phases au terme desquelles un arrêt est rendu

    Production des comptes selon des modalités un peu allégées par rapport à la gestion patente des comptes.

    Reconnaissance d'utilité publique des dépenses par la validation de l'organe délibérant. Contraint le juge à valider et donc à régulariser certaines dépenses, d'où atténuation du débet encouru.

    Fixation de la ligne de compte: soustraction au total des recettes des dépenses régulières et déclarées d'utilité publique. Solde qui demeure est le montant du débet à la charge du comptable.

    Prononcé éventuel d'une amende.

     

     

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