Contrat administratif : Conclusion, exécution, rupture

LE RÉGIME GÉNÉRAL DU CONTRAT ADMINISTRATIF

Ce régime général est relativement restreint en réalité, ce qui manifeste l’absence d’un régime général. Notamment, les règles de passation sont plutôt dictées par les règles dictées pour chaque type de contrat. En revanche, il existe des règles juridiques applicables de manière générale.

CHAPITRE I – LA CONCLUSION DU CONTRAT ADMINISTRATIF

Il ne s’agit pas de la passation concernant la transparence pour respecter la concurrence entre les candidats à un contrat public mais il s’agit des règles de conclusion relevant de la théorie générale du contrat : objet, cause, consentement réels. Il faut préciser que les règles de validité du contrat administratif sont largement prédéterminées par la réglementation existante, en matière de conclusion mais aussi d’exécution. Le but de cette réglementation est surtout de garantir les conditions d’une rencontre satisfaisante des volontés. Il s’agit de canaliser le consentement de la personne publique dans le sens où elle doit exprimer ses besoins en évitant des erreurs qui pourraient être invoquées par les parties adverses. Au delà de cette réserve, la jurisprudence administrative applique depuis longtemps des règles relatives à la validité du contrat. Cependant, elle le fait rarement et avec davantage de souplesse qu’en droit privé.

Le juge administratif a pu formellement viser des articles du code civil ou prendre la jurisprudence judiciaire comme référence en laissant entendre que la théorie du droit privé est une source d’inspiration. Par exemple, mérite l’annulation un contrat entaché d’un défaut d’accord de volontés sur certaines de ses clauses essentielles : Ccnseil d’Etat. Section. 11 février 1972. Office public des HLM du Calvados. Le juge peut aussi considérer que le contrat est vicié par une erreur, notamment sur la marchandise, ou encore sur la personne : Conseil d’Etat. Domergue. 26 avril 1950.

La doctrine va entre les deux extrêmes : une théorie purement administrative des contrats niant un point commun avec le droit privé & aucune différence entre le droit public et le droit privé. La réalité se situe entre les deux extrêmes. En particulier, il a été montré que la théorie des vices du consentement du droit public est conçue uniquement pour le bénéfice des exigences du service public. Le juge administratif interprète donc la théorie en fonction des finalités de l’action administrative. Ce n’est donc pas la protection de celui dont le consentement n’a pas été parfaitement éclairé qui est privilégiée mais la sécurité des conventions administratives.

C’est une ambivalence que l’on retrouve dans l’office du juge qui a été renouvelé par les jurisprudences Commune de Bézier qui entend structurer des erreurs graves du Droit. L’objectif est de renforcer la stabilité des relations contractuelles par la redéfinition de l’office du juge qui lui permet de défendre la loyauté contractuelle. Si la moralité contractuelle est défendue, ce n’est pas seulement un objectif de justice mais aussi un enjeu en terme de continuité du service public et de l’action administrative. Inversement, la stabilité contractuelle n’a plus lieu d’être en matière d’irrégularité trop grave. Cette nouvelle souplesse ne s’applique pas sur les irrégularités tenant au caractère illicite du contenu du contrat ou à un vice d’une particulière gravité relatif notamment aux conditions dans lesquelles les parties ont donné leur consentement.

Conseil d’Etat. 1^er octobre 2013. Société espace habitat construction : contrat autorisant une personne privée à constituer des droits réels sur le domaine public d’une commune avant l’intervention législative de 1988 autorisant cela. Le juge a considéré que le contrat est illicite et dans ce contrat il y avait une clause de renonciation à l’exercice par l’administration de son pouvoir de résiliation unilatérale pour motif d’intérêt général. Le juge précise que c’est une clause illicite. Le juge en conclut que le recours en reprise des relations contractuelles doit être rejeté.

Une cour administrative d’appel a refusé de faire application d’un contrat conclu en 2007 entre une société privée de conseil juridique et une personne publique car ce contrat avait pour objet la recherche d’économie. Ce contrat avait été passé en méconnaissance d’une loi de 1991 encadrant les consultations juridiques. En vert de cette méconnaissance, le contrat était vicié par une cause illicite selon le juge et donc il en tire la conséquence en application de Bézier I de se placer sur le terrain extra contractuel : Cour administrative d’appel de Lyon. 22 mars 2012. Société CTR.

Un contrat a été écarté pour méconnaissance du principe d’inaliénabilité du domaine public. Il s’agissait d’un contrat de crédit bail permettant a une personne privée de devenir propriétaire de remontées mécaniques appartenant à la personne publique délégante et affectées aux personnes publique déléguées. Le juge a considéré que le contenu est illicite : CE. 4 mai 2011. Communauté de communes du Queyras.

CHAPITRE II – L’EXÉCUTION DU CONTRAT ADMINISTRATIF

C’est la réalisation par les parties au contrat des obligations prévues par celui ci. C’est l’expression ou la traduction de l’idée selon laquelle le contrat est la loi des parties ou du moins leur commune intention. Dans cette perspective, le droit administratif empreinte au droit privé des solutions fondées sur le consensualisme. Mais, le droit de l’exécution des contrats administratifs cherche à répondre à des exigences spécifiques. C’est ici que le droit public se démarque davantage du droit privé. Même dans les relations contractuelles, l’administration ne perd pas ses prérogatives de puissance publique. Il faut ajouter qu’aujourd’hui il y a un mouvement de subjectivisation du droit administratif qui touche le droit des contrats et donc peut être que le tiers cocontractant pourrait obtenir des prérogatives face à l’administration.

Section 1- La stabilité contractuelle

e contrat repose sur des prévisions qu’il faut respecter. Cela s’exprime par un principe de loyauté contractuelle qui présente un sens bien spécifique en matière de contrats administratifs. Il faut prendre en compte la théorie de l’imprévision et le droit de modification unilatérale des contrats administratifs.

P1- La loyauté contractuelle

A- L’ambivalence de la loyauté en matière administrative

D’un côté, les cocontractants doivent exécuter de bonne foi leurs obligations. Le cocontractant de l’administration a un droit acquis à l’exécution de ses obligations contractuelles par la personne publique. A défaut, la personne publique engage sa responsabilité contractuelle pour faute, sauf cas de fait du prince. Même en présence d’une inexécution fautive, l’exception d’inexécution par le cocontractant privé est exclue. Le cocontractant doit donc exécuter ses obligations : Conseil d’Etat. Commune de Ste Barbe. 28 mai 1962.

De l’autre côté, le juge sollicite la commune intention des parties au lieu de s’arrêter au sens littéral des termes. Aussi, le juge administratif utilise les standards de la rationalité, les usages,… afin de rechercher à garantir la loyauté contractuelle. On a aussi, même dans le silence du contrat, la possibilité pour l’administration de mettre en œuvre un pouvoir de sanction. La sanction en droit des contrats administratifs a des spécificités car elle n’a pas pour seul objet de manquer des manquements contractuels car l’objet premier est d’assurer la continuité de l’action administrative et l’intérêt général. C’est l’expression d’une prérogative de puissance publique. On a essentiellement trois types de sanctions :

• pécuniaires (peut résulter de la responsabilité contractuelle pour faute)
• coercitives (ex : substitution possible d’un tiers par une troisième personne aux frais et risques du cocontractant défaillant)
• juridiques (en particulier résolutoires donc qui mettent fin au contrat)

On peut aussi retrouver des sanctions disciplinaires : Conseil d’Etat. Dame Veuve Trompier Gravier. 1944. Pour l’administration, le contrat ne doit pas lieu de loi intangible et donc elle ne saurait être liée par un contrat lorsque des circonstances nouvelles rendent l’exécution inutile ou dangereuses. Dans ce cas, il ne faut pas empêcher l’administration de se délier du contrat car sinon on en ferait un particulier.

B- Le pouvoir de contrôle et de direction

L’administration dispose d’un pouvoir de contrôle, voir de direction, de l’exécution du contrat et c’est un droit qui ne s’épuise pas dans le pouvoir de modification unilatérale. Là encore, malgré tout, il faut faire preuve de nuance car l’étendue de ce pouvoir dépend du type de contrat en cause, de son objet, de ses stipulations. Mais, de façon générale, il traduit une exigence de loyauté à l’égard du service public. Pour les délégations de service public, ces enjeux supposent un contrôle dont la manière est gérée par le service public par les tiers. Par définition, lorsque l’administration délégue un service public, cela fait que le service devient d’abord l’affaire du concessionnaire mais il reste un service public et donc est justifié par exemple dans le CGCT un article 1411-3 qui prévoit la remise par le délégataire au déléguant d’un rapport permettant à l’autorité délégante « d’apprécier les conditions d’exécution du service public ». Dans tous les contrats où l’administration est maitre d’ouvrage, le contrôle est obligatoire : Conseil d’Etat. 22 février 1952. Société pour l’exploitation des procédés Ingrand.

Au minimum, ce pouvoir de contrôle permet à l’administration de s’assurer de la bonne exécution du contrat. Pour certains types de contrat, cela ira jusqu’à la direction de l’exécution. Ainsi, la loyauté contractuelle est spécifique en matière de contrats administratifs. Le juge administratif est plus exigent que le juge judiciaire. Ce sens particulier est très manifeste dans le cadre des contrats relatifs au service public car dans ce cas c’est une loyauté envers les services publics qui est mis en cause. Le Conseil d’Etat estime que le concessionnaire de service public est soumis à une obligation lui imposant de faire « tout ses efforts pour assurer la continuité et, en cas d’interruption, la reprise du service public » : Conseil d’Etat. 23 juin 1944. Ville de Toulon.

C- L’équilibre financier du contrat

En matière d’exécution des contrats administratifs, il existe un PGD selon lequel le cocontractant a le droit à l’équilibre financier du contrat : Conseil d’Etat. 2 février 1983. Union des transports publics urbains et régionaux. On peut interpréter cette exigence commune manifestation de la sécurité juridique attachée à l’équilibre économique d’un contrat. C’est aussi la contrepartie de la forte instabilité des contrats administratif, liée à l’exigence de mutabilité. L’idée générale est que dans des causes entrainant une rupture d’égalité du contrat, le cocontractant peut se prévaloir d’un véritable droit au rétablissement de cet équilibre, ce qui n’est pas de ce point de vue une assurance du cocontractant de ces déficits. Le cocontractant n’est donc pas assuré de tous les risques mais il s’agit de la recherche d’une équivalence honnête selon Léon Blum. Le cocontractant a calculé lui même ses risques et donc si les calculs sont déjoués ce droit jouera.

Pour certains, ce droit s’applique de façon générale alors que pour d’autres il ne s’applique pas dans le cadre de l’imprévision mais uniquement lorsque l’équilibre financier est rompu du fait de l’administration elle même.

P2- La théorie de l’imprévision

C’est une théorie du partage des pertes extra contractuelles survenant au cours de l’exécution d’un contrat administratif. Cette théorie s’applique de plein droit lorsque le cocontractant est face à un événement imprévisible, extérieur et qui a pour conséquence de bouleverser l’économie financière du contrat. Du fait d’une clause extra contractuelle, le cocontractant est dans l’impossibilité de faire face financièrement à ses obligations. Il peut bénéficier d’une compensation financière temporaire de la part de l’administration.

Conseil d’Etat. Compagnie générale d’éclairage de Bordeaux. 30 mars 1916 : une concession de service avait été confrontée à une augmentation du prix du gaz qui est exceptionnelle et défiant tous les calculs selon le juge qui dépasse les limites extrêmes des majorations ayant pu être envisagées par les parties lors de la passation du contrat. L’économie du contrat était bouleversée selon le juge et donc le concessionnaire, temps que la situation dure, doit pouvoir bénéficier d’un droit à un rétablissement de l’équilibre financier du contrat.

Cette théorie repose sur la notion de service public : Conseil d’Etat. 20 novembre 1982. Propétrol. L’objectif est de permettre l’exécution du service public. Lorsque le provisoire devient majeur, le juge peut requalifier et résilier le contrat : Conseil d’Etat. 9 décembre 1932. Compagnie des tramways de Cherbourg.

P3- La modification des relations contractuelles

A- Le pouvoir de modification unilatérale

L’administration bénéficie d’un pouvoir de modification unilatérale même en cas d’absence de stipulation en ce sens : Conseil d’Etat. 2 février 1983. Union des transports publics urbains et régionaux. En l’espèce, le contrat prévoyait que l’autorité administrative pourrait apporter unilatéralement des modifications à la consistance des services et à leurs modalités d’exploitation dans le respect du mode de gestion choisi.

Ce pouvoir suppose pour l’administration de ne pas introduire des prestations étrangères à l’objet du contrat ni de changement de nature du contrat et donc un bouleversement de l’économie du contrat. Le Conseil d’Etat a récemment précisé qu’en vertu des règles générales applicables aux contrats administratifs, la personne publique peut apporter unilatéralement de modifications à ses contrats mais le juge précise que l’autorité organisatrice des transports peut en cours de contrat modifier la consistance des services et leurs modalités d’exploitation et que le cocontractant est tenu de respecter ces obligations contractuelles ainsi modifiées sous peine d’engager sa responsabilité pour faute et qu’il a le droit à l’équilibre financier de son contrat : Conseil d’Etat. 27 octobre 2012. Syndicat intercommunal des transports publics de Cannes.

Ce pouvoir de modification unilatérale est lié à l’exigence de mutabilité de l’action administrative en fonction des nécessités sociales. C’est une jurisprudence ancienne : Conseil d’Etat. 1902. Compagnie nouvelle du gaz de Deville-lès-Rouen. Pour assurer la continuité du service public, on estime que la puissance publique doit intervenir pour modifier les conditions d’exécution du contrat.

B- La contrepartie financière : la théorie du fait du Prince

En contrepartie de ce pouvoir, il y a toujours cet équilibre financier des contrats et donc l’administration doit indemniser son cocontractant pour les charges supplémentaires dues à cette modification. Le cocontractant, lorsqu’il est confronté à une aggravation imprévisible de sa situation et résultant d’un agissement de la personne publique cocontractante, peut demander l’indemnisation de son préjudice : Conseil d’Etat. 11 mars 1910. Compagnie générale française des tramways.

La théorie du fait du Prince (ou de l’aléa administratif) est souvent interprétée comme une responsabilité sans faute au profit du cocontractant. Il y a eu un débat sur les limites du fait du Prince et donc on se demandait s’il s’agissait de tous les faits de l’administration ou seulement des faits de l’administration contractante. Aujourd’hui, la réponse est claire : pour avoir application du fait du prince, il faut une mesure prise par l’administration contractant dans le cadre de ces prérogatives extra contractuelles. Si l’administration à l’origine du préjudice n’est pas l’administration contractante, la cause du bouleversement du contrat n’est plus interne et doit donc être requalifiée en imprévision. Laurent Richer dit que le fait du Prince « est le fait imprévisible consistant en une mesure licite prise par l’autorité contractante ».

Concernant le préjudice, il doit être prouvé par le cocontractant, être repérable, être certain et surtout il doit être anormal et spécial. On retrouve ici la responsabilité pour rupture d’égalité devant les charges publiques. Le spécial veut dire que cela ne concerne qu’un groupe d’administrés. Seule la part anormale du préjudice sera réparée.

Section 2- La rupture des relations contractuelles

P1- La résiliation unilatérale par l’administration

L’administration contractante dispose de deux types de pouvoirs unilatéraux de résiliation : la résiliation sanction & la résiliation au motif d’intérêt général.

1° Concernant la résiliation sanction, il s’agit d’une résiliation pour manquement aux obligations et le juge contrôle la proportionnalité de la mesure. Sur le terme procédural, la sanction est prononcée par l’administration elle même au titre du privilège du préalable sauf pour les concessions. Au regard de l’étendue des investissements par le concessionnaire, c’est alors seul le juge qui pourra prononcer la déchéance du concessionnaire après avoir mis en demeure le concessionnaire par l’administration. Le juge contrôle que la déchéance est justifiée par un caractère de gravité suffisante : Conseil d’Etat. 22 mars 1958. Brandt. Par ailleurs, le juge administratif s’estime compétent pour moduler la sanction infligée par un cocontractant à une personne publique.

2° Concernant la résiliation pour motif d’intérêt général, c’est une des règles générales applicables aux contrats administratifs : Conseil d’Etat. Ass. 2 mai 1958. Distillerie de Magnac Laval. C’est une règle d’ordre public qui n’a pas besoin d’être prévue explicitement : Conseil d’Etat. 6 mai 1985. Eurolat. Ce pouvoir illustre la mutabilité des rapports contractuels de droit public. Il s’applique à tout contrat administratif, même entre deux personnes publiques : Conseil d’Etat. 24 novembre 2008. Syndicat mixte des eaux et de l’assainissement de la région du Pic-Saint-Loup. Ce droit s’applique aussi bien pour les marchés que pour les concessions même si dans le cas des concessions les enjeux financiers d’une résiliation sont plus importants. En matière de concession, selon le Conseil d’Etat, il appartient à l’autorité concédant en vertu des règles générales applicables aux contrats administratifs et sous réserve des droits d’indemnisation du concessionnaire, de mettre fin avant son terme à un contrat de concession dès lors qu’il existe des motifs d’intérêt général justifiant à la date à laquelle elle prend sa décision que l’exploitation du service concédé soit abandonné ou établi sur des bases nouvelles. : Conseil d’Etat. Ass. 2 février 1987. Société TV6.

Parmi les motifs d’intérêt général on peut retrouver : la prise en compte de la médication de la réglementation applicable (contrat après la loi Sapin : Conseil d’Etat. Société auxiliaire des parcs de la région parisienne. 7 mai 2013), suppression du régime de la concession en matière de fréquence audiovisuelle : Conseil d’Etat. 2 février 1987. TV6), l’abandon d’un projet, prendre en charge un service public, réorganiser un service public existant (Conseil d’Etat. 19 janvier 2011. Commune de Limoges), tirer les conséquences de l’illégalité d’un acte détachable, prendre en compte la modification de la composition du capital social du cocontractant privé dès lors que cette modification est de nature à créer un conflit d’intérêt (Conseil d’Etat. 31 juillet 1996. Société des téléphériques du massif du Mont Blanc).

Cela donne droit à une indemnisation totale du préjudice qui doit être prouvé est il peut s’agir d’un gain manqué ou/et une perte subie. On s’est demandé si ce droit à indemnisation peut être limité par le contrat : Conseil d’Etat. 21 décembre 2007. Région du Limousin : le droit est ouvert temps que le contrat n’y fait pas obstacle. Mais, si le contrat aménage l’indemnisation du cocontractant, le juge administratif vérifie d’une part que les stipulations n’entrainent pas au détriment d’une personne publique une disproportion manifeste entre l’indemnité fixée et le montant du préjudice résultant pour le concessionnaire des dépenses qu’il a exposé et du gain dont il a été privé. La personne publique n’a donc pas le droit de consentir des libéralités : Conseil d’Etat. 4 mai 2011. Chambre de commerce et d’industrie de Nîmes. Inversement, rien ne s’oppose à ce que les stipulations du contrat prévoient une indemnisation inférieure au montant du préjudice subit par le cocontractant privé de l’administration. Les principes généraux applicables aux contrats administratifs ne s’opposent pas selon le juge à ce que des stipulations contractuelles écartent tout droit à indemnisation en cas de résiliation du contrat par la personne publique : Conseil d’Etat. 19 décembre 2012. Société AB Trans.

Il y a un cas particulier en cas d’occupation du domaine public en raison du principe d’inaliénabilité. Si les autorisations d’occupation du domaine public doivent être en principe délivrées pour une durée déterminée (L. 2122-2 du CGPPP), la seule circonstance qu’une convention ne conférant pas de droits réels à l’occupant du domaine public ne contenait aucune précision relative à sa durée n’est pas de nature à entacher celle ci de nullité. En effet, dans le silence sur ce point de la convention, le principe d’inaliénabilité du domaine public qui s’applique sauf texte législatif contraire, implique que l’autorité gestionnaire du domaine peut mettre fin à tout moment sous réserve de motiver par intérêt général à l’occupation qu’elle a consentie : Conseil d’Etat. 5 février 2009. Association société centrale d’agriculture d’horticulture et d’acclimatation de Nice et des Alpes Maritimes.

P2- La force majeure

Elle affecte de manière substantielle les relations contractuelles lorsque survient un événement extérieur, imprévisible, irrésistible et qui bouleverse l’économie générale du contrat, mettant le cocontractant dans l’impossibilité d’exécuter ses obligations contractuelles : Conseil d’Etat. 29 janvier 1909. Compagnie des messageries maritimes. La logique est que l’exécution du contrat n’est plus obligatoire car la force majeure est exonératoire de la responsabilité. Sur le plan du contrôle, l’imprévisibilité est évaluée au jour de la conclusion du contrat. L’irrésistibilité est appréciée au jour de la survenance du fait. Conseil d’Etat. Commune de Staffelfdelden. 14 juin 2000 : au cas où des forces imprévisibles ont eu pour effet de bouleverser le contrat et que les conditions économiques nouvelles ont en outre créé une situation définitive qui ne permet plus au concessionnaire d’équilibrer ses dépenses avec les ressources dont il dispose, la situation nouvelle ainsi crée constitue un cas de force majeur. Le cas de force majeur autorise le concessionnaire et le concédant à défaut d’accord amiable sur une intention nouvelle à donner à l’exploitation à demander au juge la résiliation de la concession avec indemnité s’il y a lieu et en tenant compte tant des stipulations du contrat que de toutes les circonstances de l’affaire.