• Contrôle du juge et recours pour excès de pouvoir

    L’étendue du contrôle du juge 

             Selon ce qu’on demande au juge, il n’exercera pas le même contrôle. Soit, on part des cas d’ouverture du Recours pour excès de pouvoir, et on dira alors que le contrôle du Juge Administratif est d’autant plus approfondi que les cas d’ouverture sont nombreux, ou encore les moyens d’annulation sont eux-mêmes nombreux. 

             On peut s’intéresser à l’objet même sur lequel s’exerce le contrôle du juge. Le contrôle de l’acte administratif varie en fonction de ce qui est effectivement contrôlé. Cela sert à dire que ce n’est pas la quantité des moyens d’annulation qui justifie les moyens d’annulation, car en réalité, tout moyen d’annulation peut donner lieu à un contrôle plus ou moins approfondi, en mesure de ce que le juge cherche à contrôler. 

             On distingue généralement 2 types de contrôles, et on s’interroge sur un 3ème type. On a : le contrôle normal et le contrôle restreint. 

      

    A) Le contrôle normal 

      

                       2 façons de présenter le contrôle normal : 

             --- Pour les uns, il y a contrôle normal lorsque le Juge Administratif contrôle la légalité externe de l’acte ainsi que la légalité interne. Par légalité interne, on entend toute la légalité interne (erreur de droit, violation de la loi, l’exactitude matérielle des faits, la qualification juridique des faits, la proportionnalité de la mesure, et éventuellement le détournement de pouvoir). Il faudrait que le juge ait tout examiné. 

             --- Pour d’autres, il y a contrôle normal lorsque le Juge Administratif contrôle pleinement la qualification juridique des faits. Cette qualification juridique est l’acte déterminant du régime juridique qui sera ensuite appliqué à un administré ou à une situation individuelle. CE sect., 9 juin 1978, Lebon, à propos de M. Lebon, professeur pédophile, ayant fait l’objet d’une mesure de mise à la retraite d’office par le recteur de l’académie de Toulouse. Cette mise à la retraite justifiée par les attouchements, sont selon le Conseil d’Etat de nature à justifier une sanction disciplinaire. Dire que les faits sont de nature à justifier une sanction disciplinaire, c’est avoir pris la peine d’avoir vérifié leur exactitude matérielle, mais c’est aussi contrôler la qualification juridique que l’Administration va apporter aux faits commis par l’instituteur pédophile. Or, ce contrôle conduit nécessairement le Juge Administratif à tenir compte bien évidemment de cas tirés de la légalité externe, mais c’est un contrôle qui oblige le Juge Administratif à refaire la décision et à se mettre à la place de l’Administration. Il en va de même dans Conseil d'Etat, 18 oct. 2000, Terrail, à propos d’une décision de mise à la retraite d’office d’un avocat général à la Cour de cassation. Ayant fait un article  critiquant un collègue magistrat. L’avocat général a terminé par un jeu de mot "lepénien", moyennement apprécié. Le Conseil d’Etat accorde une importance considérable aux pièces du dossier. Le Conseil d’Etat relève que ces termes ne peuvent évoquer que les génocides de la seconde guerre mondiale et que les faits reprochés qui sont établis constituent une faute disciplinaire. Or, en indiquant que les faits reprochés constituent une faute disciplinaire de nature à justifier la sanction dont a fait l’objet M. Terail, le Conseil d’Etat contrôle la qualification retenue par le ministre. Le Conseil d’Etat lui-même reprend le dossier en entier et vérifie que la conclusion à laquelle est arrivée l’Administration est effectivement conforme à la Loi. 

             A fait l’objet d’un contrôle normal la récente opération de privatisation des autoroutes : CE sect., 27 sept. 2006, M. Bayrou et autres, à propos de sa contestation de privatisation des autoroutes et de la méthode de calcul permettant d’évaluer le prix de l’entreprise cédée. CE conclue que la méthode de calcul choisie était pertinente, de nature à justifier le prix fixé par le ministre. Il s’agit ici d’un contrôle normal, sans qu’on ait besoin de vérifier que tout a été examiné en détail. 

      

    B) Le contrôle restreint 

      

                       Au-delà de l’hypothèse la plus courante du contrôle normal, il y a une limite à l’examen par le Juge Administratif de certains décisions. 

             --- Ce peut être l’examen de la légalité externe de l’erreur de droit et de l’inexactitude matérielle des faits uniquement. Cela exclurait la qualification juridique. 

             --- Le contrôle est restreint dès lors que le juge se borne à vérifier que l’Administration n’a pas commis d’erreur manifeste d’appréciation ou encore qu’elle n’a pas commis d’erreur manifeste d’adéquation. 

             Autrement dit, ce contrôle restreint peut porter sur la qualification juridique des faits et sur la proportionnalité de la mesure. Il sera indique par le fait que le juge se contente de vérifier qu’il n’y a pas eu d’erreur manifeste d’appréciation ou d’erreur disproportionnée au regard des faits. 

             Ex. Lebon et Terail. Dans ces affaires, on distingue la qualification de certains faits de fautes disciplinaires, puis la mesure prise pour cette faute. Le contrôle normal concerne la qualification des actes comme faute, mais le contrôle sera restreint sur la sanction ou la part de décision concernant la sanction. Ainsi, dans l’arrêt Lebon de 78, le Conseil d’Etat, après avoir reconnu une faute disciplinaire reconnaitra que l’Administration n’a pas commis d’erreur manifeste d’appréciation, en sanctionnant M. Lebon par une décision de mise à la retraite d’office. 

             Ce qui indique le contrôle restreint est l’adverbe « manifestement » ou l’expression « erreur manifeste ». Le Juge Administratif vérifie qu’il n’y a pas d’erreur grossière pouvant être relevée par tout administré même non spécialiste. Il faut se méfier de cet adverbe, car dans l’arrêt concernant Nanterre, le secrétaire d’Etat a commis une erreur manifeste d’appréciation, mais on parle de détournement de pouvoir. 

             Ce domaine est considéré comme technique, et comme un domaine où le Juge Administratif n’a pas d’instruments lui permettant de contrôler une décision. Ex. CE, 2 nov. 2005, Société Bouillon, où la société demande une annulation des conditions d’utilisation de bâchage des vignes. Cela entraine le Conseil d'Etat dans des discussions sur l’atteinte au terroir… Il considère qu’il n’y a pas d’erreur manifeste d’appréciation. 

             

             Décision du 30 nov. 2006, par laquelle le Conseil Constitutionnel reconnait que l’appellation commissaire du gouvernement devant les juridictions administratives ne relève pas de la loi mais du règlement. Le pouvoir réglementaire pourra modifier ce nom et lui donner un autre titre. 

      

    C) L’existence d’un contrôle maximum ? 

      

                       Il concerne tous les cas d’ouverture et aussi le contrôle de la proportionnalité d’une mesure, ou encore ce que l’on appelle le bilan coûts-avantages. CE ass, 28 mai 1971, Ville nouvelle Est, où le Conseil d'Etat soumet la décision administrative concernant une opération d’urbanisme à un bilan coûts-avantages. Ce bilan consiste à évaluer, et faire une balance entre l’intérêt général que poursuit une opération d’urbanisme d’un côté et l’atteinte portée aux intérêts particuliers des personnes allant faire l’objet d’une expropriation. 

             En réalité, ce bilan coûts-avantages, n’est pas très éloigné d’un contrôle de proportionnalité d’une mesure au regard des buts poursuivis. On met toujours dans ce contrôle de proportionnalité en balance l’intérêt général et les conséquences de la mesure sur d’autres intérêts. Ce contrôle est fréquent depuis 1933 en matière de décisions de police. Il est devenu quasiment général depuis CE sect., 9 juillet 1997, Société Ekin, à propos d’une revue basque ayant fait l’objet d’un arrêté d’interdiction, en vertu d’un texte ancien lui conférant un pouvoir discrétionnaire. La Cour Européenne des Droits de l’Homme a trouvé à redire sur le maintien de cette disposition légale-réglementaire (décret-loi) conférant un pouvoir discrétionnaire au ministre. Ce contrôle de proportionnalité est sans doute très important, qui au-delà de la qualification conduit le Juge Administratif à se transformer en administrateur. Quant à savoir si c’est un 3ème degré de contrôle, on peut répondre par la négative. Certains qualifient le contrôle de proportionnalité comme un contrôle normal (CE ass., 19 avril 1991, Belkacem, où le Conseil d’Etat accepte de contrôler une mesure prononçant la reconduite à la frontière d’un étranger au regard de l’art. 8 de la CEDH reconnaissant à tout individu un droit à une vie familiale normale !). Beaucoup de décisions ont été fondées sur cet article  8 par la suite. Porter atteinte au droit à une vie familiale c’est faire la balance entre l’Etat et ses règles de maintien sur le territoire, et le droit individuel de chaque individu à pouvoir vivre. 

      

             Peut-être qu’il faut, plutôt que de rentrer dans des subtilités de savoir s’il y a un contrôle maximum qui serait un contrôle de proportionnalité, il faut voir en fait qu’il y a 2 contrôles de proportionnalité : 

             - Contrôle de proportionnalité de mesures disproportionnées au regard de certains faits (mesures de police) 

             - Contrôle de proportionnalité d’une mesure au regard d’un impératif d’équilibre entre deux objectifs antinomiques (lorsque le Conseil d’Etat contrôle le caractère excessif ou non d’une atteinte au principe de la concurrence, ex. CE sect., 10 mars 2006, Commune d’Houlgate, à propos du casino de cette ville, et où le Conseil d’Etat relève qu’il appartient au ministre de l’intérieur de veiller à ce qu’une décision en matière d’exploitation d’un casino n’ait pas pour effet de porter une atteinte excessive au jeu de la concurrence sur un marché.) Le ministre doit donc parvenir à un équilibre, une conciliation entre les nécessités de la protection de l’ordre public d’un côté, et les impératifs tenant à la préservation de l’égalité d’accès à un marché de l’autre (= le principe de la libre concurrence). 

             

             Les effets quant à l’annulation : l’annulation d’un acte une fois le contrôle du juge exercé et si l’acte s’avère illégal, consiste en une disparition rétroactive de l’acte administratif. Le Conseil d'Etat est un sage faisant disparaitre la décision. La rétroactivité de l’annulation apparait de plus en plus comme dangereuse. 

             Depuis le début du XXI siècle, la tendance est à une modulation du caractère rétroactif des décisions d’annulation du JA. On s’oriente vers une atténuation de cet effet rétroactif, de 2 façons au moins : 

             - Suspendre l’annulation de l’acte à une modification ultérieure de ce dernier par l’Administration. À défaut d’une telle modification, l’acte sera annulé. C’est la jurisprudence de la 2ème chance, qui résulte de CE, 27 juillet 2001, Titran, à propos d’une décision prise par le garde des sceaux à propos de la gestion des fichiers informatiques. Le Conseil d'Etat introduit dans cet arrêt est cette idée que la décision telle qu’elle existe doit faire l’objet d’une annulation, mais le Conseil d'Etat accorde un délai à l’autorité administrative pour qu’elle corrige sa décision dans ce délai. Une fois la correction effectuée, la décision devient légale. C’est une politique de réformation audacieuse des actes administratifs, mais qui reste relativement classique. Il est déjà arrivé que le Conseil d'Etat juge comme cela. 

             - La grande nouveauté pour tempérer l’effet rétroactif consiste à moduler dans le temps les effets d’une annulation contentieuse. Cela consiste pour le Conseil d’Etat à préserver une partie de l’acte, ou une partie des effets produits par un acte administratif ; à en annuler certains de manière rétroactive ; à en abroger d’autres. Cette nouveauté a été introduite par le Conseil d'Etat ass., 11 mai 2004, Association AC !, à propos de l’agrément de la convention de retour à l’indemnisation. Cette jurisprudence a fait l’objet d’une application dans CE sect., 25 fév. 2005, France Télécom, où le Conseil d’Etat diffère de 2 mois l’annulation d’un règlement de l’ancienne ART à propos d’un mode de calcul des coûts incrémentaux. Au regard des conséquences de l’annulation rétroactive, le Conseil d’Etat prend la liberté de décider que certains effets d’un acte ne tomberont pas sous le coup de l’annulation rétroactive pendant un certain délai. Au delà du délai, tout sera annulé. Cette solution ouvre de belles perspectives en matière de contrats administratifs. Le contrat ne peut pas faire l’objet d’une annulation au terme d’un Recours pour excès de pouvoir, au nom du caractère bilatéral du contrat et de son effet relatif. La nouveauté procédurale de modulation dans le temps pourrait donner lieu à une remise en cause de cette jurisprudence de 1905. On voit des éléments selon lesquels le Conseil d'Etat remet en cause la Jurisprudence. 

    « Recours pour excès de pouvoir : condition et cas d'ouvertureRecours en suspension des effets de l’acte (référé-suspension) »
    Blogmarks