• Les Organes de Conseil et de contrôle de l’administration centrale : Conseil d’État, Inspection générale des finances, Conseil Économique et Social...

     ​ En matière de contrôle, pourquoi a-t-on besoin de contrôler ? Nous avons besoin d’une administration performante. Article n°15 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen «  la société a le droit de demander compte à tous agent public de son administration ».

     ​Les organes de conseil ont cet objectif / finalité : Conseiller le décideur sur la légalité de la décision.

    Ces organes de conseil est à la fois un garanti supplémentaire au bon respect de la légalité et de la performance de l’administration.

    Section 1 : Les Organes de Conseil

    §1 Le conseil d’Etat (création de napoléonienne en l’an 8)

    ​Le conseil d’Etat est l’héritier du conseil du roi. Le conseil d’Etat à une particularité. Il a deux missions :

    • - La mission de juge ; c’est une juridiction administratif c’est même le  plus haut degré / forme de la juridiction administratif. Il intervient en tant que juge pour annuler un acte administratif.
    • - Le conseil d’Etat conseil le Gouvernement. Il était tout d’abord conseiller (1800) avant d’être juge (à la fin du 19e siècle). Comment exerce-t-il ? Qui et comment conseil-t-il ?

     

    a) La composition du conseil d’état

    ​ Le conseil d’Etat s’est environ trois cent personnes qui sont tous de niveau très élevé, sorti du conseil d’administration. La possibilité de la nomination aux tours extérieures. Si on veut intégrer l’Etat faut être élève à LENA et arriver dans les quinze premiers. Les tours extérieures qui permet au Président de la République de nommé de manière assez discrétionnaire de nommé qui il veut.

    Pourquoi cela pose un problème ? Un pays qui fonctionne sur le modèle de légalité on a tous le droit de le présenter. Malgré ce modèle, on a cet ancien régime de faire nommer à des fonctions importantes par le Président de la République. Quantitativement limité. Condition de compétences à respecter. Trois cents personnes d’abord là pour éclairer le Gouvernement / demander au conseil d’Etat et organiser par cela que le conseil d’Etat vont se spécialisé dans différent domaine par section. Section du conseil d’Etat permet de spécialisé le traitement des affaires.

     

    ​ Section par domaine d’activité est une section particulière ; une section dite au rapport et des études très importante qui chaque année publie un rapport annuel qui abordent une question de société. Cette section était qualifiée par Chirac qui est véritable bureau d’étude. Intérieur, finance, travaux public et section sociale. Répartition du conseil des membres d’Etat selon leur ancienneté : les auditeurs qui sont les juniors, les maitres de requêtes et enfin les conseillers d’Etat les plus anciens.

    Tous ces membres peuvent se réunir en assemblée. Qui préside le conseil d’Etat ? Qui préside l’ensemble des membres du conseil d’Etat ? Comme le Premier Ministre qui assure la présidence du conseil d’état. Le Premier Ministre n’exerce pas son rôle de pouvoir et le pouvoir est détenu par un vice-président qui est un conseiller d’état.

    Le conseil d’Etat est également juge. Ce n’est plus le Premier Ministre qui préside le conseil d’état. Les Ministres peuvent entretenir avec le conseil d’Etat car ils peuvent assister aux séances de l’assemblée générale en matière consultatif et non juridictionnel, voix délibérative. En pratique, les Ministres ne siègent pas au conseil d’Etat parce qu’il convient de pas porter atteinte à la séparation des pouvoirs.

     

    b) Attribution consultative du conseil d ‘état

    ​ Il est appelé à rendre des avis. Il peut être publiée l’avis mais par le Gouvernement. Il peut y avoir une fuite. Ces avis du conseil d’état, ils sont très intéressants. Un élément important pour la décision du Gouvernement ; consultation juridique de très haut niveau.

    Qu’est-ce qu’on a comme type d’avis ?

    - Ce sont des cas prévus par la constitution et  notamment par l’article 39 alinéas 2 de la constitution. Le projet de loi émane par le Parlement, consulté au conseil d’Etat par le Gouvernement. Conseil d’Etat va examiner les différents projets de loi et la constitutionnalité du texte. Le juge de la loi est le conseil de constitutionnelle.

    - Article n°38 de la constitution : consultation obligatoire pour le projet d’ordonnance.

    - Article n°37 alinéa 2 : texte réglementaire qui modifie une disposition de nature législative antérieure à la constitution de 1958.

    - Ce sont toutes les consultations qui sont imposé par une loi ou un règlement.

    => De toute façon, pas d’obligation, ils peuvent quand même la faire la consultation.

    => Autour de la portée de l’avis. Conséquences ?

    • ​- l’avis simple : un avis qui ne va pas lier le Gouvernement : pas contraignant.
    • ​- l’avis confort : hypothèse dans l’avis que le destinataire doit respecter.

    Le texte doit être conforme à l’avis rendu par le conseil d’état. Obligatoire ou faculté : les règles autour de la vie change. Le conseil d’Etat n’est pas obliger et de suivre ou d’attendre l’avis de l’état.

     

    ​ Avis obligatoire est contraignant quand l’avis n’est pas demandé. Le conseil d’Etat à une position qui est très nette pour le conseil d’Etat lorsqu’il y a violation de la consultation obligatoire cela est assimilé à un vice de compétence. Dans le cas d’organe de conseil il n’y a pas de vice de force. Vice de compétence a été exercé sans respecter dans l’exercice de la compétence et l’exercice de légalité.

    Exemple : il prend un acte à la place de quelqu’un d’autre.

    Pourquoi un vice de compétence conduit à la disparition de l’acte ? Car il considère qu’en cas d’avis d’obligatoire, qu’il est le co-auteur de l’acte avec le Gouvernement et s’il ne l’a pas associé alors un des deux ment donc le conseil d’Etat en tant que juge il va annuler l’acte. Le conseil d’Etat étendue : avis obligatoire ; hypothèse facultative.

     

    ​Il y a deux questions de faits :

    - le conseil d’Etat peut désormais être consulté par le Parlement, c’est une innovation importante. Depuis la loi 2009-689 du 15 juin 2009. Elle permet en effet soit au pouvoir du Sénat ou de l’assemblée nationale de saisir le conseil d’Etat sur un propos de loi émanant d’un Parlementaire. Rien oblige le pouvoir du sénat ou l’assemblée nationale à demander l’avis, c’est une possibilité : avis facultative.

    - Le Parlementaire qui est à l’origine de la proposition de la loi, elle peut s’opposer et défendre son texte devant le conseil d’état. L’avis est secret. Il ne faudrait pas que le conseil d’Etat devienne par l’intermédiaire des avis le principal avis sur le droit, la loi, les règlements => une source d’influence.

     

    ​ La place du conseil d’Etat est dans un environnement démocratique. Le problème est entre la place du conseil d ‘Etat et le conseil constitutionnelle. Que va se-t-il passé en cas de conflit ? Elle peut contribuer à la qualité des lois. Problème de fond.  

     

    ​ L’autre débat est peut théorique c’est celui qui concerne sa double fonction de conseil et de juge. C'est la même structure qui va conseiller et Que se passe t’il lorsqu’un membre du conseil d’Etat rédige un avis et que quelque temps après il est appelé à prononcer en tant que juge ?

    Problème d’impartialité, pas de discussion théorique. Le 28 septembre 1995, la Cour Européenne des droits de l’Homme (CEDH), arrêt Mr Procols contre Luxembourg.

    => Dans le cas du conseil d’Etat de Luxembourg, il faut absolument séparer matériellement la fonction du conseil et de juge.  

    Le problème a été soulevé en 2006 devant la cour le 09 novembre 2006, arrêt Sacilor contre la France. La cour a fait également la même observation à la France. Le conseil d’Etat s’est organisé pour que les membres du conseil d’Etat à rendre un avis qui ne soit pas appeler à devenir un juge d’un texte dans lequel où ils seraient intervenus.

    Le dispositif est efficace puisque à la question d’un prioritaire de constitutionnalité que la double fonction n’est pas au contraire à la séparation des pouvoirs de la constitution. Qui la considère ? C’est le conseil d’Etat lui-même.

     

    §2 : Le Conseil économique, social et environnemental

    ​ Elle a une base sur la constitution (n°69 à 71). Le conseil économique, social et environnemental ne vote pas la loi, pas élu au suffrage universel direct ou indirecte. En revanche le conseil économique, sociale et environnementale est un organe de représentation des intérêts sociaux professionnels.

     

    a) La composition du conseil économique, sociale et environnementale

    ​ Compléter par le décret du 29 juillet 2010. Au conseil économique, sociale et environnementale ont compte 233 membres au maximum et qui représente les principales activités économiques et sociales du pays. Représentation salarié, entreprise, association. Un organe est le reflet des activités économiques et sociales du pays. Ils ne sont pas élus.

     

    ​ En réalité les trois quarts des conseillers sont désignés par les syndicats salariés, les organisations patronales, fédérations des associations. Le quart restant est constitué par les membres nommés par le Premier Ministre pris sur proposition d’un Ministre ou après consultation d’organisme représentative. Ce qui a beaucoup posé problème ces dernières années c’est la représentativité. Pour un organe représentatif, les sociaux économiques, il y avait très peu de femme. En 2009, il y avait que 20% de femme. Autre élément qui posé problème est qu’il y avait pas de jeune et ni de vieux. C’est pour corriger ce problème de représentabilité que le décret du 29 juillet 2010, 2010-890, corrige quelque défaut de la représentativité au conseil économique, sociale et environnementale. Avant,  on ne pouvait pas être nommé avant l’âge de 25 ans maintenant c’est à l’âge de 18 ans.

     

    ​ Jusqu’aux années 2009 / 2010, les questions environnementales n’était pas posé. Le décret de 2010 permet à l’association des protections de l’environnement. Les membres du conseil économique, sociale et environnementale travaille sous la responsabilité d’un président Jean Paul Delevoye. Le problème du conseil économique, sociale et environnementale organise des travaux des conseils. Les conseillers sont désignés pour un mandat de cinq ans et renouvelable. Ils sont répartis en section qui sont spécialisés régit par le décret 2010-1659 du 29 décembre 2010. Il faut respecter les règles d’incompatibilité, on peut ne pas siéger dans deux ou plusieurs endroits en même temps.

     

    b) Les attributions du conseil économique, sociale et environnementale

      C’est un organe de conseil, il ne fait pas de droit, il ne décide pas. Soit attribution obligatoire ou facultative. Article n°70 de la constitution pour les consultations obligatoires, c’est assez large. Tous projet de loi de programmation à caractère d’économie et sociale ou environnementale. Loi de programmation : une loi qui pour une période déterminé identifie des objectifs à atteindre. A partir du moment où l’on va programmer, la loi va identifier les moyens matériels à effectuer pour atteindre ces objectifs.

    Consultation facultative. Qui peut saisir le conseil économique, sociale et environnementale ? C’est le pouvoir exécutif ; sur des projets ou programmation de loi  puis évidemment des actes. La constitution a élargi les possibilités de consultation. En effet, le conseil économique, social et environnemental peut être consulté par le Parlement mais aussi par l’intermédiaire d’une pétition. Les citoyens vont pouvoir le conseil économique, sociale et environnementale sur une question de société. Cette possibilité de la saisine par pétition a été précisée par la loi organique du 29 juin 2010. La loi de 2010-704. La pétition doit rassembler 500 000 signatures et la pétition est adressée au conseil économique, social et environnemental. Le président du conseil transmet la pétition à l’assemblée plénière du conseil qui statue sur les suites de l’avis  à donner. L’avis qui est élaboré à la suite d’une saisine de pétition est transmis au Premier Ministre, initiateur de la pétition.

    Que faut- il penser du conseil économique, sociale et environnementale ? Une institution qui peut progresser. En 2012, suppression du conseil économique, sociale et environnementale ?

     

    Section 2 : Les organes de contrôle 

    ​ L’administration peut contrôler par le juge administratif ou judiciaire. Les moyens de contrôle qui vont être intégré. Au temps, le juge administratif ou judiciaire, il ne juge que la légalité d’un acte et ne va pas au-delà. Ce sont des contrôles de l’acte et des actions mais de contrôle de l’opportunité. Les contrôles internes à l’administration sont organisés de différente façon des instances de contrôle propre spécifique à chaque administration à chaque ministère. Elle va avoir son contrôle. Naturellement cette instance interne permette aux Ministres d’exercer son contrôle. Continuer ces inspections pour pouvoir exercer son pouvoir. Parallèlement propre à ces ministérielles on va trouver des inspections à compétence générale. Des organes de contrôle vont être à la totalité des ministérielles. Typiquement le cas de la compétence des finances.

     

    Paragraphe n°1 : L’inspection générale des finances 

    ​ Organe administratif existait déjà sous l’ancien régime sous Louis XIV. Dans la version moderne l’inspection générale des finances est apparue en 1816. L’ l’inspection générale des finances est composé d’inspecteur de finance recruté à la sortie de LENA. Inspection des finances aux tours extérieures. Les inspecteurs des financements sont chargés  d’inspecter toutes les administrations qui administration de l’Etat qui engage l’argent / les finances de l’état.

    Au début elle s’occupe des sols des finances du Ministre. L’inspection des finances contrôle tous les postes comptables de l’Etat contrôle par l’état. Contrôle aussi certains organismes privés, subventionné de l’état. Contrôle encore les caisses primaires et sociales.

    ​Il y a deux types d’inspections :

    • - le contrôle sur pièce : contrôle à distance
    • - le contrôle sur place : une équipe se déplace et contrôle

    Le comptable doit tout fournir.

    A l’issu de l’inspection, les inspecteurs rédigent un rapport qui fait tous les éléments en légalité et en opportunité. Ce rapport est rédigé de manière contradictoire, elle peut observer puis transmit au supérieure hiérarchique du comptable et aussi pour finir au Ministre des finances qui seule peut sanctionner le comptable de contrôle.

    Un comptable est responsable sous ses fonds personnels, des irrégularités qui peut être commise. Avec une telle inspection des finances : les problèmes sont dans l’inspection des finances. L’inspection des finances  n’est pas exempte de critique. La première différence est ces effectifs qui sont relativement limité.

    Quand on rentre à l’inspection des finances s’est mieux en partir. Corps prestigieux pour les inspecteurs des finances. Il abrite les meilleurs énarques, ils sont très demandés par les cabinets ministériels, entreprise publique, autre administration. Lorsqu’un inspecteur quitte l’inspection des finances ; quels sont les risques ? Le risque qu’il rentre dans une entreprise qu’il a contrôlé. Conflit d’intérêt entre le contrôleur et le contrôlé ; ce qui a conduit à l’Etat d’élaborer des règles strictes. L’Etat a créé une commission déontologie et à fixer des limites temporaires dans un service qu’on a contrôlé.

    Paragraphe n°2 : La cour des comptes 

    ​ Organe administratif inspiré de l’ancien régime, version moderne crée en 1807. Statue constitutionnelle puisqu’on retrouve les dispositifs de l’article n°47 de la constitution celle qui fixe l’existence la cour des comptes.

     a) L’organisation de la cour des comptes

    ​ Double fonction : juge de fonction juridictionnel sur le budget et organe de contrôle. Les membres de la cour des comptes recrutent des élèves de LENA. Il y a trois catégories à la cour des comptes :

    • - auditeurs (juniors)
    • - conseillers référendaire
    • - maître

    Le premier problème de la cour des comptes : chaque chambre à un problème. Elle peut se réunir soit en audience solennel (au complet) soit à la chambre ou inter-chambre.

     

    b) Attribution administratif de la cour des comptes

    ​ Fonction administratif à l’article 47-2 de la constitution qui a été modifié par la révision de la constitutionnelle 2008. Qu’est ce qu’on peut en retenir ? Les contrôles sont menés sur place ou sur pièce en égalité ou en opportunité. La cour des comptes contrôle tous les ministérielles, administration de l’Etat organisme de la sécurité sociale, entreprise publique, organisme recevant des tous et/ou organisme subventionné par l’état. Pas de contrôle comptable. La cour des comptes contrôle la bonne utilisation / gestion des donneurs publics (argent). La cour des comptes lorsqu’elle contrôle rédige un rapport qui est adressé au supérieur des organismes contrôlé. « rédige aussi un rapport public annuel qui met en évidence tous les dysfonctionnement de la gestion de l’Etat ».

    Toutes ces dépenses inutiles  mettent une évidence par la cour des comptes. Depuis 2011, la cour des comptes a vu ces compétences renforcés au profit du Parlement. Loi du 03 février 2011, 2011-140 : que nous dit-elle ? Dorénavant la cour des comptes peut être saisie par le Parlement pour évaluer une politique publique. Soit pour sa propre initiative soit à la demande d’une commission de l’assemblée nationale. La cour rend un rapport dans un délai de douze mois à compter de la saisine. Elle peut être publiée.

    Le contrôle de la cour des comptes est un contrôle important mais elle est limitée. Pourquoi ? Si on dit qu’un Ministre a fait des dépenses inutiles, il n’aura rien. Pas de responsabilité juridique. On n’en peut pas dire que l’administration française fonctionne un degré d’expérience.


  • Les Ministres, autorités administratives au sommet de la hiérarchie

     Ils ont une double casquettes, politique et administratives. Ils sont nommés par le Président de la République sur proposition du 1er Ministre selon l'art 8 alinéa 2 de la constitution. Les Ministres sont révoqués par le Président de la République. D'un point de vu administratif on note une multiplication des ministères. En effet rien dans la constitution ne limite le nombre de Ministre ou le nombre de ministère. En fonction des époques on a créé différent ministère, plus l'Etat assume un certains nombre de fonctions, plus il y a de ministère.  Mais tout ça coute de l'argent. La tendance future sera la limitation de Ministre pour des gouvernements resserré.

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    §1 : Les différentes catégories de Ministres

    a)      Les Ministres d'État

     Se sont les plus important du protocole, en général se sont des ailés important, des proches du président. Mais se sont aussi des Ministres qui ont une matière que l'on veut valoriser. Il y a un Ministre d'Etat dans le nouveau Gouvernement c'est Manuel Valls. Ces Ministres d'Etat n'ont pas plus de prérogative administratives que les autres, ils n'ont pas non plus de supériorité sur les autres Ministres. Ils assistent de plein droit au conseil des Ministres.

     

    b)  Les Ministres ordinaires

     Le Ministre ordinaire assiste au conseil des Ministres et comme le Ministre d'Etat il est responsable de son ministère.

     

    c) Les Ministres délégués

     Sous Fillion on parle de Ministres rattachés. Ces Ministres travail avec un Ministre ordinaire ou un Ministre d'Etat, qui on beaucoup de choses à gérer car ils peuvent avoir plusieurs prérogatives. Les Ministres délégués vont gérer l'une des compétences de ces Ministres. Mais ils ne sont pas pour autant des sous Ministres, ils assistent au conseil des Ministres comme les autres et on l'autorité sur une administration. La différence est qu'il doit travailler dans le cadre fixé par le Ministre de rattachement.

     

    d) Les secrétaires d'Etat et le Haut-commissaire

     Ce sont des Ministres mais pourquoi ce nom ? Car ce sont des novices en politique ou avec peut d'expérience, ou encore car ils vont gérer des compétences considérés secondaire. Depuis 2006 les secrétaires d'Etat sont délégués à un Ministre ou à des Ministres. Ils n'assistent pas de pleins droit au conseil des Ministres il doit avoir été invité. Les secrétaires d'Etat sont totalement subordonné au Ministre de rattachement, a tel point qu’ils n’ont pas d'autorité propre sur une administration, ni de budget propre. Sarkozy a innové en intégrant une catégorie particulière celle des hauts-commissaires. Ce n'est pas un Ministre ni un secrétaire d'Etat mais peut être invité au conseil des Ministres. Il a l'autorité sur une administration assez limité. C'est presque un secrétaire d'Etat mais ça n'en est pas un. Martin Hirsch ne voulait pas être assimilé à un Ministre de N. Sarkozy, ils ont utilisé cette solution.

     

    §2 : Les attributions ministérielles

     a) le pouvoir réglementaire du Premier Ministre

                 Les Ministres sont à la tête du ministère administratif, il est responsable de l’administration de son ministère ; il doit donc faire fonctionné l’administration de son ministère. Pour agir il détient un pouvoir réglementaire de la capacité d’élaboré un acte réglementaire. L’acte réglementaire du Ministre est un arrêté du ministère.

    En 1960 : reconnaissance d’un pouvoir réglementaire générale ; capacité d’un Ministre d’intervenir les matières de son ministère et au-delà.

     

                Cette solution n’a pas été suivie par le conseil d’Etat le 23 mai 1969, Distillerie Brabant, décision du conseil d’Etat posant le principe que le Ministre n’a pas un Président de la République. Le Ministre n’a qu’un pouvoir réglementaire d’attribution dans les domaines de son ministère ; c’est une solution justifié. La seule autorité gouvernementale est le pouvoir Ministre qui le détient : pouvoir de principe.

    S’ils n’ont pas de pouvoir général : dans quel domaine peut-il intervenir ? Dans les domaines autorisé par la loi ; autre possibilité : le Ministre pourra agir que la délégation du Premier Ministre et la troisième possibilité est qu’il renvoi à l’idée que le Ministre est responsable. Il y a un chef de service d’administration et un chef de service juridique. Le Ministre est le chef de service qu’il détient aussi un pouvoir réglementaire détenu en qualité de chef de service. Le conseil d’Etat du 07 février 1936, Arrêt Jamart pose le principe que le Premier Ministre est le chef de service dans son domaine.

     

    b) la gestion des services du ministère

                 Qu’est ce que cela veut dire ? Organiser pour l’administration qui dépend la grève. Les agents dépendants du Ministre peuvent faire la grève. Gérer le ministère pendant son recrutement de fonction public, gérer la carrière des fonctionnaires, promotion, sanction, les révocations et les incompétents. Le Ministre est le supérieur hiérarchique des agents fonctionnaires ou non travaillant  dans son administration. Pour faire fonctionner le service, le Ministre va utiliser son pouvoir réglementaire et des actes administratifs individuel => acte nominatif.

     

                Les Ministres ne font pas que cela, ils peuvent également faire du service par voie de circulaire, ils sont utiles dans différents domaines. Il est utile pour les administratifs mais comment fonctionnent ils ? Les circulaires peuvent être utilisées pour expliquer à l’administration du contenu d’une loi ou d’un décret => circulaire interprétative.

    ​Le Ministre peut prendre aussi ce que l’on appelle des mesures d’ordre intérieur.

    Exemple : Règlement intérieur : d’un service => le contentieux des mesures d’ordres intérieur s’est beaucoup évolué au cours des vingt dernières années.

    => Directive : Ce qui est encadré par le conseil d’Etat et des lignes directives administrées à l’administration.

     

    c) Le contreseing ministérielle

     ​ Le Ministre va contresigner certains acte du Président de la République et du Premier Ministre car le Président de la République est irresponsable et le Premier Ministre parce qu’il est solidaire avec le Ministre : il veut marquer la solidarité. Quand il s’agit des actes présidentiels : les Ministres sont-ils concernés ? Le Ministre incombe à titre principal la préparation et l’exécution des décrets. Ils doivent contresigner les décrets du Président de la République.

     

    ​ Les Ministres sont chargés de l’exécution des actes du Premier Ministre. Article n°19 à 22 de la constitution. Si le Ministre ne contresigne pas les actes du Président de la République et du Premier Ministre que se passe-t-il ? Dans cette hypothèse, il y a deux approches :

    • - Le Ministre serait en droit de contester l’acte qu’on ne lui a pas demandé de contresigner.
    • - Dire qu’il est illégale car il n’a pas signé.

    Pour exercer ces compétences les Ministres ont deux structures.

     

    Paragraphe n°3 : Les structures ministérielles

    a) Le cabinet du Ministre​

    ​ Les Ministres ont à leurs dispositions d’un cabinet : un cabinet ministériel. Le cabinet est constitué par des collaborateurs du Premier Ministre, révoqué par le Premier Ministre et ils n’ont pas compte à rendre. C’est un emploi discret où les membres du cabinet sont des énarques. Théoriquement un cabinet ministérielle ne peut pas abriter plus de dix membres et un peu moins par le secrétaire, sept membres. Le Ministre à pris l’habitude d’être entouré avec beaucoup de gens.

     ​ Le premier problème est la quantité de personne dans le cabinet. Technostructure qui entoure tellement de Ministre qu’il est coupé de la réalité « couper du témoin ». Le problème nous le connaissons pour le Premier Ministre et le Ministre.

     ​ Le deuxième problème est le cout qui est très important car elle représente beaucoup d’argent. Combien sa gagne un membre de cabinet ministérielle ?

    - Un directeur cabinet entre 6 000 et 9 000 par mois.

    - Un conseiller entre 3 000 et 6 000 par mois.

    Ces cabinets ministériels sont à la fois couteux et risqué. La tendance est a limité le nombre des conseillers dans les cabinets ; pas plus de quatre au secrétaire d’état. Le cabinet du Ministre st chargé de préparer ces décisions et suit leur application. Le cabinet du Ministre va fonctionner sous la responsabilité du cabinet du Premier Ministre.

    Ils ont une étroite relation entre le cabinet du Premier Ministre et le cabinet du Président de la République. Le cabinet va être en contact avec la presse.

     

     b) Les directions d’administrations centrales

     ​ Les directions d’administrations centrales sont régies par le décret 92-604 du 1e juillet 1992, modifiée depuis. On leur demande quoi ? Suivre dans le cadre d’un ministérielle toutes les questions, les dossiers d’intérêts nationales. Elle est suivie par une direction ministérielle.

    Cela signifie que la direction centrale assure un rôle de conception de droit : rôle d’animation. Elle fait fonctionner l’administratif. Elle évalue le fonctionnement de ces services et le droit est élaborer au sein du ministérielle. Il y a un contrôle de bon fonctionnement des services administratifs. Par conséquent les directions d’administrations centrales participent comme l’élaboration des projets de loi, d’acte réglementaire entrant dans le domaine de compétence du Ministre.

     

    ​ Ils ont un rôle essentiel : création de droit, gestion administration. Elle constitue au cœur de l’action administratif. Voilà pourquoi ces directions d’administration centrales ont à leur tête un directeur qui est un personnage très important. Sachant outre que ces nominations sont des nominations à la discrétion. Condition de moralité. Intéressant de préciser que celle ont au sommet de notre pyramide administrative. Cela veut dire quoi ? Une administration est une construction pyramidale très hiérarchisé et la France a fait le choix d’une hiérarchisation plus que les autres. C’est napoléon Bonaparte qui a construit cette pyramide.

    En France on est structuré de manière suivante :

    • - direction
    • - sous-direction
    • - bureau
    • - sous bureau

    => plus une structure est hiérarchisé, on couvre le territoire et cela représente un problème car il faudra tous les faire fonctionner sans la bloquer.

     

    ​Ces directions administrations centrales se subdivisent en deux catégories :

    • - direction horizontale : il a une compétence globale sur un sujet
    • - direction verticale : elle ne traite pas un problème transversal mais plutôt un aspect spécifique.

    Elle est dirigé par le Premier Ministre dans certain coté par le Président de la République : pouvoir législatif.

     


  • Le Président de la République, autorité administrative d'attribution

    Le Président de la République est le premier personnage de l’État. Il est élu par tous les citoyens français tous les cinq ans. Il habite au palais de l'Élysée.

    C'est lui qui nomme le Premier ministre et les ministres qui forment son Gouvernement. Il préside le Conseil des ministres, c'est-à-dire la réunion de tous les ministres.

    Il peut décider de consulter les Français sur un sujet très important : on appelle ça un référendum.

    Le Président de la République est aussi le chef des armées, cela veut dire que c'est lui qui décide d'envoyer les soldats à la guerre.

    Il promulgue la loi votée par le Parlement : en d'autres termes, il la rend applicable.

    Enfin, le Président peut dissoudre l’Assemblée nationale, c'est-à-dire décider d'organiser des nouvelles élections pour élire de nouveaux députés, mais pas le Sénat.

     En matière administrative on ne connait pas la proéminence du Président de la République mais une proéminence du Premier Ministre. Par conséquence en matière administrative nous ne sommes pas concernés par le fait majoritaire ou de cohabitation. Pourquoi y a-t-il proéminence du Premier Ministre, sur quoi se fonde-t-elle ? Et bien sur la constitution elle même, l'article 20 alinéa 2, le Premier Ministre dispose de l'administration et de la force armée. Néanmoins ce n'est pas parce qu’il y a proéminence du Premier Ministre que le Président de la République est tenu a l'écart, il a des compétences administratives. La différence entre les 2 c'est que le Premier Ministre dirige l'action du Gouvernement.

    Il ne s'agit pas de voir les compétences constitutionnelles, mais administratives

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    §1 : Les compétences administratives en période normale

    a)      Le pouvoir réglementaire du Président de la République

    Ce pouvoir réglementaire est fondé sur l'article 13 alinéa 1   "le président signe les ordonnances et les décrets délibérés en conseil des Ministres". Les décrets délibérés en conseil des Ministres sont soit prévu par la constitution article 36 de la constitution, ou par la loi. Mais il y a aussi des décrets qui doivent être délibéré par le conseil des Ministres par obligation réglementaire. Ce sont les hypothèses textuelles, ajoutons l'hypothèse de l'arrêt Meyet, dans lequel le Président de la République inscrit a l'ordre du jour la délibération d'un décret.

    Il y a plusieurs types d'ordonnances, les ordonnances qui ont été prisent au début de la 5ème république par rapport à l'article abrogé qui est l'article 92. La constitution a autorisé le pouvoir exécutif pour organiser dans les détails les institutions. Ces ordonnances étaient assimilées à des lois et échappaient au contrôle du juge administratif et du Conseil Constitutionnel.

    Deuxième type d'ordonnance, ordonnance pris en matière référendaire. Une loi a été adoptée par référendum, la loi du 13 avril de 1962 (Algérie). Cette loi avait prévue que pour conduire l'Algérie à l'indépendance il fallait prendre un certains nombres de textes. Ces ordonnances ont été assimilées par le juge administratif a conclu que c'était des actes administratif. C'est se qu'a décider le CE par l'arrêt Canal 19 octobre 1962.

    Troisième catégorie d'existence article 47 alinéa 3 de la constitution. Chaque année on vote un budget (recettes - dépenses). Cette loi de finance doit être votée dans un délai prévu par la constitution. Si elle n'est pas voté dans se délais, alors le Gouvernement et le Président de la République peut prendre des décrets afin que l'Etat continue de fonctionner.

    Les ordonnances de l'article 38 de la constitution. Ces ordonnances sont les héritières des décrets loi de la 3eme et 4ème République. Leur fonctionnement est le suivant, le Parlement habilite le pouvoir exécutif pour agir dans un domaine qui est normalement un domaine de la loi. Cette habilitation est donnée pour une durée limitée et pour un domaine particulier. Pourquoi le Parlement va déléguer sa compétence a l'exécutif ? Car l'exécutif le demande et le propose au Parlement. En général parce-que le Gouvernement veut aller vite, pour contourner les lenteurs de la procédure Parlementaire et l'opposition. J. Chirac l'a fait pour privatiser un certains nombre de service publics. Une autre raison est que certaines appartiennent à un domaine technique. Dernière hypothèse, est la reprise du droit européen. Il faut transposer du droit français en droit européen où il y a des délais donnés par l'UE.

    Une fois que le Parlement a habilité l'exécutif, le Gouvernement élabore une ordonnance qui est présenter en conseil des Ministres (art 38 constitution), pour être définitif l'ordonnance doit être signé par le Président de la République. Reprenons l'exemple de Mitterrand et Chirac avec les ordonnance qui refuse de les signer, avec 2 interprétations possible, il n'a pas le choix par la constitution, l'autre interprétation constitutionnel il peut refuser de signer.

    Dans cette dernière condition la procédure est bloquer et a donc fait voter une loi. Partons du principe que le président signe l'ordonnance qui devient définitive, elle est publié et entre en vigueur. Comme elle rentre en vigueur certaines personnes vont pouvoir la contester, mais devant quel juge ? Devant le conseil constitutionnel ? Considèrent que c'est le domaine de la loi ou devant le juge administratif ? Le conseil d'Etat a considéré dans un arrêt d'assemblée 24 novembre 1961 fédération national des syndicats de police qui a dit que c'était le juge administratif puisque exécutif. L'ordonnance doit être validée par le Parlement pour rester en vigueur, elle doit être ratifiée. Jusqu'en 2008 la ratification par le Parlement qui doit intervenir avant une certaine date, la ratification pouvait se faire de façon implicite ou express. Mais depuis 2008 la ratification d'une ordonnance est obligatoirement express et explicitement.

    Si l'ordonnance n'est pas ratifiée par le Parlement elle cesse d'exister, elle devient caduque. Si l'ordonnance est ratifiée par le Parlement l'ordonnance change de nature juridique. Avant la ratification il s'agit d'un acte réglementaire, après la ratification l'ordonnance redevient une loi. A partir de ce moment elle ne peut plus être contrôlée par le juge administratif, et c'est le Parlement qui redevient compétent.

     

    b) Le pouvoir de nomination du Président de la République

    Article 13 alinéa 3 et 4 de la constitution,ces nomination se font de 2 façon, soit par décret simple (par le Président de la République) certains magistrats, militaires. Et il y a des nominations par décrets du conseil des Ministres comme des préfets, des recteurs d'académie. La nomination effectuer par le Président de la République concerne des milliers de personnes et d'emplois et cela pose problème. On comprend que le Président de la République nomme un Préfet ou des ambassadeurs. Cela pose d'avantage de difficulté quand cela concerne des emplois dans les services bancaires, dans l'audiovisuel ...

    Plusieurs loi organiques ont été votées pour appliquer le texte 3 lois organique 5 juin 2009 et 23 juillet 2010. Décision du Conseil Constitutionnel du 12 juillet 2010 qui valide les fameuses lois organiques qui valide la modification de la constitution.

     

    §2 : Les compétences administratives en période exceptionnelle

    Article 16 de la constitution sur la période exceptionnel en cas de crise grave sur le territoire. De Gaulle en 1961 l'utilise suite à la crise en Algérie. Juridiquement quelles sont les compétences ? Quad il est appliqué tout les pouvoir sont transférés au Président de la République, y comprit ceux du Parlement c'est une dictature légal. Il peut donc prendre des textes exécutifs et législatifs. Les textes qui sont rédigés dans de telles circonstances vont susciter des critiques et tenter de contester. Qu'est ce que l'on peut contester et comment on peut le faire ? On peut dire qu’elles sont irrévocable, ou le juge doit intervenir, on reste dans un Etat de droit. Oui mais quel juge ? Le juge administrative les textes exécutifs car acte administratif en temps normal, ou

    Le Conseil d’Etat à trancher le 11 mars 1962 par l’arrêt Rubens de Servans en adoptant le juste milieu, il rappel et précise qu'il ne peut pas contrôler l'application de l'article 16. On ne contrôle pas non plus la décision de ne plus l'appliquer. Le Conseil d'Etat différencie les actes en 2, les actes qui en temps normal étaient des actes réglementaire, le CE accepte de contrôler la légalité des actes réglementaire en période normale. Les actes législatifs prise par le Président de la République refuse de les contrôlés car elles seraient des lois en circonstances normal. Là encore la révision de 2008 apporte une innovation, la présidence de la république a encadré les conditions d'application et de saisi de l'article 16. Maintenant le Conseil Constitutionnel peut être saisi après 30 jours d'applications pour savoir si c'est justifié puis à nouveau dans 60 jours.

     

    §3 : Les services de la Présidence

     Les services de la présidence représentent environ 1200 personnes. Ce sont des services qui ont, ces 6 dernières années, augmentées en capital humain.

     

    a)      Le secrétariat général de la Présidence de la République

     Il fonctionne autour d'un secrétaire général et d'une équipe de conseillé. Le secrétaire générale de l'Elysée est un personnage important, le secrétariat de l'Elysée prépare l'ordre du jour en conseil des Ministres en partenariat du SGG. C'est lui qui va préparer les décisions  du Président de la République et qui en suit l'application. Il fixe les grandes lignes de la politique du Président de la République. Il travail en étroite collaboration avec le SGG.

    b) Le cabinet du Président de la République

     Rôle de gestion quotidienne, plus qu'administratif.

    c) L'état-major particulier du Président de la République

     Sur le fondement de l'article 15 de la constitution est le chef des armée et garant de l'indépendance national, article 5. Pour cela il s'appuie sur un Etat major et sur des militaires avec un chef d'Etat major. En général le chef d'Etat major devient le chef d'Etat major des armées.

     Sur un strict plan administratif le Président de la République est plus en retrait que le Premier Ministre.


  • Le Premier Ministre, autorité administrative de principe

    La constitution prévoit, un Président de la République, un Premier Ministre, des Ministres, la constitution prévoit un pouvoir exécutif. La constitution attribue à chacun des compétences qui s’inscrivent dans un cadre constitutionnel. Mais ils disposent aussi de compétences administratives pour lesquelles ils ont besoins d'administrations. Ces même autorités ont besoins d'Institutions Administratives, pour les conseillés et contrôlés les autres administrations. Nous allons considérer que le président et le Premier Ministre, constitue les organes de direction de l'administration centrale.  

    Distinction entre le pouvoir réglementaire et l'acte de nomination.

    Qu'est-ce qu'un acte réglementaire ? Un acte réglementaire est un acte général et impersonnel, un acte global. Il ne vise pas un individu ou plusieurs individus en particulier mais il vise une situation d'ensemble. Il vise des anonymes comme la loi, même logique. En revanche le pouvoir de nomination c'est l'inverse, c'est un acte individuel, qui vise une personne en particulier. Il se trouve que le Premier Ministre peut prendre ces 2 catégories d'actes, soit par voie réglementaire ou individuel et personnalisé. Ce pouvoir réglementaire de nomination reconnue par la constitution pour le Premier Ministre.

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    §1 : Les compétences administratives de droit commun

     

    a)      Le pouvoir réglementaire.

    Le Premier Ministre est donc compétent pour rédiger des actes impersonnels sur toute une partie du territoire qui se nomme : décret. Attention il faut éviter 2 pièges. Le Premier Ministre n'est pas le seul à donner des décrets, le président peut aussi le faire et c'est tout. Le deuxième piège, le décret a une double nature, on peut l'utiliser pour deux choses, pour des actes réglementaires mais pour le Premier Ministre et le président le décret est aussi utiliser pour des actes individuels. Une nomination par le Premier Ministre ou le Président de la République passe par décret (M. le président nomme...).

     

    Le pouvoir réglementaire du Premier Ministre est divisé en 2 branches :

    •  1ere branche le Premier Ministre est chargé de l'exécution des lois, cela signifie qu'une loi n'est jamais parfaite, elle ne se suffit pas à elle même, elle ne peut pas tout anticiper. Il faut d’autres textes pour la compléter et en permettre la bonne application. Soit la loi prévoit expressément l'intervention du Premier Ministre pour prendre des décrets d'applications, soit dans d'autre cas la loi ne prévoit rien mais le Premier Ministre intervient quand même. C'est ce qu'a dit le conseil d'Etat le 13 mai 1960 Société d'Etat Nicolas. C'est ce qu'on appel le pouvoir réglementaire d'application qui se traduit par l'élaboration de décret d'application.

    •  La 2ème branche du pouvoir réglementaire du Premier Ministre est le pouvoir réglementaire autonome. Ce pouvoir réglementaire autonome est organisé par l'article 37 alinéa 1 de la constitution qui doit être lu en parallèle de l'article 34, tout ce qui n'est pas du domaine de l'article 34 relève du pouvoir réglementaire du Premier Ministre. C'est une innovation de la 5ème République. Naturellement ces règlements, ces décrets du Premier Ministre sont soumis au principe de l'égalité et à la hiérarchie des normes.

     

    Depuis 1958, le Président de la République intervient dans les compétences réglementaires du Premier Ministre. Et c'est cette intervention du président qui complique les choses. La Constitution prévoit que les actes du Premier Ministre sont contresignés par les Ministres chargés de l'exécution, article 22 de la constitution. La constitution prévoit une autre hypothèse dans l'article 13 qui prévoit que le Président de la République signe les décrets délibérés en conseil des Ministres.

    Le seul petit problème est que l'article 13 ne précise pas quels sont les décrets délibérés en conseil des Ministres. Il n'y en a qu'un seul qui l'évoque et c'est l'article 16 (lors d'Etat de siège), l'autre c'est la loi qui le prévoit, mais si la loi ne le prévoit pas rien ne dit quels sont ces décrets en conseil des Ministres. Dans ce contexte depuis le Général de Gaulle les présidents successifs ont pris l'habitude de contresigner certains décrets du Premier Ministre, alors que cela n'est prévu par aucun texte.

     Quelle est la conséquence de la signature de l'acte ? La seconde interrogation est pourquoi le président signe-il ? Veut-il s'accaparer les compétences du Premier Ministre en signant ces actes. Quel est l'impact juridique de cette signature ?

    Pour y répondre il va falloir différencier plusieurs cas de figures.

    1er cas : le président signe un décret du Premier Ministre qui n'est pas passé en conseil des Ministres. Dans un arrêt du conseil d'Etat    Sicard, le conseil d'Etat a considéré que la signature du Président de la République est superflue mais n'entache pas l'acte d'illégalité et ne remet pas en cause la compétence du Premier Ministre.

    2ème cas de figures. Le Premier Ministre pouvait agir seul, prendre un décret seul mais le Président de la République parce qu'il préside le conseil des Ministres décide d'inscrire a l'ordre du jour ce décret au conseil des Ministres. Comme le décret est vu en conseil des Ministres il est signé par le président en plus du Premier Ministre. Le CE 10 septembre 1992 Meyet la signature du Président de la République a le droit et l'obligation de signer, mais se qui compte dans cet arrêt, c'est que comme le décret a été vu en conseil des Ministres la compétence n'impartirent plus au Premier Ministre mais au Président de la République.  Le Premier Ministre ne peut plus intervenir alors qu'il étai dans sa compétence. En pratique le Premier Ministre n'a pas une administration et des services suffisamment compétents pour tout suivre. En pratique comme le Ministre n'a pas les moyens de suivre le décret alors le Président de la République peut restituer sa compétence. Le CE le 9 septembre 1996 arrêt Collas.

     

    b) Le pouvoir de nomination. 

    Le Premier Ministre nomme un certains nombre de personnes sur des emplois civil et militaire. Pour cela le Premier Ministre prend des décrets, ici c'est un acte administratif individuel, a distingué de l'acte de décret réglementaire individuel. Il y a délégation d'une partie de se pouvoir de nomination au Ministre de la fonction publique

     

    c) Le contreseing des actes administratif du Président de la République.

    Le président a des compétences propre dans se domaine, il n'a pas besoin de la signature du Premier Ministre. Lorsque le président veut dissoudre l'assemblée nationale il n'a pas besoin de la contre signature du Premier Ministre. Mais pour d'autres actes il a besoin de la contre-signature du Premier Ministre. Le contreseing du Premier Ministre est une exigence formelle, par conséquent le Premier Ministre n'est pas considéré comme étant le coauteur de l'acte, il n'y a pas de partage de compétence. Dans la 5eme république le président est irresponsable devant le Parlement, le Parlement ne peut pas être révoqué par celui-ci. Dans ces conditions la responsabilité est juridiquement endossée par le Premier Ministre pour les actes du président. Lorsqu'il y a contestation d'un acte du Président de la République même contresigné par le Premier Ministre il est contesté devant le conseil d'Etat.

    §2 : Les services du Premier Ministre

     

    Le Premier Ministre a sous son autorité directe 5000 personnes, ces 5000 personnes sont basées pour la plus part à Matignon d'autre sur différent sites de paris. Comparativement le président en a beaucoup moins. Les services du Premier Ministre sont différemment répartis.

    a)      Les services de direction.

    1.      Le cabinet du Premier Ministre

    Parmi ces services de direction, il y a le cabinet du Premier Ministre, il y a ces collaborateurs les plus proches, qui l'assistent dans la préparation et dans l'exécution de la politique gouvernemental. Il est constitué par des proches, amis proches, politique. Dans la plupart des cas les proches du Premier Ministre sont issus de grandes écoles comme l'ENA.

    Le cabinet du Premier Ministre est un cabinet qui a eu tendance à voir ces effectifs augmenter. Quand Allain Juppé était Premier Ministre il avait 15 collaborateurs proches, sous Fillion 60. Le cabinet a eu tendance à augmenter car les missions confiées au Premier Ministre n'ont cessé d'augmenté. L'importance du cabinet peut poser problème, problème vu par J. Chirac en 95. On s'aperçoit que lorsque l'on a des cabinets trop importants, ils font obstacles entre le Premier Ministre et ces Ministres. Il devient de plus en plus difficile aux Ministres d'avoir accès au Premier Ministre et les décisions deviennent non plus politique mais technocratique. Les conseillers veulent tellement servir d'écrans pour le Premier Ministre, il le bloque.

    Dans un cabinet et celui du Premier Ministre il y a un personnage important, le directeur de cabinet, c'est a la fois un conseillé politique et aussi un très bonne administrateur puisqu'il gère l'équipe du Premier Ministre. Le directeur de cabinet travail en étroite collaboration avec un chef de cabinet, qui est d'avantage en charge du fonctionnement matériel de l'équipe (déplacement, agenda, presse). Autour d'eux travail des conseillers, conseillers du Premier Ministre qui suivent chacun un domaine particulier.

    Ce cabinet du Premier Ministre est essentiellement un cabinet civil, se sont des personnes civil, fonctionnaires. Mais le Premier Ministre dispose aussi des force armée, voila pourquoi en plus du cabinet du Premier Ministre il a un cabinet militaire. Ce cabinet militaire qui est parallèle a l'autre, permet la gestion des forces armée. Les collaborateurs du Premier Ministre ne travail pas seul, les services du Premier Ministre travail en très étroite collaboration avec les services du Président de la République et avec les cabinets des Ministres.

    2) Le secrétariat général du Gouvernement.

    Le secrétariat général du Gouvernement (SGG) est une structure apparus sous la 3ème République en 1934-35. Le SGG assure la coordination interministérielle, les affaires sont gérées globalement. Organisation du bon fonctionnement du Gouvernement, en pratique cela signifie que le SGG assure des conseils juridiques au Gouvernement, c'est aussi lui qui assiste le Premier Ministre dans la direction d'un certain nombre de service. Il rédige des projets de Ministre. Il va suivre la procédure d'élaboration du texte jusqu'à l'adoption définitive. Puis suivit de l'application.

    Le SGG joue un rôle très important, par exemple dans la préparation de l'ordre du jour du conseil des Ministres. Le SGG est un centre névralgique du pouvoir, on y retrouvera en règle général des anciens élèves de l'ENA.

    Il est constitué d'un secrétaire général du Gouvernement, puis un cabinet, le secrétaire a  son propre cabinet.

     

    b) Les services d'intérêt commun

    Ces services sont assez nombreux, parfois rattachés au hasard. Ces services permettent au Premier Ministre de régler des questions interministériels (comme la question de la drogue), d'autres services traitent de sujet particuliers (comme la question du cheval, le conseil supérieur du cheval, rattaché au Premier Ministre). Il y a ensuite des services qui dépendent du Premier Ministre mais qui sont des services plus globaux.

     

    §3 : La coordination interministérielle

     

    Se sont des services bénéficient au Gouvernement mais placés sous la responsabilité du Premier Ministre. Il y a des services qui sont des services d'information, depuis le décret du 11 janvier 2010 la direction de l'information légal et administrative créé en 2010 en regroupant des services sous la même direction, parmi ces services il y a les journaux officiels et la documentation française (l'instance d'information du Gouvernement, à l'inverse elle diffuse les rapports issu du Gouvernement).

    Deuxième types de service interministériel, les services de direction de la fonction publique. Il y a une direction générale de la fonction publique par le Premier Ministre. Et des écoles sous sa direction, l'ENA ou l'institut régional de l'administration.

    Troisième catégories, se sont les services compétents en matière économique. Pendant très longtemps (1946-2006), la France avait le commissariat général aux plans une aberration car elle cherchait à planifier l'économie qui fluctue. En 2006, le Premier Ministre de l'époque, Dominique de Villepin a décidé de refondre le commissariat général aux plans en le remplaçant par le centre d'analyse stratégique. Autre structure économique c'est la délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régional, la DATAR qui a pour finalité de rééquilibrer le développement économique et industriel sur le territoire.

    Quatrième domaine, c'est le domaine militaire. Depuis 1959 l'existence d'un secrétariat général de la défense national mais se secrétariat général a été rebaptisé en 2009 secrétariat général de la défense et de la sécurité national.

    Dernier domaine pour lequel il faut de la coordination, le domaine de la construction européenne. C'est le secrétariat général des affaires européennes depuis 2005.


  • Définition des institutions administratives et de l'administration

    L’Institution Administrative peut-être définie par sa fonction, c’est le sens matériel et ce qu’elle est physiquement, c’est le sens organique. Ce sont des critères cumulatifs.

    - Pour l’aspect matériel, l’Institution Administrative est investie d’une mission d’intérêt général. C’est précisément cette mission d’intérêt général qui va conférer à l’Institution Administrative toute une série de privilèges « exorbitants » du droit commun. C’est-à-dire des privilèges qui sont propres à l’Institution Administrative et qui la caractérise par rapport à une institution privée (ex : entreprise ou association).

    - Pour l'aspect organique, une Institution Administrative c’est une institution crée par la volonté unilatérale d’une personne publique.
    En France, dans un Etat unitaire, toutes les Institutions Administratives naissent de la volonté de l’État. C’est aussi l’Etat qui crée les Collectivités territoriales

     

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    Les Institutions Administratives sont constituées par l'ensemble des organismes qui, sous l'autorité du Gouvernement participent à l'exécution des taches d'intérêt général incombant à l'État.

    Dans un Etat, les institutions exercent des fonctions politiques. La fonction politique se divise entre la fonction législative et la fonction exécutive. On organise les institutions pour qu'elles puissent les assumer. L'intérêt des Institutions Administratives est de compléter la fonction politique. Le politique va décider, orienter, fixer le cadre; l'administration va appliquer, concrétiser les orientation fixées par les autorités politiques.

    Vivien au 19 siècles a utilisé une formule " le pouvoir politique est la tête, l'administration est le bras". Par conséquent l'administration est une administration a des degrés variable et soumise au pouvoir politique. Concrètement dire que l'administration est le bras du pouvoir politiques c'est considérer que l'administration a des missions.

     
       

    Ces missions sont doubles. Première mission, c'est une mission juridique, réglementaire. L'administration a pour mission d'encadrer, d'organiser les activités de la société. Le législateur vote des loi, fixe des grands principes, mais après la mise en œuvre relève du domaine administrative. L'autre fonction administrative est une fonction de service, elle fournie des services très variées. La police fournis un service de sécurité, certains hôpitaux pour la santé, des services administratifs qui gèrent les routes...

    La seule difficulté c'est que l'on peut objecter que tout est administration, jusqu'où va-t-elle ? On dit que les missions de l'administration sont des missions d'intérêt général confié par l'Etat. Mais qu'y a-t-il derrière l'intérêt général ? Il est  difficile de cerner ce qu'est l'intérêt général, c'est une notion subjective. On peut dire que c'est l'intérêt de tous, de toute la société, l'intérêt général, global et abstrait. C'est le bien commun de la société dans son ensemble.

    Ce qui explique pourquoi au nom de l'intérêt général on aille contre des intérêts particuliers. L'intérêt général c'est l'intérêt de la collectivité national. L'intérêt général est évolutif, il change par rapport aux époques et des pays. Aujourd'hui on demande beaucoup a l'Etat, la protection, l'emploie, la santé...

    Car aujourd'hui nous sommes dans une vision large du bien commun. Mais se n'a pas toujours été le cas et se n'est toujours pas le cas dans certains pays. On ne lui demande que de remplir ces fonctions régaliennes (police...). En France au début du 19 eme siècle il était impensable que l'Etat gère des théâtres.

    Qu'est-ce que l'Etat ? L'Etat n'est pas seulement un territoire, une population et un système de gouvernance. Ces 3 notions sont constitutifs de l'Etat pas sa définition. L'Etat a plusieurs sens, il y a l'Etat au sens classique et strict du thème. L’Etat est une personne morale de droit public souveraine et détenant le monopole de la contrainte légitime. Comme l'Etat est souverain il a la capacité de prévaloir sur les autres autorités, il a la compétence de ces compétences, il ne dépend d'aucun pouvoir et de surcroit il  a le monopole de la contrainte légitime.

    C'est ça la souveraineté. L'Etat est le seul à pouvoir imposer sa volonté. En France l'Etat n'est pas la seule personne morale de droit public, comme il n'est pas le seul il y aura donc des administrations pour ses autres personnes morales de droit public. Il y a les Collectivités territoriales, les Communes, les Régions les départements, comme un seul exemplaire la corse.

    Troisième catégories de personnes morale de droit public, les établissements publics tels que les Universités. Une personne morale public agis soit dans le cadre national ou dans un cadre local et c'est un établissement qui fourni un service publique, il est spécialisé dans un service publique.

    Quatrième catégories, se sont le groupement d'intérêts publics, c'est une association constituer de plusieurs morale publics entre elles, ou c'est un regroupement de une ou plusieurs personnes de droit publics et de un ou plusieurs de personnes de droit privé. Il y a une cinquième catégorie, les personnes morales de droit publics "suis generis", ils ne rentrent pas dans les autres catégories mais sont des personnes morales de droit publics, comme l'autorité des marchés financiers.

    Comment arrive-ton a cette addition de personnes morales de droit publics en France, comment l'Etat et les personnes de droit publics s'organisent de cette façon ? Il faut comprendre que la France a fait le choix au moment de la révolution française d'être un Etat unitaire. Dans la constitution de 1791 on affirme que le royaume est un et indivisible, ça n'a pas changé depuis. Monarchie et république n'ont pas remis en question l'unité de l'Etat. La France n'a pas fait le choix de l'Etat fédéral américain. Dans un Etat unitaire nous avons une seule souveraineté. Article 1er de la constitution de 58 "la république est indivisible" elle constitue un bloc. L'indivisibilité comprend l'unité de l'Etat. Égalité des règles de droit. Art 3 de la constitution, la souveraineté est nationale. Dans un Etat fédéral, puisque les Etats fédérés sont souverains et ont des compétences de nature étatique. En France les autres personnes morales de droit publics de sont pas souveraine mais autonome. Elles n'ont les compétences que l'Etat leurs confient, de plus elles sont tenu de respecter la hiérarchie des normes de l'Etat.

    Toutes nos Institutions Administratives sont soumises à  l'Etat donc au Gouvernement. Les Etats modernes ne peuvent pas être des Etats totalement centralisé. En France tout ne peut pas être gérer par une institution central parisienne. L'Etat doit donc trouver des techniques d'aménagement pour garantir un fonctionnement équilibré. Il existe 2 techniques, la première est la déconcentration et la seconde est la décentralisation. On parle d' Institutions Administratives déconcentrés et d'IA décentralisés.

    La déconcentration est un aménagement de la centralisation, la déconcentration permet a l'Etat centrale d'agir au niveau local par l'intermédiaire de représentants, ex : le Préfet qui est le représentant de l'administration central dans différent Département. La déconcentration n'est pas récente en France, elle est apparue sous le second empire. Loi du 6 février 1992 selon lequel il faut déconcentrer dès qu'on peut le faire. Techniquement, juridiquement, la déconcentration s'effectue à l'intérieur d'une même personne morale de droit public. Cette personne morale de droit public c'est l'Etat, au sein de l'Etat il y a une administration centrale et des ramifications déconcentrées de la même personne morale de droit public. Cela a des conséquences juridique, toute les personnes morales déconcentrées sont soumis ou pouvoir hiérarchique de l'administration centrale. Il n'a pas besoin d'être prévu par un texte, il se suffit à lui même, 30 juin 1950 dans l'arrêt Quéralt au conseil d'Etat. Ce pouvoir hiérarchique est un principe général du droit, c'est un principe qui n'est pas explicite dans les textes mais parce qu’il est dégagé par le juge a partir de l'interprétation des textes, d'un principe qui est implicite dans un texte. Un principe général du droit est au dessus de l'acte réglementaire, entre l'acte réglementaire et la loi et dans certains cas a valeur de loi.

    Quel est le contenu du principe ?

    Premièrement cela signifie que l'administration centrale gère la carrière des agents locaux. Deuxième idée, l'administration centrale contrôle les actes des agents déconcentrés. Le contrôle est un contrôle sur la légalité de l'acte, mais aussi contrôle de l'opportunité de l'acte. Une fois que ce contrôle est opéré le pouvoir central peut modifier l'acte de l'agent déconcentré, il peut le suspendre, le modifier, le retirer. Ex : un recteur d'académie est soumis au pouvoir du Ministre de l'éducation.

    La déconcentration connait une petite variante qui est la décentralisation, on va prendre un service, une administration qui était à Paris et on va le déplacer dans sa totalité ou partiellement dans un autre territoire. Il y a des cas de délocalisation célèbre, l'ENA par exemple qui a longtemps était basé a Paris a été déplacer a Strasbourg. Et l'INSEE va se déplacer en province.

    L'autre technique, la décentralisation.

    Article 1er de la constitution, article 72 et suivant qui sont consacrés à la libre administration de la Collectivité territoriale. Sauf que ces articles font référence à une décentralisation territoriale, géographique, les Collectivités territoriales sont un découpage de la France. Mais il y a une autre forme de décentralisation, il y a la décentralisation fonctionnelle ou technique. La décentralisation technique correspond à la création des établissements publics. Donc 2 types de décentralisation mais avec le même impact juridique. Lorsqu'on travail sur la décentralisation, on travail sur la création de personnes morales de droit publics. Là est la différence fondamentale entre la déconcentration et la décentralisation. La décentralisation conduit à créer en plus de l'Etat, de nouvelles personnes morales de droits publics. Ça change les relations entre l'Etat et ces personnes de droit publics. Puisque l'on leur donne une personnalité juridique elles sont autonomes.

    Dans le cadre de la décentralisation, nos Institutions Administratives vont avoir une marge de manœuvre plus importante, une autonomie que la déconcentration ne connait pas. Juridiquement cela signifie que la hiérarchie ne s'applique pas. Elles ne sont pas soumises comme les institutions déconcentrées. Les choses se compliquent car dans la décentralisation, si une entité est autonome elle ne peut pas faire n'importe quoi, elle n'est pas souveraine. Malgré l'autonomie les entités décentralisées sont quand même contrôlé par l'Etat.

    La décentralisation est avant tout territoriale, ces Collectivités territoriales sont énumérées par la constitution, car il y a dans la constitution, les Communes, les départements et les Régions. Cette décentralisation territoriale est importante, une administration de 2,5 millions de fonctionnaires.

    Sur ce qui est de la décentralisation fonctionnelle, cela correspond à la création d’établissement public sachant que les catégories d'établissement sont créées par la loi mais il revient au pouvoir réglementaire de créer les composantes spécifiques. 2ème caractéristique de l'établissement public, on va lui confier une mission et il ne peut sortir de sa spécialité. Puisqu'il est une personne morale il est autonome, administration qui lui est particulière. 4ème caractéristique qui est Commune à la décentralisation territoriale, il y a dans les 2 cas une finalité démocratique. Dans les établissements publics on peut voter comme au régional.

    On voit donc se dessiner des Institutions Administratives hétérogènes, mais qui ont malgré tout des facteurs communs. Quelque soit ces Institutions Administratives elles dépendent de l'Etat. Il y a 5 millions de fonctionnaires, on ajoute a ça les contractuelles qui sont 1 millions à travailler pour les Institutions Administratives.