• Cours d'Institutions administratives

    INSTITUTIONS ADMINISTRATIVES

     

       Le cours de droit des Institutions administratives se rattache au « droit administratif », branche essentielle du droit public. Pour mieux comprendre son objet, il faut se pencher sur la notion d’institutions administratives.

    INTRODUCTION: Présentation générale de l’administration française

    • qu'est ce qu'une institution administrative?
    • institution qui exerce la fonction administrative. la fonction administrative se défini par une activité d’intérêt général subordonné/soumise au pouvoir politique.
    • fonction administrative --> fonction d’intérêt général.
    • mais cela ne répond pas complétement a la question.
    • il y a deux grande structures dans l’administration: l'administration centralisée et ensuite l'administration décentralisée.

    Les cours suivants ne sont pas à jour de  la réforme NOTRe, voici un résumé de cette loi :

    Résumé ici du site : http://www.vie-publique.fr/actualite/panorama/texte-discussion/projet-loi-portant-nouvelle-organisation-territoriale-republique.html

    La loi portant nouvelle organisation territoriale de la République confie de nouvelles compétences aux régions. Il est complété par un projet de loi qui modifie le découpage des régions et présente le calendrier électoral des élections régionales et départementales.

    Le texte supprime la clause générale de compétence pour les départements et les régions.

    La loi renforce le rôle de la région en matière de développement économique. Elle sera notamment responsable de la politique de soutien aux petites et moyennes entreprises et aux entreprises de taille intermédiaire. Elle devra présenter un schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation (SRDEII) qui fixera les orientations régionales pour une durée de cinq ans.

    La région aura également la charge de l’aménagement durable du territoire. Elle rédigera un schéma régional d’aménagement durable du territoire (SRADDT) dans lequel figureront les orientations stratégiques en matière d’aménagement du territoire, mobilité, lutte contre la pollution de l’air, maîtrise et valorisation de l’énergie, logement et gestion des déchets.

    Dans le projet initial, la gestion des collèges jusque-là de la compétence des départements est transférée aux régions. La propriété des collèges appartenant aux départements est obligatoirement transférée à la région, alors que le transfert de propriété est facultatif pour les collèges appartenant à des communes ou des intercommunalités. A l’issue de la première lecture, la gestion des collèges reste compétence du département.

    Il est également prévu que les compétences des départements en matière de transport soient transférées à la région dix-huit mois après la promulgation de la loi. Les services de transport routier départementaux et les transports scolaires seront confiés à la région. Il sera néanmoins possible aux régions de déléguer leur compétence en matière de transport scolaire aux départements. La voirie départementale transférée aux régions dans le projet gouvernemental demeure compétence du département à l’issue de la première lecture.

    Le département reste responsable des compétences de solidarité.

    Par ailleurs, la loi vise à renforcer les intercommunalités. Les intercommunalités passeront de 5 000 à 15 000 habitants et seront organisées autour de bassins de vie. Des dérogations pour les zones de montagne et les territoires peu denses seront possibles avec un seuil minimal à 5 000 habitants. En outre, les intercommunalités de 12 000 habitants au moins récemment constituées pourront être maintenues.

    Le transfert obligatoire aux communautés de communes et aux communes d’agglomération des compétences communales en matière d’eau et d’assainissement est reporté au 1er janvier 2020.

    La création de la métropole du Grand Paris est confirmée pour le 1er janvier 2016.

    A compter du 1er janvier 2018, la collectivité de Corse deviendra une collectivité à statut particulier en lieu et place de la collectivité territoriale de Corse et des départements de Corse du Sud et de Haute-Corse.

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    Voici le plan du premier cours d'institutions administratives sur www.cours-de-droit.net : 

    • Introduction 
    • Section 1 : comment définir l’administration publique
    • Section 2 : la notion d’institution
    • Première partie : théorie de l’organisation administrative.
    • Chapitre 1. Les grands principes de l’administration française 
    • Section 1 : la centralisation
    • Paragraphe 1 : comment définir la centralisation
    • Paragraphe 2 : de quand date la centralisation en France ?
    • Paragraphe 3 : peut-on parler de limites du modèle napoléonien de centralisation ?
    • Section 2 : la déconcentration
    • Paragraphe 1 : la définition de la déconcentration
    • Paragraphe 2 : l’évolution de la déconcentration
    • Paragraphe 3 : Déconcentration et délocalisation 
    • Section 3 : la décentralisation
    • Paragraphe 1 : la notion de décentralisation 
    • Paragraphe 2 : l’histoire de la décentralisation en France
    • Chapitre 2 : les principes constitutionnels de l’organisation administrative
    • Section 1 : les principes applicables à l’administration d’Etat.
    • Paragraphe 1 : le principe de subordination de l’administration au gouvernent 
    • Paragraphe 2 : les règles générales relatives au travail gouvernemental
    • Section 2 : les principes constitutionnels de la République
    • Paragraphe 1 : indivisibilité de la République
    • Paragraphe 2 : le principe de libre administrations des collectivités territoriales
    • Partie 2 : l’administration d’Etat
    • chapitre 1 : L’administration centrale
    • Section 1 : la diarchie administrative
    • Paragraphe 1 : le PR comme autorité administrative d’exception 
    • Paragraphe 2 : le Premier Ministre comme autorité administrative de principe
    • Section 2 : le niveau gouvernemental
    • Paragraphe 1 : la structure du gouvernement
    • Paragraphe 2 : le Conseil éco, social et environnementale (CESE)
    • Chapitre 2 : les institutions administratives de l’administration déconcentrée
    • Section 1 : les circonscriptions administratives
    • Paragraphe 1. Le département : circonscription de droit commun de la déconcentration
    • Paragraphe 2. La région : une circonscription à vocation économique
    • Paragraphe 3. L’arrondissement
    • Section 2 : les autorités déconcentrées
    • Paragraphe 1 : le préfet
    • Paragraphe 2 : Le maire

     

    Introduction 

     Il existe deux définitions possibles de l'Administration : 

    1) Au sens organique : L'Administration est une organisation, un ensemble de services exercés par différentes catégories de personnes publiques:

    • - Les collectivités territoriales (région, département, communes...)
    • - État
    • - les Établissements publics (toujours rattachés à une collectivité territoriale).

    2) Au sens organique : L'administration est un ensemble d'activités, qui relèvent toutes de la compétence du juge administratif. Toutefois elles ne sont pas que le fait de personnes publiques, certaines activités peuvent relever des juridictions administratives alors même qu'elles sont exercées par des personnes privées

    Une Institution administrative est donc une structure juridique qui permet au pouvoir politique d’appliquer ses décisions. Selon Henry Oberdorff une « institution est une structure juridiquement organisée, dotée de compétences, de moyens et de personnels et chargées d’une mission ou d'une fonction".

     

    La notion d’administration est délicate à définir, l’administration renvoie à l’Etat

    Pierre Legendre disait «Les soutes de chaque Etats sont l’administration » 

     Mais l’administration, c’est aussi la bureaucratie qui renvoie à l’idée de « gouvernement des bureaux ».

     L’administration renvoie au gouvernement, le pouvoir exécutif, à qui elle est subordonnée, avec qui elle forme ce qu’on appelle le pouvoir exécutif.

     Article 20 alinéa 2 de la Constitution de 58 : prévoit que « le gouvernement dispose de l’administration est de la force armée »

      Alexandre François Vivien (19e siècle) : député, ministre des travaux public mais également conseiller d’état, connu comme étant le premier à avoir écrit un livre sur l’administration française. Il est le fondateur de la science administrative, aussi appelé sociologie administrative.

     Son livre « étude administrative » est une description de l’administration française au milieu du XIXe siècle, il dit :

     ·         « le pouvoir politique confié au ministre accomplit sa mission à l’aide de la pluie que les chambre lui donne, que les lois leur soumets et enfin de l’administration qui est son agent le plus utile ».

     ·         « l’administration pourvoi au besoin des services publics et à l’exécution général des lois, elle est le principal attribut du pouvoirs exécutif »

     

     Ainsi étudier les institutions administratives revient à étudier l’Etat et plus particulièrement l’administration.

      La grandeur de la France passe par la grandeur de l’Etat voir de sa restauration. L’Etat apparait comme plus important que la société civile, modelant celle-ci.

      Étudier le fonctionnement ainsi que les dysfonctionnements de l’administration.

      On note en France, depuis 1980’ une tendance à la décentralisation, à un transfert des pouvoirs.

    Section 1 : comment définir l’administration publique

      Pourquoi parler d’administration publique et pas d’administration tout court ? Parce que le terme prête à confusion.

     Pour les juristes, l’administration désigne le fait de gérer, d’administrer un ou plusieurs biens/personnes

     En droit privé notamment, cela recouvre toutes les situations d’administration légale, dévolue par la loi à des personnes  déterminé à l’accomplissement d’acte nécessaire à la conservation ou la valorisation d’un ensemble de bien ou d’un patrimoine

     Ex type : les parents qui administrent légalement les biens de leurs enfants mineurs

     

    L’administration publique : une action appliquée à une population implantée sur un territoire pour satisfaire ses besoins collectifs et ses intérêts commun.

     

    Deux types de définitions –sic. Dictionnaire du droit de Cornu:

     ·         De type fonctionnel : on définit l’administration par ses fonctions, par ses missions

     ·         L’administration, c’est une fonction de l’Etat qui consiste, sous l’autorité du gouvernement a assurer l’exécution des lois et le fonctionnement continu des services publiques

     ·         De type organique : on la définit par les organes qui la composent

     ·         C’est l’ensemble des services et agents groupés sous l’autorité des ministres (on parle en ce sens de l’administration groupé d’un pays)

     ·         Ou plus spécifiquement, placer sous une même direction pour l’exécution d’une tâche administrative déterminée (ex : administration de l’éducation)

     

    L’ordre des définitions appelle 2 remarques :

     ·         Pourquoi pour définir l’administration, on commence par une définition fonctionnelle et ensuite organique ?

     ·         Démarche des administrativistes qui trouvent la définition organique trop vague, elle ne permet pas de donner une définition claire, propre à une analyse juridique rigoureuse. En outre, il est délicat de définir l’administration simplement par ses organes parce qu’il n’y a pas de coïncidence entre personne publique et activités d’intérêts général (en effet, des personnes privées peuvent exercer des activités d’intérêt général comme les fédérations sportives par exemple)

     ·         Ces deux définitions insistent sur le caractère subordonné de l’administration, l’administration est au service du gouvernement. Cette soumission de principe est absolument essentielle, on ne peut comprendre l’administration sans appréhender cette dimension. Elle n’est juridiquement pas autonome et ne dispose d’aucun pouvoir propre (à nuancer, certaines ont un pouvoir règlementaire)

     ·         Etymologiquement, administration vient d’administrae qui signifie servir

     ·         Ad ministrae => ministre qui est lui aussi un serviteur

     Peut-on définir la fonction administrative et la fonction gouvernementale ?

     Edouard LAFERRIERE : est celui qui le premier a théorisé la fonction administrative. Il dit dans son ouvrage tradition de la juridiction administrative et des recours contentieux (1993, tome 2) :

     ·         « administrer c’est assurer l’application journalière des lois, veiller au rapport des citoyens avec l’administration centrale ou locale, ou des diverses administrations entre elles. 

     ·         « Gouverner, c’est veiller au respect de la Constitution, [……..], assurer les rapports des gouvernements avec les chambres, ceux de l’Etat avec les puissances étrangères »

     La subordination de l’administration au gouvernement, livre le fil directeur de l’analyse juridique de l’administration parce qu’elle lui fixe son but et ses moyens.

     But : la satisfaction des besoins d’intérêt généraux identifié par les pouvoirs publics habilités à cet effet, les modalités de son accomplissement sont a priori désintéressées.

     

    L’administration a la possibilité d’utiliser certaines prérogatives qui lui donnent certaines possibilités de contrainte lorsqu’elle rencontre des résistances de particulier sans qu’elle ait besoin de passer par le juge :

     ·         L’acte unilatéral : elle peut imposer unilatéralement des décisions exécutoires aux administrés (ex : interdire de commercialiser certains produits alimentaires s’il y a un risque pour la santé publique)

     ·         Le contrat : elle peut utiliser des voies contractuelles pour ses prestations de services publiques (ex : délégation de service publique) qui recouvre ou non des activités délaissé par des agents privés.

     

    Le caractère subordonné de l’administration permet d’expliquer la limitation de son objet. Elle doit être distinguée de la fonction législative qui pose des principes généraux sans en assurer de son exécution. Elle ne peut pas non plus s’assimiler à la fonction juridictionnelle dont la fonction a pour objet de veiller au respect du droit par l’application ponctuel à des litiges particuliers des règles qu’au besoin, elle dégage (à travers la jurisprudence). La distinction des 3 fonctions se traduit par une hiérarchie des actes des différentes fonctions : les normes législatives et juridictionnelles s’imposent aux administrateurs : l’administration doit satisfaire l’intérêt général mais il ne fixe pas les directives pour cela.

     Autrement dit, l’administration est limitée par les règles de droits.

      Le créateur de l’administration française en France était le général Bonaparte, le 2nd fut DG et si il y a bien une institution qui connait la hiérarchie, c’est bien l’armée.

     

    Section 2 : la notion d’institution

      Le terme d’institution administrative serait un ensemble d’organe permettant au gouvernement d’accomplir ses fonctions.

      Institution : instituere signifiant établir, au sens de la stabilité

     En un sens général et large, la notion d’institution renvoie à l’ensemble des éléments constituant la structure juridique de la réalité sociale. C’est l’ensemble des mécanismes et des structures juridiques qui encadrent les conduites au sein d’une collectivité. On parle ainsi de l’histoire des institutions par opposition à l’histoire des évènements ou à l’histoire des mentalités.

      Ex : Les institutions politique de la Ve République (AN, Sénat, Conseil d’Etat, la Cour des comptes etc.)

     Ex : les entreprises sont des institutions

     Ex : l’institution du mariage, le contrat aussi, ainsi que la propriété

     ·         Institution incorporé ou institution chose

      Maurice Hauriou, dont l’objet d’étude est l’administration, dit que la notion d’institution est centrale. On peut la comprendre comme étant une :

     ·          institution chose : mariage, propriété, le contrat = ça ne l’intéresse pas

    ·         Institution corporative, disposant d’une autonomie = c’est ce qui l’intéresse

     

    Hauriou étant un professeur publiciste, il s’intéresse à cette dernière institution, car après tout, l’Etat est une institution corporative. Pour lui, le droit est créé par l’institution étatique mais plus largement par les institutions.

     

    Il utilise 3 critères pour définir l’institution :

     ·         C’est une organisation sociale, c'est à dire une organisation faite d’une connexion d’individu, mais intéressant une collectivité et ayant une administration autonome qui se distingue des individus qui la compose

     ·         Organisation sociale qui s’établit avec l’ordre général des choses.

     ·         Organisation sociale dont la permanence est assurée par un équilibre des forces internes.

     ·          La durée est une condition fondamentale de l’institution, elles perdurent contrairement aux individus qui la composent.

     

    Ex : une association au sens de la loi de 1961, devient une institution si elle survit à la première génération qui la constituait, voir même qui l’avait créée.

     La permanence n’implique pas une immobilité absolue, l’institution peut évoluer.     

     ·         L’équilibre des forces internes

     
     Théorie de la personnalité morale : fiction parlant d’un groupement, organisme, entité juridique distincte de la personne des membres qui le compose. Une personne morale peut aussi être un sujet de droit. Elle peut réaliser des actes juridiques (contrat) ou encore saisir un juge.

     

    L’étude des institutions administratives c’est l’étude des personnes morales de droit public mais aussi ce qu’il y a dedans. C’est étudier un certain nombre d’organe qui ne sont pas nécessairement des sujets de droit mais pouvoir agir au nom de l’intérêt général, au nom de l’Etat

     

    Pour Hauriou, la personnalité juridique, morale implique qu’un groupement, un organisme a des relations avec d’autres personnes juridiques.

    Personnalité = groupement, sujet de droit qui a un certain nombre de caractéristiques juridiques qui lui permettent d’avoir un patrimoine propre, d’entretenir des relations avec autrui, etc.

    /!\ le terme institutions ne renvoie pas forcément à des personnalités morales.

     ·         Renvoie à des groupements, des organismes qui n’ont pas nécessairement des personnalités morales !

    Institutions administratives: Ensemble des organes, des autorités qui permettent au gouvernement d’accomplir ses fonctions dans la volonté de poursuivre l’intérêt général

    Personnes morales de droits publics :

     ·         L’Etat : territoire, moyens financiers qu’il engage juridiquement. Personne morale unique car renfermant toutes les autres personnes morales qui lui sont soumises. Il représente une entité abstraite : la nation. Et il n’est soumis à aucune autre autorité. Il dispose de la plénitude des pouvoirs. Sa compétence s’exerce sur l’ensemble du territoriales. Les collectivités territoriales sont des personnes moral publiques strictement délimités sur un territoire : département, région…

     ·         L’établissement publique : personne morale secondaire ou spécialisée. Dotée d’une autonomie financière et juridique et il gère un service public dans une zone géographique clairement définie sous le contrôle de la collectivité qui l’a créée.  Il ne peut se livrer qu’à des actions, des activités qui lui ont été dévolues.

     Ex : Universités, chambres des métiers, SNCF, hôpitaux…

     ·         Autorités administratives investies d’un pouvoir de décision, c'est à dire qui ont reçu des délégations de compétence de la part des autorités administratives.

     

    Première partie : théorie de l’organisation administrative.

    Remarques lexicales. 3 distinctions courantes :

    • ·         Opposition administration centrale/territoriale
    • ·         Administration centrale : constitué par l’ensemble des autorités qui relèvent du pouvoir exécutif, au sens constit et administratif : président, ministres (=personnes désignés à la tête d’un gouvernement ministérielle et qui est appelé à diriger ce département
    • ·         Cadre territoriale : cadre dans lequel se déploie l’administration, càd la circonscription.
    • ·         Fonctionnaires qui travaillent sous l’autorité du préfet et des chefs des services déconcentrés. Les préfets sont à la tête des administrations territoriales, ceux installés dans les départements et régions pour représentés le pouvoir central 
    • ·         Distinction administration d’Etat/locale : opposition entre administration d’Etat qui est l’administration centrale et ses prolongements territoriaux incarnés par les préfets et les représentants des services extérieurs.
    • ·         Toute l’administration  d’Etat gère les besoins des collectivités territoriales
    • ·         L’administration locale est placée sous l’autorité de l’exécutif de la région, du département, de la ville (ex : maire), elle pourvoi les intérêts communs de l’ensemble de la population sur son territoire.
    • Ex : Maire, double casquette : agent territoriale et d’Etat.
    • ·         Administration générale et spécialisé :
    • ·         Renvoi à une généralité de matière, de prérogatives : le 1er ministre est le chef de l’administration générale,
    • ·         Administration matériellement limitée

     

    Chapitre 1. Les grands principes de l’administration française

     Section 1 : la centralisation

      La centralisation est un système dans lequel la prise de décision, tous les actes d'administration, s'ordonnent autour d'un seul et même centre de pouvoir. Cette centralisation peut être:

    • -       Centralisation directe : l'administration centrale n'a pas de relais ; elle gère tout d'elle-même : c'est une hypothèse d'école, ou correspondant à de très petits Etats ;  
    • -       Centralisation indirecte : le pouvoir central dispose de relais qui recueillent la demande, la transmettent au pouvoir central, en reçoivent des instructions ; les relais appliquent les décisions du centre. 

    Avantages de la centralisation : c'est l'égalité de tous devant les droits et les charges et obligations publics. Le système centralisé est efficace en temps de guerre, et plus généralement dans le cas de figure de l'Etat gendarme, où seules prévalent les fonctions dites régaliennes (la défense, etc.).
    Inconvénients de la centralisation : c'est « l'apoplexie au centre, et la paralysie aux extrémités » (Félicité de Lamenais).

    Grands auteurs  et juristes sur la centralisation :

      Charle Dupont-White ( Dupont-White, né le 11 décembre 1807 à Rouen et mort le 10 décembre 1878 à Paris, est un avocat et économiste socialiste étatiste français) : dit que la centralisation est un phénomène purement français.

     Le principe de la centralisation : un centre va gouverner tout le pays

      Ernest Renan : en France, il y a un seul géant, l’Etat, contre 25 millions de nains. 

     

    La distinction entre les Girondins et les Jacobins existe encore. La distinction entre Jacobins et Girondins remonte à la Révolution de 1789, où les premiers représentaient les partisans d'un gouvernement centralisé et les  seconds les partisans d'un gouvernement fédéral

     

    Paragraphe 1 : comment définir la centralisation? 

      Un centre unique de commandement qui décide de toutes les actions étatiques. 

      La capital est le centre nerveux de la prise de position de l’Etat. 

      Pierre Legendre, ouvrage sur le trésor historique de l’Etat. Rare grand historien de l’Etat. 

      Il dit qu’il y a deux idées permettant de comprendre la centralisation : 

    •   ·         Paris comme pôle décisionnel, comme capital politique et administrative. 
    •   ·         C’est le siège social de la France. 
    •   ·         L’omnipotence parisienne qui renferme le pouvoir écrasant des bureaux, le pouvoir souverains des instances politiques suprême. 
    •   ·         Théorie de la métropolarchie : il n’y a pas de vie politique et sociale hors de paris  
    •   ·         Procédé de gestion administrative qui consolide l’unité de la nation, qui affirme l’autorité de l’Etat, qui assure l’égalité de traitement entre les administrés, qui renforce … tend à satisfaire l’intérêt général plutôt que les préoccupations individuelles.  
    •   ·         Pouvoir centralisé signifie : lenteur de l’administration, ferment de l’autoritarisme, méconnaissance des réalités et des spécificités locales… 

      Remède : déconcentration et décentralisation ayant pour point commun de rapprocher la décision publique des préoccupations locales et donc des citoyens. 

      Déconcentration : faire prendre un certain nombre de décisions par les autorités locales de l’Etat 

      Décentralisation est  processus consistant pour l'État à transférer au profit des collectivités territoriales certaines compétences et les ressources correspondantes. C'est un transfert de ses compétences à des institutions distinctes de lui, ici, les collectivités territoriales. 

     

    Paragraphe 2 : de quand date la centralisation en France ? 

       Centralisation antérieur à la révolution, prolonge et amplifie un mouvement déjà engagé sous l’Ancien Régime. 

      Cf. Toqueville, qui est le premier à avoir théorisé cette thèse.  

    •   ·         Centralisation est une institution de l’ancien régime et pas de la révolution, d’un nouveau régime. 
    •   ·         Relève qu’il existait déjà une concentration des pouvoirs avec le Conseil du roi, composé de juristes par exemple, et qui existait en tant que conseil du monarque. Contrôle le contrôleur général des finances. Ajoute que dans les provinces, il y a des intendants, représentants du pouvoir central. 
    •   ·         John Law connu pour avoir été contrôleur général des finances sous la régence (1720 ?) dit que « 30 intendants gouvernent la France » 

     

    La révolution ne remet pas en cause la centralisation mais l’utilise à son avantage. 

     Principe de l’égalité sociale ou devant la loi est compatible à la centralisation.  

      Volonté d’uniformiser le territoire, d’annihiler les spécificités locales dont les revendications renaissent aujourd’hui (ex : bonnets rouges en Bretagne) 

     

    Loi du 28 pluviôse en Huit (17 février 1800) : loi prise peu de temps après l’accession de Bonaparte au pouvoir. Organise la centralisation moderne, qu’on peut appelle le « modèle Napoléonien de l’administration » ou « modèle française d’administration »  

    •   ·         Reflet d’une philosophie constit d’un exécutif ramassé sur un seul homme, qui va gouverner l’administration à tous les échelons  
    •   ·         Un homme va dominer l’administration à un niveau du territoire : préfets, maires, etc. 
    •   ·         Pyramide de l’autorité depuis le gouvernement jusqu’au citoyen 
    •   ·         Intérêt de l’Etat domine les intérêts locaux 
    •   ·         Unicité de l’empire depuis le consulat 

       Chaptal, conseil d’Etat, rapporteur du projet de loi devant les chambres, dit «la chaine d’exécution descendant du ministre à l’administré » 

       Loi de ventôse en Huit institue le préfet qui est le successeur de l’intendant. Il est un véritable délégué du chef de l’exécutif au sein du territoire. Il se caractérise par 3 éléments : 

    •   ·         Soumission politique au Gouvernement 
    •   ·         Le préfet ne peut s’absenter de son département sans autorisation du premier consul + Obligation de tourner. Il doit des comptes au gouvernement 
    •   ·         Institution solidaire du système d’administration français 
    • ·         Fait le lien entre la loi et les administrés, les administrés et le gouvernement.

      Le préfet est un relai obligatoire avec l’idée que le préfet est le représentant du gouvernement dans sa circonscription. Il représente chacun des ministres à la différence du recteur qui ne représente que le ministre de l’éducation dans sa circonscription. 

       Certes le préfet représente l’Etat mais en même temps, il est là pour éviter que la centralisation ne soit trop concentrée. 

      La loi du 28 ventôse en Huit perdure encore aujourd’hui bien que la décentralisation l’a fortement ébréché. 

     

    Paragraphe 3 : peut-on parler de limites du modèle napoléonien de centralisation ? 

       2 limites sur la longue durée : 

    •   ·         Limite politique : autoritaire, rapport de domination 
    •   ·         Limite administrative : l’Etat centrale s’impose aux administrés, aucun corps sociale ou administrative ne peut contrebalancer ce gouvernement central. 

      Ex : Chapelier disait « entre l’Etat et les individus , il n’y a rien » => loi Chapelier. 

     

     Peut-on avoir un système politique libéral fondé sur un système aussi hiérarchisé, quasi militaire ? 

      La question s’est posé dès la Restauration de 1815. 

      Malgré les évolutions politique vers plus de liberté et de démocratie, le système administrative n’a pas fondamentalement changé.  

       Paul Deschanel, président de la IIIe République : «  on attaque la centralisation quand on est dans l’opposition, on est trop heureux de l’utiliser quand on est arrivé aux affaires » 

     

      De Gaulle, une fois arrivé au pouvoir a prit des dispositions pour renforcer le pouvoir centrale. 

       Ex : l’un des problèmes qu’ont connu les USA lors de leurs intervention au Moyen-Orient : administration américaine très divisée 

      ·         Sociologie des organisations : dans toutes entreprises, toutes organisations, on trouve des luttes de pouvoirs/services dès que l’on dépasse un certain nombre de membre.  

       Comment concilier le principe de l’unité de l’administration avec un Etat qui de plus en plus prend en charge de nouvelles compétences, de nouvelles tâches => multiplication des services. 

      Le cadre départementale apparait pour l’Etat français comme étant le bon degré d’échelle territoriale pour agir efficacement.  

      Le département répond à un critère de commandement, les techniciens de l’an Huit qui on établit le principe du département, trouvait qu’il s’agissait du découpage le plus homogène.  

      

    Pierre Sudreau, préfet sous De Gaulle : « lorsque le préfet sait faire son métier, il y a un synthèse gouvernemental des services verticaux de l’Etat ». 

     Plus le nombre de ministères augmentent, plus les services déconcentrés se multiplient. 

     Comment le préfet dans le département peut arriver à gérer l’ensemble des services d’administration déconcentré de l’Etat et les services extérieurs des divers ministères? 

     ·         Question fondamentale des rapports entre préfecture et services extérieurs des divers ministères 

     Le préfet a été traditionnellement en but à la volonté d’autonomie des représentants des ministères dans les départements.  

     Tendance autonomiste qu’on voit déjà dans la monarchie de juillet (première partie du XIXe) 

     Préfet : proposé par le ministre de l’intérieur, délibérer en conseil des ministres. 

     Le préfet est d’abord l’homme du ministère de l’intérieur, qui était sous Bonaparte l’homme qui avait toutes les compétences, excepté les grandes compétences régaliennes.  

     La majeure partie des ministères qui se forment du XIXe et du XX sont issus du démembrement des fonctions du ministère de l’intérieur.  

     Ex : le ministère des travaux publics (1939) qui deviendra le ministère de l’équipement et qui est aujourd’hui le ministère de l’économie 

     Ex : ministère de l’agriculture (1881) 

     Ces nouveaux ministères encouragent les agents locaux à s’autonomiser du préfet. Durant l’entre-2-guerres, les services de l’Etat travaillaient de façon complètement autonome par rapport au préfet. Lors du régime de Vichy, ils allaient jusqu’à lui désobéir.  

     Ces pratiques prennent une telle ampleur qu’on a arrive (notamment sous la IVe République) à des crises de l’administration (locale, départementale…)

    Section 2 : la déconcentration

     

      La déconcentration est un système administratif qui confie certains pouvoirs de décision à des agents du pouvoir central résidant sur le territoire local. Elle répond au souci de rapprocher l'administration des administrés sans pour autant faire participer les administrés au processus de prise de décision. On distingue déconcentration et décentralisation

    La décentralisation : La notion « décentralisation » est souvent utilisée dans sa conception physique, c'est à dire : hors du centre. Sur le plan administratif, la décentralisation est un système administratif par lequel l'Etat accorde à d'autres entités juridiquement reconnues l'autonomie financière et de gestion dans des conditions prévues par la loi.

    Paragraphe 1 : la définition de la déconcentration

      Déconcentration : l’une de modalité de la centralisation.

     En théorie, on pourrait concevoir une centralisation purement concentrée dans laquelle on dirigerait le pays de la capitale, toutes les décisions administratives, même les plus dérisoires serait prise dans la capitale.

     La centralisation déconcentré : autorité centrale qui transfère à un ou plusieurs de ses agents locaux un pouvoir de décision jusque là exercé par elle.

     ·         Redistribution du pouvoir de décision au sein de l’Etat qui dépouille son centre mais qui maintient intact l’étendu de ses prérogatives.

     ·         Compétence exercé localement par les représentants du pouvoir central

    Barrot, Homme politique du XIXe siècle, député de la monarchie de juillet, vice président du conseil d’Etat en 1872, dit en parlant des préfets : « la déconcentration c’est le même marteau qui frappe mais on en a raccourci le manche »

    Décret du 25 mars 1852 qui s’intitulait (à tord) « relatif à la décentralisation administrative », prit par Napoléon III : premier acte de déconcentration parce que « on peut gouverner de loi mais on administre mieux de près »

    Raison de la déconcentration :

     ·         Rapprocher l’administration des administrés

     ·         Réaffirmation de l’autorité de l’Etat

     ·         Améliorer la productivité de l’Etat : répondre rapidement à des contraintes locales

      1ère idée : la déconcentration, c’est rendre les services administratives plus efficace en désencombrant les niveaux supérieurs de l’administration afin d’agir plus vite.

      Se déploie dans le cadre d’un Etat dans lequel les fonctionnaires sont placés sous le pouvoir hiérarchique des autorités qui les ont nommés. S’assure que les représentants locaux appliquent les orientations qui ont été définit dans les bureaux parisiens.

     Ex : préfet/ministre

    La déconcentration s’applique dans des cadres territoriaux déterminés : divisions géographiques dans lequel les services de l’Etat trouvent leur implantation. Ces circonscriptions n’ont aucune personnalité juridique distincte de celle de l’Etat car la déconcentration n’est qu’une simple technique de commandement, de gestion administrative depuis le centre.

    2 types des circonscriptions administratives :

    ·         Générale : arrondissement, département, région…

    ·         Principale caractéristiques : la fonction polyvalente. Exerce des compétences administratives générales (économique, politique…)

    ·         Spéciale : accueille des services titulaires de compétences spécifiques.

    Ex : académie scolaire, ressort d’appel, zone de défense…

    ·         Pratique hétérogène des découpages de ces circonscriptions spéciales. La dimension varie d’un ministère à un autre.

     

    Paragraphe 2 : l’évolution de la déconcentration

      4 étapes dans son histoire en France.

     ·        Phase 1 : la naissance de la déconcentration sous le 2nd Empire

      Loi du 28 pluviôse en Huit : le préfet n’est que le prête-nom du ministre. Il était là pour transmettre les ordres, les pouvoirs…

     Il faut attendre le 2nd Empire pour qu’il y ait de vraies réformes de déconcentration :

     ·         Décret du 25 mars 1852

     ·         Décret du 13 avril 1861

     ·         Premières reformes de déconcentration.

     Esprit : parfaire la déconcentration, l’améliorer en procédant, au profit des préfets, à une déconcentration administrative

     Comme le révèle l’exposé des motifs du décret de 1852, ce n’est pas la centralisation qui est mise en cause mais ses modalités de fonctionnement, afin de rendre plus fluide le fonctionnement de l’administration. Il convient d’augmenter les attributions des préfets afin de désengorger les ministères.

     «  On peut gouverner de loi mais on n’administre bien que de près ».

     Le préfet est autorisé a statuer en dernier ressort dans certaines matières qui avait nécessitait l’accord des ministres ou du chef de l’Etat.

     ·         Dans ce décret, volonté de donner au préfet des attributions la prise de décisions dans des domaines administratifs ayant pour objet l’intérêt locale.

     ·         Les compétences que les préfets vont avoir sont listé précisément dans le décret. Ceux qui ne sont pas listés restent de la compétence du ministre.

     ·         Article 5 : compétence de nomination du préfet pour un certain nombre de fonctions et emplois

     ·         En tout, le préfet agit dans 112 matières sans en référer au ministre.

    Jean-Léon Aucoc ( 10 septembre 1828 , Paris - 15 décembre 1910 , Paris) est un juriste et haut fonctionnaire français, membre du Conseil d’Etat, l’un des fondateurs du droit administratifs français/moderne, sous le 2nd Empire, il utilise en premier le terme de déconcentration :

     «  Les mesures prises par ce décret [1852] n’avait pour objet qu’une déconcentration »

      Décret-loi du 5/11/1926, dit Décret Poincaré : « le préfet est le représentant du pouvoir exécutif dans le département, […] »

     ·         Affirme l’idée que le préfet est le patron dans le département

     ·         Réaffirme la tutelle du préfet sur les collectivités locales

      Après la Seconde Guerre Mondiale, il y a de nouvelles pratiques étatiques qui ont conduit à de nouvelles interrogations sur les missions de l’Etat et des préfets. Les missions de l’Etat se diversifient, les ministères aussi.

     XXe siècle = âge d’or de l’Etat providence = diversification technique des missions étatique et professionnalisation des préfets.

     

    ·        Phase 2 : la déconcentration qui intervient au début de la Ve République

      Consolidation de la déconcentration et marque une 2nd étape dans la réforme de l’Etat engagé par De Gaulle. Cette 2e étape est dans le sens de la modernisation de l’économie française. On voit cette étape avec plusieurs décrets pris en 1964.

     ·         Décret du 14/03/1964 : relatif aux pouvoirs du préfet et à la déconcentration administrative. Il rappelle que le préfet est le représentant de l’Etat dans les départements.

     ·         Préfet : organe sur lequel repose l’animation et la coordination des services départementaux des administrations civiles de l’Etat.

     ·         Le préfet : garde sa fonction polyvalente. Cela explique la présence systématique d’un préfet au côté des ministres en déplacement

     ·         14/03/64 : autre décret qui va instituer une nouvelle circonscription administrative. La région, dirigée par le préfet de région qui doit mettre en œuvre la politique de développement politique et d’aménagement de territoire du gouvernement. Une forte opposition de la part des notables locaux a cette augmentation des compétences des préfets. Au milieu des années 60, cette réforme a du mal à faire sa place dans les régions françaises.

      Relance de la politique de déconcentration au milieu des années 60.

    •  Décret du 13/11/70 : nouveau transfert de compétence des ministres au préfet en matière d’investissement pour les équipements collectifs (écoles, routes, hôpitaux…)
    •  Décret du 15/11/70 : met en place un contrôle financier sur les dépenses de l’Etat réalisée à l’échelon local

     

    ·        Phase 3 : la déconcentration à la fin du XXe siècle

      Phase très différente. Il ne s’agit plus seulement de rendre l’Etat plus efficace mais il s’agit de repenser le rôle de l’Etat dans le territoire après la grande réforme de décentralisation de 1982 et 1989.

     Le gouvernement concentre ses efforts et accorde une priorité à la décentralisation. On passe d’un paysage administrative où une autorité, le préfet, dominait à des départements/régions où on voit apparaitre des pouvoirs politiques locaux qui ont des compétences et vont concurrencer l’autorité de l’Etat. 

     Elle entraine une redéfinition des pouvoirs préfectoraux, elle va devenir un complément de la déconcentration.

     Les administrations centrales concentrent leurs activités sur le contrôle, animation, conception des politiques étatiques. On peut parler désormais en matière de répartition de compétence entre les ministères et les échelons locaux d’un principe de subsidiarité.

      Loi de 1992 : date où on va voir apparaitre la « charte de la déconcentration »

     Désormais, la compétence administrative de droit commun est remise en priorité au préfet et par exception aux administrations centrales, aux ministres pour des questions d’intérêt national.

      Pour toutes les compétences territoriales, ce sont les préfets qui gèrent.

      Décret du 1er juillet 1992,  n°92-604, dit « décret portant charte de la déconcentration »

     Article 1er : la déconcentration est la règle générale de répartition des attributions des … et des moyens des …

     Ce sont les autorités déconcentrés qui vont avoir des compétences de principe pour ce qui concerne les compétences territoriales.

    •  ·         Ce décret conforte les services déconcentré dit « services extérieurs », dans leur responsabilité de mise en œuvre de politique étatique.
    •  ·         Fixe comment on va répartir les missions entres administrations centrales et services déconcentrés.
    •  ·         Les administrations centrales : mission à caractère national
    •  ·         Les autres missions sont confiées aux services déconcentrés

     Le texte détermine les compétences des administrations centrales de façon plus précise et ensuite, il dit ce que chaque échelon territoriale va faire.

    •  ·         Région et autorité de l’état intervenant en région (préfet) : à la région revient l’application des politique de dvlpmt éco et soc. Et d’aménagement du territoire.
    •  ·         Département : mises en œuvre des autres politique en concertation avec les autres politique territoriales.
    •  ·         Département privilégié (et donc préfet du département)
    •  ·         Arrondissement : animation du dvlpmt locale et conduite de l’action administrative locale de  l’Etat (sous préfet, interlocuteur privilégié)

     2 autres réformes dans la déconcentration :

    • ·         Déconcentration des décisions administratives individuelles : décret n° 97-34 du 15 janvier 1997
    • ·         Décision administrative individuelle : autorisation d’un individu à faire quelque chose (ex : licence pour une profession réglementée…) où la personne est personnellement désignée.
    • ·         Décret important car transfert au préfet du département à compter du 1/01/1998 la compétence de droit commun pour prendre les décisions administratives individuelle qui rentrent dans le champs de compétence des administrations civiles de l’Etat
    • ·         Décret ne concernant pas les sur les agents publics (ex : nomination de fonctionnaire…)
    • ·         Décision précisé en annexe du décret. 15 domaines prévus pour les transferts au préfet :
    • ·         Exercice d’une profession (ex : opticien)
    • ·         Activité de loisir (ex : permis de plaisance)
    • ·         Relative à l’environnement (ex : capture d’espèce protégée)
    • ·         Economique
    • ·         Financier (ex : attribution de subvention)
    • ·         ETC.

    Système de dérogation formelle possible afin que l’Etat garde certaines compétences. Mais la procédure de dérogation est très lourde. Les dérogations restent très limités.

     Ce degrés est un texte important.

    ·         Déconcentration budgétaire : renforcement de la déconcentration de la gestion des crédits inscrits au budget de l’Etat. On a aussi transférer la gestion de crédit d’Etat au préfet (crédit de fonctionnement…)

    L’Etat s’occupe du crédit lorsqu’il est question de question d’intérêt national.

    Rénovation de la nomenclature budgétaire (présentation des crédits et des dépenses) : fait apparaitre les crédit dont la gestion est déconcentrée dans des chapitres budgétaires

    • ·         Vise à garantir au service déconcentré de l’Etat la mise à dispo effective des crédits déconcentrés (pour vérifier que les services territoriaux bénéficient de ces crédits et pour informer le public et le parlement)
    • ·         Réforme budgétaire importante en 2001 : « loi organique relative aux loi de finance du 1er aout 2001 » (=LOLF)
    • ·         L’affectation des crédits ne se fait plus par ministère mais par missions. Chaque mission = politique jugé prioritaire par le gouvernement et comprenant de plusieurs programmes étant doté d’un responsable, d’un budget et des objectifs annuels de performances mesurés par des indicateurs chiffrés.

    Réaménagement dont on conçoit, organise le budget. Ces deux reformes sont complémentaires et ont pour objectif commun de responsabiliser les administrateurs en les associant à la définition et la réalisation de ses objectifs.  

    Peu de déconcentration en matière de personnel

     

    ·        La phase 4 de la déconcentration : les années 2000

    // 2e phase de décentralisation

    2 décret de 2004 :

    • ·         2004-374 du 29/04/2004 relatif au pouvoir des préfets et à l’action des services de l’Etat dans les départements
    • ·         2004-1053 du 5 octobre 2004 relatif au pôle régionaux de l’Etat et à l’organisation de l’administration territoriale dans les régions.
    • ·         Décret accompagné de circulaire qui on précisé les lignes directrices de ces décrets.

    Objet réforme :

    • ·         Simplifié l’organisation administrative en région en constituant un état major resserré autour du préfet de région.
    • ·         Conforté l’échelon région dans l’animation et la coordination des politique de l’Etat.
    • ·         Administration départemental : accroitre l’efficacité de l’Etat : organisation + claire pour l’usager, recentrer les services territoriaux sur leur mission au service des usagers.
    • ·         Réforme investit 2 domaines :
    • ·         Modalité de pilotage de politique publique (faire de la région, l’échelon de droit commun du pilotage des politique publiques en rationnalisant, resserrant)
    • ·         La gestion des moyens de l’Etat

    Resserrer en 6+2 directions les services régionaux de l’Etat :

    • ·         Direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la conso,
    • ·         Du travail,
    • ·         Jeunesses des sports ,
    • ·         Finances publiques,
    • ·         Alimentation, agriculture et forêt
    • ·         Culture

    + Académie rectorale

    + Agence régionale de santé (établissement publique à caractère administratif)

    Décret de 2004 prévoit que le préfet de région a autorité sur les préfets de département (Article 2 alinéa 1) sauf dans certains domaines.

    Constat : on est dans un pouvoir hiérarchique

    Article 2 al. 3 : préfet de département prennent leur décision en f° des instructions des préfets de régions

    Article 2 al. 4 : préfet de région peut se substituer au préfet de départements, il peut évoquer (c'est à dire attirer à elle une compétence exercé par un subordonné) à des fins de coordinations régionales

     

    ·        La phase 5  : la réforme, la loi NOTRe sur la réforme des collectivités territoriales

     Le texte ci-dessous est un extrait d'un article très clair et bien résumé du site "Le Monde" : http://www.lemonde.fr/politique/article/2015/07/16/la-loi-notre-pour-les-collectivites-territoriales-definitivement-adoptee_4686095_823448.html

    La loi NOTRe confirme la montée en puissance des régions et des intercommunalités, mais sans que cela se fasse au détriment des départements, comme envisagé au départ. Il confie aux régions l’économie et les grandes orientations stratégiques, aux départements la solidarité, et au bloc communal les services de proximité.

     

    • Concernant les régions et les départements : 

     – La clause de compétence générale, qui permet à une collectivité territoriale de se saisir de tout sujet ne relevant pas de l’Etat, est supprimée pour les départements et régions.

     – Les treize grandes régions créées en métropole par la loi votée en décembre 2014 auront compétence sur le développement économique, l’aménagement du territoire, la formation professionnelle, la gestion des lycées et les transports, y compris les transports scolaires. Elles pourront jouer un rôle de coordination en matière d’emploi, mais sans toucher aux prérogatives du Pôle emploi, et auront un rôle moteur en matière d’environnement.

     – Les départements, dont le projet de loi initial prévoyait la suppression, sont préservés et gardent la gestion des collèges, des routes et de l’action sociale.

     – La culture, les sports, le tourisme, l’éducation populaire et les langues régionales relèveront à la fois des régions et des départements. Les ports pourront relever, selon les cas, d’un type ou d’un autre de collectivité territoriale.

     – Les deux départements et la région de Corse fusionneront à compter du 1er janvier 2018 dans une collectivité unique.

     

    • Concernant les communes, les intercommunalités et les métropoles :

    – Les intercommunalités devront être d’une taille minimale, fixée à 15 000 habitants, sauf exceptions (notamment en zone de montagne).

    – Elles seront obligatoirement chargées de la collecte et du traitement des déchets, de la promotion touristique, des aires d’accueil des gens du voyage, et, à partir de 2020, de l’eau et de l’assainissement. Les autres compétences se répartiront avec les communes.

    – La métropole du Grand Paris (MGP), créée comme les autres métropoles par la loi votée en 2014, verra formellement le jour comme prévu au 1er janvier 2016, mais ne se verra attribuer l’essentiel de ses compétences qu’un an plus tard, début 2017.

    – Les représentants de Paris au conseil de la MGP ne seront pas désignés par le Conseil de Paris, comme initialement prévu, mais par chaque conseil d’arrondissement.

     

     Paragraphe 3 : Déconcentration et délocalisation

    On pourrait croire que déconcentration est le mode exclusive pour l’Etat de transférer des actions, des domaines de compétences, du centre vers la périphérie. En réalité, tout en restant dans l’administration d’Etat, vous avez la possibilité d’avoir un mode d’intervention de l’Etat dans les territoires qui n’est pas la déconcentration, c’est la délocalisation, cette technique s’apparente à la déconcentration (transfert du centre -> périphéries)

    Ex : déménagement partiel de l’ENA à Strasbourg

     Délocalisation : transfert géographique d’administration centrale et d’établissement nationaux en dehors de Paris.

    ·         Politique de réaménagement du territoire, pas de portée juridique (pas un transfert de compétence)

    ·         Politique commencé par De Gaulle et ses successeurs

    Ex : Toulouse centre de l’aéronautique

    Ex : école des impôts à Clermont-Ferrand

     Section 3 : la décentralisation

     

     Décentralisation : La décentralisation est un processus consistant pour l'État à transférer au profit des collectivités territoriales certaines compétences et les ressources correspondantes.

    pendant une partie du XIXe renvoyait à l’idée de transfert de compétence du sommet à la base, c'est à dire de l’Etat vers les collectivités territoriales, vers les autorités locale.

    1870 ou 1970 : distinction des termes décentralisation/déconcentration

    Révision constitutionnelle du 28 mars 2003 : le terme « décentralisation » intègre la Constitution dans l’Article 1er : « La France est une République dont l’organisation est décentralisé »

     

    Paragraphe 1 : la notion de décentralisation

    ·         Définition

     Décentralisation : transfert de compétence jusque là exercée par l’Etat à des collectivités territoriales dont les organes sont élus, qui agissent en leur nom et pour leur compte ou ceux d’une collectivité et sous le contrôle de l’Etat.

      Yves Godmet : décentralisation renvoie à des collectivités territoriales inséré dans l’Etat mais qui sont autonome

      Décentralisation se traduit par le transfert d’attribution de l’Etat a des institutions territoriales ou non, juridiquement distincte de lui et bénéficiant sous la surveillance de l’Etat d’une certaine économie de gestion. En décentralisation, l’Etat par conséquent confie la gestion des affaires locales à des personnes publiques distinctes de l’Etat. 

    3 éléments de définitions :

    •  ·         Existence d’affaires locales, de besoins locaux qui sont ceux que l’Etat considère comme tel.
    •  ·         La personnalité juridique : va entrainer une autonomie financière et la libre gestion par les collectivités de leurs affaires. Dispose de B, de personnels et de budget et en tant que personne morale, elle peut prendre des actes et agir en justice.
    •  ·         Election des représentants des collectivités territoriales qui traduit politiquement ce transfert de responsabilités (élections des Conseils délibérants ou de l’exécutif)

     Dès lors que les communes, départements, régions en personnes morales dotés de compétences, d’une autonomie +/ à l’Etat, on crée de véritables démocratie locales.

     / !\ on reste dans un Etat unitaire et non fédéral, ce ne sont pas des démocraties complètes

     = échelon démocratique/échelon démocratique

      Lien étroit entre démocratie administrative et politique (Tocqueville : La démocratie en Amérique)

     Idée libérale que les libertés n’est pas seulement de désigner des représentant à l’AN mais aussi pouvoir gérer soi-même ou par ses représentant sa commune.

     

    ·         Les formes de décentralisation

      Décentralisation technique : dite aussi « fonctionnelle » ou « décentralisation par service », désigne le transfert de prérogatives d’une collectivité territoriale à des institutions spécialisé qui remplissent une mission de service public. Ce sont les établissements publics qui sont autonome même s’ils restent soumis à un contrôle d’une personne morale de rattachement (Etat ou autorité locale)

     Idée : transfert de compétence à une personne morale distinct de l’Etat ou de la collectivité locale.

     Il s’agit d’une technique d’administration qui peut concerner des services de l’Etat central ou des services des collectivités locales.

     ·         Technique de gestion administrative qui a pour objet l’octroi de la personne morale de droit public à certaine entité

     ·         Autonomie de gestion

     

     

     ·         Le pouvoir de tutelle, prérogative inhérente a la décentralisation

      Le pouvoir hiérarchique est à la déconcentration ce que le pouvoir de tutelle est à la décentralisation.

     La tutelle, c’est le rapport entre l’Etat et les collectivités locales dans la décentralisation.

    Pouvoir hiérarchique : pouvoir qu’une autorité supérieure possède sur ses subordonnés.

     Ils sont placés au sein de la même personne morale, ici l’Etat mais il peut en être de même dans une collectivité territoriale.

     Ex : autorité du ministre sur un préfet, l’exercice du préfet sur le maire (uniquement lorsqu’il est agent de l’Etat, en tant qu’officier d’Etat civil par exemple)

    •  ·         Pouvoir d’organisation du service
    •  ·         Se concentre sur le pouvoir et la carrière des agents (procède à la nomination des subordonnés…)
    •  ·         Pouvoir d’instruction : le fait pour le supérieur hiérarchique de donner des instructions aux agents subordonnés.
    •  ·         L’autorité administrative hiérarchiquement supérieure peu annuler (=faire disparaitre rétroactivement) les décisions de son subordonné ainsi que le pouvoir de la réformer (=pouvoir d’une autorité qui peut modifier la décision de l’autorité inférieure)

    Du point de vue administratif, dans l’Etat, la dimension du pouvoir hiérarchique s’arrête au ministre. Chaque ministre est le chef de service dans l’Etat, on ne va pas au-dessus. Du point de vue administratif, le Premier Ministre n’est pas une autorité supérieure.

     Jurisprudence du Conseil d’Etat (CE) : le premier ministre n’est pas le supérieur du ministre dans l’ordre administratif. Il s’agit là de relation politique.

     Le ministre est un chef de Service et en tant que tel, il dispose d’un pouvoir réglementaire au sein de son service (arrêt Jamal)

     

    La Ferrière considérait ce pouvoir hiérarchique comme inhérent à l’autorité ministérielle. L’autorité hiérarchique permet au supérieur (ministre) d’assurer la bonne application des lois et règlements par ses subordonnés. Ce pouvoir s’exprime tant du point de vue de la légalité que de l’opportunité. Autrement dit, le supérieur peut annuler et prendre une autre décision que celle de l’autorité subordonné, soit parce qu’il considère que l’acte est illégal, soit parce qu’il est inopportun.

     

    ·         + contraignant et + important que le pouvoir de tutelle

    Le pouvoir de tutelle aussi dit « contrôle administratif » : la tutelle c’est une forme de contrôle. On est plus dans des relations d’agents à agents au sein d’une même personne morale. Il s’agit de relation entre une personne morale, l’Etat, et une autre personne morale, disons une collectivité territoriale.

     C’est une situation d’autonomie où l’un est tout de même supérieur à l’autre, et englobe l’autre d’un certain point de vue.

     La tutelle est la traduction juridique d’un principe politique selon lequel l’Etat est en France le garant administratif ultime de l’intérêt général. Il est aussi garant de l’application de la législation.

     Du point de vue du droit, la décentralisation n’implique pas l’indépendance, mais l’autonomie + ou – forte, de la collectivité territoriale.

    On est dans un Etat unitaire, décentralisé, on peut voir la tutelle comme un élément nécessaire à la solidité de l’Etat. C’est ce qui permet d’assurer une bonne application de la loi.

     Il faut toutefois ajouter que la décentralisation en France, n’est pas la même avant 1982-83 et après.

     La grande réforme de 1982 a fait évoluer la tutelle dans un sens plus allégée.

     Certains auteurs affirment que la tutelle a été supprimé en 1982 et remplacé par un contrôle de la légalité et budgétaire.

     Dans la Constitution, le terme « tutelle » n’apparait pas, on utilise le terme « contrôle administratif »

     ex : Article 72, alinéa 6

     2 types de tutelle

    •  ·         Avant 82 : tutelle
    •  ·         Après 82 : contrôle administratif ou tutelle allégée

     Distinction pour de tutelle/hiérarchie :

    •  ·         Le pouvoir hiérarchique est possédé par le supérieur de plein droit. L’autorité de tutelle ne détient ses pouvoirs que si elle a été expressément habilité à le faire par une loi ou un règlement qui le dispose : « pas de tutelle sans texte »
    •  ·         Les auteurs de droits administratifs disent que le pouvoir de tutelle sur collectivités territoriales peuvent être exercé sur tout motifs (légalité et opportunité) toutefois, l’autonomie des collectivités n’a de sens que si le contrôle est réduit à son minimum. Le pouvoir hiérarchique s’exerce aussi du pdv opportun
    •  ·         Dès lors que l’autorité décentralisé est autonome, elle peut saisir le juge administratif si elle conteste certaines mesures prises par le juge pour demander l’annulation de mesure prise par l’autorité de tutelle, voir demander sa condamnation. L’autorité subordonnée elle ne peut s’opposer aux décisions de l’autorité supérieure.
    •  ·         L’autorité de tutelle ne détient pas certains pouvoirs (d’instruction, de réformation) des actes des collectivités locales. Modifier un acte, c’est une constituer une ingérence plus marquée que la simple annulation ce qui impose que l’autorité de tutelle se substitue à la collectivité locale.
    •  ·         Distinction qui apparaissait avant les grandes réformes de décentralisation de 1982

     

    Que recouvre ce contrôle administratif depuis 1982 ?

     Le contenue de la tutelle depuis 82 a été transformée. Cette loi a unifié les modalités de contrôle, les a assouplies.

    Trois types de contrôle :

    •  ·          Contrôle de légalité sur les actes
    • ·         Contrôle sur le budget
    • ·       Contrôle sur les organes

    ·         Contrôle sur les actes :

    S’exerce sur les actes des collectivités territoriales et administrations publiques par le préfet de département ou de régions. Organisé selon le même modèle sur les différentes collectivités territoriales, c'est à dire commune, département et région. Il est règlementé par des articles législatifs du Code Général des collectivités territoriales :

     ·         L. 2131-1 et suivants pour les communes

     ·         L. 3131-1 et suivants pour les départements

     ·         L. 4141-1 et suivants pour les régions

      Le contrôle de légalité s’exerce dans tous les cas a posteriori. L’Etat ne dispose pas d’un pouvoir d’approbation préalable d’un acte // autonomie de la collectivité.

     

    L’acte est considéré comme entrant en vigueur :

    •  ·         Formalités de publicités accomplies par la collectivité.
    •  ·         Doit être transmis au préfet : condition limitée à certains actes
    •  ·         Le Code Général de collectivités donne, collectivité par collectivité une liste des actes devant être publié et transmis au préfet avant d’entrée en vigueur (L. 3131-2

    Dans la tutelle allégée, le préfet n’a plus le pouvoir d’annulation, s’il estime qu’un acte est illégal, il peut uniquement demander au juge administratif d’en prononcer l’annulation.

    •  ·         Il s’agit du déféré préfectoral = possibilité donné au préfet de contester devant le juge d’un acte d’une collectivité locale.
    •  ·         Délai de recours commence au moment de la transmission de l’acte de la collectivité au préfet (2 mois)
    •  ·         Phase précontentieuse = phase de discussion avant un éventuelle recours pour un retrait de l’acte.

     

    ·         Contrôle indirecte du préfet

     La suspension d’un acte : si l’acte est de nature à contrer l’exercice d’une liberté (48h) le juge se prononce dans un délai de 1 mois

     Le déféré peut être spontané ou provoqué (un particulier saisi le préfet +/ à un acte)

       Contrôle de légalité sur les actes : ce n’est plus le préfet qui annule, il a seulement le moyen de saisir un juge.

    ·         Le contrôle budgétaire

      Contrôle sur les budgets des collectivités locales. Le préfet est assisté par la Chambre régionale des Comptes (CRC). Ces chambres ont notamment pour compétence pour contrôler les budgets des collectivités.

     Dans ce cadre, le préfet peut intervenir dans plusieurs hypothèses :

     ·         Une collectivité locale n’a pas adopté son budget à temps (les collectivités doivent adopter leur budget au plus tard avant le 31 mars de l’année auquel le budget se rapporte)

     Le préfet saisi la Chambre régionale des Comptes qui fixe un budget, et si la collectivité ne le suit pas, c’est le préfet qui va le fixer 

     ·         Idem lorsque le budget n’a pas été transmis au préfet dans les 15 jours suivant la date limite du 31 mars

     = pouvoir de substitution d’action : le préfet se substitue à la collectivité territoriale

     ·         Le préfet peut se substituer si la collectivité n’adopte pas son budget en équilibre réel

     

    ·         Contrôle sur les organes

     Dans les communes, le maire et les adjoints peuvent être suspendus pour une durée max d’un mois par une décision motivé du ministre de l’intérieur. Ils peuvent même être révoquée par un décret prise en Conseil des Ministres

     Ex : Si le maire manque à ses obligations en tant qu’adjoint de l’Etat comme refuser de célébrer un mariage entre personne du même sexe

     

    La tutelle peut exercer un pouvoir de dissolution du conseil municipal, régional… par un décret motivé rendu par le Conseil des Ministres ou suspension pour un mois par arrêté du préfet.

     ·         Mesure exceptionnelle

     ·         Décision grave nécessitant une information officielle du Parlement

      On ne peut pas associer la décentralisation au fédéralisme, même s’il s’agit plus d’une différence de degré plus que de nature.

     

    Distinction entre décentralisation et fédéralisme :

     Décentralisation : Exercice de pouvoir administratif

     Fédéralisme : exercice de pouvoir politique

     D’un point de vue normatif, l’Etat fédéré dispose de compétence que lui reconnait la Constitution fédérale. La collectivité décentralisée dispose de compétence qui lui sont attribués par la loi. La Constitution française consacre l’existence de la décentralisation mais n’identifie pas quelles sont les compétences des collectivités territoriales.

     La Constitution dispose à l’Article 72, alinéa 3 : Les collectivités territoriales s’administrent librement dans les conditions prévues par la loi

     L’Etat fédéré fait reposer la force exécutoire de sa décision sur la maitrise d’une force publique qui lui ait propre, alors que la collectivité décentralisé ne peut utiliser la force publique que dans la mesure où l’Etat l’accepte et seulement dans les conditions prévues par l’Etat.

     Ex : loi du 15 avril 1999, cadre législatif de l’utilisation des polices municipales par la collectivité.


    Décentralisation : mouvement du centre vers la périphérie, de la capitale vers des autorités territoriales ou locale : transfert de compétence.

    On va distinguer la décentralisation avant et après la loi 1982. Puis l'on évoquera la loi de 2015 (réforme NOTRe). Avant, ces réformes, la décentralisation est le fruit d'une longue histoire :

    4 août 1789 : la « Nuit du 4 août » met fin aux privilèges des provinces, principautés, villes et communautés d’habitants désormais confondus dans le droit commun des Français. Cette décision consacre l’unité administrative du royaume.

    3 septembre 1791 : la Constitution dispose que : « Le Royaume est un et indivisible : son territoire est distribué en quatre-vingt-trois départements, chaque département en districts, chaque district en cantons ».

    17 février 1800 : la loi du 28 pluviôse an VIII institue les préfets, nommés et révoqués par le Premier Consul, puis par l’Empereur. Les préfets sont l’organe exécutif unique du département, ils désignent les maires et les adjoints des communes de moins de 5 000 habitants et proposent au Premier Consul puis à l’Empereur la nomination des autres maires. Ils sont secondés par des sous-préfets dans les arrondissements.

     

     

    1) La décentralisation avant 1982

     Résumé en une idée : la décentralisation avant 82 vise à émanciper progressivement les collectivités territoriales de l’Etat en leur donnant un fondement populaire.

     Première grande réforme date de la monarchie de juillet (1830) :

     Loi du 21 mars 1831 et du 22 juin 1833 : rétablissent l’élection des organes délibérant de la commune et du département, le conseil municipal et du Conseil Généraux.

     Ces lois étaient annoncées par la Charte de 1830

     Loi du 21 mars 1831 : Le conseil municipal est élu pour 6 ans au suffrage censitaire et renouvelable par moitié tous les 3 ans.

     ·         Loi importante dans l’histoire de la démocratie française, en effet, 1/10 de la population pouvait payer le cens et élire ses représentant municipaux

     ·         Va favoriser le développement d’une vie politique locale et d’accéder à la conscience politique d’un nombre de français plus élevé que ceux pouvant participer à l’élection législative.

     

    Déjà à l’époque, le maire est confirmé dans sa double qualité d’agent local et de représentant de l’Etat

     

    Loi du 26 juillet 1866, 24 juillet 67 : vont accorder une compétence aux conseils généraux et municipaux

     ·         Optique libérale, contexte de libéralisation du 2nd empire

     Ces textes distingues les compétences qui sont celles de ces conseils et celles qui lui sont interdites car restant de la compétence de l’Etat ou du préfet.

     

    IIIe République : 2 grandes réformes

     Loi du 10 aout 1871 relatif aux départements

     Loi du 5 avril 1884 : loi « municipale » qui est une loi très importante car met en place l’élection des conseillers municipaux au suffrage universel direct, ceux-ci élisent ensuite les maires et les agents au maire => grand tournant

    Loi du 10 aout 1871 : Compétence globale pour les affaires d’intérêt départemental, va rester inchangé jusqu’au XXe s.

     Consacre l’élection des membres du conseil général au suffrage universelle directe et également au scrutin majoritaire uninominale à 2 tours.

     L’élection se déroule au sein du canton et chaque canton désigne un conseiller général.

     Mode d’élection perdure jusqu’à aujourd’hui

     Le Conseil Général est renouvelé tous les 3 ans par moitié.

     Consacre le rôle du préfet, véritable exécutif du département, il prépare le budget, instruit les affaires qui intéressent le département et exécute les décisions du CG sous le contrôle, entre 2 sessions, d’une commission départementale constituée d’élus.

     L’Assemblée départementale a son mot à dire sur les affaires départementales, mais son rôle est d’émettre des vœux quant aux questions d’ordre économiques et sociales. Les q° politique sont exclut des délibérations des Assemblée départementales.

     

    Loi du 5 avril 1884 : dite « Grande loi municipale »

     Consacre l’élection au suffrage universel direct des conseillers municipaux, ceux-ci élisant ensuite les exécutifs maires et adjoints au maire, maire qui dirige la municipalité.

     Dans l’esprit des réformateurs républicains : le maire c’est d’abord un agent local de l’Etat qui publie et exécute les lois, qui prend les règlements de police et est officier d’Etat civil. Mais il reste aux ordres du préfet en tant qu’agent de l’Etat dans la commune.

     Consacre un principe général : les affaires communales sont géré par l’organe délibérant de la commune : le conseil municipal.

     Le préfet garde a priori un contrôle sur les affaires les plus importantes, c'est à dire financière. Il gère le budget par exemple.

     Du point de vue de l’Etat, la IIIe République est le point de départ d’un politique centralisatrice. Mais la question est plus centrée sur la question de l’élection plutôt que sur celle du transfert de compétence.

    Constitution du 27 octobre 1946 : consacre la libre administration des collectivités territoriales, on envisage même le transfert de l’exécutif départemental au président du conseil général.

     

    Ve République marquée par l’éclosion de la région.

    Tentative au début de la Ve République de lancer de nouveau projet en matière de décentralisation, projet de regroupement des communes.

    2 types :

    ·         Regroupement incité dans le cadre de regroupement intercommunal (ex : ordonnance de 1959, pour les SIVOM : syndicat intercommunal à vocation multiple)

     

    Avant 1982, sous Giscard d’Estaing, réflexion sur la décentralisation, avant Mitterrand. Ce sujet n’est pas objet de clivage droite/gauche.

     

    Rapport Guichard, publié en 1976, c’est le rapport « vivre ensemble » proposant de supprimer le contrôle d’opportunité sur les collectivités territoriales et en outre, proposait d’instituer une répartition des compétences être les autorités centrales et locales fondés sur le principes de subsidiarité => projet de loi discuté au Sénat mais non discuté par l’Assemblée Nationale.

     

    2) La décentralisation depuis 1982 

      2 grandes étapes :

    •  ·         Acte 1 : Réformes législatifs de 1982-83 
    •  ·         Acte 2 : réformes de 2003-2004

     

    ·         Acte 1 : réformes législatifs de 1982

      Loi du 2 mars 1982, relatif aux droits et libertés des communes, des départements et des régions fonde la décentralisation contemporaine.

     ·         Apparait pour ses concepteurs, comme un contre-pouvoir de l’influence politique et administrative du pouvoir central.

    Loi du 7 janvier et du 22 juillet 1983 : intervient sur la répartition des compétences entre collectivités territoriales.

    Cette grande réforme législative intervient dans 3 directions :

     ·         Contrôle a priori du préfet, lui est substitué un contrôle a posteriori indirect par voie du déféré préfectoral au tribunal administratif => classique dans les pays de l’UE doté d’une juridiction administratif.

     =En 1982, le préfet devient le commissaire de la République mais récupère cette désignation en 1988.

     Le préfet peut contester un acte devant le TA mais il doit annoncer à la collectivité locale son intention de saisir un juge.

     En 2000, pour la simple année, il y a eu 7 millions d’actes locaux, pris par l’ensemble des collectivités locales, dont 174 000 lettres de légalité, càd adressé par les préfets aux collectivités locales et 1713 déférés préfectoraux déposé au TA

     => limite du contrôle, taux d’observation de seulement 2% des actes

     Ils sont obligés de sélectionner les actes : les décisions prises par délégation, qui impliquent un budget importants et ceux ayant un enjeu très importants prises par les marchés publics.

     ·         Transposition du modèle communal aux institutions départementales et régionale : uniformation des modèles départementaux et régionaux. Ils sont dotés de conseils dont les membres sont élu au suffrage universel direct. Ils élisent leur exécutif et désormais, le président du Conseil Général remplace le préfet dans ses fonctions antérieurs et prends les rênes du département.

     Département = collectivité distincte de l’Etat

     ·         Transfert massif de compétence de l’Etat vers les collectivités territoriales.

     

    Les lois du 83 développent les dispositifs de la loi de 82 en répartissant concrètement les compétences entre régions, départements et communes.

     Il n’y a pas de transfert en bloc de compétences mais il y a quelques dominantes qui ressortent :

    •  ·         A la région : responsabilité du dynamisme économique
    •  ·         Au département : responsabilité dans l’action sociale et la responsabilité
    •  ·         A la commune : l’administration de proximité

     Les conseils élus gèrent par délibérations les affaires locales, le domaine de celles-ci s’est considérablement étendu.

     Ex : l’urbanisme est aujourd’hui la chose de commune, notamment quand il est question de délivrance de permis de construite…

     Ex : action sociale, comme la gestion des mineurs en difficultés, des personnes âgées… domaine du département.

      Le transfert de compétence // transfert de charges

     Loi de 83, Article 5 : les transferts de compétences sont accompagnés du transfert concomitant aux communes, départements et régions des ressources nécessaires au transfert de ces compétences.

     Mais en pratique, ce n’est pas vraiment le cas.

      Apports :

     ·         Développement et renforcement du tissu économique local

     ·         Renouvellement et rajeunissement des bâtiments scolaires

     ·         Modernisation des transports collectifs, voir construction (ex : tram)

     ·         Avènement de grandes métropoles régionales rééquilibrant les rapports paris/provence

      Echecs :

     ·         L’Etat transfère les charges mais sans les ressources nécessaires corrélatives

     ·         Transfert de compétence qui devrait dépendre de l’Etat (région s’occupe des universités, rénovation de commissariat… ça devrait pourtant être de la compétence de l’Etat)

     ·         Etc...

     

    ·         Acte 2 : les réformes de 2003-2004

      Tournant lié à la réélection de Chirac, dont le premier ministre, Raffarin (très libéral, grand décentralisateur, ancien président de région).

     Il était obsédé par la décentralisation, pour lui, les problèmes de la France étaient liés à un défaut de décentralisation.

     Très axé politique de proximité dont la décentralisation constitue un volet essentiel.

     Il a fait entrer la décentralisation dans la C° de manière bien plus explicite.

     Révision constitutionnelle du 28 mars 2003, dès l’Article 1er de la Constitution apparait la disposition selon laquelle l’organisation de la république est décentralisée.

     Cette révision ajoute à l’Article 72 relatif aux collectivités territoriales : les régions.

     

    Consacrée par la Constitution :

    •  ·         Les collectivités d’outremer
    •  ·         Les collectivités à statuts particuliers
    •  ·         Régions
    •  ·         Départements
    •  ·         Communes

     Pour se garder un peu de souplesse, le constituant a rajouter dans l’Article 72 : « toutes autres collectivités territoriales est crées par la loi, le cas échéants en lieu et place d’une ou plusieurs d’une ou plusieurs collectivités du présent alinéa.

     Idée : une marge de manœuvre pour ne pas avoir à nécessairement passer par une révision constitutionnelle si l’Etat souhaite créer ou supprimer des collectivités territoriales en les fusionnants ensembles.

    Ce 2e acte ne porte pas seulement sur la constitutionnalisation de la décentralisation, mais aussi sur les nouvelles compétences transférées :

     Loi du 13 aout 2004 « libertés et responsabilités locales » : texte majeur et symbolique à l’instar de la loi de 1982

     ·         Ambition de cette loi de rapprocher l’administration du citoyen

     ·         Confie de nouvelles responsabilités aux élus locaux.

     Les communes sont les grandes oubliées de cette lois, ils n’en sont pas bénéficiaires.

     Nouvelles compétences pour les régions : coordination sur le territoire des actions économiques, droit d’accorder des aides aux entreprises locales, nouvelles responsabilités en matière de formation professionnelles, gestions des infrastructures (aéroport…), gestion des écoles de formation aux professions paramédicale, gestion du personnelle TOS (personnel techniques et ouvrier spécialisés) des lycées + inventaire du patrimoine général culturel

    Des départements : personnels TOS des collèges, entretiens de routes nationales déclassées, gestion des maisons de retraite…

     Pour les affaires intercommunales, possibilité d’en avoir la compétence par le préfet à un groupement de communes

     Transfert de compétence compensé financièrement à hauteur de la moyenne des dépenses actualisé sur les 3 ans précédents le transfert. Le coût de la décentralisation a été de 11 milliard d’€, financé en partie par la Taxe Intérieur sur les Produits Pétroliers et sur le Convention d’assurance.

    Article 72, alinéa 4 de la Constitution : droit à l’expérimentation normative et dont les modalités ont été définit par une loi organique du 1er aout 2003

     En vertu de cela, par délibération motivé, une collectivité ou un groupement de collectivités territoriales, peuvent se porter candidat pour gérer une activité précise par dérogation à la loi ou au décret. Il s’agit là pour les collectivités territoriales d’élaborer les normes juridiques qui vont répondre à leur besoin et spécificités.

     ·         Recours à l’expérimentation est un moyen pour l’Etat de réformer en regardant ce qui se passe dans une ou plusieurs collectivités témoins l’instrument de l’expérimentation normative dans la perspective d’un éventuel nouveau transfert de compétence

     Cette expérimentation doit être faite dans la perspective de respect de l’intérêt général, ne peur remettre en cause une liberté publique, les mesures envisagés sont temporaires (durée max de 5 ans renouvelables 1 fois pour 3 ans par le législateurs)

     

    Procédure :

     Habilitation initiale

     Transfert de la demande de la collectivité, elle se porte candidate

     Requête transmise au préfet, vérifié par le ministre

     Gouvernement vérifie que les conditions sont réunies avant d’autoriser cela.

     La publication de ces actes dérogatoires et assurée au JO (Journal officiel) et soumis à un contrôle de légalité de la part du préfet.

     ·         Suivie de l’expérimentation, le gouvernement transmettant au Parlement un rapport des collectivités territoriales ayant participé à l’expérimentation. C’est au vu de cette évaluation qu’on décidera de prolonger ou d’abandonner cette expérimentation. Cette évaluation comprend

     ·         Le coût

     ·         La qualité des services rendus aux usagers

     ·         Dimension financière

     ·         Les conséquences de l’organisation de la collectivité territoriales.

    Ex : mise en place du RSA (revenu de solidarité active) après une phase d’expérimentation.

     

    3) Depuis la réforme de 2015 (loi NOTRe)

    La loi NOTRe (voir le chapitre précédent) confirme la montée en puissance des régions et des intercommunalités, mais sans que cela se fasse au détriment des départements, comme envisagé au départ. Il confie aux régions l’économie et les grandes orientations stratégiques, aux départements la solidarité, et au bloc communal les services de proximité.

    Chapitre 2 : les principes constitutionnels de l’organisation administrative

      L’administration dans la constitution: statue les rapports entre personnes publiques, fixe le système des sources, elle reconnait et garantie et liberté des droits fondamentaux

     

    Section 1 : les principes applicables à l’administration d’Etat.

     2 principes :

    ·         L’affirmation de la subordination de l’administration au gouvernement

    ·         Règles générales relatives au travail gouvernemental qui sont énoncé dans la Constitution de manières éparses mais réel.

     

    Paragraphe 1 : le principe de subordination de l’administration au gouvernent

     Prévu à l’Article 20 alinéa 2 de la Constitution : « le gouvernement dispose de l’administration et de la force armée »

     En vertu de la Constitution, l’administration ne bénéficie pas d’une légitimité propre, elle est insérée dans le pouvoir exécutif, elle n’est pas élue, elle exerce son pouvoir qu’au nom des représentant du peuple souverain.

      Dans la Constitution, il y a des emplois particuliers au sein de l’administration qui sont à la discrétion du gouvernement : « les emplois supérieurs laissé à la décision du gouvernement »

     Il existe au sein de l’administration des emplois qui se caractérise par une participation particulièrement active à une nomination et la révocation qui sont à la discrétion du gouvernement. Font parti de ces emplois :

     Directeurs d’administrations centrales (ex : directeur de services au sein d’un ministère, les préfets, ambassadeurs, recteurs…) <- nomination en conseil des ministres.

     

    Paragraphe 2 : les règles générales relatives au travail gouvernemental

      Reconnaissance d’un certain bicéphalisme.

     Un certain nombre d’acte du Président sont soumis au contreseing (Article 19) mais c’est aussi le cas des actes de certains ministres (Article 22)

     Le pouvoir de nomination peut être délégué pour être exercé en son nom, le premier ministre peut déléguer certains de ces pouvoirs aux ministres selon la Constitution.

     Article 38 : autorisation par le Parlement au gouvernement d’agir en matière législative par ordonnance.

      La Constitution aménage le travail gouvernemental

     

    Section 2 : les principes constitutionnels de la République

     2 principes constitutionnels :

     ·         Indivisibilité du territoire

     ·         Le principe de libre administration des collectivités territoriales

     

    Paragraphe 1 : indivisibilité de la République

      Article 1 de la Constitution : consacre l’indivisibilité de la République

     Principe remis en cause traduit une mutation des grands principes de la République française.

     

    ·         Exigence du principe d’indivisibilité

      Historiquement, elle doit être entendue comme la traduction de l’unité parfaite, de l’uniformité totale des subdivisions administratives territoriales au nom de l’égalité entre collectivités territoriales.

      Les collectivités doivent être égales en droit et doivent être découpé de manière aussi régulière que possible.

     Le garant de cela est le préfet qui avec la tutelle est là pour éviter que la décentralisation ne dégénère en diversité territoriale.

      Le modèle tel quel n’existe plus aujourd’hui (// baisse du rôle du préfet)

      Même si le principe d’indivisibilité a évolue, on continue de le réaffirmer (le juge notamment)

     ·         Interdit d’attribuer un pouvoir normatif autonome aux entités décentralisées.

     (exception : loi du pays en Nouvelle-Calédonie)

     ·         Egalité stricte entre les collectivités : droit uniforme

     ·         Conséquence : une collectivité territoriale ne peut instituer un régime spécifique de liberté publique.

     Décision du Conseil Constitutionnel du 9 avril 1996 : « loi organique portant statut d’autonomie de la Polynésie française » : le particularisme des TOM ne permet pas de déroger à la stricte égalité de la mise en œuvre des libertés publiques et des garanties qu’elles impliquent sur tout le territoire. »

     Décision du Conseil Constitutionnel du 9 mai 1991, relatif au peuple corse : « la Constitution ne connait que le peuple français, composé de tous les citoyens français sans distinction d’origine, de race ou de religion »

     ·         Législateur ne peut faire mention « du peuple corse, composant du peuple français »

      Révision de 2003 a trouvé un compromis :

     Article 72-3 al. 1er de la Constitution : « la république reconnait au sein du peuple français, les populations d’outre-mer dans un idéal commun de liberté, d’égalité et de fraternité »

     

    ·         Les tempéraments au principe d’indivisibilité

      Les limites au principe d’indivisibilité ont été reconnues par les constituants dérivés eux même.

     Le texte suprême a admis des différenciations statutaires (Article 72 à 74 par exemple) applicables au diverses collectivités territoriales.

     Notion devenu très extensive avec le temps. Le Conseil Constitutionnelle en est venu à admettre que l’organisation particulière à ces territoires pouvait comporter des dérogations

     Ex : l’évolution de la Nouvelle-Calédonie qui est aujourd’hui, presque devenue une forme de collectivité fédérale (Article 76 à 77) :

     ·         Compétences transféré à la Nouvelle-Calédonie de manière définitive

     ·         Comporte un corps électorale réduit, identifié, indiqué par la DC d 23 février 2007

     Dans les collectivités territoriales métropolitaine, les principes d’indivisibilité est assez fortement remis en cause (ex ; la Corse et son organisation) les nouvelles catégories de la collectivité territoriale se conforme à un schéma institutionnel.

     L’Assemblée de Corse peut voter une motion de défiance, c’est à dire elle peut mettre en cause la responsabilité de l’exécutif (art. L.44-22-31 du Code des collectivités territoriales)

      Il existe un certains nombre de cas d’aménagement au principe d’indivisibilité. Et la possibilité même de créer des statuts et es régimes juridiques spécifique peuvent de manifester la liberté d’administration des collectivités territoriales.

     

    Paragraphe 2 : le principe de libre administrations des collectivités territoriales

      Principe énoncé à 2 reprises dans la Constitution :

     ·         Article 72 de la Constitution : les collectivités territoriales s’administrent librement par des conseil élus dans les conditions prévues par la loi

     ·         Article 34 : il appartient au législateur les principes fondamentaux de la libre administration des collectivités, de leur compétence et de leurs ressources.

      Décision du 7 décembre 2000 : loi relative à la sécurité et au renouvellement urbain.

     Législateur a compétence pour mettre en oeure le principe : mais le mettre en case.

     

     ·         Signification du principe de libre administration des collectivités territoriales.

      Un certains nombre d’éléments sont protégés.

     Juge constitutionnel définit ces caractéristiques.

     DC  8 aout 1985: Cette libre administration implique que toute collectivité doit disposer d’un conseil élu doté d’attribution effective.

     Le législateur ne peut pas porter atteinte aux 2 éléments que sont l’élection et les compétences propres.

    Ainsi, la division par arrondissement de certaines villes ne porte pas atteinte à la Constitution dès lors que les conseils et maires d’arrondissement dispose de pouvoirs propres et sont élus.

     Si une partie des membres était nommé, cela porterait atteinte au principe de libre administration.

    Respecter la libre administration c’est respecté la date des élections locales. L’Etat ne dispose pas d’un pouvoir discrétionnaire pour fixer la date des élections locales.

     Le Conseil Constitutionnel n’a pas hésité à invalider une loi qui rallongeait le délai de 3 à 6 mois durant lequel on ne pouvait pas procéder à une élection cantonale partielle.

     Cela signifie aussi que les autorités territoriales doivent posséder une liberté de décision pour le recrutement de ses agents territoriaux et plus largement pour la gestion du personnel des collectivités territoriales.

     Le législateur ne pourrait pas établir une politique de nomination des collectivités territoriales.

      Décision du Conseil Constitutionnel du 12 juillet 2000, loi de finance rectificative pour l’année 2000 : D’un point de vue fiscal, le Conseil Constitutionnel a pu affirmer que le législateur ne saurait avoir pour effet de restreindre les ressources fiscales des collectivités territoriales au point d’entraver leur libre administration

     L’autonomie fiscale n’est pas sans inconvénients car engendre des inégalités, mais pour autant, cela constitue un fondement de la démocratie locale.

      Article 72-2 al.3 de la Constitution : les recettes fiscales et autres ressources propres des collectivités territoriales représente pour chaque catégorie de collectivité une part déterminante de l’ensemble de leur ressource.

     Loi organique du 29 juillet 2004 : précise un certain nombre de termes prévu dans cet articles et définit les ressources propres

     Ressources propres : produit des impositions de toutes natures (=impôts locaux) dont la loi autorise à en fixer l’assiette et le tarif, les participations d’urbanisme, les produits du domaines etc.

     Précise aussi les modalités de calcul.

     

    ·         Les limites à la libre administration des collectivités territoriales

      Principe non-absolu : les collectivités locales ne sont pas souveraines

     ·         Elles ne peuvent choisir leur organisation administrative

     ·         Ni leur domaine de compétence

     ·         Ni leur ressource

     ·         Ni leur régime électoral

     ·         Parce qu’elle ne possède pas de pouvoir législatif autonome, de pouvoir constituant. Cela n’appartient qu’au législateur national.

     ·         Décision du Conseil Constitutionnel du 25 février 1982 : « si la loi peut fixer les conditions de la libre administration des collectivités territoriales, c’est sous la réserve qu’elle respecte les prérogatives de l’Etat »

     Décentralisation limitée dans ses aspects administratifs, parce que la France est un Etat unitaire

     Dans sa décision de 1982, le Conseil Constitutionnel a censuré 2 points :

     ·         1ère disposition invalidée : les actes de collectivités locales serait exécutoire de plein droit avant même leur transmission au représentant de l’Etat.

     ·         2e disposition invalidée : interdit au préfet d’introduire un recours avant l’expiration d’un préavis de 20 jours

    Ces dispositions ont été invalidées car le préfet n’avait pas le temps de prendre connaissance du contenu des actes avant qu’il ne rentre en vigueur. Elles privent l’Etat d’exercer ces prérogatives constitutionnelles.

    Le principe de libre administration des collectivités est limité par le respect dû aux autres droits et libertés constitutionnelle.

     DC du 18 janvier 1985 : dans un considérant de principe, le Conseil Constitutionnel indique que si le principe de libre administration de collectivités territoriales a valeur constitutionnelle, il ne saurait conduire à ce que les conditions essentiels d’application d’une loi organisant l’exercice d’une liberté publique dépende d’une décision d’une collectivité territoriale et ainsi, puisse ne pas être la même sur l’ensemble du territoire.

     Au nom de l’autonomie locale, on ne peut limiter l’exercice des libertés publiques ou d’un droit fondamental.

     

    Partie 2 : l’administration d’Etat

     Ici, nous sommes dans la personne publique de l’Etat.

    2 niveaux au sein de l’Etat :

    ·         Administration centrale articulée autour des ministres, qui encadre et décide les activités principales. Services dits « centraux » parce que son champ de compétence s’applique sur l’ensemble du territoire. Se situe pour l’essentiel dans la capital sauf quelque service décentralisé

    ·         Déconcentration centrale

    + Autorités administratives indépendantes

     

    Chapitre 1 : L’administration centrale

     Section 1 : la diarchie administrative

     Relation entre Président de la République et Premier Ministre se caractérise par la suprématie politique du Président de la République sur le Premier Ministre. Cela n’existe qu’en cas de fait majoritaire. Ce cas de figure est fréquent dans la Ve République bien qu’il y ait eu des cas de cohabitation où le Premier Ministre est prépondérant politiquement.

     La majorité du temps, c’est le Président de la République qui est suprême en politique

      En revanche, d’un point de vue administratif, la suprématie appartient au Premier Ministre (Article 20)

     ·         Dirige l’action du gouvernement,

     ·         Dispose de l’administration

     ·         De la force armée

     ·         De l’exécution des lois

     En particulier, le Premier Ministre a une compétence de principe en matière administrative à travers

    ·         Le pouvoir réglementaire, édicter des règles

     ·         La nomination à l’emploi civil et militaire

     En période de fait majoritaire : « Premier Ministre comme nain politique et géant administratif »       

    D’un point de vue administratif, le Premier Ministre a autorité de principe. Mais cela n’empêche pas le Président de la République d’intervenir, parfois même de sa propre initiative.

     

    Paragraphe 1 - Le Président de la République comme autorité administrative d’exception 

      Article 21 de la Constitution : le Président de la République a des compétences administrative d’attribution (en période « normale »)

      Sarkozy, voulant être un Président de la République  actif, toute une réflexion pour renforcer les leviers administratifs pour la présidence de la République.

    Dans ce cours, nous distinguerons quels sont les pouvoirs du Président de la république, en période de crise (2) et en période normale (1) et quels sont les moyens de son action (3) :

    -- les pouvoirs du président de la république

    En période normale :

    • art. 5 : il assure par son arbitrage, le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que la continuité de l'Etat
    • art. 13 : 1° signature des ordonnances (art. 38 et aussi art. 47) et des décrets délibérés en Conseil des ministres. La modification ou l'abrogation exigent la même forme; 2° nomination aux plus hautes fonctions. Il préside le Conseil des ministres.
    • art.15 : le président de la République est le chef  des armées.

    En période de crise :

    • art.16 : en cas de circonstances exceptionnelles, le président de la République dispose de pouvoirs étendus afin "d'assurer aux pouvoirs publics constitutionnels, dans les moindres délais, les moyens d'accomplir leur mission."

    -- Des moyens organisationnels (environ 500 agents) moindres que ceux du Premier ministre

    • le Cabinet : liaison avec la nation
    • le secrétariat général de l'Elysée : composé de conseillers techniques et de chargés de mission correspondant d'un ou plusieurs ministères. Il suit pour le président de la République le ou les secteurs civils qui leurs sont attribués.
    • état-major particulier du Président de la République

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      1  - Les compétences administratives d’attribution en période normale.

      ·         Pouvoir réglementaire du Président de la République

     Prévu à l’Article 13, alinéa 1er :

     Le Président de la République signe les ordonnances et les décrets délibérés en Conseil des Ministres

      .         Les ordonnances

      Ordonnance : le Président de la République signe les ordonnances, càd qu’il signe toutes les ordonnances établies par la Constitution.

     C’est un pouvoir important car les pouvoirs successifs ont eu de plus en plus recours à ce type de décision.

     Elles interviennent :

     ·         sur habilitation du constituant (Article 47 ou 74-1)

     ·         sur habilitation du législateur (Article 38)

     Elles interviennent sur le domaine de la loi, c'est à dire dans le domaine de l’Article 34.

     Permettent de prendre des mesures importantes pour le pays sans passer par un débat parlementaire préalable, qui interviendra dans un second temps, après l’éviction de l’ordonnance.

     L’ordonnance doit être l’objet d’une ratification législative (par les parlementaires)

     Le gouvernement recourt aux ordonnances pour prendre des mesures pendant un certain délai, rapidement, sans passer par un débat parlementaire.

     

    Plusieurs types d’ordonnances :

     ·         ordonnance de l’Article 38, dit « décret-loi » sous la IIIe et IVe République : le gouvernement est autorisé à prendre des ordonnances dans des matières qui sont limitativement énuméré dans la loi d’habilitation, matière qui dépendent normalement de la compétence législative.

     Est-ce qu’une loi d’habilitation autorise un gouvernement donné à prendre des ordonnances dans certains domaines ou est-ce qu’elle prend fin lorsque le gouvernement change ?

     Le Conseil d'Etat a considéré que la loi d’habilitation pouvait continuer à porter ses fruits après un changement de gouvernement.

     CE, arrêt Schmitt (section 5 mai 2006) : le principe de continuité de l’Etat justifie qu’une habilitation législative puisse valoir pour un gouvernement ultérieur (délai imité à 1 ou 2 ans). L’habilitation législative est donnée à un gouvernement quand bien même il est susceptible de changer.

      Ordonnances ont un statut à évoluer. Au départ, lors de l’adoption de l’ordonnances, ce sont des acte administratif, des décrets en conseil d’Etat et en Conseil des Ministres.

     Elles entrent en vigueur dès leurs publication mais deviendront caduc à défaut du dépôt du projet de loi de ratification avant la date fixé et à cet effet par la moi d’habilitation. Elle donne 2 délai : un où le Conseil d'Etat peut agit et un autre pour la ratification.

     Le Conseil d'Etat avait admis la ratification implicite mais depuis la révision du 23 juillet 2008, il a été mis fin à ces jurisprudences qui étaient plutôt tolérante pour le pouvoir exécutif. La ratification doit être expresse, il faut qu’une loi la ratifie (Article 38, alinéa 2)

     Elles ont donc force de loi à la datte de la signature et dès lors, elles ne sont plus susceptibles d’être statuer au Conseil d'Etat lors de contentieux.

     

    Une ordonnance est signé par le Président de la République, après délibération en Conseil des Ministres. La question s’est posé lors de la cohabitation Mitterrand/Chirac de savoir si le Président de la République disposait d’un pouvoir discrétionnaire.

     Il y a eu tout un débat, Mitterrand considérait qu’il pouvait et a refusé de signé 3 projets ordonnances en 1986 et a consacré cet usage.

     ·         Le gouvernement demande au Parlement de prendre les ordonnance mais c’est le PR qui est considéré comme en étant l’auteur. Il accepte ou refuse de prendre les décrets

     ·         Ordonnance de l’Article 47 : permettrait au PR de surmonté un blocage au cas où le Parlement serait incapable de se prononcer en faveur ou à l’encontre d’une question budgétaire, de la loi, dans un délai de 70 jours à partir du moment où la loi est déposé. Si le Parlement ne s’est pas prononcé une fois le délai passé, les dispositions prévoient qu’ils peuvent être mis en vigueur par ordonnance.

     ·         Ce n’est jamais arrivé

     

    ·         Ordonnance de l’Article 74-1 : nouvelle catégorie issue de la révision de 2003 et concerne les collectivités d’outre-mer et la Nouvelle-Calédonie. Le gouvernement a la possibilité d’adapter la loi en vu d’étendre les compétences de ces collectivités d’outre-mer sous réserve que cette loi n’est pas expressément exclu le recours à cette procédure. Ces ordonnances sont prises en Conseil des Ministres après avis des assemblées délibérantes intéressées et du Conseil d’Etat. Elles entrent en vigueur dès leur publication mais deviennent caduques en l’absence de ratification par le parlement dans le délai de 18 mois suivant cette publication.

     ·         Habilitation constitutionnelle permanente conféré au gouvernement de la République pour l’extension du champ d’application des dispositions législatives métropolitaine aux collectivités d’outremer.

     

    2 ordonnances promulguées en 2007 (Nouvelle Calédonie, Polynésie) ont été frappé de caducité faute de ratification.

     

    ·         Les décrets du président

     Décret : seul le Président de la République et le Premier Ministre peuvent en prendre. Ils peuvent être de portée général ou individuelle (nomination)

     3 hypothèses de décrets délibérés en conseil des ministres :

     ·         En application de la Constitution ou de la loi (ex : la LOF du 1er aout 2000 autorise en matière financière : les décrets d’avance (ouverture de crédit public en cas d’urgence) )

     ·         En application d’une prescription réglementaire fixé elle-même en conseil des ministres

     ·         En application d’une pratique institutionnelle permettant au Président de la République, maitre de l’ordre du jour du conseil des ministres (article 9 de la Constitution), d’inscrire un projet de décret qui ne relève pas normalement de sa compétence d’attribution.

     

    Les 2e et 3e cas sont ceux où le Président de la République définit lui-même sa compétence en matière administrative. Il profite de sa situation politique privilégié notamment en période de fait majoritaire pour signer des décrets en conseil des ministres alors même qu’il n’a ni habilitation constitutionnelle ou législative. Le Président de la République est celui qui va décider quels sont les décrets qui doivent passer en conseil des ministres.

     

    La doctrine trouve cette situation contestable.

     Le Conseil d'Etat a considéré que dès lors qu’un décret était effectivement délibéré en conseil des ministres, quant bien même ils ne rentraient pas dans la compétence règlementaire du PR, ils deviennent de sa compétence dès lors qu’ils sont délibéré en conseil des ministres. (CE 10 sept. 1992, arrêt Meyet)

      Dès lors qu’un décret a été pris en conseil des ministres, il ne peut être modifié que par cette autorité.

      Arrêt de 9 septembre 1996, ministre de la défense c/ Collin : le Conseil d'Etat admet la pratique administrative des « déclassements », c'est à dire que le Conseil d'Etat reconnait au Président de la République la possibilité de réattribuer au Premier Ministre la compétence règlementaire qui lui avait abusivement confisqué. Il a aménagé la jurisprudence pour éviter qu’il y ait engorgement du conseil des ministres et donc de se trouver dans une logique infernal.

     

    ·         Pouvoir de nomination

      Aux emplois civils et militaires, pouvoir s’exerce par décret.

     Cela peut être des décrets pris en conseil des ministres ou cela peut être des décrets simples.

    Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 : un certain nombre de fonctions qui ne peuvent être prises par le président qu’après un avis public de la commission permanente compétente de chaque assemblée

     Article 13, al. 5 : renvoie à une loi organique les emplois et fonctions pour lesquelles « en raison de leur importance […] le pouvoir de nomination du PR (…) »

     Les commissions permanente donnent un avis public mais ce n’est pas qu’un simple avis consultatif, ils peuvent bloquer la décision du Président.

     Loi organique du 23 juillet 2010 : précise les dispositions constitutionnelles et prévoit que l’avis de chaque commission est précédée d’une commission publique

     Cette disposition concerne 51 emplois et fonctions énumérés par la loi (ex : président d’autorité de la concurrence, de l’autorité des marché financier, du CSA, les PDG de grandes entreprises publiques…)

    3 hypothèses de nomination du Président de la République en conseil des ministres :

     ·         Les emplois supérieurs des fonctions de l’Etat (Officier généraux de l’armée…)

     ·         Ordonnance du 28 nov. 1958 : emplois de direction des entreprises publiques,  établissement publique et sociétés nationales.

     ·         Certaine autorités en fonctions d’un texte spécifique (ex : le médiateur en vertu de la loi du 3 janvier 1973)

      ·         hypothèse par décret simple :

     ·         Corps de Hauts fonctionnaires : Magistrats judiciaire et administratif, prof d’université, officier de l’armée, administrateur civil, ingénieur des corps techniques

      L’ensemble des emplois nommés par le Président de la République correspond à 5000 décrets de nomination par an.

      Compétence extensive de ses pouvoirs : le Président de la République eut faire venir à lui un certain nombre de compétences en Conseil des ministres, signé par le Président de la République, il s’agit donc de décret présidentiel.

    Lorsqu’il prend des décrets simples, si ces décrets sont également signés par le Premier Ministre, il est considéré comme étant pris par le Premier Ministre conformément à l’Article 21 de la Constitution

     

     2 : En période de crise : la mise en œuvre de l’Article 16 de la Constitution

      Une seule application en 1961 +/ à la crise algérienne.

     Donne la possibilité au Président de la République d’exercer des pouvoirs très étendus en cas de menaces graves et immédiates.

     Particularité : permet au Président de la République d’avoir des compétences exécutives et législatives, pendant une durée limitée. Une sorte de dictature de Salut Public autorisé par la Constitution

     Désormais, à l’Article 16, alinéa 16 : limites indiquées pour l’application de cet art.

     Après 30 jours d’utilisation le Conseil Constitutionnel pourrait examiner si les conditions de l’Article 16 demeurent réunies, il peut être saisie par un certain nombre d’autorité.

     Mais le Conseil Constitutionnel ne rend qu’un avis public non juridiquement contraignant.

    Le contrôle du juge est très limité, autrement dit, le CE n’est pas compétent pour examiner l’opportunité de l’utilisation de l’Article 16, ni pour juger les décisions prises par le PR en législative.

     Arrêt Ruben de Servens du Conseil d'Etat : compétent pour examiner la légalité d’acte pris par le Président de la République en matière administrative même sur le fondement de l’Article 16

    3 -   Les services de la présidence

      Décret du 18 janvier 1964 : les nominations sont prononcées par le PR, exceptionnellement par arrêtés, et dispensé de tout contreseing.

     Pouvoir discrétionnaire pour nommer ses collaborateurs directs.

     Idem pour mettre fin aux fonctions du collaborateur.

     

    Le cabinet du président, pendant une partie de la Ve, se distinguait du secrétariat de la présidence.

     Depuis la présidence de Sarkozy, quand on parle du cabinet, on pense à l’ensemble des membres désignés comme tel et cela inclus le secrétaire adjoint.

    Aujourd’hui, le cabinet du Président :

    •  ·         Un directeur
    •  ·         Un chef
    •  ·         Un chef adjoint

     Directeur ≠ chef

     Directeur : dirige l’ensemble du cabinet, généralement un haut fonctionnaire, il a des responsabilité administrative, il est la courroie de transmission entre ladm/le président ou le ministre.

      Le chef de cabinet : s’occupe de l’emploi du temps, de l’organisation des déplacements, de l’agent du président ou autres.

    Dans le cabinet du dessous, il y a une trentaine de conseiller à l’Elysée qui sont répartis en 5 pôles :

    •  ·         Pôle diplomatique
    •  ·         Pôle économique et finance
    •  ·         Pôle politique publique
    •  ·         Pôle cabinet
    •  ·         Pôle presse et communication

     Le rôle est de préparer des notes, pour préparer un discours, une intervention télévisée etc.

     Le secrétaire général de l’Elysée est un élément central de l’organisation de l’action du chef de l’Etat, c’est un collaborateur du président, il lui parle régulièrement et joue un rôle essentiel de coordination , à la charnière du politique et de l’administration.

     Il est en lieu entre la présidence et le Premier Ministre, Matignon et autres services de l’Etat

     Il est en lien avec le CGG, il participe à la préparation du conseil des ministres, à la participation de la fixation de l’ordre du jour, assiste aux délibérations du conseil.

     Rôle essentiel car ils font l’interface, les relations entre le Président de la République et les autres décideurs au sein du pouvoir exécutif (Matignon, les ministres et leur cabinet), ils peuvent aussi entré en relation avec les directeurs d’administrations centrales.

      Le pouvoir d’influence des collaborateurs du président n’a fait que s’accroitre, avec la montée en puissance présidentielle. Renforcement des services de la présidence, influence grandissante de conseillers spéciaux, rattaché au président avec des compétences très larges, souvent comparés à celles des ministres.

     La présidence (« hyperprésidence ») de 2007 à 2012 a accrue leur compétence, leur place et donc leurs fonctions. Sentiment que les cabinets du président devenait une sorte de gouvernement bis, voir de contre gouvernement qui contrebalançait l’influence des ministres même.

    Renforcement des pouvoirs du cabinet du président. La composition, voir les préro du président, est construit comme une sorte de ministères bis. Le cabinet du président est un organe administratif mais qui peut en période de fait majoritaire, s’apparenter à un gouvernement bis, voir un contre-gouvernent en période de cohabitation.

     

    Institution présidentialisée depuis les années 60’.

     L’Etat major particulier du Président de la République: « maison militaire » du Président de la République, traduit que le système de défense nationale est centrée sur le PR (Article 15 : chef des armée)

     Article 15 : décide d’engager les forces armées à l’étranger (ex : guerre du Golfe, intervention au Mali), ll peut engager les forces nucléaires (art. R 1040-11-5 du code de la défense)

    L’Etat Major du Président de la République es là pour assurer le lien entre l’Elysée, Matignon, le ministère de la défenses et les Etats majors, celui des armées et des différentes armées.

     Assiste le Président de la République :

     ·         Propose nomination des officiers

     ·         Préparer et assure le suivi du conseil de défense

     

    - Les conseils de l’Elysée

      Présidé par Président de la République, constituent les rouages essentielles de la prise de décision administrative.

     Le plus important : le conseil des ministres (art. 9 de la Constitution)

     Mais aussi, conseils institutionnalisés prévu par des dispos textuels (ex : règlementaires)

     Ex : conseil de défense et de sécurité nationale (art R.1122-1 et suivant du code de la défense)

     ·         Orientation en matière de programmation militaire (dépenses…), de dissuasion (se prononce sur les forces nucléaire), les forces extérieurs, en matière de renseignement ou de lutte contre le terrorisme

     Composé du chef de l’Etat, du Premier Ministre et du ministre de la défense, des affaires étrangères, intérieur, économie et budget. Et dans sa formation plénière, de toute autre personne qualifiée convoquée par le Président de la République.

     Paragraphe 2 : Le Premier Ministre comme autorité administrative de principe

     Article 21 de la Constitution : « Le Premier ministre dirige l'action du gouvernement. Il est responsable de la Défense nationale. Il assure l'exécution des lois. Sous réserve des dispositions de l'article 13, il exerce le pouvoir réglementaire et nomme aux emplois civils et militaires. Voici un résumé des prérogatives du Premier Ministre, appelé aussi "Chef du Gouvernement" :

    • En tant que chef du Gouvernement, le Premier ministre détient d'importantes prérogatives. Cependant, il n'a pas autorité sur l'ensemble des services de l'État. Les membres du gouvernement assurent seuls la direction administrative de leur département ministériel.
    • Nommé par le Président de la République, le Premier ministre a différents pouvoirs de décision et de coordination afin de mener à bien la fonction administrative que lui confère la Constitution.
    • Le Premier Ministre est chargé d'assurer l'exécution des lois votées par le Parlement (art.21 al.1 de la Constitution). Il dispose pour cela du pouvoir réglementaire subordonné nécessaire à l'application de la loi. Mais la Constitution de 1958 innove en reconnaissant au Premier ministre un pouvoir réglementaire autonome qui l'autorise à prendre des dispositions générales et impersonnelles dans des matières autres que celles qui sont du domaine de la loi (art.37).
    • Par ailleurs, le Premier ministre se voit reconnaître des pouvoirs en matière d'organisation et de fonctionnement des services de l'État. Le premier Ministre dispose de l'Administration ainsi que de la force armée (art.20 al.2).
    • Le premier Ministre détient un pouvoir de nomination aux emplois civils et militaires (art. 21 al.2).
    • Le Premier Ministre peut contrôler l'ensemble des administrations d'État, soit par l'intermédiaire d'organes de contrôle rattaché à ses services tels que le Conseil d'État ou de toute personne chargée par lui d'une mission d'information.
    • Le Premier ministre a un pouvoir de nomination ou de proposition aux corps d'inspection générale ministérielle.
    • Le Premier Ministre a un pouvoir de coordination permettant d'arbitrer les conflits de compétence entre les ministères, de fixer les moyens financiers des administrations centrales et d'assurer la cohérence de l'action gouvernementale et administrative.
    • Chaque ministre est nommé par le Président de la République, sur proposition du Premier ministre (art.8 al.2 de la Constitution). Chaque ministre est placé au sommet de la hiérarchie administrative. Le nombre des ministères est fixé par le Premier ministre.
    • Il peut déléguer certains de ses pouvoirs aux ministres.
    • Il supplée, le cas échéant, le Président de la République dans la présidence des conseils et des comités prévus par l'article 15.
    • Il peut, à titre exceptionnel, le suppléer pour la présidence d'un Conseil des ministres en vertu d'une délégation expresse et pour un ordre du jour déterminé. »
    •  Projet de loi de finance du 1er aout 2001 : prépare les budgets de l’Etat.
    •  Il dispose de services propres qui se sont constitués dans l’entre deux guerres. 
    •  Avant 1936, le Président du Conseil avait un pote-feuille et n’avait pas de locaux particuliers.
    •  1936 : locaux du Premier Ministre à l’hôtel Matignon

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    1) Les compétences administratives de droit commun du Premier Ministre

    • Pouvoir règlementaire

     Édicte des règles générale et impersonnel prenant la forme de décret pris sur le fondement des Article 21 ou 37 de la Constitution

    Le Premier Ministre en matière règlementaire prend plusieurs types de règlements :

    • Décrets règlementaires d’application des lois : fondement Article 21
    • Règlements autonome : le domaine s’est réduit au fur et à mesure des jurisprudences du Conseil Constitutionnel.
    • Pouvoir règlementaire de police

     

    • Décrets règlementaires d’application des lois: fondement Article 21
    • Pris en application d’un texte législatif qui a prévue qu’il y ait des textes règlementaires d’application
    • Définition: acte en vertu duquel le gouvernement agit et prend les mesures commandé par la loi et en conformité avec elle.
    • Servent à appliquer la loi et ses dispositions

     

    • Règlements autonome: fondement de l’Article 37
    • Distinction domaine loi/règlement : au parlement revient la mise en cause d’une règle ou d’un principe, au règlement sa mise en œuvre.
    • Matières non négligables : organisation de l’Etat, procédure civile, administrative non contentieuse etc. Décrets règlementaires d’application des lois : fondement Article 21
    • Pouvoir règlementaire de police: pouvoir propre du Premier Ministre
    • Ne relève ni de l’exécution des lois, ni d’un pouvoir autonome
    • Issue d’une jurisprudence du CE, du 8 aout 1919, arrêt Labonne : reconnait au Chef de l’exécutif (sous la IIIe : le PR) le pouvoir de prendre des règlements de police applicable sur l’ensemble du territoire
    • En 1946, ce pouvoir revient au Président du Conseil par le simple fait que la nouvelle constitution reconnait l’existence du PC.
    • La Ve République n’a pas modifié cet élément.
    • Pouvoir de nomination

      Premier Ministre détient la compétence de droit commun (Article 21 al. 1)

     Nomination des emplois civils et militaire mais il peut déléguer certains de ses pouvoirs aux ministres (Article 21 al. 2)

    2) Les services du Premier Ministre (= les services de Matignon)

      Dispose d’un ensemble important de services situé à l’hôtel Matignon mais aussi dans des hôtels particuliers alentours (en tout 70 implantions des services du Premier Ministre et plus de 7500 agents qui relèvent du budget du Premier Ministre) = c’est une administration centrale en elle-même.

     

    • Cabinet du Premier Ministre  Instance politico-administrative

      Cabinet composé de : conseilleurs politiques proches du Premier Ministre + conseilleurs en charges de compétences techniques, ce qui signifie le recours à la haute fonction publique (ex : polytechnique, ENA...)

    Apparait pour la première fois dans un décret du 11 février 1912 sous la mention « président du conseil ». Ce décret prévoyait que le ministre qui exerçait les fonctions du président du conseil de recruter des collaborateurs supplémentaires +/ au sein de cabinet.

    Rôle : assister le président du conseil  dans la préparation et l’exécution de la politique gouvernementale.

    Toutes les décisions prises passent à un moment

    En liaison avec le président, l’Assemblée Nationale, les parties politique, syndicats, associations…

    La montée en puissance de l’exécutif sous la Ve République, notamment le Premier Ministre dans son rôle administratif et politique, s’est traduite par un accroissement sensible de l’effectif total du cabinet du Premier Ministre qui n’est pas limité en droit.  On passe de 18 (Debré) à 30 à 48 (Pierre Mauroy) et aujourd’hui, J-M Ayrault dispose d’un cabinet de 59 membres.

    Le cabinet peut apparaitre comme une sorte d’obstacle au communication entre le ministre lui-même et ses services.

    Ex : Danemark et beaucoup d’autres pays européen, le cabinet ministériel des ministres et même du Premier Ministre est presque inexistant.

    En France, les cabinets importants et puissant sont une tradition.

     

     La structure du cabinet et valable mais hiérarchisé :

    • Cabinet strico sensu: dirigé par un directeur de cabinet, aujourd’hui conseillers d’Etat assisté de deux conseilleurs adjoints + conseillers spéciaux auprès du 1er ministre
    • Un chef de cabinet + 2 adjoints + 20 conseilleurs « lourds », càd en charge d’un portefeuille, d’un secteur, eux-mêmes sont assistés d’un conseiller technique couvrant l’ensemble des secteurs civils de l’action gouvernementale.
    • Cabinet militaire: chef du cabinet + officier de l’armée = en liaison avec le Secrétariat Générale de la Défense et de la Sécurité Nationale va assister le Premier Ministre dan l’exercice de ses fonctions de défense nationale. Premier Ministre est dans une situation marginale voire subordonné dans la gestion des affaires de défense, l’art. D1131-1 : « Premier Ministre assure la mise en œuvre de……… »
    • Service de presse, de communication: dirigé par le conseiller spéciale auprès du Premier Ministre de la communication

     

    • Secrétariat générale du gouvernement  Instance purement administrative

     Le Secrétariat Générale du Gouvernement est l’institution administrative de coordination interministérielle par excellence. Cette structure est né à la fin de la IIIe République, dans les années 30, lorsqu’on réfléchissait à la réforme de l’Etat. On réfléchissait à l’institutionnalisation de la présidence du conseil.

     Article 23 de la loi de finance du 24 décembre 1934 et du décret d’application du 21 janvier 1935 : création d’une nouvelle institution : la présidence du conseil

     Secrétariat Générale du Gouvernement a été institué par la loi du 13 aout 1936.

     Le Secrétariat Générale du Gouvernement institué dans l’entre deux guerres représente la claire manifestation de la continuité de l’Etat. Il n’est pas soumis aux aléas politique contrairement au PR et au Premier Ministre.Il est censé être à la fois « la mémoire de l’exécutif »et incarne le savoir-faire de la haute administration.

     

    Mission du Secrétariat Générale du Gouvernement :

    • Administrative : il est essentiellement l’instrument du travail collectif du gouvernement, il est doit :
    • organise l’activité gouvernementale: prépare le programme de travail des membres du gouvernement, assure l’organisation et le secrétariat des réunions et comités interministérielle, assure le bon déroulement de la procédure parlementaire + fait le lien avec le Conseil d’Etat.
    • conseiller juridique du gouvernement : alerte le ministre sur les éventuels questions de constitutionnalité du projet de loi, en cas de saisine, le Secrétaire Générale du Gouvernement coordonne la préparation des mémoires en réponse des déclarations du gouvernement. C’est lui qui veille à la régularité matérielle et formelle des lois publiés au Journal officiel. S’il y a un recours pour excès de pouvoir exercé contre un décret devant le Conseil d'Etat, le Secrétariat Générale du Gouvernement assure la défense du gouvernement devant le Conseil d'Etat. Il est aussi consulté sur les problèmes juridique qui se posent au sein du Cabinet, il va coordonner les réponses aux questions écrites des parlementaires.
    • Direction des services civils du Premier Ministre : le Secrétariat Générale du Gouvernement assure la coordination interministérielle et gère la communication de l’administration centrale de l’Etat notamment lorsqu’il faut permettre une information aux usagers des services publics.

     

    A la tête du Secrétariat Générale du Gouvernement : un secrétaire général.

    1946 entre 2014 : la stabilité du poste de secrétaire général est remarquable, il reste 8 ans en moyenne. Depuis la guerre, il n’y en a eu que 8 et ils viennent du Conseil d'Etat.

    Parmi les collaborateurs du Secrétaire Générale du Gouvernement , il y a :

    • Un directeur, aussi membre du Conseil d'Etat
    • Un cabinet (conseiller techniques, pour les affaires politiques et étrangères…)
    • Suivent l’activité du ministre, ils préparent les réunions interministérielles et donc aussi ils représentent le gouvernement au Conseil d'Etat en cas de contentieux

     

    Les missions du Secrétariat Générale du Gouvernement se situent en amont et en aval de la rédaction des textes législatifs ou règlementaires ou des décisions règlementaires ou des décisions individuelles.

    • En amont : choix du « bon instrument » (décret, règlement, lois…)
    • En aval : le secrétaire et ses services suivent la procédure d’adoption qui est composé de beaucoup d’étape, jusqu’à l’adoption et la mise en application du texte. Il fait passer l’info au sein du Gouvernement

     

    • Services administratifs attachés au Premier Ministre

     Listes confuses, il y a de nombreux services dont le rattachement tient à l’histoire et au hasard.

    Ex : conseil d’organisation des retraites, le Haut conseil à l’intégration etc.

     

    • La coordination interministérielle

     Le Premier Ministre fait le lien entre les différents ministres et son institution est originale dans l’Etat français.

    Le système administratif français est assez vertical mais le Premier Ministre représente une sorte d’horizontalité dans les différentes activités interministérielles, donc coordination entre les ministres.

    Premier Ministre a 3 structures principales pour organiser le travail gouvernemental :

     

    • Conseil des ministres:

    Présidé par le Président de la République (art. 9), instrument privilégié de coordination interministérielle puisqu’il réalise la solidarité politique entre les membres de l’exécutif, voir au sein du gouvernement en période de cohabitation. Bien que se soit le PR qui préside ce conseil, c’est un instrument important de cohésion gouvernementale, entre les ministres. Il réunit autour du chef de l’Etat : le Premier Ministre et les ministres et ceux qu’on appelle les « ministres délégués ». Le Secrétariat Générale du Gouvernement prépare les délibérations du conseil des ministres et en particulier dans la fixation de l’ordre du jour du conseil des ministres.

    Son déroulement est très formel, il ne s’y passe pas grand-chose car ce n’est pas là qu’on prend vraiment les décisions vu que les arbitrages sont pris avant la réunion du conseil des ministres.

    Il se divise en 4 parties :

    • Partie a : présentation des projets d’ordonnances, de décrets, de lois pris en conseil des ministres
    • Partie b : mesures individuelles, notamment les nominations
    • Partie c : communication de différents ministre. En fonction de l’ordre du jour, intervention orale de tel ou tel ministre présentant les orientations ou les mesures prises dans son domaine.
    • Partie d : débat portant sur un thème d’actualité et auquel l’ensemble des membres du gouvernement peut prendre part, même si cela ne concerne pas son domaine de compétence.

    Le Secrétaire Générale du Gouvernement assiste au conseil des ministres, c’est lui qui établit le relevé des décisions prises, approuvées par le président, c’est lui qui établit un compte rendu intégral.

     

    • Réunions interministérielles:

    plus informel, c’est là que se prennent souvent les décisions. Elles sont présidées par le Premier Ministre ou exceptionnellement, un autre ministre sur délégation du Premier Ministre. Elles sont convoquées à la demande du Premier Ministre. Ces réunions se tiennent à Matignon et visent à définir et harmoniser l’action gouvernementale dans tel ou tel domaine. Visent aussi à préparer les décisions administratives d’applications sur la base de relevé de conclusion qui sont dénommés les « bleus de Matignon »

    Étapes décisives de l’action gouvernementale, témoignent de la manifestation importante du pouvoir de coordination du Premier Ministre.

    ** Il y a des réunions institutionnalisées : les « comités interministériels », il y en a une dizaine par an en moyenne.

    • Autorité administrative de concertation chargée de suivre la politique gouvernementale dans un domaine supposant la coordination interministérielle.

    ** Il y a des réunions informelles : « réunion de ministres », ou séminaire gouvernementaux une vingtaine par an.

    • Le Premier Ministre et les ministres compétents se réunissent pour discuter d’une question particulière et ponctuelle de la politique gouvernementale.

    ** Et des réunions préparatoires à caractère interministérielles

    • Réunion prises en charge par le directeur du cabinet du Premier Ministre ou d’un directeur adjoint, ou par le Secrétariat Générale du Gouvernement quant il s’agit de résoudre des pb juridiques que posent l’élaboration des projets de lois…
    • Les services de coordinations interministérielles :

    5 secteurs privilégiés :

    • La fonction publique de l’Etat : en particulier la direction générale de l’administration et de la fonction publique, placée sous l’autorité du Premier Ministre.
    • L’information : en particulier la direction de l’information légale et administrative. Issue des journaux officiels et la documentation françaises.
    • Services liés à l’économie : en particulier la DATAR (Délégation interministériel à l’aménagement du territoire), le centre d’analyse stratégique
    • La défense : en particulier l’IHEDN (institut des Haute Etudes de défense nationale)
    • Service relatif à la construction européenne : en particulier le Secrétariat des affaires européenne (SAE) dont la mission est de coordonner la politique française au sein des différentes organisations européenne

     

    Section 2 : Le Gouvernement : composition, attribution, structure

     Il s’agit là de parler du gouvernement, du Premier Ministre, des ministres en particulier, voir éventuellement  des membres du Conseil d'Etat (art. 8 al. 2 de la constitution).

    Considération pas seulement politique. Jurisprudence du Conseil d'Etat : le Premier Ministre n’est pas le supérieur juridique du point de vue administratif.

    • Le gouvernement :Il détermine et conduit la politique de la nation. Les décisions importantes sont prises par le gouvernement, réunit en conseil des ministres sous la présidence. Celui-ci, adopte des projets de loi et des projets concernant le budget de l’Etat, délibération des décrets les plus importants et la définition des grandes orientations de la politique gouvernementale.
    • Le premier ministre :Le premier ministre dirige l’action du gouvernement. Il nomme aux emplois civils et militaires, sauf pour les hauts fonctionnaires, nommées en Conseil des ministres par décret signé par le président de la République. Il peut prendre des décrets pour l’exécution des lois votés par le Parlement.
    • Les ministres : Chaque ministre exerce un pouvoir hiérarchique sur les fonctionnaires de son ministère, qui doivent appliquer ses instructions. Il est responsable de l’organisation et du bon fonctionnement des services de son ministère.
    •  

      Premier Ministre

      Membres du gouvernement

      Nomination

      Le premier ministre est choisi et nommé par le président de la République.

       

      Les membres du gouvernement (ministres, secrétaires d’Etats) sont nommés par le président de la République sur proposition du premier ministre. Le premier ministre et les secrétaires d’Etat composent le gouvernement.

       

      Fin des fonctions

      Le président de la République met fin aux fonctions du premier ministre sur présentation par celui-ci de la démission du gouvernement.

       

      Sur présentation de la démission du gouvernement par le premier ministre ou président de la République, ce dernier met fin aux fonctions de tous les membres du gouvernement.

    Paragraphe 1 : la structure du gouvernement

     Il n’y a pas de règles constitutionnelles en France ou même législatives qui viennent fixer l’organisation ou la nomenclature des institutions gouvernementales

    Pas de contrainte au niveau du nombre de ministre ou au niveau de l’intitulé des ministres.

     En droit positif français, la création ou la suppression d’un ministère peut être effectué par un simple décret en conseil d’Etat par application d’une ordonnance (…)

     La structure du gouvernement dépend d’un décret présidentiel contresigné par le premier ministre qui en application de l’art. 8 al. 2 de la Constitution, procède à la nomination des membres de chaque équipe gouvernementale.

     Ex : décret relatif à la composition du comportement Ayrault et Valls : signé par le Président de la République et contresigné par le Premier Ministre

     C’est en revanche par des décrets délibérés en conseil des ministres prit après avis du Conseil d'Etat que l’on va décider des attributions des ministres. En pratique, c’est après l’arbitrage du Premier Ministre, en accord avec le Président de la République, que s’opère la répartition définitive des compétences des ministres, qui change d’un gouvernement à l’autre.

     

    Pour constituer un gouvernement :

     Président de la République nomme par décret un Premier Ministre

    • Composition du gouvernement : décret du Président de la République contresigné par le Premier Ministre qui nomme les ministres.
    • Décrets d’attribution fixant la répartition des compétences entres les différents ministres.

     

    • L’organisation gouvernementale

    L’organisation gouvernement, pourquoi X nombres de ministères? il n'y a jamais le même nombre de ministre d’un gouvernement à l’autre. Il y a même une  accélération progressive de département ministériel à partir de la IIIe République. Pourquoi? voici les causes :

    •  Croissance de l’Etat
    •  Extension de l’Etat providence
    • Des nouvelles problématiques : Les nouvelles technologies, le réseau internet par exemple n'existaient pas il y a 30 ans

    Ex : ministère des postes, de l’air, de l’environnement (1971), etc.

    On peut voir l’évolution de l’Etat en regardant la composition du gouvernement depuis la fin du XIXe siècle.

    Volonté de traiter des dossiers avec un caractère particulier, d’urgence pour que le gouvernement agisse rapidement et efficacement (ex : entre deux guerre, ministère du ravitaillement ou en 1961 : secrétaire d’Etat au rapatriement pour gérer la situation en Algérie)

     Aujourd’hui : ministre-délégué à l’insertion professionnel des jeunes…

    Cette multiplication des départements ministériels peut être liés à des questions « politique-politiciennes », occasion pour le gouvernement de s’assurer un soutien parlementaire large, donc comme réponse politique pour disposer d’une coalition parlementaire soutenant le gouvernement. Les ministres-délégués peuvent tenir compte des différentes nuances politiques des parlementaires.

    Débat traditionnel de la Ve République : faut-il réduire le nombre de ministre ?          

     On parle régulièrement de resserrement mais les gouvernements ne le sont pas forcément.

    Ex : gouvernement Raffarin III : 50 membres

     Gouvernement Ayrault : 38 membres avec 18 ministres délégués

     De ce fait, les gouvernements sont structurés sous forme de pôle. Les ministres sont en charge d’un domaine et il y a des ministres délégués rattaché au ministre plein.

    Ex : gouvernement Ayrault -> 3 grands pôles :

    Ministre des affaires étrangère,

    Ministre des affaires sociales et de la santé

    Ministre des économie et des finances

    • Ensemble : 9 ministres délégués.

    Intitulé de ministères innovant voir étonnant :

    Ex : ministre du temps libre

    1981 : ministre de la mer

    Chaque gouvernement fait l’objet de nouvelle distribution de compétence et de nouveaux intitulés. Le changement de compétences s’accompagnant d’une redistribution de moyen, càd une redistribution de locaux ainsi que de nouvelles attributions centrales.

    Dans l’ensemble, l’administration n’est pas fondamentalement modifié d’un ministère à l’autre.

     

    • La nomenclature gouvernementale

    Administrativement, les ministres sont égaux.

    En fonction de l’ordre indiqué dans le décret relatif à la composition du gouvernement, on prend conscience de l’importance protocolaire et politique de chaque ministre.

     

    Plusieurs types de ministres :

    • Ministre d’Etat: titre essentiellement honorifique. On peut le nommer pour différentes raisons (ex : lien personnel entre une personne et le Président de la République ou plus souvent pour traduire l’importance politique de la personnalité) Différence de rémunération.

    Il est arrivé sous la Ve que certains soient ministre d’Etat sans avoir de portefeuille ministériel.

    • Les ministres: forment le noyau dur de l’équipe gouvernementale.

    Dans l’ordre protocolaire, historiquement, le ministre le plus important est le ministre de la justice car il se voit confier le sceau de l’Etat, ses services s’appellent la Chancellerie.

    • Ministre-délégué: ministres rattaché au Premier Ministre, au ministre d’Etat ou au ministre ordinaire. Ils participent de plein droit au conseil des ministres. Avant 1958, ils étaient tous rattaché au président du conseil, aujourd’hui ils peuvent être rattachés au Premier Ministre ou juste ou ministres. Ils sont tous destinataires d’un décret présidentiel d’attribution, qui confie soit de façon permanente une partie d’attribution ministériel du ministre de rattachement. Dans cet hypothèse, il est un véritable ministre avec une véritable autorité administrative puisqu’il a autorité sur les services qui lui sont nécessaires tout en relevant en théorie d’un autre ministre.

    De façon occasionnelle, il peut avoir des attributions désignées, dans ce cas, sa subordination +/ à son ministre de rattachement est plus réelle car il utilise des services qui ne sont pas placés sous son autorité propres. Elles sont désignées par le ministre de rattachement. Il traite des dossiers qui lui sont conférés avec une liberté plus ou moins grandes selon le dossier et seon la personnalité des ministres qui sont amenés à travailler ensemble.

    4e catégorie : les secrétaires d’Etat (l’actuel gouvernent ne comprend pas de secrétaire d’Etat ni même de ministre d’Etat)

     

    Paragraphe 2 : la composition et les attributions du gouvernement :

    Le Gouvernement est une instance politique mais également administrative permanente et à laquelle l'article 20 de la Constitution confie une mission très importante « Le gouvernement détermine et conduit la politique de la nation. ».

    Dans sa rédaction, deux verbes avec chacun un sens. Ce sont deux fonctions, deux missions qui sont confiées au Gouvernement par la Constitution.

    Cet article 20 est l'objet d'une analyse classique qui tend à dire que l'article 20 ne correspond pas à la pratique de la réalité des institutions, ceci à cause du caractère présidentiel du régime politique. Deux analyses :

    • il est faux de dire que la Gouvernement détermine la politique de la nation, car c'est le rôle du président de la République. C'est uniquement la conduite de la politique qui est exacte ;
    • l'article est entièrement faux car le Gouvernement ni ne décide, ni ne conduit le régime dans les périodes de très forte présidentialisation.

    Selon l'article 21, le Premier ministre dirige l'action du Gouvernement.

     La structure et la composition du Gouvernement ne sont fixées ni par la Constitution, ni par la loi. Le nombre des membres du gouvernement et les attributions, ainsi que le titre de chacun, ne figure ni dans la Constitution, ni dans aucune loi mais dans les décrets. Chaque Gouvernement se structure à sa manière selon les souhaits du chef de l'État et du Premier ministre car ils possèdent le pouvoir de nomination des ministres. Un Gouvernement comporte habituellement une quarantaine de membres.

    Ils n'ont pas tous le rang et le titre de ministres. Il existe des secrétaires d'État ou des ministres délégués, qui sont délégués soit auprès du Premier ministre, soit auprès d'un autre ministre. Ils sont alors placé sous l'autorité politique de ce ministre. Le secrétaire d'État est un membre du Gouvernement mais d'un rang inférieur. Ils sont souvent rattachés sous l'autorité d'un ministre. Ils n'assistent pas à tous les conseils des ministres.

    Il existe une distinction entre les ministres « ordinaires » et les ministres « d'État ».  Il y a actuellement un seul ministre d'État, monsieur Alain JUPÉ, ministre des affaires étrangères. Ce titre est une distinction protocolaire qui a un caractère purement politique. Il figurent en premier dans la liste des membres du Gouvernement. Cette appellation est une manière de marquer l'importance politique des fonctions ainsi que l'importance politique du titulaire du ministère.

     Les ministres dirigent les ministères. Ils ont chacun le leur, et chacun est composé de fonctionnaires qui forment le ministère ou services centraux. Il leur donne toutes les instructions nécessaires au fonctionnement du ministère. Le ministre dispose de tout le pouvoir réglementaire nécessaire à l'organisation du ministère.

    Il exerce également sur les membres du ministère un pouvoir hiérarchique et donc disciplinaire. C'est lui qui gère la carrière des fonctionnaires sont son autorité et exerce des sanctions envers les fonctionnaires sous son autorité.

    Ce pouvoir d'organisation du bon fonctionnement du ministère et un pouvoir réglementaire à l'usage strictement interne du ministère. Il n'a en principe pas de conséquences sur les administrés car la Constitution en elle-même n'attribue de pouvoir réglementaire aux seuls président de la République et Premier ministre.

    Des lois particulières accordent un certain pouvoir réglementaire aux ministres dans certains domaines particuliers. Par exemple, le ministre de l'économie et des finances dispose d'un pouvoir référendaire assez étendue en matière d'économie, pouvoir qui va s'appliquer aux administrés. De même, le ministre chargé de l'écologie dispose d'un certain pouvoir réglementaire que certaines lois sont venues lui attribuer dans le domaine de l'écologie (chasse et pêche ==> fixation des dates d'ouverture et de clôture).

     Ils sont associés à l'exercice du pouvoir réglementaire du Premier ministre et du président de la République par le biais du contreseing. Il sont obligés d'apposer leur propre signature sur certains décrets (==> Article 13 de la Constitution).

     Le Premier ministre est le chef du Gouvernement, dirige son action, mais n'est pas le chef hiérarchique des ministres :

    • il est d'abord le chef politique du Gouvernement et l'exerce en donnant des orientations politiques et en procédant à des arbitrages ;
    • le premier ministre doit respecter les compétences et attributions de chacun de ses ministres. Il ne peut pas se substituer à eux, ne peut pas décider à leur place.

     

    Paragraphe 3 : Les services ministériels :

    Ce sont les personnels à la disposition du ministre.

    Tout ministre dispose d'un cabinet (petite équipe de conseillers et de chargés de mission. Ce sont les collaborateurs politiques les plus proches du ministres. Ils sont là pour le conseiller dans l'exercice de ses fonctions.). Ses membres sont choisis personnellement par le ministre, et sont liés au ministre. Le cabinet est dissous en cas de départ du ministre du Gouvernement.

    La pratique est de choisir les personnes compétentes.. Les membres du cabinet du ministre sont souvent des membres de l'ENA.

    Ils sont là pour conseiller en matière politique le ministre, en matière d'opinion (bonne perception du ministre par l'opinion ou non, bonne perception ou non d'une réforme à venir ou passée, …).

    Les services du ministres sont également les ministères. Ils composent les services centraux de l'État (car ayant leur siège à Paris). Ils sont organisés en directions. Chaque direction est subdivisée en sous-directions ou bureaux. Chaque direction est dirigée par un directeur d'administration centrale (qui sont les plus hauts fonctionnaires en grade de la fonction publique).

    Ces services centraux, en vertu du décret du premier juillet 1992 dit « décret portant charte de la déconcentration », ainsi que les ministères se voient confier que les seules missions qui présentent un caractère national, ou dont l'exécution en vertu de la loi ne peut être délégué à un échelon territorial.

    Section 4 : Le Conseil économique, social et environnementale (CESE) :saisine, organisation, histoire, critique 

    Titre 11 de la Constitution : consacre son existence

    Assemblée consultative placé auprès des pouvoirs publics. Siège à Paris, au palais de l’Iena.

    Représente les forces vives de la nation, représente la société civile.

    233 membres nommés pour un mandat de 5 ans après avoir été désigné par les organisation sociaux professionnels, les syndicats, patronales etc.

    Ces membres émanent des organisations les plus représentatif de la sté civil + membres nommés par le gouvernement.

    Triple mission

    ·          Favoriser la collabo des principales activités du pays des organisations qui représentent des activités socio, éco diverses

    ·          contribuer à l’information des assemblées parlementaires, consultatives,

    ·           éclaire le gouvernement en donnant son avis sur les problèmes auxquels est confronté le pays

    ·    Histoire du Conseil économique, social et environnementale

    Consacré par la Constitution de 1946 sous le nom de « Conseil éco »

    Constitution de 1958 : Conseil économique et social

    Importance grandissante des problèmes environnementales : révision constitutionnelle de 2008 = rajout du terme « environnemental »

    ·          Montre l’évolution des missions du conseil et des préoccupations des politique publics

    Michel Debré, favorable à cette institution en 1958.

    Il l’avait installé le 27 juin 1959

    Volonté d’établir une réelle collaboration avec le conseil

    Le Premier Ministre avait exprimé le souhait de s’appuyer sur les avis du conseil et cela s’est confirmé après que le gouvernement Debré l’ai saisi à 15 reprises.

    Gouvernement Pompidou moins convaincu, en 6 ans il ne l’a saisi qu’à 12 reprises sur des sujets mineures.

    De Gaulle convaincu par une telle institution. Il avait pour idée de fusionner le Sénat et le Conseil économique et social afin de faire une grande assemblée corporative.

    1969 : référendum dont l’une des grandes idées était cette fusion => démission de De Gaulle.

    Difficulté pour la France d’entrevoir des assemblées parlementaires qui pourraient être l’expression directe de force structuré dans la société civile.

    Existence d’une assemblée corporative sous le régime de Vichy par exemple.

      

    Critique du Conseil économique, social et environnementale:

     

    ·          Pas de légitimité par les urnes

    ·          Organisme professionnels dont on conteste son utilité dès lors que l’Etat a crée depuis 20-30 ans un certain nombre d’instance consultatif comparable, parfois aussi des instances décisoires.

    Les critiques ont plus largement été faire au Conseil économique et social d’un manque de représentativité et inadaptation au réalité sociale.

    Raison de la réforme de 2008

    Révision de 2008 :

    ·          Renforce légitimité du conseil

    ·          Enrichit les compétences du conseil

    ·          Il peut être saisi par le gouvernement et les assemblées parlementaires

    ·          Volonté d’ouvrir aux citoyens la possibilité de demander au conseil de prendre proposition sur une question donnée et la saisine s’exprime alors par voie de pétition

    Constitution de 1958 +/ Conseil économique et social et environemental:

    • Article 69: prévoit la saisine du conseil par le gouvernement, pour avis sur les projets de lois, ordonnances ou de décret et propositions de lois + saisine par la voie de pétition
    • Article 70 : indique que le conseil peut êre consulté par le gouvernement et le parlement sur tout problème à caractère éco, social ou environnemental. Le gouvernement peut aussi consulter le conseil sur les projets de lois de programmation qui définissent les orientations pluriannuelles des finances publiques + « tout plan ou tout projet de lois de programmation à caractère économique, social ou environnemental lui est soumis pour avis »
    • Article 71 : porte sur la composition et les règles de fonctionnement du Conseil. Son nombre est limité à 233 membres. L’article renvoi à une Loi organique le soin de fixer ces règles de fonctionnement et sa composition.

    Le CESE fait parti de ces institutions permettant de nommer des gens proches du pouvoir

    ·       l’organisation du Conseil économique, social et environnementale 

    Président élu par ses paires selon les règles fixés par le règlement du Conseil et approuvé par décret.  

    Fonction de représentation à l’extérieur du Conseil, dirige ses travaux avec le bureau et gère l’administration du conseil et prend les décisions relatives à l’administration avec l’assistance d’un secrétaire du conseil.

    Président aujourd'hui: J-P Delevoye.

    Les membres se répartissent en groupe, renvoi à la structuration socio pro du conseil.

    Règlement : pas plus de 18 groupes

    Groupes pouvant être classé en 3 catégories :

    ·          Sur la base des organisations professionnelles, salarié ou employeur

    ·          Conseiller travaillant dans un secteur ou une forme d’activité commune (ex : groupe de l’agriculture)

    ·          Conseiller se regroupe selon le mode de désignation (ex : groupe des personnalités qualifiés)

    + existence de 9 sections dans le CESE qui comprennent au maximum 29 conseillers (ex : section du L, du cadre de vie…)

    Ces 9 sections constituent le cadre de travail opérationnel du conseil, elles sont chargées par le bureau du conseil de préparer des avis, rapports, études à la demande du gouvernement ou à l’initiative du conseil.

    Les conseillers de chaque section sont désignés par le bureau sur proposition des groupes et approbation de l’assemblée plénière.

    Il y a des personnalités associés ou qualifié, désignés par le gouvernement à raison de leur compétence, qualité ou expérience. Ils peuvent être appelé à apporter au conseil leur expertise pour une mission d’une durée déterminée.

    Ils sont au nombre de 72. Elles n’ont pas la qualité et le statut de conseiller.

    Les membres du CESE se réunissent en Assemblée plénière lors de séance public

    Séance publique :

    ·          Exposé d’un rapporteur qui au nom de la section compétente présente le résumé des travaux accomplis sur la demande d’avis

    ·          Une discussion générale s’engage alors au sein de l’assemblée.

    ·          Le ministre concerné peut assister et intervenir à la séance

    ·          Examen public du projet, des explications de votes…

    ·          Vote de l’ensemble du projet d’avis par les conseillers.

     Publication annuelle dans la série « docs administratives » du JO.

    Ordonnance du 29 décembre 1958, relative au CESE : il est prévu que chaque année le Premier Ministre doit donner son avis sur tous les cas d’avis du conseil

    ·    La saisine du CESE : La Constitution prévoit 3 cas de figure : 

    ·          Saisine facultative :

    Article 69 et 70 : pour avis pour les projets de lois, ordonnances etc.

    Saisine facultative pour bénéficier de l’avis d’expert mais aussi et surtout pour faire réagir les partenaires sociaux et associatifs pour des sujets pouvant susciter débat et tensions au sein de la société.

    ·          Saisine obligatoire :

    Article 70 de la Constitution : par le Premier Ministre pour tout plan ou tout projet de lois de programmation à caractère éco, social ou environnemental

    Cela n’implique pas toutes les lois de programme (ex : lois militaires non concernés)

    Jurisprudence du Conseil d'Etat : donne une interprétation large des lois de programmes. Il considère par exemple que le domaine culturel rentre dans le social.

     Décision n° 2005 512 DC du 21 avril 2005 : portait sur une loi d’orientation et de programme pour l’avenir de l’école. Le Conseil Constitutionnel a considéré qu’on doit entendre par loi de programme à caractère économique ou social une loi qui fixe des objectifs qualitatifs et quantitatif à l’action de l’Etat dans ces matières.

    ·          1 saisine facultative pour 2 obligatoire du conseil en moyenne

    ·          Auto saisine :

    En dehors de toute demande, le CESE peut s’autosaisir.

    Cette faculté était déjà indiquée dans l’ordonnance du 29 décembre 1958. Le CESE peut de « sa propre initiative, attirer l’attention du gouvernement et du Parlement sur les réformes qui lui paraissent nécessaires »

    Ainsi, sur 173 rapports ou avis rendu entre 2004 et 2009, 144 venait d’une autosaisie, soit plus de 83%.

     Procédure autosaisine : à partir du moment où le CESE se saisit d’une question, il doit en informer le gouvernement. Elle peut émaner du Conseil, d’un groupe ou d’une section.

    Dans les 2 derniers cas, le règlement précise que la demande doit être formulé par écrit et déposer au bureau accompagné d’une note, lorsqu’il a donné son accord, l’examen de la question est confié à une section ou plusieurs. Puis examen en Assemblée Plénière.

    Sujets étroitement liés à l’actualité.

    Ex : 2014, projet d’avis en cours de discussion sur le dialogue social.

    Ex : sur l’union européenne à la croisée des chemins.

     

    Chapitre 2 : les institutions administratives de l’administration déconcentrée

     L’administration déconcentrée est formée d’agent et d’autorité qui sont soumis hiérarchiquement au pouvoir central. Ces agents exercent leurs activités dans un cadre territoriale spécifique. Il s’agit de mettre en œuvre les affaires étatiques à l’échelon locale puisque les missions représentants explicitement un caractère nationale sont réservées aux ministres.

     Les organes non centraux de l’Etat s’inscrivent dans un cadre territoriale qui représentent une fraction du territoire de la République qui elle-même constitue une circonscription administrative.

     Circonscription administrative = support territoriale privée de personnalité morale contrairement aux collectivités territoriales

     Section 1 : les circonscriptions administratives

      Cadres territoriaux dans lesquelles sont implantés les agents de l’Etat. Il y en a 3 principaux :

    •  ·         Régions
    •  ·         Départements
    •  ·         Arrondissements

      C’est le département qui constitue le cadre privilégié du cadre déconcentré.

     Mais montée en puissance de la circonscription régionale depuis quelques années. Elles concernent les fonctions administratives de l’Etat dans les territoires

     

    Paragraphe 1. Le département : circonscription de droit commun de la déconcentration

      Echelon départemental : cadre d’action principal de l’action.

     Cela est lié à l’histoire. Niveau de décision le plus proche des administrés.

     Cela n’exclut pas toutefois certaines critiques faites au département.

     

    ·         Héritage révolutionnaire

     Deux lois :

     Loi du 22 décembre 1789 et du 15 janvier 1790 : crée les départements.

     L’Assemblée constituante a réorganisé ainsi la géographie administrative de la France. Elle a divisé par ces 2 lois le royaume de France en 83 départements sachant que les limites géographiques ont été fixées après prises en compte des populations concernées.

     Depuis lors, le département n’a jamais été remis en cause.

     

    Création des départements motivée par 2 soucis profondément partagés par les hommes de 1789 : soucis de l’égalité et de l’uniformité.

     + Volonté de simplification de l’administration.

     

    S/s l’Ancien Régime, complexité de l’organisation administrative : enchevêtrement des structures, des circonscriptions administratives… De nouvelles circonscriptions étaient créées sans supprimer les anciennes. De plus, il y avait des régimes différents et distinct en France (distinction Nord/Sud)

     

    Le système fonctionnait toutefois malgré sa complexité, grâce aux intendants comme le dit Tocqueville.

     Révolution = rupture

     Idée = égalité juridique qui ouvre un droit commun des départements

     Circonscription de choix pour la gestion des services publics mais aussi pour les élections locales et nationales.

     Idée qu’il faut instituer une égalité géographique pour atténuer les disparités territoriales.

    Abbé Sieyès défendait un découpage géométrique

     Mirabeau : découpage prenant en compte les réalités des provinces de l’Ancien Régime (histoires, traditions…)

     On avait conçu le département comme devant permettre à toute personne résident dans le département de se rendre dans le chef lieu du département en une seule journée à cheval.

     Si les départements existent encore, c’est parce qu’il fonctionne de manière logique et efficace.

    Aujourd’hui : 101 départements, 96 métropolitains et 5 outremers (Guadeloupe, Guyane, Martinique et Mayotte).

     Réorganisation de certains départements, commandé par une urbanisation croissante et un soucis d’améliorer l’administration.

     Ainsi la région parisienne comptait initialement 3 départements, elle en compte 8 depuis une loi du 8 juillet 1964.

     Loi du 15 mai 75 : 2 départements en Corse.

     Depuis la révolution, la limitation du nombre de département relève de la compétence du législateur.  Idem pour modifier les limites des départements. Mais il fait avant la loi consulter les assemblées locales.

     Le régime est identique pour les régions.

     En revanche, concernant les communes, code général des collectivités territoriales prévoit que les modifications territoriales sont effectuées par le représentant de l’Etat après enquête publique.

     Dans tous les cas, après la révision de 2008, les électeurs peuvent être consultés sur tout projet de circonscriptions territoriales.

      

    ·         L’implantation des services déconcentrés

     On côtoie à l’échelle du département la plupart des services déconcentrée et qui regroupent l’essentiel des moyens humains que l’Etat effectuent dans les organisations territoriales.

     On a eu des modifications liées à une volonté de plus grandes efficacité jusqu’en janvier 2010, on n’avait pas moins de 18 directions départementales qui on été regroupé depuis en 3 directions départementales interministérielles.

     Cette réduction des DDI, ce regroupement est intervenu dans le cadre de la RGPP, la révision générale des politiques publique, grande politique menée par le R qui visait à rendre + efficace et – onéreux le fonctionnement de l’Etat.

     Décret du 3 décembre 2009, qui a précisé l’organisation et les missions des nouvelles DDI mise en place dans le cadre de la réforme de l’administration territoriale de l’Etat. Ces DDI ont été crée par fusion des nombreux services qui existaient et ces nouvelles composantes de l’administration centrale sont les services déconcentré de l’Etat relevant du Premier Ministre et placé sous l’autorité directe des préfets.

     Désormais, outre l’inspection d’académie, outre les services de la sécurité publique et la direction départementale de la finance publique (rapprochement service fiscaux et trésorerie locale) le préfet disposera de 3 Directions Départementale Interministérielles :

    • Direction Départementale des territoires (ou de la mer lorsqu’on est sur le littorale) : DTT qui regroupe les services de l’équipement, de l’agriculture voir des affaires maritimes
    •  ·Direction Départementale de la cohésion sociale : regroupe surtout les services de la jeunesse et des sports + La partie sociale des actuelles directions départementales des affaires sanitaires et sociales (= TASS) 
    •  La Direction Départementale de la protection des populations : regroupe plusieurs services (vétérinaires) ainsi que l’administration de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes.

    Dans les petits départements. Les 2 dernières directions n’en font qu’une.

    La création des DDI est effective depuis le 1er janvier 2010, à noter que cette réforme ne s’applique pas aux départements de la région ile de France, ni pour les départements outremers.

    Avantages nombreux de la réforme : simplification du fonctionnement de l’Etat pour les usagers, économie de moyens, décloisonnement des cultures administratives facilitation disciplinaire sur le terrain et simplification de l’exercice de l’autorité préfectorale.

     

    Paragraphe 2. La région : une circonscription à vocation économique

     Tendance à penser au transfert de compétence au profit d’une collectivité territoriale, aux revendications territoriales mais moins à la prise de décision interétatique.

     La région c’est pourtant une réalité aussi pour les services de l’Etat, commençant à être mise en place dans les 60’ avant d’être délaissé pendant l’essor de la décentralisation (80’) mais depuis 1992 et surtout depuis 2004, la région connait une profonde mutation. Cela correspond à une volonté des pouvoirs publics de conforter le niveau régionale dans l’animation et la coordination des politique de l’Etat.

     

    ·         Les missions des services déconcentrés régionaux

     Décret du 1er juillet 1992, article 3 : charte de la déconcentration dont l’Article 3 définit précisément les missions de la circonscription régionale de l’Etat.

    •  ·         Mise en œuvre des politique nationale et européenne en matière économique et d’aménagement du territoire.
    •  ·         Volet correspond à la vocation initiale de la région.
    •  ·         Décret de 1992 : esquisse de hiérarchie entre région et département
    •  ·         La région doit servir de cadre à la coordination de diverses actions départementales.
    •  ·         L’échelon régional doit avoir pour effet d’harmoniser l’intervention des services déconcentrés des départements.
    •  ·         Il doit aussi permettre la concertation entre les représentant de l’Etat d’une part et les représentant des collectivités territoriales d’autre part.
    •  ·         En effet, les contrat de plans (=contrat de projet maintenant) nécessite de manière indispensable la discussion entre l’Etat et les collectivités territoriales.
    •  ·         Par ces contrats, les actions régionales compatibles avec la réalisation des objectifs régionaux vont être recensées.

     Le renforcement de cet échelon a été effectué en 2 temps :

    •  ·         Décret du 29 avril 2004 et du 5 octobre 2004, précisé par une circulaire : organisait le regroupement fonctionnel des services déconcentrés des administrations civiles de l’Etat en 8 pôles régionaux.
    •  ·         Décret du 17/27 ? juillet 2010 ?: adaption de ce regroupement

     

    Motivation : réduire coût, rationaliser le système.

      8 services déconcentrés par régions, applicable de manière uniforme dans toutes les régions, à l’exception de l’île de France et de l’outremer.

     ~liste sur Google~

     Outre ces directions régionales, le préfet de région s’appuie sur le secrétariat général pour les affaires régionales (SGAR), structure transversale : rôle important pour ce qui concerne l’immobilier de l’Etat

     

    ·         Les objectifs de la réorganisation régionale du fonctionnement de l’Etat

      Faire du niveau régional le niveau de droit commun de pilotage des politiques publiques.

     On a désormais un schéma correspondant à des compétences dans le ministère des répartitions gouvernementales.

     Le renforcement des SGAR obéit à une volonté de mieux assurer le pilotage d’ensemble de l’organisation de l’Etat dans la région.

     Le SGAR doit être là pour permettre à la préfecture d’établir un dialogue entre les différents services. Son rôle est aussi d’insister sur une vision interministérielle sur l’attribution des moyens aux échelons régionaux et départementaux et il doit permettre une meilleure gestion des ressources humaines

     

    Paragraphe 3  L'échelon infra-départemental : arrondissement, canton, commune...

    La France est découpée en 5 niveaux : Région, département, arrondissement, canton et commune. Nous évoquerons ici l'échelon infra-départemental qui est composé de l'arrondissement, de la commune et du canton

    • - L'arrondissement : dernier échelon territoriale de l’administration où se trouve un représentant de l’Etat, le sous-préfet.  Institué dès la loi du 28 pluviôse en Huit, il est la plus haute subdivision du département.  Depuis le décret portant charte de la déconcentration (1992) : c’est une circonscription de contact étroit entre l’Etat et les communes. C’est le cadre territoriale de l’animation du développement locale et de la vie administrative locale de l’Etat.

     

     

    • - Le canton est une circonscription électorale pour l'élection de conseillers généraux. Le canton est une subdivision de l'arrondissement (les communes les plus peuplées appartiennent à plusieurs cantons).
      4039 cantons composent la France (dont 156 d'outre-mer).
    • - La commune a pour compétence la gestion des écoles, l'urbanisme, l'action sociale, la voirie, le ramassage des ordures ménagères, l'assainissement...
      communes composent la France.
      35756 communes en France métropolitaine. 129 communes dans les départements d'outre-mer. 120 communes dans les collectivités d'outre-mer.

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    1) L’arrondissement.

    La subdivision des départements en arrondissements remonte à la loi du 28 pluviose an 8 qui a aussi été  à l’origine de l’institution des préfets et des sous-préfets. On compte actuellement 329 arrondissements en métropole, chaque département comportant en général 3 ou 4 arrondissements. Cette circonscription sert à l’implantation des sous préfectures qui ont à leur tête un sous préfet. On constate un délaissement de cette circonscription ; certes le décret de 1992 portant charte de la déconcentration s’est efforcé de revaloriser cet échelon. En effet ce décret fait de l’arrondissement le cadre territorial de l’animation du développement local et de l’action administrative locale de l’état mais il ne renforce pas ses moyens d’action.

     Loi du 4 février 95 : ajoute une dimension en plus. Il a aussi pour objet de coordonner les services de l’Etat pour l’aménagement et le développement du territoire.

     Depuis 2000’ : volonté de la part de l’Etat de restructurer les réseaux de proximité de l’Etat. Du reste, les préfets ont désormais la faculté depuis la loi liberté et responsabilité locale d’aout 2004, de modifier les limites territoriales du département après consultation du conseil générale et sur proposition  du préfet du département.

     Pour créer ou modifier ou supprimer un arrondissement : décret pris en Conseil d'Etat

    2)     le canton.

    Quelle différence entre l'arrondissement et le canton.

     Les cantons n’est pas représenté par un fonctionnaire de l’Etat. Ils constituent une circonscription électorales pour les conseillers régionaux (élection cantonales) ils devaient constituer une élection pour les ex. futurs conseillers territoriaux.

     Il reste tout de même le lieu dans lequel se déploie certains services publiques (ex : brigade de gendarmerie) et une perception.

    Qu'est ce qu'un canton?

    Canton crée par une loi du 22 décembre 1789 tout comme les départements et il est devenu avec la loi du 28 pluviôse a n 8 une circonscription administrative même si l'état n'y est pas directement représenté par un agent. C'est une circonscription de taille réduite: on comptait en 1999 4032 cantons en métropole et 156 en outre-mer. Il a un rôle réduit en matière administrative.

     Il sert de cadre pour le déploiement des services de gendarmerie et des impôts. Il a en principe une brigade de gendarmerie et une perception par canton. Il a un rôle très limité mais son rôle essentiel est ailleurs, en effet, il sert de circonscription électorale pour l'élection des conseillers généraux.

     3)     la commune.

     La création des communes date de la révolution française et en décembre 1789, le choix a été fait d'instituer des municipalités dans chaque communauté territoriale même la plus petite. Ainsi ont été institué des communes qui correspondaient aux villes, bourgs et paroisses de l'ancien régime. 44000 communes ont ainsi été crées et se chiffre sera ramené à 38000 dès le début du consulat  et va ensuite être stabilisé durablement à plus de 36000.

     dès leur création, les communes ont eu deux grands types de fonction à remplir:

    -         les fonctions propres au pouvoir municipal

    -         les fonctions se rattachant à l'administration générale de l'état.

    Ces fonctions ont exerces actuellement par le maire qui agit alors non pas en tant qu'exécutif municipal mais en tant qu'agent de l'état.

    4) Le pays

    Il faut citer ce qu’on a appelé les « pays » créés en 95 avant d’être supprimé en 2010. Les pays ont été institutionnalisé par la loi du 4 février 1995, qui les a définit comme un regroupement de commune ou d’intercommunalité à fiscalité propre, exprimant la communauté d’intérêt éco, culturel et social constituant le cadre d’élaboration d’un projet commun de développement local (…)

     Le pays a été créé sur intervention du préfet de région, qui arrêtait le périmètre du pays et il existait au 1er janvier 2008, 371 pays dont 345 reconnu par l’autorité préfectorale qui couvrait 81% du territoire français et représente 47% de la population française.

     Ils ont été mis en place pour encourager l’intercommunalité.

     Loi du 16 décembre 2010 : suppression des pays car leur utilité n’était plus avéré dès lors que l’ensemble des communes était intégré dans des structures coopérations intercommunales et on a pu souligner la complexité du paysage institutionnel locale.

     

    Section 2 : les autorités déconcentrées

     Déconcentration = transfert de prérogatives  a des agents locaux

     Institution clef dans la déconcentration : l’institution préfectorale

     Article 72 de la constitution.

     Il a une particularité +/ aux autres institutions de la déconcentration : il est le représentant de chacun des membres du gouvernement

     Autre institution importante : le maire (chef d’une collectivité territoriale et a aussi une fonction d’agent de l’Etat)

    Le préfet et le maire sont les 2 principales

     

    Paragraphe 1 : le préfet 

     ·         Un statut précaire

     Fonction à discrétion du gouvernement, statut précaire donc.

     Seul haut fonctionnaire dont les compétences prennent racine dans la constitution

     Article 72, dernier alinéa : prévoit que le représentant de l’Etat, représentant de chacun des membres du gouvernement, a la charge du contrôle administratif et du respect des lois.

    ·         Nomination du préfet :

     Les préfets font partie d’un corps de la fonction publique d’Etat que l’on appelle la préfectorale

     Exceptionnellement, des personnes sont élues sans faire partie de ce corps.

     Nommé par décret du Président de la R en conseil des ministres sur proposition du Premier Ministre et du Ministre de l’Intérieur

     La cessation de ces fonctions se fait de la même façon.

     La plupart des préfets viennent de la préfectorale, corps qui est recruté par le concours de l’ENA. Ils sont choisis au 4/5 parmi ceux ayant rempli jusqu’alors la fonction de sous préfet ou d’administrateur civil hors classe.

     En principe, le pouvoir exécutif a une liberté de choix totale bien qu’il y ait des contraintes du fait que les nominations doivent obéir à l’idée que les préfets viennent en partie du corps préfectorale.

     Nommé à la tête d’un département ou d’une région.

     Depuis 1982, le gouvernement peut aussi affecter des préfets à des emplois supérieurs comportant une mission de service public relevant du gouvernement (délégué interministérielle pour la sécurité routière par exemple)

      ·         Garanties statutaires :

     Très limités car cet emploi et à la discrétion du gouvernement.

     Le préfet est soumis à l’autorité hiérarchique du Premier Ministre ou du ministre de l’Intérieur.

     Statut régit par le décret du 20 juillet 1974 : déroge très largement au statut général de la fonction publique. Le préfet ne dispose pas des autres garanties dont disposent les autres fonctionnaires

    •  ·         Pas de liberté d’opinion
    •  ·         Son dossier perso contient des infos confidentielles sur ses idées politiques, religieuses
    •  ·         Aucune droit +/ à la défense des intérêts professionnels : pas de droit syndicale

     Le préfet est susceptible d’être révoqué n’importe quand, il peut être muté à des postes moins sensibles politiquement en cas de manquement

     Ex : cas du sous préfet de Sainte en Charente maritime qui a été limogé par le Ministre de l’Intérieur

    ·         Attribution diversifiée et responsabilités nombreuses 

    Existe des attributions communes aux préfets.

     Ils ont fait l’objet de mesures réglementaires souvent renouvelées.

    Décret du 16 février 2010 qui  précise les compétences des préfets de départements et de régions.

     Il a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect de lois (Constitution), en cela il est un peu le garant de l’intégrité des institutions républicaines, soit de l’autorité et de la paix au niveau départemental ou régional.

     Il va permettre d’exercer les droits et libertés du citoyens dans sa circonscription. Comme le préfet est le représentant des membres du gouvernement, il veille à l’exécution des décisions gouvernementales

     mettant en œuvre les priorités de la nation.

     Il est au cœur des relations qui peuvent exister avec les parlementaires élus dans les circonscriptions législatives de son ressort territoriales, le président de conseil généraux ou régionaux, les maires et les différents acteurs du secteurs éco et sociale (chefs d’entreprises…). Par conséquent, il est en négociation constante avec les notables d’un département ou d’une région.

     

    Il dirige les services déconcentrés, ils sont par conséquent susceptibles de les réorganiser, président un ensemble de commissions administratives.

     Au termes de la loi du 2 mars 82 : il n’a plus d’autorité sur des organismes à caractère juridictionnelle. Ni tous ce qui est en rapport avec l’action éducative, la matière fiscale etc. reste en dehors de son autorité.

     Il a une vu globale des dépenses de l’Etat…

     Ce pouvoir de direction s’accompagne d’une compétence en matière de notation et d’avancement des fonctionnaires de l’Etat et à laquelle s’ajoute une mission d’évaluation des directeurs des directions générales, s’applique aussi au directeurs de gendarmerie.

     Le préfet doit être informé de toute décision d’un établissement public qui serait susceptible d’influer sur l’action de l’Etat dans un département.

     Fonction de déféré préfectorale au juge administratif s’il juge certains actes illégaux

     

    ·         Le préfet de région et de département 

    Le préfet de département : exécute principalement les politique de l’Etat et met en mouvement des attributions exclusives en matière de sécurité d’ordre public de protection des populations

     + Question de police, attribution en matière de développement éco, pilotage stratégique des politiques publiques

     

    Le préfet de région : tête des services régionaux dans le chef lieu de la région, il dispose des prérogative d’un préfet de département + d’autres attributions en rapport avec la gestion de la region. Relaye la politique économique et sociale du département et suit particulièrement les programme de l’UE et les dossiers d’intercommunalité

     Il a notamment pour mission de présider le comité d’administration régionale (= CAR), c’est lui qui va préparer les politiques de développement éco, sociale et d’aménagement du territoire (ex : emploi, environnement et développement durable, rénovation urbaine et santé)

     C’est lui qui négocie pour l’Etat les docs contractuelle entre l’Etat et la région, pour développer économiquement un territoire.

     Le préfet de région agit comme une autorité de coordination et d’animation des préfets de départements qui sont associé à la définition de ces politiques.

    Les relations entre préfet de départements et de régions = échange

    Loi liberté et responsabilité locale : élargissement des compétences du préfet de région au développement rurale, à la culture, à l’emploi, logement, santé publique, rénovation urbaine…

     Pour autant, l’élargissement de ses compétences n’a pas modifié les rapports du préfet de région avec les préfets de département, simplement, ce dernier doit s’assurer que les décisions des préfets soient conformes aux orientations de l’Etat telles qu’elles sont mises en œuvre par le préfet.

     C’est sur le préfet de région que repose l’objectif d’un Etat plus cohérent, plus responsable et plus réactif.

     Il s’emploit à renforcer la sécurité économique et la protection du patrimoine de sa région. Si le préfet de région n’est pas en charge principale des gestions d’ordres publiques et de respect et de maintient de l’ordre, de la sécurité, il est en revanche du fat de ses compétence, garant de la sécurité économique.

     Cela signifie que les services du préfet de région cartographie l’établissement et les secteurs sensibles susceptibles de manœuvre hostile de piratage et d’actions suspecte. 

     C’est autour de lui que s’organise la protection de l’intelligence économique, cette action est coordonné au sein d’une cellule de sécurité éconoique nationale rattaché au cabinet du ministre de l’Intérieur.

     D’autre mission sont encore dévolues au préfet de région. Ainsi, depuis 2004, il est chargé de la mise en œuvre territorial, la LOFL, adoptée en 2001. Cela veut dire qu’il va émettre un avis sur les projets du budget des services déconcentrés qui relèvent de son autorité, et il suit l’exécutions des dépenses faites au cour de services budgétaire avec le TPG, trésorier payeur général. Il participe aussi à l’évaluation d’une politique publique et au contrôle de gestion.

     On a aussi dans la perspective de contrôle de la LOFL, un nouvel aménagement de programmation et d’exécution du budget, le préfet de région veille au développement d’une culture de résultat. En particulier du fait de la LOFL, des objectifs aux administrations et le préfet de région doit suivre les objectifs des budgets et services déconcentrés.

     Depuis 2010, nouvelles prérogatives au préfet de région, c’est le droit d’évocation, qui est un instrument novateur qui renforce le rôle du préfet de région dans la mise en cohérence des politiques de l’Etat dans le cadre de l’administration régionale.

     Institué par l’article 2 du décret du 16 février 2010 qui avait modifié le décret du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs du préfet cet article 2 dispose que le préfet de région peut évoquer par arrêté et pour une durée limitée toute une partie d’une compétence à des fins de coordinations régionales, dans ce cas, il prend les décisions correspondantes en lieu et place des préfets de départements »

    ·         Capacité de modifier la répartition des compétences entre préfet de région et de département

    ·         Donne au préfet de région la faculté d’élargir sa propre compétence dans les conditions définit par décret. Ce droit s’applique sur tout ou une partie d’une compétence, il ne vise donc pas à transférer des blocs de compétences mais à faire traiter au niveau régionale des compétences déterminés ou généralement une compétence, variable, selon les compétences territoriales des régions et les nécessités territoriales du moment.

    ·         Le droit d’évocation vise des compétence, càd, le préfet de région ne peut le mettre en œuvre au cas par cas, l’exercice de ce droit, plus particulièrement, se justifie lorsque les nécessités de la coordination régionale l’impose, il doit donc être justifié par un objectif d’intérêt régionale et il doit s’appliquer sur au moins 2 départements de la région.

    ·         Le préfet de région peut exercer ce droit sur des matières qui a préalablement identifié et il va prendre les décisions correspondantes, c’est donc une sorte de pouvoir de subsitutions a priori ou exempté qui se fait avant que le préfet n’exerce ce titre de compétence car ce droit dévolu n’est pas similaire au  pouvoir d’évocation attribut du pouvoir hiérarchique.

     ·         Pouvoir d’évocation d’un point de vue hiérarchique : possibilité pour l’autorité supérieur d’annuler ou de réformer les actes d’un subordonné.

     ·         Droit d’évocation ≠ pouvoir d’évocation de l’autorité hiérarchique

     

    Champ d’application du droit d’évocation : large, le préfet de région peut exercer ce droit pour l’essentiel des compétences attribué par des dispositions réglementaires au préfet de départements.

     Il y a 2 limites :

     ·         le préfet de région ne peut utiliser ce droit pour ce qui concerne les compétences propres du préfet de département mentionné dans les articles 10, 11 et 11-1 du décret du 29 avril 2004 (= ordre public et sécurité de la population, contrôle de légalité, droit des étrangers)

     ·         Les missions de police du préfet du département ne peuvent être évoquées

     S’exerce dans des modalités précises, se matérialisent par un arrêté du préfet de région qui est publié, il exerce ce droit personnellement et ne peut le déléguer (que se soit sa signature ou son pouvoir), en outre, sa durée est limitée (1 à 3 ans = durée raisonnable)

     Décision par le biais de ce droit en lieu et place des préfets de départements, le préfet de région assume la responsabilité des décisions qu’il prend. L’exercice du droit d’évocation ne donne pas au préfet de région. Mais l’exercice de ce droit ne lui donne pas de pouvoir de direction placé sous l’autorité du préfet de département.

     

    Pour le reste, les pouvoirs du préfet de région reste moindre que les pouvoirs du préfet de département car il n’est pas dépositaire de l’autorité de l’Etat, en effet aucune compétence de police administratives générale ne lui est dévolu, il n’est pas le supérieur hiérarchique des préfets de départements…

     ·         institutions qui assistent le préfet de région pour l’exercice de ses missions :

     ·         secrétaire général aux affaires régionales (SGAR)

     Haut fonctionnaire qui est placé sous l’autorité du préfet de région, il anime l’action interministérielle, veuille à développer la collégialité avec les services régionaux mais aussi entre échellon régionale et départementale. Il veuille concrètement au contrôle de légalité des actes de la collectivité régionale. Il s’occupe aussi de coordonner localement les politiques destiné à renforcer l’attractivité du territoire et la compétitivité de l’éco.

     ·         comité (CAR) :

     Composé d’un certain nombre de membres, des Hauts fonctionnaires qui sont les plus important dans la région, des préfets de départements, des recteurs d’académie, des directeurs des directions régionales (finances publiques, sport…), le SGAR placé auprès du département où est le chef lieu de la région, le directeur général de l’agence régional de santé.

     Présidé par le préfet de région, clairement l’Etat major de la circonscription régionale de l’Etat, dans la région car préparant les décisions préfectorales, les orientations stratégiques dans la région.

     Examine les moyens nécessaires à la mise en œuvre des moyens de l’Etat.

     Véritable lieu de délibération collégiale de décisions stratégique, instrument dont dispose Préfet de Région pour s’assurer de la cohérence de l’action de l’Etat dans la région et de la mise en œuvre des priorité du gouvernement.

     Compétence en matière de programmation et de suivi budgétaire

     

    ·         Préfet des zones de défenses et de sécurité

     Rôle important dans les zones de défense et de sécurité, crée en 1959 et dirigé par

     Au nombre de 9 au total (ex : à Paris, le préfet de zone est le préfet de police).

     Il est le délégué des ministres dans l’exercice de leur attribution en matière de défense et de sécurité nationale.

     

    Elargit suite au décret du 4 mars 20…

     Il est responsable de la préparation et de l’exécution des mesures de la sécurité national au sein de la zone, cela veut dire que c’est lui qui prend les mesures de défenses non militaires, sécurité civile, de gestion de crise, matière de sécurité routière… va définit les orientation et les priorités d’action sur la base de l’analyse préalable des risques et des effets potentiels des menaces susceptible de concerner la zone.

     Exerce des attributions spécifiques à un secteur déterminent, les préfets de police, à Paris, Lyon et Marseille, sont des préfets de zone de défense et de sécurité. Il y a des préfets maritime (ex : à Cherbourg, zone manche, mer du Nord, Toulon, zone méditerranéenne, Brest, zone atlantique), des préfets coordinateurs massifs, dans les zones montagneuses. Ils exerce l’autorité de l’Etat en ce qui concerne la défense des droits souveraines et de l’intérêt de la nation et le maintien de l’ordre public, la sauvegarde des personnes et des biens, la protection de l’environnement, et coordination de la lutte contre les activités illicites et bien sûr ces préfets sont aussi informés par les préfet de département et les établissement publics de l’Etats des affaires et des décisions susceptibles d’avoir des conséquences sur la zone maritime

     

    ·         Pouvoir de police des préfets de département

     C’est une « Autorité de police administrative générale », il dispose d’un pouvoir de police par lequel il va édicté des mesures qui peuvent être des mesures qui peuvent être des actes administratives à portée générale ou des actes individuels. Ce pouvoir prend des mesures indispensables pour la préservation des personnes et des bien, la tranquillité publique, la moralité publique, le respect de la personne humaine.

     ·         Police administrative générale

     Il est investit de prérogative de police administrative spéciale : pouvoir de réglementation dans des domaines particuliers

     Ex : police administrative de la Chasse (va ouvrir la période de la Chasse), police des eaux, des établissements insalubres…

    Garant de l’ordre public dans le département, il va donc recourir à la force publique pour limiter et lutter contre les troubles résultant de manifestations…

     Réforme législative du 18 mars 2003 : confère de nouvelles attributions au préfet. C’est une loi pour la sécurité intérieur qui rappelle que le préfet anime et coordonne la prévention de la délinquance et l’ensemble du dispositif de sécurité intérieur.

     Toutes les forces de polices ont 2 missions : de polices administratives (au nom du gouvernement, de l’Etat, qui vise à maintenir l’ordre public et éviter qu’il y ait des troubles à l’ordre public. C’est des missions de surveillance) et judiciaires (force de police sont missionner par le pouvoir judiciaire pour des enquêtes, procéder à des arrestations…)

     Le préfet de département peut solliciter pour l’exercice de ses missions de polices des services administratives déconcentrés qui échappe à son pouvoir de directions (douanes ou services fiscaux ou même les services de la concurrence, de la conso et de la répression des fraudes par exemple)

     La loi du 18 mars 2003 attribue un pouvoir de réquisition en cas d’urgence lorsque l’atteinte au bon ordre, à la célébrité, à la tranquilité et à la sécurité publique l’exige que si les moyens dont ils disposent ne suffisent plus à poursuivre ses objectifs de police.

     Le préfet peut par arrêté « pour toutes les communes du départements, ou plsrs ou une seule d’entre elle, le représentant de l’Etat peut réquisitionner tous biens et services, il peut requérir toutes personnes et prescrire toutes mesures utiles jusqu’à ce que l’atteinte à l’ordre public ait pris fin »

     ·         Contestable par la personne intéressée devant le Tribunal Administratif

     

    Paragraphe 2 : Le maire

     Aussi un représentant important de l’Etat dans la commune

    ·         La commune circonscription d’Etat

      A l’instar du département, de la région, à l’image de l’arrondissement ou du canton.

     La commune est aussi originale, en effet, les communes ne sont pas une création de l’Etat. Ce sont des circonscriptions qui existaient avant 1789, elles se sont forgés tout au long de l’histoire de France mais elles se présentaient sous des formes et des structures différentes  et disposait des différents régimes juridiques avant 1789.

     Loi du 14 décembre 1789 : unifie les communes et décide qu’elles rempliront deux fonctions

    •  ·         Pouvoir municipale
    •  ·         Instrument d’administration générale

     Dédoublement fonctionnel de la commune, présente une commodité pour le pouvoir centrale qui ne dispose d’aucun fonctionnaire propre.

     C’est le maire qui va aussi traiter des affaires de l’Etat car on estime que l’efficacité d’une telle institution sera supérieure à celle d’une autorité qui aurait été spécifiquement en charge de cette commune.

     Comme autorité locale décentralisé, le maire est soumis aux règles de la décentralisation et au contrôle exercé par le représentant de l’Etat dans le département. Le maire est assujettit à un contrôle hiérarchique du préfet qui est en droit. Possibilité d’adresser des instructions aux maires, d’annuler ou de réformer les décisions, possibilité de statuer ou de se substituer à lui à chaque fois qu’il refuse d’agir ou néglige un acte établit par la loi.

     

    ·         Attributions administrative du maire

      Chargé de la publication des lois et du règlement : met à disposition de tous, le journal officiel, exécute le règlement par arrêté, exécute les mesures de sureté générale, mesures de polices prescrites par le gouvernement.

     

    Il exerce des fonctions spéciales attribué par la loi :

    • ·          Veille à la bonne organisation des élections dans sa commune : Il procède à la révision annuelle des listes électorales, délivrance des cartes d’électeurs, désigne les membres des bureaux de votes
    • ·         Statut sur les autorisations de construire, importance en matière d’utilisation de l’espace de la commune (permis de construire, établit sous l’autorité du préfet la carte communale lorsqu’il n’y a pas de réglementation locale d’urbanisme, constate les infractions à la législation d’urbanisme…)
    • ·         Assure un pouvoir de police des étrangers lorsqu’il valide et délivre des attestations d’accueil sur un territoire. Conditionne la délivrance d’un visa.
    • ·         Pouvoir de contrôle sur les conditions de sécurité, de salubrité et de confort du logement
    • ·         Attribution judiciaire, sous contrôle des autorités judiciaires (Procureur de la Rpbq, Tribunaux). Lui et ses adjoints ont qualité de police administrative judicaire, càd qu’ils ont compétence pour constater des infractions commises dans les limites de la commune. Informe sans délai les juges compétents de crimes et délits dont il a connaissance. Il peut aussi constater les infractions aux arrêtés de police qu’il a lui-même édicté.

    Officier d’Etat civil placé sous le contrôle de l’autorité judicaire (mariage, acte de naissance et de décès)

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