• Cours de Contentieux Administratif

    CONTENTIEUX ADMINISTRATIF

     Le contentieux administratif est le contentieux de l’action administrative portée devant la juridiction administrative. Le droit du contentieux administratif est donc le droit qui régit l’organisation et la procédure devant les juridictions administratives.

     

     

    Le Cours de Contentieux Administratif est divisé en plusieurs chapitres :  

     

     Autres cours de CONTENTIEUX ADMINISTRATIF 

    Cours de droit administratif 

     

    Introduction

     Le droit administratif utilise le terme de contentieux administratif dans un double sens :

       Le Juge Administratif,

      et le procès administratif, qui se déroule devant le Juge Administratif.

     

    Le contentieux administratif ne se confond pas avec la procédure car certains procès se font devant le Juge Judiciaire. Certains contentieux relatifs à certains services publics ne peuvent aller devant le Juge Administratif (ex : les SPIC ou les responsabilités causées par un véhicule administratif). Lorsque l'administration ou ses représentants commettent des infractions pénales, ils ne passent pas devant le Juge Administratif mais devant le juge pénal.

     

    Une personne morale de droit public peut être condamnée pénalement sans que l'on recherche la responsabilité de son représentant ou ses agents.

     

    Il n'est pas impossible pour le Juge Administratif de faire abstraction de la règle pénale : arrêt Société Lambda, le sous gouverneur de la Banque de France avait eu comme responsabilité la surveillance des établissements bancaires et financiers dont la Banque de France, quand il a été nommé, il a attaqué le décret de nomination présidentiel devant le Juge Administratif en invoquant une disposition pénale (prise illégale d'intérêt). Le Juge Administratif prend en compte les règles de droit administratif mais aussi les règles pénales.

     

    L'expression de "contentieux" ne se confond pas avec celle du "procès" ou les règles du droit administratif s'applique, le Juge Judiciaire fait aussi application des règles du contentieux administratif, le Juge Administratif lui aussi utilise de nombreuses règles tirées des autres droits que le droit Administratif.

     

    Elle s'inspire des règles de l'article 1492 du Code civil (ex : le dol (théorie civiliste des vices du consentement) dans la construction de ponts où les entreprises s'étaient entendues sur des prix plus élevées).

     

     

    Nous étudierons le procès qui se déroule devant le Juge Administratif, notamment les règles de droit applicables à ce procès, que celui ci soit attaché entre deux personnes de droit public, une personne de droit public et une personne de droit privé ou deux personnes de droit privé dont l'une a été mandatée par une personne de droit public.

     

    I - les sources du contentieux administratives

     Il existe des sources écrites et d'autres sources jurisprudentielles.

     

    Désormais la source écrite est la plus importante. Autrefois, le Conseil d’Etat avait dégagé un certains nombre de règles de procédure, puis le relai a été pris à l'écrit (législateur ou pouvoir réglementaire).

     

    La loi de 1872 a consacré la jurisprudence en donnant au Conseil d’Etat le pouvoir de donner la justice, il est devenu un organe de juridiction administrative.

     

    La procédure devant les juridictions administratives est devenue une procédure codifiée. C'est la procédure dans les Tribunaux Administratifs qui a été la première à être codifiée dans un décret du 13 juillet 1973, puis la loi du 31 décembre 1987, qui abouti à la création des Cours Administratives d’Appel. Elle crée un nouvel échelon dans la juridiction administrative. C'est aussi l'apparition du code des Tribunaux Administratifs et des Cours Administratives d’Appel, là où la codification comporte l'ensemble des règles. C'est en 2000 qu'apparaît le CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE.

     

    La plupart des dispositions de l'ensemble des juridictions administratives sont rassemblées dans ce code, restent que quelques dispositions concernant les juridictions administratives spécialisées ou le Tribunal des Conflits ne sont pas renseignées dans ce code.

     

    Paragraphe 1 : les sources constitutionnelles

     

    Elle ne contient pas de dispositions relatives au contentieux administratif. La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 qui porte sur l'organisation décentralisée de la République a introduit un article sur la compétence du Conseil d’Etat.

     

    La loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 intéresse le Conseil d’Etat mais aussi la QPC, qui fait jouer un rôle aux juridictions administratives et plus particulièrement au CE, qui vérifiera si une question est sérieuse et mérite d'être renvoyée au CC.

     

    Cette même loi modifie la composition du CSM. Les disposions constitutionnelles depuis 1958 ne font qu'évoquer la juridiction administrative sans contenir expressément des règles de contentieux administratif. Néanmoins, certaines dispositions de la Constitution de 1958 peuvent avoir une incidence sur le contentieux administratif (ex : CE 27 février 2004 Popin, s'appuie sur une disposition de la constitution, l'article 1er qui évoque l'indivisibilité de la République et l'unité de l'Etat. Cet arrêt dispose que la "justice est rendue de manière indivisible au nom de l'Etat". La justice est l'institution de l'Etat.)

     

    Sont comprises les juridictions administratives spécialisées, puisqu'en cas de recours en cassation, le Conseil d’Etat se chargera de l'affaire.

     

    Article 34 de la Constitution sur la compétence du législateur et celle du pouvoir réglementaire, a des incidences sur le contentieux administratif. Le législateur fixe les règles concernant la création de nouveaux ordres de juridiction. Tant le Conseil d’Etat que le Conseil Constitutionnel estime que cette notion vise tout ordre de juridiction ou tout ensemble de juridictions ayant des caractéristiques ou des spécificité propre par rapport aux juridictions existantes quant a leur composition et leur attributions. Relève du seul législateur la création d'une juridiction et la modification du statut.

     

    S'il s'agit de poser des règles nouvelles soit d'organisation soit de compétence soit de procédure dont l'application est de nature à avoir des effets sur l'accès au service public de la Justice, il faudra déterminer si c'est règles doivent avoir une nature législative ou si elles peuvent relever du pouvoir réglementaire. Selon l'article 34 dans ce cas là, seul le législateur a compétence.

     

    TC 20 octobre 1997 Albert : un infirmier avait saisi le Tribunal Administratif, qui avait rejeté la requête au motif qu'il n'était pas compétent. Mais le TGI a rendu la même décision. C'était un conflit négatif. Le TC a donc été saisi, et s'est prononcé sur l'ordonnance qui avait autorisé le gouvernement sur le fondement de l'article 38 de la Constitution de transférer ce type de contentieux aux tribunaux des affaires de sécurité sociale. Mais le problème étant que lorsqu'une ordonnance n'est pas ratifiée par le Parlement, elle a une valeur réglementaire.

     

    La question était de savoir si l'ordonnance avait été ratifiée.

     

    (La ratification impliquée : si dans des textes antérieurs, des textes renvoient à l'ordonnance qui n'a pas été ratifiée et en font application, on considère que l'ordonnance a été "ratifiée" car un texte législatif en fait application.)

     

    En l'espèce, L'ordonnance Jupé transférait aux tribunaux des compétences pour ce litige. Mais elle n'a été ni ratifiée explicitement ni implicitement. "C'est au législateur seul qu'il appartient de fixer les limites de la compétence administrative et judiciaire et que l'ordonnance n'a été ratifiée ni expressément ni implicitement, les juridictions administratives sont compétentes", donc le transfert était illégal car contraire aux dispositions de la séparation des pouvoir.

     

     

    Le Conseil Constitutionnel a aussi reconnu valeur constitutionnelle à l'existence de la juridiction administrative en tirant de la loi du 24 mai 1872 un PFRLR sur l'indépendance de la juridiction administrative et le caractère spécifique de ses fonctions sur lequel ne peut empiéter ni le législateur ni le gouvernement (DC 1980).

     

    DC 23 janvier 1987 Conseil De la Concurrence : le Conseil Constitutionnel a décidé que "conformément à la conception française de la séparation des pouvoir figure aux nombre des principes fondamentaux, celui selon lequel à l'exception des matière réservées par nature à l'autorité judiciaire, relève en dernier ressort de la compétence de la juridiction administrative l'annulation ou la réformation des décisions prisés dans l'exercice des prérogatives de puissance publique par les autorités exerçant le pouvoir exécutif, leurs agents, les Collectivités territoriales de la république ou les organismes publics placés sous leur autorité ou leur contrôle".

     

    Paragraphe 2 : les sources internationales et européennes.

     

    Le contentieux administratif français ne fait pas l'objet d'une convention internationale. Mais les principes du droit international ne manquent pas d'avoir des conséquences sur le contentieux administratif dans la mesure où celui ci entre dans leur champ d'application. Désormais, le contentieux administratif est touché par des dispositions qui pouvoir figurer dans des textes de nature européenne ou internationale (cf. : arrêt Nicolo).

     

    Il y a des disposions dans le droit européen primaire (traités) ou dérivé (directives ou règlements voire décisions juridictionnelles) qui influencent le contentieux administratif. Le Juge Administratif applique certaines règles du droit euro comme celle sur le renvoi préjudiciel en cas de difficultés d'interprétation a la CJUE.

     

    Les directives communautaires sur le marché public de 1992, sur les directives recours, ont abouti à l'introduction dans le CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE de disposition mettant en place des recours (référé précontractuel et le référé contractuel).

     

    Le droit de la CESDH a eu une influence indiscutable sur le CA. Notamment l'article 6 qui prévoit le droit a un pries équitable, lorsque sont en cause des contestations sur des droits et obligations de caractères civiles ou le bien fondé d'une accusation en matière pénale. Dès lors qu'un acte administratif a un caractère répressif, l'article 6 a vocation à s'appliquer (ou au patrimoine du concerné).

     

    Cet article s'applique au procès. Celui qui va être victime de la sanction va pouvoir invoquer la violation à ses droits fondamentaux et la violation de l'article 6 (délai raisonnable, procès équitable rendu par une juridiction indépendante et impartiale). Ex : CE 14 février 1996 Mobleu. CE 29 juin 2002 Margiera (sur la lenteur de la procédure).

     

    L'article 6 a une influence majeure sur le déroulement du procès administratif en France. CEDH 13 juin 2013 met un terme à des arrêts concernant le déroulement du procès administratif et le statut du commissaire du gouvernement (qui est aujourd'hui le rapporteur public), son statut a été profondément bouleversé à cause de la jurisprudence précitée. Sa fonction est de prononcer "normalement" sur une possible solution.

     

    Dans un premier arrêt du 28 septembre 1995 Procola contre Luxembourg, la CEDH a considéré que les membres d'une juridiction avaient statué dans une configuration allant a l'encontre du principe d'impartialité. Car certains membres de ce comité contentieux avaient exercé des fonctions consultatives à propos de cette même décision durant la phase pré contentieuse. Cet élément pouvait-il faire juger de l'impartialité de la juridiction ? La cour a répondu positivement. Elle en a déduit que la requérante a pu légitimement craindre que les membres du comité contentieux ne sentent liés par l'avis donné précédemment et que ce simple doute, aussi peu justifié soit-il, suffit à altérer l'impartialité de la juridiction en question. C'est l'application de la théorie des apparences. Le justiciable ne doit pas avoir l'impression que la formation de la juridiction soit partiale.

     

     

    Dans une lecture maximaliste. Ceci aurait pu conduire à penser que la CEDH condamnait le système français. Dans le Conseil d’Etat, il y a des sections administratives (6) dont le rôle est consultatif. Ce qui était condamnable était le fait que certains membres des sections administratives ne jugent dans la section du contentieux sur la même affaire et donc incitent le reste des juges.

     

    L'arrêt Procola avait pour conséquence de mettre en cause le double statut de conseiller dans la section contentieuse mais aussi dans une des sections administratives. le Conseil d’Etat a dû a trancher lui même, dans un arrêt du 5 avril 1996 syndicat des avocats de France, aux conclusions de Bonichot, il a voté pour une lecture minimaliste, que "si le syndicat critique des dispositions du code des Tribunaux Administratifs, en tant qu'elle ne prévoit pas d'incompatibilité entre la participation d'un magistrat à la fonction consultative d'une juridiction et mais aussi à sa partie contentieuse, un tel moyen doit être écarté dès lors que ces dispositions ne portent par elles-mêmes aucune atteinte aux principes généraux relatifs à la composition des juridictions".

     

    Dans l'arrêt Kress contre France du 7 juin 2001, la CEDH a eu à se prononcer sur la compatibilité du rôle joué par le commissaire du gouvernement dans la procédure administrative, par rapport à l'article 6 de la convention. Était mise en cause le fait que les parties devant le Conseil d’Etat n’avaient pas connaissance avant l'audience des conclusions du commissaire du gouvernement, et par conséquent, elles ne pouvaient pas y répondre, puisqu'il parlait en dernier. La cour a validé cette procédure car il n'y avait pas de violation de l'article 6, les parties, par l'intermédiaire de leur avocat, peuvent, avant l'audience, demander le sens des conclusions du commissaire du gouvernement. (Rejet ou accord de la requête), de plus, les parties peuvent répliquer aux conclusions du commissaire, pas oralement mais à l'écrit possible dépôt d'une note en délibéré. Le rapporteur ( =/= rapporteur public) fait le gros du travail. En revanche, la cour considère que la participation du commissaire du gouvernement aux délibérés constituaient une violation de l'article 6 en application de la théorie des apparences, car le commissaire du gouvernement "en s'exprimant publiquement sur le rejet u l'acceptation des moyens présentés par l'une des parties pourraient être légitimement considéré par elles comme prenant fait et cause pour l'une d'entre elles [et] un justiciable non rompu aux arcanes de la justice administrative peut, assez naturellement, avoir tendance a considérer comme un adversaire un commissaire du gouvernement qui se prononce pour le rejet de son pourvoir. De plus, un plaideur peut éprouver un sentiment d'inégalité si, après avoir entendu les conclusions du commissaire du gouvernement dans un sens défavorable à sa thèse, à l'issu de l'audience public, il le voit se retirer avec les juges de la formation de jugement, afin d'assister aux délibérés dans le secret de la chambre du Conseil".

     

    Même si la tradition faisait que le commissaire du gouvernement ne s'exprimait pas pendant le délibéré mais il devait suivre pour emmagasiner des informations pour les futures jurisprudences. Toutefois, la cour estime que cette simple ratification aux délibérés est contraire au procès équitable.

     

    Il a fallu que le gouvernement modifie le système de la juridiction administrative, la partie réglementaire du code a été modifiée par un décret du 1er août 2006. Le Conseil d’Etat a fait forcing auprès du gouvernement pour avoir un système pour lui et un pour les autres juridictions administratives.

     

    Le décret prévoit que le commissaire du gouvernement n'assistera plus aux délibérés devant les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, en revanche pour le Conseil d’Etat, on a prévu que sauf demande contraire d'une partie, il assiste aux délibérés mais sans y participer.

     

    De plus, désormais, le schéma des grandes juridictions administratives a changé. Dorénavant, le rapporteur public parle en premier. Puis parlent les parties, qui présentent de brèves observations orales. S'ajoute à cela que par le biais de l'Internet, on a la connaissance systématique du sens des conclusions la veille de l'audience (c'est le système SAGACE). Le rapporteur public ne peut plus changer le sens de ses conclusions une fois qu'elles sont publiées.

     

    Est ce que ce décret de 2006 satisfait les exigences de la CEDH ? Le système de 2006 a lui aussi été mis en cause devant la CEDH. Elle a confirmé, par l'arrêt Etienne contre France du 15 septembre 2009, que le décret répondait aux exigences. Elle a souligné que le requérant était informé préalablement a l'audience qu'il pouvait demander que le rapporteur public n'assiste pas aux délibérés et qu'en l'espèce, le requérant avait renoncé à faire valoir ce droit, elle considère alors que des lors qu'aucun obstacle n'a empêché le requérant de faire obstacle de cette possibilité, il ne peut se plaindre de la participation du rapporteur public au Conseil d’Etat.

     

    AJDA 2009 p.2069 (?) : déférence de la CEDH envers le nouveau dispositif du rapporteur public ou juste un sursis ?

     

    Un autre arrêt a refroidi les utilisateurs de la juridiction administratif, l'arrêt du 30 juin 2009 Union fédéral des consommateurs Que Choisir de Côte d'or, dans lequel, on revient sur la question de la communication des conclusions du rapporteur public, en revanche, il y avait un moyen qui faisait trembler le monde du contentieux administratif qu'était le défaut de communication de la note du rapporteur. Les parties n'en ont pas communication, donc le premier moyen de l'union était que ce défaut portait atteinte au procès équitable. Ce moyen a été abandonné avant l'audience, la CEDH a décidé que rien n'exigeait la poursuite de l'examen de ce grief.

     

    Dans l'arrêt François Marc-Antoine contre France du 4 juin 2013, le requérant a réinvoqué la moyen selon lequel il n'avait pas eu communication de la note du rapporteur, contrairement au rapporteur public. La CEDH a décidé que cette communication n'était pas nécessaire, en estimant que ce n'est pas une pièce produite par une partie et qu'elle n'est pas susceptible d'influencer la décision juridictionnelle, mais qu'il s'agissait uniquement d'un élément établi au sein de la juridiction dans la cadre du processus, un tel élément intégré à la formation du jugement par le secret ne serait être soumis au principe du contradictoire de l'article 6. Le rapporteur public est un membre du Conseil d’Etat comme ses collègues, par conséquent, il n'est distingué que par les fonctions particulières qui lui sont confiées. La cour relève que pour remplir son rôle, sur le jugement et les solutions qu'appellent les requêtes, il procède à une analyse du dossier voisine de celle du rapporteur.

     

     

    Elle souligne que "le rapporteur public, qu'il partage ou non l'opinion du rapporteur, s'appuie sur la note de ce dernier. La cour peut donc admettre que les conclusions du rapporteur public, qui intègrent la note du rapporteur, sont de nature à permettre aux parties de percevoir les éléments décisifs du dossier et la lecture qu'en fait la juridiction. Leur offrant ainsi l'opportunité d'y répondre avant que les juges n'aient statué. Elle est d'avis que cette particularité procédurale qui permet au justiciable de saisir la réflexion de la juridiction pendant qu'elle s'élabore et de faire connaître leur dernières observations avant que la décision ne soit prise, ne porte pas atteinte au caractère équitable du procès. Au surplus, la cour note que le requérant ne démontre pas en quoi le rapporteur public serait susceptible d'être qualifié d'adversaire ou de partie, dans la procédure, condition préalable pour être à même d'alléguer une rupture de l'égalité des armes. La décision de communication n'a placé le requérant dans aucun désavantage."

     

    Cet arrêt contredit l'arrêt Kress.

     

    Paragraphe 3 : les autres sources

     

    Il existe les sources législatives et réglementaires, puisqu'il appartient au législateur de fixer des garanties fondamentales concernant la procédure.

     

    Le droit du contentieux est un droit aussi jurisprudentiel. Il y a les principes généraux droit, dégagé par le Juge Administratif mais aussi des règles de procédure.

     

    Le Conseil d’Etat a dégagé des principes sur le contradictoire dans la procédure. C'est le Juge Administratif qui a dégagé le secret de délibérés, ou encore le principe de la tierce opposition. De même, la notion de suspicion légitime a été dégagée parle Conseil d’Etat, on va demander à ce qu'un magistrat soit écarté pour cause de suspicion légitime.

     

    Ces principes ont été relayés dans des textes.

     

    II - les caractéristiques de la procédure administrative contentieuse.

     

    C'est une procédure marquée par sa nature, elle diffère de la procédure civile car il y a chez cette dernière une égalité parfaite entre les parties (deux parties privées). Au public, c'est le juge qui adresse les mémoires et non pas les parties, il n'y a pas d'égalité comme au civil dans lequel tout écrit doit être communiqué. La philosophie du procès administratif n'est pas la même qu'au civil.

     

    L'égalité n'est pas totale entre une personne privée et une personne publique. Les intérêts d'un particulier sont respectables mais la personne publique est en charge de l'intérêt général. C'est pourquoi dans le procès administratif, l'égalité peut apparaître moindre par rapport au procès privé.

     

    C'est une procédure inquisitoriale, c'est le juge qui dirige la procédure. Ce qui est une garantie, une compensation de l'absence d'égalité entre la partie privée et la partie publique. Le juge va pouvoir enjoindre à la personne publique de fournir certaines pièces que la personne privée seule, n'aurait pas réussi à obtenir

    (Ex : arrêt Barel, le juge avait enjoint l'ENA de justifier la raison pour laquelle elle avait refusé la candidature du communiste monsieur Barel, avant de dégager le principe d'égal accès aux concours publics). Le juge va décider aussi de la clôture d'un dossier.

     

    C'est aussi une procédure autonome, la procédure administrative s'éloigne du procès civil. Mais si les règles du CPC ne s'appliquent pas, celui-ci peut néanmoins s'inspirer de certaines règles de procédures dont l'application ne seraient pas écartées par le CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE (ex : règles sur les incapables ou intéressant moratoires).

     

    C'est une procédure écrite, elle est fondamentalement (depuis le XVIIIème) écrite (décision du 29 avril 1864). Cela ne veut pas dire que l'oralité est supprimée dans les juridictions administratives. Dans le nouveau système, les parties et leurs avocats peuvent être entendus. De plus en plus de procédures à juge unique, ou de référé se passent à l'oral. Mais l'introduction des requêtes se fait par mémoires écrits. Dans les procédures de référé, des moyens nouveaux peuvent être invoqués à l'audience.

     

    La procédure est secrète, les mémoires transmis ne sont pas communiqués aux tiers. Il peut arriver que l'une des parties publie les mémoires.

     

    C'est une procédure simple et économique, le ministère de l'avocat n'est pas obligatoire, notamment en excès de pouvoir ou en contentieux électoral. La partie qui succombe peut être condamnée à assurer les frais du litige.

     

    Le contentieux administratif permet aux plus démunis de bénéficier de l'aide juridictionnelle qui peut interrompre le délai de recours voire le délai de production du mémoire complémentaire.

     

    Paragraphe 1 : Les branches du contentieux administratif

     

    Les recours formés devant les juridictions administratives sont variés, quant à leur objet (ce que demande) et quant au pouvoir (que l'on donne au juge dans le contentieux).

     

    Laferrière a rédigé un traité de la juridiction administrative et les recours contentieux, il formule une typologie des branches administratives selon la nature et le pouvoir du juge.

     

      Le contentieux de pleine juridiction ou plein contentieux : ici le juge statue en droit et en fait sur les prétentions des parties. C'est un type de contentieux où les pouvoir du juge sont extrêmement larges. Ici, le juge va pouvoir condamner et une personne publique à payer quelque chose, voire lui imposer des obligations de faire. Il peut aussi Substituer sa propre décision aux administrations. Ex : le contentieux de la responsabilité, ou encore le contentieux électoral (les pouvoir du juge sont importants, il peut annuler les élections, recalculer les suffrages obtenus par une liste, il peut inverser les résultats, déclarer élu l'un plutôt que l'autre, etc.), le contentieux des installations classées (tout ce qui potentiellement établissements ou activités susceptibles d'entrainer des nuisances pour l'environnement), le contentieux fiscal.

     

      Le contentieux de l'annulation dans lequel le juge statue en droit et a des pouvoir plus limités puis qu'il se contente d'annuler l'acte administratif s'il est illégal, sans pouvoir le remplacer par un autre qui serait légal. Il fait partie du contentieux de l'excès de pouvoir (?). Dans ce contentieux de l'annulation, le contentieux de la cassation : on demande l'annulation d'une décision juridictionnelle et pas d'une décision administrative ! Le fait est absent, sauf dénaturation des faits. C'est un recours de pur droit.

     

      Contentieux de l'interprétation de l'appréciation de la légalité : pour le premier, on demande au juge de se prononcer sur le sens d'un acte administratif. Pour le second, on demande au juge de se prononcer sur sa légalité sans qu'il ne puisse sanctionner la possible illégalité.

     

      Le contentieux de la répression : c'est la répression administrative par le Juge Administratif. Ex : la contravention de voirie. Il existe de plus en plus d'organismes administratifs qui infligent des sanctions pécuniaires aux sujets de droit.

     

    Cette distinction de typologie a été critiquée par un certain nombre d'auteurs dans la mesure où on lui reprochait sa disparité, puisque les deux premières représentaient la quasi totalité de l'activité du juge (plein contentieux et annulation). D'autres ont présentés d'autres typologies comme Duguit ou Waline (le père) avec deux branches :

     

    Le contentieux objectif : celui qui porte sur la légalité d'un acte administratif ou d'une décision juridictionnelle, Ce qui recouvre l'excès de pouvoir, le contentieux de l'annulation et de la cassation. Mais aussi certains pleins contentieux (comme le contentieux électoral). Ainsi que l'interprétation et l'appréciation de la légalité.

     

      Le contentieux subjectif : il pose la question de l'existence et de la consistance d'un droit. Tout ce qui est droit de créance, une bonne partie du contentieux de pleine juridiction.

     

    Comment détermine-t-on qu'on est en présence d'un plein contentieux ou dans l'excès de pouvoir ? C'est le juge qui décide si le recours introduit sera de l'excès de pouvoir ou un plein contentieux.

     

    Arrêt du Conseil d’Etat 8 janvier 1982 Aldana balreña : Un militant basque entrée clandestinement en France avait formé une demande d'asile. Il a formé un recours devant la commission de recours des étrangers. Il a été débouté par cette commission et a formé un pourvoi en cassation devant le Conseil d’Etat. Ce militant reproche au directeur de l'office de ne pas avoir tenu compte d'éléments postérieurs intervenus, idem à la commission qui avait pris en compte les éléments qu'avaient à sa disposition le directeur et non ceux qui étaient intervenus après la décision. Le directeur a pris sa décision avec les éléments qui lui ont été fournis par le demandeur. Le militant demandait que l'examen de son statut soit qualifié de recours de plein contentieux et non pas d'excès de pouvoir, car en excès de pouvoir, le juge examine la décision en fonction des éléments qui existaient à l'époque de la décision administrative, alors que dans le plein contentieux, le juge statue au regard des éléments dont il dispose au jour de sa décision. Le Conseil d’Etat avait un faire un choix : excès de pouvoir ou plein contentieux ? Le Conseil d’Etat a tranché en faveur du plein contentieux.

     

    Il existe des recours de pleins contentieux en vertu de la loi (ex : les pouvoir de police du maire concernant la destruction d'un immeuble menaçant ruines).

     

    Désormais, on fait une distinction entre l'excès de pouvoir et le plein contentieux. De plus en plus, le Juge Administratif a tendance à faire passer certains contentieux qu'il estimait devoir entrer dans la catégorie excès de pouvoir, dans

    Ex : CE 16 février 2009 ATOM : contentieux relatif à une sanction infligée à une société pour avoir de nombreuses dispositions d'une loi assez ancienne, car la société aurait manqué à l'obligation d'utiliser le payement non pas en espèces mais par virements bancaires. Le Conseil d’Etat tranche et considère que le contentieux doit être un plein contentieux.

     

    La catégorie de plein contentieux.

     

    Le juge de plein contentieux peut moduler la sanction.

     

     

     

     

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    Cours de droit administratif 

     

    PREMIÈRE PARTIE : LE JUGE ADMINISTRATIF

     

    Chapitre 1: l'organisation de la juridiction administrative

     

    Depuis l'affirmation du principe de la séparation des fonctions administratives et judiciaires en 1790 naît la justice administrative, au départ vaguement consultative puis petit à petit juridictionnelle.

     

    SECTION 1 : LA DISTINCTION ENTRE LES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES DE DROIT COMMUN ET LES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES SPÉCIALISÉES.

     

    La juridiction administrative est plurielle. Ce n'est pas un bloc homogène, elle est en fait composée d'un ensemble de juridictions et dont la plupart n'exercent que des fonctions dites spécialisées. Il existe:

     

      Des juridictions administratives de droit commun.

     

      Des juridictions administrées spécialisées.

     

    Ce qui les réunit c'est qu'elles sont toutes sous le contrôle d'un seul et même juge : le Conseil d’Etat.

     

    Paragraphe 1: les juridictions administratives de droit commun

     

    Ces juridictions connaissent de tous les litiges qui ne sont pas attribués à une juridiction administrative spécialisée.

     

      En premier ressort : les tribunaux administratifs

     

      En deuxième ressort : les cours administratifs d'appel

     

      En cassation : le Conseil d'Etat.

     

    Mais les Tribunaux Administratifs peuvent statuer ne premier et dernier ressort, par conséquent, en cas d'insatisfaction, il n'y a pas d'appel possible, le justiciable devra immédiatement se pourvoir en cassation.

     

    De plus, dans certaines matières, l'appel relève du Conseil d’Etat. Ex : l'électoral ou l'appréciation de la légalité, on ne va pas devant les Cours Administratives d’Appel.

     

    On vient de créer la compétence directe en premier ressort et en dernier ressort des Cours Administratives d’Appel, on va directement devant elles pour un litige, comme ceux relatifs aux arrêtés pris par le ministre du Travail pour désigner les syndicats et autres associations représentatives.

     

    En revanche, le Conseil d’Etat reste le seul et unique juge de cassation. Mais il peut être juge en premier et dernier ressort mais aussi juge d'appel.

     

     

    Paragraphe 2 : la notion de juridiction spécialisée

     

    Ce sont celles qui ont des attributions particulières et qui ne peuvent connaître que d'affaires qui leur sont adressées spécifiquement par un texte (loi ou règlement). Comment savoir si l'organisme est une juridiction ?

     

      La nature du texte qui l'institue, la volonté du législateur (article34 de la constitution).

     

      Un critère matériel avec la nature de la juridiction : elle doit trancher des litiges établir un véritable pouvoir de décisions. De plus, en général, les organismes doivent être collégiaux.

     

      Un critère formel avec la procédure suivie, qui doit être contradictoire. De plus les décisions doivent être motivées.

     

    Est-on en présence d'une juridiction administrative ?

     

    Le texte peut le dire. Ou alors il ne le dit pas clairement mais on le comprend, notamment s'il précise que les recours ne sont possibles que devant le Conseil d’Etat. Le législateur a la possibilité de faire échapper certaines matières du contentieux administratif au JA pour le donner au JJ, notamment dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice : ex : la CA de Paris qui juge les litiges du Conseil de la Concurrence. Si rien n'est dit, il y a un critère matériel, a un caractère administratif, la juridiction qui a pour mission de trancher un litige relevant du droit administratif.

     

    Il n'y a pas de classification pour les juridictions administratives spécialisées. D'un point de vue pratique, on peut les distinguer.

     

      Les juridictions financières comme la Cour des comptes, les chambres régionales et territoriales des comptes, la Cour de discipline budgétaire (existe depuis 1948 et a rendu une centaine d'arrêt ...).

     

      Les juridictions disciplinaires ou répressives avec le CSM et les formations ordinales (ordres des médecins, etc.) au niveau régional puis national (et pour finir le Conseil d’Etat).

     

       Les juridictions disciplinaires en matière d'enseignement comme le conseil de discipline de l'enseignement supérieur qui peut siéger pour des étudiants ou des enseignants chercheurs.

     

      Les juridictions sociales comme les commissions départementales d'aides centrales etc.

     

      Des organismes inclassables comme la Cour nationale du droit d'asile.

     

      Le Conseil des prises qui avait pour but de se prononcer sur les saisines de navires ennemis et les marchandises qui s'y trouvaient. Aujourd'hui il n'a plus d'activité mais reste mentionné dans le CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE.

     

    SECTION 2 : L'ORGANISATION DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE DE DROIT COMMUN

     

    Paragraphe 1 : l'organisation des tribunaux administratifs

     

    Ce sont les juridictions administratives de droit commun en premier ressort (article L.211-1). C'est l'équivalent des TGI en droit privé. Ce qui les différencie de ces derniers étant qu'ils ne sont pas départementaux, mais interdépartementaux. Ils ont leur siège et leur ressort (article R.221-3 CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE). Créés par un décret du 30 septembre 1953 qui a transformé les conseils de préfecture. Il en existe 42.

     

    Le ressort d'une juridiction peut évoluer, il n'est pas fixé ad vitam aeternam. Dans le sud de la France, il y a plus de recours, donc on a rajouté des juridictions. Leur compétence territoriale est fixée par l'article R. 312-1.

     

    A) les attributions contentieuses

     

    Les Tribunaux Administratifs sont au premier ressort sous réserve de compétences possibles attribuées au Conseil d’Etat. Ils peuvent, depuis la réforme de 1987, présenter des demandes d'avis sur une question de droit au Conseil d’Etat. Avant de statuer sur un litige qui soulève une question de droit nouvelle, qui présente une difficulté sérieuse, et qui se pose dans de nombre litiges, le Tribunal Administratif peut transmettre au Conseil d’Etat qui a trois mois pour répondre.

     

     

    B) les attributions non contentieuses

     

    Elles participent et peuvent déboucher sur le contentieux. Par ex, une procédure visée par l'article L.212-2 CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE prévoit que les Tribunaux Administratifs se prononcent sur "l'exercice par les contribuables des actions appartenant à certaines Collectivités territoriales dans les conditions fixées par le CGCT". C'est la demande d'autorisation de plaider. C'est la possibilité pour un contribuable de demander à être autorisé à introduire un recours devant une juridiction qui ne sera pas forcément administrative, au nom de sa CT. Il faut la demander à la juridiction compétente. Le Tribunal Administratif va donner une décision non pas juridictionnelle mais administrative.

     

    Les tribunaux ont aussi des attributions consultatives, notamment à la demande des préfets qui peuvent demander leur avis sur des questions pour les départements de leur ressort.

     

    Les Tribunaux Administratifs peuvent participer à des tâches administratives. Même le code le prévoit, à la demande, certains membres des Tribunaux Administratifs peuvent être désignés pour apporter leur concours à l'administration de l'Etat pour l'exercice d'un certain nombre d'attributions.

     

    L'article L.211-4 prévoit que les Tribunaux Administratifs peuvent exercer des missions de conciliation. Ce n'est pas une attribution contentieuse et n'est pas susceptibles de recours.

     

    C) les formations du jugement

     

    Les jugements sont rendus par des formations collégiales sauf nécessités contraires. Les juges délibèrent en nombre impair. Mais le juge unique est de plus en plus présent dans la juridiction administrative.

     

    1) formation collégiale

     

    Normalement, cette formation prend la forme d'une chambre de Tribunal Administratif généralement composée de 3 magistrats (article L.222-18). Ou encore, des formations à chambres réunies, voire la formation plénière (article L. 222-20) avec l'ensemble des membres du tribunal. Il doit cependant y avoir un nombre impairs.

     

    Le Tribunal Administratif de Paris est organisé différemment. Il est organisé en section. Et la formation plénière ne réunit pas tous les juges, seulement les plus importants.

     

    2) formation à juge unique

     

    Un membre du Tribunal Administratif peut juger seul. Le Président du Tribunal Administratif ou les vices Président et Président de chambres (articles R.221-1) peuvent rendre des décisions qui vont être des ordonnances. Dans ce cas, ils jugeront seuls, dans leur cabinet, sans l'intervention d'un rapporteur public. L'article R.222-13 dispose que le Président ou un magistrat désigné par lui pourvu qu'il ait au moins le grade 1er conseiller, peut statuer en audience publique dans certains cas. Ils peuvent :

     

      donner acte des désistements,

     

      rejeter les requêtes qui ne relèvent pas de la compétence du Juge Administratif,

     

      Constater qu'il n'y a pas/plus lieu de statuer sur une requête,

     

      Rejeter des conclusions entachées d'une irrecevabilité manifeste non susceptible d'être couverte.

     

      Statuer sur les requêtes qui ne présentent plus à juger de questions autres que la condamnation prévu à l'article L.761-1 (condamnation aux fins du litige).

     

      Statuer sur des requêtes qui relèvent d'une série qui présentent à juger en droit et en fait, des questions identiques à celles qu'elle a déjà tranché ensemble, par une même décision passée en chose de force jugée.

     

      Rejeter après l'expiration du délai de recours ou lorsqu'un mémoire complémentaire a été annoncé après la production de ce mémoire, les requêtes ne comportant que des moyens de légalité externes infondées, des moyens irrecevables, inopérants ou des moyens qui ne sont assortis que de faits manifestement insusceptibles de venir à leur soutien (?) ou des moyens qui ne sont manifestement pas assortis des précisions permettant d'en apprécier le bien fondé.

     

      Les litiges mettant en œuvre la responsabilité des collectivités publiques pour refus opposé, etc. Le magistrat pourra dans ce cas renvoyer à la formation collégiale, le seul recours possible sera la cassation.

     

      Le juge unique peut aussi être juge des référés, il sera un magistrat ayant au moins le grade de premier conseiller avec au moins deux ans d'ancienneté. Il est statue dans le respect du contradictoire, en l'absence de rapporteur public. Il peut aussi renvoyer l'affaire à une formation collégiale.

     

    Paragraphe 2 : l'organisation des Cours administratives d'appel.

     

    Elles ont été créées par la loi du 31 décembre 1987.

     

    A) les attributions

     

    La Cour Administrative d’Appel est juge d'appel de droit commun pour les appels des jugements rendus en premier ressort des Tribunaux Administratifs sauf compétence expresse dévolue au Conseil d’Etat (article L.321-1). Le ressort de la Cour Administrative d’Appel est fixé par le CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE et peut varier.

     

    La Cour Administrative d’Appel territorialement compétente est celle dans le ressort de laquelle siège le Tribunal Administratif ayant rendu la décision attaquée.

     

    Elle n'est pas compétente en matière d'élections cantonales, municipales, etc.

     

    Certains membres de la Cour Administrative d’Appel ont des fonctions non contentieuses.

     

    B) la formation

     

    Les Cours Administratives d’Appel sont présidées par un conseiller d'Etat (article L.222-3).

     

    Ici domine les règles de la collégialité et de l'impartialité. Les juges statuent par chambre, il existe une formation plénière.

     

    Il existe aussi un juge des référés de la Cour Administrative d’Appel qui est compétent pour connaître des appels contre les ordonnances du juge des référés du Tribunal Administratif, notamment en matière de provision.

     

    Paragraphe 3 : l'organisation du Conseil d'Etat.

     

    A) les attributions

     

    1)            les attributions contentieuses

     

    En vertu du décret du 1 août 2011 qui fait application de la révision constitutionnelle concernant la QPC, le Conseil d’Etat fait office de filtre pour l'éventuelle transmission au Conseil Constitutionnel.

     

    Dans le cas d'une loi de validation d'un acte administratif qui ferait échec au contentieux administratif, la CEDH sera compétente pour faire échec à cette loi.

     

    Le Conseil d’Etat est juge de premier et dernier ressort dans certains domaines où l'intérêt du litige ou l'impératif d'une bonne administration de la justice le justifie.

     

    L'article R.311-1 et suivants énoncent les cas dans lesquels le Conseil d’Etat Statue en premier et dernier ressort.

     

      Les recours en responsabilité administrative contre l'Etat pour durée excessive de procédure,

     

      Recours en PC contre les sanctions des organes collégiaux comme le CSA.

     

      Recours contre certains conseils territoriaux.

     

    Le Conseil d’Etat est compétent en appel des décisions du Tribunal Administratif rendues sur les autorisations de plaider, les élections municipales et cantonales et pour certains recours en appréciation de légalité.

     

    Il est juge de cassation des décisions rendues en dernier ressort. Il est le seul à disposer de cette compétence de cassation dans l'ordre administratif. Il peut aussi connaître des décisions sans appel comme les ordonnances à juge unique, Les jugements inférieurs à 10 000€, etc. Il est compétent pour les pourvois contre les décisions d'appel des Cours Administratives d’Appel mais aussi des juridictions ordinales.

     

    Le Conseil d’Etat peut aussi rendre des avis sur des questions de droit nouvelles si elles ont un caractère sérieux et risquent éventuellement d'être posées dans un certains nombre de litiges.

     

    2) les attributions non contentieuses

     

    Le Conseil d’Etat est aussi un organe de consultation du gouvernement, notamment en matière législative. On lui soumet les projets de lois, d’ordonnances, celui-ci faisant des observations. Il dispose également de compétences similaires sur certains textes règlementaires, dont le défaut de consultation obligatoire constituerait un vice. Le Conseil d’Etat peut être consulté par le Premier Ministres ou les Ministres en cas, notamment, de difficulté d’interprétation d’un texte. Le Ministère de l’Education Nationale avait ainsi demandé son avis au Conseil d’Etat en 1989 sur le port de signes d’appartenance religieuse dans les établissements scolaires, etc. Ce sont les sections administratives qui en sont chargées.

     

    Le Conseil d’Etat rend des rapports annuels et thématiques dans lesquels il fait des préconisations au gouvernement. Il peut même procéder à des études à la demande du gouvernement ou du Président de la République. Le Conseil d’Etat a ainsi été à l’origine de réformes d’urbanisme, les Etablissements Publics, le recours administratif préalable obligatoire, le droit de préemption, etc.

     

    B)         la formation

     

    1)            la formation administrative

     

    Il existe 6 sections administratives :

     

      Finance

      Administrative

      Sociale

      Intérieur

      Travaux publics

      Rapports et études

     

    La spécialisation et l'attribution des compétences de ces sections se fait par arrêté ministériel.

     

    2) Formations de jugement

     

    Le Conseil d’Etat peut rendre ses décisions en formation plus ou moins lourde, et en formation collégiale ou à juge unique.

     

    Ces formations collégiales sont au sein de la section du contentieux. Cette section a un Président, assisté de trois Présidents adjoints. Il existe dix sous-sections, qui se répartissent selon les matières. Ex : 6e sous-section examine l’ensemble du contentieux relatif à certaines juridictions spécialisées, notamment financières. Mais certains contentieux sont si importants qu’ils sont connus de presque toutes les sous-sections, comme celui des étrangers ou électoral.

     

    Les délais de jugement au Conseil d’Etat se sont raccourcis, pour devenir en moyenne inférieur à douze mois. Un dossier simple peut être jugé par une sous-section seule, trois membres au moins y délibérant. Plus classiquement, l’arrêt sera rendu par deux sous-sections réunies, sur le rapport de l’une d’elles. L’arrêt sera alors rendu par cinq juges. Ensuite, des décisions plus importantes pourront être rendues par la section du contentieux, c’est à dire par le Président de la section du contentieux, les Présidents adjoints et Présidents de sous-sections, et le rapporteur (17). Enfin, la formation la plus solennelle est celle d’assemblée du contentieux. On a le vice-président du Conseil d’Etat qui présidera lui-même, avec les mêmes autres juges que précédemment.

     

    A côté de ces formations collégiales, il existe des formations à juge unique au Conseil d’Etat: un juge des référés, s’agissant d’une décision relevant du Conseil d’Etat en 1er et dernier ressort, avec la seule différence de l’obligation de plaider oralement par avocat au Conseil. Les présidents de sous-sections peuvent prendre des ordonnances de rejet de requêtes ne relevant manifestement pas de la Juridiction Administrative, où il n’y a plus lieu à statuer, etc., à l’image des Présidents de Tribunal Administratif et Cour Administrative d’Appel. Des ordonnances peuvent être rendues en cassation par un Président de sous-section, qui rejettera pour défaut de moyen sérieux. Ces ordonnances se multiplient. Le secrétariat de la section du contentieux, greffe du Conseil d’Etat, est fondamental. C’est lui qui enregistre les requêtes, reproduit et adresse les arrêts, etc.

     

     

     

    Chapitre 2 : La répartition des compétences au sein de la juridiction administrative

     

    SECTION I – COMPETENCE EN PREMIER RESSORT

     

    Une fois qu’il est établi que la compétence est celle d’une Juridiction Administrative, le requérant doit déterminer devant quel juge introduire sa requête. Il faut déterminer la compétence matérielle, puis territoriale.

     

    §1 : Compétence matérielle

     

    La compétence pour certains litiges peut être attribuée à certaines juridictions en fonction de la matière. La compétence de 1er ressort est partagée entre le Conseil d’Etat, les Tribunaux Administratifs et les JA spécialisés. Les parties ne peuvent déroger de leur gré à la compétence matérielle en 1er ressort. L’éventuelle clause serait nulle. Concernant la compétence matérielle, il existe tout d’abord des attributions législatives de compétence au profit du Conseil d’Etat en 1er et dernier ressort.

     

    Sur le fondement de textes législatifs, le Conseil d’Etat est juge de certaines élections (art. L 311 – 3 CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE), compétent pour les recours de pleine juridiction contre les décisions de sanctions prises par certaines organismes (L 311 – 4), les autorisations de plaider (L 311 – 5), les oppositions aux changements de nom (L 311 – 2). le Conseil d’Etat connait également des recours en annulation et demandes de suspensions des préfets à l’encontre des autorités décentralisées de nature à compromettre le fonctionnement ou l’intégrité d’une installation ou d’un ouvrage intéressant la défense nationale (art. 1111 – 7 CCGT).

     

    Les attributions de compétence peuvent également être règlementaires. Un décret modifié le 12 Mai 2010 prévoit que le Conseil d’Etat est compétent en certaines matières, qui sont les ordonnances du Président de la République (CE, Toubol Fischer, 1999) et décrets (englobant l’éventuelle illégalité pour absence de certaines dispositions, le refus de son abrogation / modification : CE, Compagnie Alitalia, 1989), les recours contre la décision du Premier Ministre de refus d’engager la procédure de l’article  37 de la Constitution relative à la modification règlementaire d’un texte législatif mais relevant du règlement (CE, Association ornithologique et mammalogique de Saône-et-Loire, 1999).

     

    Le Conseil d’Etat est également compétent en 1er et dernier ressort contre les actes règlementaires des Ministres. Le refus de prendre un acte règlementaire entre dans cette catégorie. Le Conseil d’Etat connait également des litiges sur le recrutement et la discipline des agents publics nommés par décret du Président de la République. Avant Mai 2010, on parlait de litiges sur la situation individuelle des fonctionnaires nommés par décret ; on emploie désormais un terme plus restrictif. Il est également compétent pour les recours contre les décisions des organes au titre de leur mission de contrôle ou de régulation listés au CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE, à savoir la CNIL, le CSA, l’AFLD, la CNAC…

     

    Un chef de compétence a disparu : il s’agit des recours dirigés contre les actes administratifs dont le champ d’application s’étend au-delà du ressort d’un seul TA. Les actions en RA contre l’Etat pour durée manifestement excessive de jugement sont connues du Conseil d’Etat. Les recours en interprétation et en appréciation de légalité des actes dont le contentieux relève en 1er et dernier ressort du Conseil d’Etat sont connus du Conseil d’Etat, en toute logique. Enfin le Conseil d’Etat est compétent pour les recours contre les décisions ministérielles en matière de concentration éco, ou les sanctions administratives prises par le directeur du CNC.

     

    §2 : Compétence territoriale des TA

     

    La compétence territoriale des Tribunaux Administratifs est d’ordre public (art. R 312 – 2 CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE). Néanmoins, dans la matière des marchés et contrats, une dérogation conventionnelle est possible. Autrement, le Juge Administratif est tenu de relevant qu’il est incompétent territorialement. Le Président pourra alors renvoyer au Tribunal Administratif compétent.

     

    A) Critère de principe

     

    En principe, sera compétent le Tribunal Administratif dans le ressort duquel a son siège l’AA défenderesse. Le critère est donc celui du siège de l’auteur de la décision attaquée, ou du signataire du contrat. Ce critère vaut aussi, dans un souci de bonne administration de la Justice, s’agissant des éventuelles demandes accessoires, incidentes ou reconventionnelles : c’est le principe de la plénitude de la juridiction. Le juge de l’action est juge de l’incident.

     

    Les recours en interprétation / appréciation de légalité relève du même Tribunal Administratif. Néanmoins, un Tribunal Administratif saisi d’un litige relevant bien de sa compétence ne pourra parfois pas l’examiner, par exemple si un de ses membres est en cause dans le litige, a siégé dans la commission dont la décision est attaquée, a émis publiquement une opinion sur l’affaire ; le Président renverra alors à un autre Tribunal Administratif.

     

    B) Exceptions

     

    Arts. R 312 – 6 à 312 – 17 CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE. Ces exceptions peuvent se classer selon que la compétence du Tribunal Administratif est déterminée selon un critère invariable ou selon des critères alternatifs.

     

    1) Critère invariable

     

    Art. R 312 – 6 vise les litiges relatifs à la reconnaissance d’une qualité telle que celle, par ex, de combattant d’évadé, de déporté, de résistant, d’apatride, de rapatrié, etc., ainsi qu’aux avantages attachés à l’une ou à l’autre de ces qualités ». Il s’agit également des litiges relatifs aux décorations, et aux emplois réservés. Dans ces types de litiges, le Tribunal Administratif compétent est celui de la résidence du bénéficiaire, ou de l’aspirant au bénéfice litigieux lors de l’introduction de sa réclamation.

     

    Les litiges relatifs aux mesures individuelles de Police Administrative verront être compétent le Tribunal Administratif du lieu de résidence des personnes faisant l’objet de la décision attaquée. La décision de Police Administrative doit viser directement des personnes, pas des immeubles. A leur propos, la compétence est celle du Tribunal Administratif dans le ressort duquel se trouve l’immeuble objet du litige. Seront concernés, les contentieux relatifs aux DUP, au domaine public, au remembrement, à l’affectation d’immeuble, aux permis de construire, au classement des sites et monuments, à la réquisition, etc. Les contentieux indemnitaires en la matière, comme par exemple des APL, suivront les règles des litiges en matière d’immeuble.

     

    Les litiges relatifs à la désignation des membres des assemblées, des corps ou organismes administratifs et professionnels, voient être compétents le Tribunal Administratif dans le ressort duquel a son siège l’organisme en cause. Les litiges relatifs à l’organisation et au fonctionnement de toute collectivité publique autre que l’Etat, et de tout organisme public ou privé (art. R 312 – 15 CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE) impliquent une compétence du Tribunal Administratif dans le ressort duquel se situe le siège de la collectivité ou organisme objet de la décision attaquée.

     

    C’est ainsi que M. Mamère (maire de Bègles), pour avoir marié deux personnes du même sexe, fut suspendu de ses fonctions de maire – l’état civil étant une fonction du Maire rendue au nom de l’Etat. Dans un arrêt Dallongeville, un maire fut sanctionné pour avoir mis sa commune dans une situation financière catastrophique, et, nonobstant de multiples rapports de la commission régionale des comptes et de la cour des comptes, continué dans ses errements. Ce maire fut l’objet d’un décret de révocation du Président de la République, décret qu’il attaqué et qui donna lieu à cet arrêt.

     

    Art. R 312 – 16 CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE : les contentieux relatifs aux contestations des contributions exigées des employeurs ayant recouru au travail clandestin verront être compétent le Tribunal Administratif dans le ressort duquel l’infraction a été constatée. Les litiges relatifs aux décisions individuelles prises par une fédération sportive (art. R 312 – 17 CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE) sont portés devant le Tribunal Administratif du lieu de résidence ou de siège des personnes concernées par les décisions attaquées.

     

    Art. R 312 – 18 CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE évoque les demandes d’entrée sur le territoire. Elles ont toutes été regroupées au Tribunal Administratif de Nantes. Enfin, l’article R 312 – 19 dispose que les litiges ne relevant d’aucune des dispositions précédentes relèvent du Tribunal Administratif de Paris.

     

    2)      Critères alternatifs

     

      Litiges relatifs aux législations régissant les activités professionnelles et les sanctions administratives intervenues en application de celles-ci : Art. R 312 – 10 CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE donne une définition de son contenu, puisqu’il procède à une certaine énumération. Article assez compréhensif, c'est-à-dire qu'englobe beaucoup de choses. Réglementation du travail, représentants des salariés, etc. Dispositions qui s'appliquent aux sanctions qui interviennent sur la base de ces dispositions. Aussi, lorsqu'on reconnaît un syndicat comme représentatif. D'autres exemples, litiges sur les importations, sur les avantages fiscaux, (arrêt société maison Senestal ?), infraction à la législation économique.

     

    Effectivement lorsque la décision qui est prise dans ce champs de l’article  R312-10, est règlementaire, il va y avoir une règle, et lorsque non règlementaire, il va y en avoir une autre. Lorsque la décision attaquée n'a pas un caractère règlementaire, le tribunal compétent est celui dans le ressort duquel se trouve l'établissement ou l'exploitation à l'origine du litige, ou le lieu d'exercice de la profession. Notion d'établissement est implicitement dépendante de la notion d'autonomie, il faut que l'établissement de la société ait une véritable autonomie pour que soit un établissement. Néanmoins, par dérogation, lorsqu'il s'agit d'un dossier en matière de composition ou d'élection des institutions représentatives du personnel, il est clairement précisé que Tribunal Administratif du siège social. Lorsque décision règlementaire: si s'applique dans le ressort d'un TA, on va voir dans quel ressort elle s'applique.

     

      Litiges relatifs aux marchés : Art. R 312-11 opère un distinguo selon que l'exécution de ce contrat s'étend dans le ressort d'un seul Tribunal Administratif ou de plusieurs. Si l'exécution de ce contrat ou quasi contrat s'étend dans le ressort d'un Tribunal Administratif, ce sera ce Tribunal Administratif. Arrêt intéressant: si opère des travaux de construction et qu'on va faire des travaux pour consolider les routes, lieu d'exécution de la prestation. En revanche si l'exécution du contrat s'étend au-delà du ressort d'un seul Tribunal Administratif, ou bien si le lieu de cette exécution n'est pas désigné dans le contrat, critère est le lieu de signature du contrat par l'autorité publique contractante. Ou bien, contrat plurilatéral, c'est la première autorité qui a signé le contrat, la première à être citée dans le contrat, qui déterminera le Tribunal Administratif compétent. Ex: arrêt du 3 juillet 1987. Ministre de la défense contre société Cofiroute. Péage sur voies concédées. Compétence= Tribunal Administratif de Paris.

     

    Quelques remarques terminales: art. R312-11 vise essentiellement recours de plein contentieux, non pas Recours pour excès de pouvoir. En sont exclus aussi les litiges pécuniaires de ce qui louent leurs services. Néanmoins les parties peuvent, soit dans le contrat originel, soit dans un avenant au contrat, à la condition que cet avenant ait été signé avant la naissance du litige. Les parties peuvent convenir entre elles que leurs différends seront soumis à un Tribunal Administratif autre, mais à certaines conditions. Effectivement, dans un but de respect de l'intérêt public. Autre élément, cet accord ne doit pas avoir été signé dans le but d'empêcher une condamnation solidaire, donc les parties ne peuvent pas imaginer une opération qui aurait pour but de faire échapper l'un des cocontractants à la condamnation. Pour déroger il faut déroger dans la clarté, ça veut dire que doit reposer sur des stipulations claires et qui ne prêtent pas à discussion.

     

      Litiges qui concernent fonctionnaires : R312-12. Distinction repose sur les caractères de la décision qui va être contestée. Si décision à caractère individuel, ou si décision à caractère collectif. Critère du lieu d'affectation de l'agent. En revanche, décisions collectives, ressort de plusieurs Tribunaux Administratifs, obéissent au critère classique du siège de l'auteur de la décision.

     

    –A propos des décisions individuelles : lieu d'affectation de l'agent. Et ce toujours à la date de la décision attaquée. On ne tient pas compte de l'affectation ultérieure. Il peut être indiqué que je sois affecté quelque part mais en fait, je n'y suis physiquement pas. Lieu d'affectation officiel n'est pas celui de la pratique. Dans ce cas on fait prévaloir le théorique, c'est le lieu d'affectation. Autre cas, décisions qui par elles-mêmes emportent changement d'affectation: exemple décisions de changement d'affectation. Dans ces cas-là, lieu de la nouvelle affectation, même si personne refuse de rejoindre son poste (s'expose à l'abandon de poste). Si c'est une révocation, accession à la retraite, lieu de la dernière affectation.

     

    –Décisions à caractère collectif concernant la fonction publique. Tableaux d'avancement dans la FP : décisions sont promus au grade de Président du Tribunal Administratif M.Z etc., si quelqu’un conteste ce sera le lieu du siège de la décision attaquée. Listes d'aptitude. Le R-312-12 ne couvre pas tous les fonctionnaires et agents puisqu'échappe aux fonctionnaires et agents du président de la république.

     

    Certains litiges peuvent aussi naitre en dehors des Tribunaux Administratifs. Imaginons que fonctionnaire nommé à l'étranger. A ce moment-là, siège de l'autorité qui a pris la décision. Le CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE fait un cas à part pour certains contentieux : litiges relatifs aux pensions des agents, fonctionnaires: R312-13. Tri préalable. En matière de pension, a adopté des dispositions permettant un désengorgement. Sort particulier aux agents des collectivités locales, leurs litiges relèvent du Tribunal Administratif dans le ressort duquel relevaient au moment de leur retraite. En revanche pour les autres pensions, en dehors des agents des collectivités territoriales, le Tribunal Administratif compétent est celui dans le ressort duquel se trouve le lieu d'assignation du paiement de la pension.

     

      Action en responsabilité extra contractuelle : R312-14. Premier type de dommage extra contractuel: imputables à une décision, décision qui a fait ou aurait pu faire objet d'un recours en annulation devant un Tribunal Administratif, ce dernier est compétent pour en connaitre. Deuxième type de dommage: causé par un fait matériel, Tribunal Administratif compétent, celui dans le ressort duquel se trouve le fait générateur du dommage. Énumération dans cet article: il peut y avoir certains types de dommages, exemples : compagnie d'assurance Mercator 1972: attaque d'un fourgon blindé caractérisant carence de la police. Problème de la responsabilité des attroupements.

     

    L'article 312-14 parle aussi d'un agissement administratif, et quand il s'agit d'un agissement comment comprendre le lieu du fait générateur: endroit qui a directement causé le préjudice avec les conséquences même si conséquences produites dans un autre lieu. Lorsque faits imputables à plusieurs éléments, produits dans le ressort de plusieurs ressorts administratifs, chaque Tribunal Administratif sera compétent dans son ressort, mais on appliquera certainement la connexité.

     

    3ème hypothèse: dans les autres cas, lorsque le dommage ne résulte ni d'un fait matériel, ni d'une décision il convient de prendre au moment de la demande la résidence de l'auteur. Exemple de préjudice: responsabilité du fait de la loi, ou une convention internationale. Parfois cet article peut susciter des difficultés, ex: affaire Mercator, dans ces cas de carence de l'administration, est-ce que c'est un agissement cette carence ou refus de prendre une décision ?

     

    Deux cas de récents: depuis juin 2010 deux cas réglés par CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE par deux dispositions nouvelles: Article R 312-14-1 sur un épisode particulier, les actions engagées sur le fondement de la santé publique contre le rejet par l'OGNAM d'une demande d'indemnisation, ou encore les recours contre une offre d'indemnisation jugée insuffisante, tribunal Administratif celui dans le ressort duquel est situé lieu de résidence du demandeur. Article R312-14-2: les litiges relatifs à la reconnaissance et à l'indemnisation des victimes des essais nucléaires français: relève de la compétence du Tribunal Administratif du lieu de résidence du demandeur au moment de l'introduction de sa demande.

     

    SECTION II – LA COMPETENCE EN APPEL

     

    §1 : Compétence en raison de la matière

     

    Partage entre des juridictions. En appel, partage entre Conseil d’Etat et Cours Administratives d’Appel. Mais indiscutablement, le juge d'appel de droit commun ce sont les Cours Administratives d’Appel. Sauf appels que bonne administratif conduit à attribuer au Conseil d’Etat.

     

    Compétent pour statuer en appel sur renvoi de l'autorité judiciaire. Exemple où dans l'ile de la réunion, l'ensemble des habitants d'une des principales villes contestent les tarifs d'une facture d'eau et font des recours devant Tribunal d’Instance. L'avocat a excipé de l'illégalité du tarif fixé par une délibération du conseil municipal, notamment parce qu'incluait des droits d'entrées etc. Renvoie au Tribunal Administratif de la Réunion, l'appel c'est le Conseil d’Etat. Aussi bien les recours en interprétation qu'en appréciation d'illégalité relèvent du Conseil d’Etat.

     

    Litiges relatifs aux élections cantonales et municipales. Là encore, doit être pris de façon large, extensive. Concerne aussi les litiges pour l'élection de l'exécutif (élection de président du conseil général, ou de maire). C'est aussi la possibilité des démissions d'office d'un conseiller municipal ou d'un élu. Les questions d'incompatibilité, d'inéligibilité. En cas de condamnation pénale, dans les cas les plus graves, lorsqu'élu condamné à prison ferme pour tous les manquements au devoir de probité par exemple.

     

    Principe des ordonnateurs et des comptables: quatrième phase = paiement du comptable public, phase dans laquelle n'intervient pas l'ordonnateur. C'est réprimé le fait que quelqu'un s’immisce dans les fonctions de comptable. Lorsqu'élu déclaré gestionnaire de fait notamment, par exemple élu qui par le biais d'une association para municipale, donne subventions indues à ses agents.

     

    On appelle ça des associations transparentes, n'ont pas d'existence, sont purement fictives, sont dites administratives. Le maire lorsqu'il opère le versement, il verse des deniers publics, donc est comptable de fait. Appel va devant Cour des comptes pour gestion de fait. Notion d’élections municipales et cantonales peut être étendue à élections de délégués dans d'autres organismes. L'élection des membres des EPCI (renforcement de l'intercommunalité en 2010) appel devant Conseil d’Etat. Reste des appels = Cours Administratives d’Appel.

     

    §2 : Compétence territoriale des CAA

     

    Pas de dérogation possible, est d'ordre public. Juge doit soulever d'office sa compétence. On la détermine par le Code et voir quelle est la Cour Administrative d’Appel: R312-1: Cours Administratives d’Appel: celle dans le ressort de laquelle a son siège le Tribunal Administratif. Une Cour Administrative d’Appel est compétente comme un Tribunal Administratif de l'action et des incidents. Art. R322-4 du CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE qui prévoit néanmoins que lorsqu'une Cour Administrative d’Appel est saisie d'un litige relevant de sa compétence, dans lequel néanmoins l'un de ses membres est en cause, est renvoyé par le président à une autre Cour Administrative d’Appel désignée par le président de la section du contentieux.

     

    SECTION III – LA COMPETENCE EN CASSATION

     

    Pas de difficulté puisqu'un seul juge de cassation. Ordonnances de référé de suspension, référés contractuels, précontractuels, arrêts des Cours Administratives d'Appel, décisions des Tribunaux Administratifs en dernier ressort etc... Tous les pourvois passent par le Conseil d’Etat.

     

    SECTION IV – MECANISMES SPECIFIQUES DE DETERMINATION DE LA COMPETENCE

     

    Effectivement il arrive assez fréquemment de voir porté devant un Juge administratif un litige étranger à sa compétence. C'est dans un but de simplification, parce que principe selon lequel juge de l'action est juge de l'accessoire. Il apparaît plus utile pour l'administré que l'ensemble des questions se rapportant au litige soient examinées par le même juge. Par exemple un Tribunal Administratif saisi d'un litige qui se voit élargir à d'autres questions qui n'auraient pas forcément été de sa compétence.

     

    §1 : La connexité

     

    Évolution dans le temps. Au départ le Conseil d’Etat était assez réticent à admettre que dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice, questions connexes ne relevant pas du juge en question rapportées au litige, et donc en connait. On va tout ramener à un seul. Le Conseil d’Etat très réticent, puis a évolué, et désormais le CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE entérine se principe et en détermine le cadre.

     

    Pas de définition de la connexité dans le CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE. Le CPC, lui, évoque la question, c'est pour lui l'existence entre des affaires portées devant deux juridictions d'un lien tel qu'il soit de l'intérêt d'une bonne justice de les faire instruire et juger ensemble. En revanche, il n'y a pas de définition dans le CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE. Donc Jurisprudence qui s'est attachée à cerner la connexité, avec un glissement progressif, d'une conception rigide, vers une conception plutôt souple.

     

    La conception initiale du Conseil d’Etat était restrictive : il limita les hypothèses où il optait pour le règlement commun du litige. Il se restreignant aux cas où « le règlement d’une requête est nécessairement subordonné à celui d’un autre recours ». Ex : un recours au Tribunal Administratif pour l’annulation d’une délibération du CM qui se déclarait favorable au rattachement d’une commune à une autre fut rattaché à un autre recours formé devant le Conseil d’Etat pour demander l’annulation du décret ayant décidé en conséquence le rattachement. CE, 13 Mai 1964.

     

     

    2e type de connexité : deux recours exercés devant le Conseil d’Etat concernant, d’une part un décret portant DUP, et d’autre part recours contre l’arrêté de cessibilité pris sur la base de ce décret, exclusivement fondé sur l’illégalité du décret. 3e exemple : un recours en interprétation d’un décret de dissolution d’un ordre d’avocats (CE) et le recours en annulation du décret du Ministre mettant fin aux fonctions du bâtonnier de cet ordre (TA) : CE, Laquière, 23/06/1967.

     

    La Jurisprudence demeurait néanmoins sévère dans la mesure où elle refusa longtemps de reconnaitre la connexité entre deux recours dirigés respectivement contre un acte règlementaire et une mesure d’application de ce dernier. Par la suite, le Conseil d’Etat a reconnu progressivement dans de bien plus nombreuses hypothèses la connexité. Ex : entre un Recours pour excès de pouvoir contre un acte règlementaire relevant du Conseil d’Etat et celui en indemnisation du préjudice subi du fait de cet acte litigieux (CE, Lasry). Cela constitue une évolution, l’issue du litige indemnitaire n’étant pas forcément subordonnée à l’illégalité de l’acte.

     

    La connexité est ensuite admise dans des litiges relatifs à une même opération juridique. C’est le cas en urbanisme, pour des recours contre des actes approuvant le PLU d’une commune et des délibérations relatives au même projet. CE, Soldani, 1967 : était contesté, d’une part le décret relatif au changement de chef-lieu d’un département, et d’autre part le recours dirigé contre le refus du préfet de saisir le Conseil Général de cette affaire. La connexité fut admise. CE, Compagnie Luxembourgeoise de Télévision, 1986 : est admise la connexité entre un Recours pour excès de pouvoir contre un décret approuvant une concession et un recours en annulation de la décision de conclure le contrat.

     

    La notion de connexité s’élargit même dans l’hypothèse de recours de personnes différentes mais contre le même acte. De même, la connexité peut être établie en présence de recours de personnes distinctes, à l’encontre de décisions distinctes mais reposant toutes sur les mêmes faits. Ex : recours d’un officier et d’un sous-officier de gendarmerie contre deux décisions de refus d’indemnisation d’un préjudice subi en tentant de s’opposer à la tentative de fuite d’un détenu. L’officier ayant été nommé par décret du Président de la République, le contentieux fut unifié vers le haut, c’est à dire vers le Conseil d’Etat. Arrêt Guillaume du 16/10/1981. Le recours d’un agent territorial contre une décision de refus de réintégration et le recours de la ville contre l’avis du Centre National de Fonction Publique Territoriale estimant son renvoi illégal furent là aussi joints (CE, Ville de Perpignan, 9/11/1990).

     

    La connexité, bien qu’aujourd’hui entendue largement, ne pourra être reconnue dans certaines hypothèses.

     

    Il faut que les juges soient saisis au même degré de juridiction. Si le Tribunal Administratif est saisi en 1er ressort, il faudra que le Conseil d’Etat ait été saisi lui aussi en 1er ressort. Cela peut également se concevoir en appel. L’appréciation de cette connexité doit se faire à la date où se prononce le juge.

     

    §2 : Procédures de règlement des cas de connexité

     

    A. Procédures applicables en 1er ressort

     

    Il peut y avoir tout d’abord connexité entre deux demandes, l’une relevant du TA, et l’autre du Conseil d’Etat. 3 sous-hypothèses sont alors à distinguer :

     

    -      Le Conseil d’Etat seul peut être saisi de demandes connexes, que ce soit par le biais de recours différents ou de conclusions distinctes au sein d’une même requête qui relèvent, l’une de sa compétence de 1er ressort, et l’autre de la compétence normale d’un Tribunal Administratif. Art. R 341 – 1 CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE prévoit que le Conseil d’Etat est compétent pour l’ensemble des conclusions.

     

    -      Deux recours ont pu être exercés, d’une part devant un Tribunal Administratif saisi de conclusions relevant normalement de sa compétence, et d’autre part devant le Conseil d’Etat pour des conclusions relevant de sa compétence. Si la connexité est établie, elle imposera que le Président du Tribunal Administratif renvoie au Conseil d’Etat les conclusions relevant de son Tribunal Administratif. En cas de carence du Président, le Président de la section du contentieux pourrait ordonner le renvoi au Conseil d’Etat de la demande soumise au Tribunal Administratif.

     

    -      Le Tribunal Administratif peut être saisi de conclusions distinctes mais connexes relevant, les unes de sa compétence, les autres de la compétence en 1er et dernier ressort du Conseil d’Etat. L’ensemble des conclusions sera alors renvoyé au Conseil d’Etat.

     

    Il peut ensuite y avoir connexité entre deux demandes soumises à deux Tribunaux Administratifs :

     

    -      Si un seul Tribunal Administratif a été saisi de plusieurs demandes connexes, l’article  R342 – 1 CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE prévoyant que le Tribunal Administratif saisi est compétent pour l’ensemble des demandes qui lui ont été soumises, même si certaines relèvent de la compétence d’un autre Tribunal Administratif

     

    -      S’il y a eu deux recours différents ayant saisi simultanément deux Tribunaux Administratifs de deux demandes connexes mais distinctes, relevant normalement de leurs compétences territoriales respectives, l’article  R 342–2 CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE met à la charge de chacun des Présidents des Tribunaux Administratifs concernés le soin de saisir le Président de la section du contentieux du Conseil d’Etat, en lui adressant le dossier de demande. Ce dernier va se prononcer sur l’existence du lien de connexité, et déterminer la juridiction compétente. Son ordonnance sera insusceptible de recours.

     

    B.  Procédures applicables en appel

     

    On peut tout d’abord avoir connexité entre une demande relevant d’une Cour Administrative d’Appel et une demande relevant de la compétence d’appel du Conseil d’Etat. Le CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE prévoit là encore, notamment à l’article  R 543 – 1 CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE, des dispositions pour régler ces potentielles connexités. Si le Conseil d’Etat est saisi de conclusions relevant de sa compétence, il est compétent pour connaitre de conclusions connexes relevant normalement de la compétence d’une Cour Administrative d’Appel.

     

    Il se peut qu’une Cour Administrative d’Appel ait été saisie de conclusions relevant de sa compétence, mais connexes à d’autres conclusions relevant de la compétence d’appel du Conseil d’Etat ; le Président de la Cour Administrative d’Appel devra renvoyer au Conseil d’Etat, sans quoi le Président de la section du contentieux pourra demander le renvoi.

     

    S’il y a connexité entre des demandes relevant de la compétence de deux Cours Administratives d'Appel différentes, les règles sont les mêmes que pour les Tribunaux Administratifs. Si une seule Cour Administrative d’Appel est saisie, elle sera compétente pour le tout ; si deux Cours Administratives d'Appel sont saisies simultanément, le Président de la section du contentieux du Conseil d’Etat tranchera.

     

     

     

     

     

    DEUXIEME PARTIE – LE PROCES ADMINISTRATIF

     

    Chapitre 1 : La recevabilité des recours

     

    SECTION I – CONDITIONS RELATIVES AU REQUERANT

     

    Il s’agit de la capacité pour agir, et de l’intérêt donnant qualité pour agir.

     

    §1 : Capacité pour agir

     

    Pour agir devant une Juridiction Administrative, il faut être capable, au sens du CC, et avoir la personnalité juridique.

     

    A. Capacité des personnes physiques

     

    Pour pouvoir agir par soi-même en Justice, il faut être majeur et capable, les mineurs et majeurs incapables ne pouvant agir que par l’intermédiaire d’une tierce personne les représentant. Néanmoins, cela n’empêche pas qu’une personne capable puisse désigner une autre personne pour agir en son nom. La capacité n’est pas liée à la nationalité. Un étranger remplissant les autres conditions pourra parfaitement agir. La capacité ne dépend pas non plus du lieu de résidence du requérant. Le placement d’office en établissement de soins n’emporte pas automatiquement incapacité. L’incapacité pour condamnation à une peine infamante a disparu. Le mineur pourra être représenté par ses parents, le majeur incapable par son tuteur / curateur.

     

    Un majeur capable peut fort bien être représenté par quelqu’un d’autre, un mandataire, qui sera souvent son avocat. Mais il est d’autres cas où une personne peut être représentée par une autre personne. On admit par le passé dans la Jurisprudence que le mari pouvait agir pour le compte de son épouse, notamment en cas d’intérêt relatif à la communauté des biens. En cas de décès du requérant, celui-ci sera représenté par ses héritiers s’ils acceptent la reprise d’instance.

     

    B.  Capacité des personnes morales

     

    Les groupements de personnes n’ont capacité d’agir en Justice que si elles ont la personnalité morale. Sera irrecevable, le recours d’un groupement n’ayant pas la personnalité morale. Une UFR n’a pas de capacité juridique ; c’est l’Université qui, en sa qualité d’EP, a la personnalité juridique. CE, CRC d’Ile-de-France, 10/01/1986 : la juridiction n’a pas la personnalité morale ; il s’agit d’un organe de l’Etat. Il existe certaines exceptions. CE, Syndicat de Défense des Canaux de la Durance, 31/10/1969 : les associations non déclarées peuvent néanmoins se prévaloir d’un pouvoir légal pour agir en Justice. Une association dissoute a capacité pour agir contre la décision qui la prive de PJ. Il arrive parfois qu’une société en formation se voit admettre la possibilité de contester, par ex, sa non admission à une DSP.

     

    §2 : Intérêt pour agir

     

    Toute personne saisissant un JA doit justifier d’un intérêt pour voir son droit reconnu. Selon Chapus, l’intérêt est le titre juridique qui habilite la personne à saisir le juge. Cette formule découle de la vieille présentation des légistes de l’AR : Pas d’intérêt, pas d’action. Dans le contentieux de l’excès de pouvoir, bien qu’objectif, il faut un intérêt à agir. Il n’y a pas d’actio popularis. On réserve la possibilité d’introduire un recours contentieux à certaines personnes, à qui la décision illégale doit faire grief, porter atteinte aux droits et intérêts. Mais le législateur peut en disposer autrement. Le préfet n’a pas à justifier d’un intérêt pour agir dans son déferré. L’intérêt a plusieurs caractéristiques complexes à cerner.

     

    A. Caractères de l’intérêt pour agir liés à la personne du requérant

     

    Pour que le recours soit recevable, le requérant doit démontrer un intérêt à agir dont la réalité est appréciée par le juge en fonction de la situation dans laquelle il se trouve par rapport à l’objet du recours. Le requérant doit pouvoir invoquer un intérêt personnel, légitime, et matériel ou moral.

     

    1.  Intérêt personnel

     

    C’est la théorie des cercles d’intérêt, l’intérêt personnel étant caractérisé par le cercle le plus proche. CE, Gicquel, 10/02/1950 : le Président Chenot du Conseil d’Etat précise qu’il est impossible d’agir en tant que citoyen contre une décision. « Il faut que les conséquences de l’acte placent le requérant dans une catégorie nettement définie d’intéressés. Il n’est pas nécessaire que l’intérêt invoqué soit propre et spécial au requérant, mais cet intérêt doit s’inscrire dans un cercle où la Jurisprudence a admis des collectivités toujours plus vastes d’intéressés, sans l’agrandir toutefois jusqu’aux dimensions de la collectivité nationale ».

     

    L’action en tant que citoyen, contribuable de l’Etat, parlementaire (CE, Noir, 1987), ne donnera pas qualité pour agir. Ces différentes catégories ne sont, en effet, pas suffisamment individualisées pour constituer un intérêt à agir. Mais il est des cas de recevabilité. CE, Casanova, 1901 : on reconnait à un contribuable communal le droit d’attaquer une délibération du CM augmentant les charges de la commune. De la même façon, un contribuable départemental pourra attaquer une décision du Conseil Général ; un contribuable régional, la délibération du Conseil Régional.

     

    Peut agir contre un permis de construire, le voisin, celui situé dans le cercle le plus proche. C’est la proximité qui donne ici qualité pour agir. Mais cette proximité est variable, et appréciée concrètement, en fonction de l’éloignement, de la configuration des lieux, de la visibilité, de la circulation prévisionnelle... Le Conseil d’Etat a élargi la notion des cercles d’intérêt, de moins en moins personnel ; on réfléchit en fonction des troubles que l’acte peut engendrer pour un certain nombre de requérants.

     

    2.  Intérêt légitime

     

    Pour être recevable, le requérant doit justifier d’un intérêt légitime. « Il ne doit pas agir pour sauvegarder une situation irrégulière ou immorale », selon Chapus. Ex : le recours formé par l’occupant sans titre d’un immeuble contre le permis de construire transformant cet immeuble est irrecevable (CE, SA des Transformations immobilières, 1985). CE, Université de Nancy-II, 1993 : on dénie l’intérêt à agir contre les épreuves de remplacement d’un enseignant ayant systématiquement attribué aux étudiants des notes ne tenant aucun compte de leurs mérites réels.

     

    Un jugement du Tribunal Administratif de Dijon du 22 Avril 2008 Elections Cantonales de Clamecy : est rejeté un recours du Maire de la commune contre les opérations de 1er tour du scrutin relatifs à l’élection d’un conseiller général

     

    – 1er tour n’ayant d’ailleurs pas donné lieu à désignation – sur le fondement de la légitimité. Le Maire se voit refuser l’intérêt à agir car il avait méconnu volontairement ses attributions attachées à ses fonctions de Maire, en refusant de présider le bureau de vote de sa commune et d’organiser un scrutin dans sa commune.

     

    CE, Verbeke et Casablanca, 24/02/2011 : le juge du référé-suspension avait dénié l’intérêt à agir à la propriétaire d’un immeuble qui avait fait des transformations internes dans son appartement, dans la mesure où ces opérations ayant abouti au découpage en deux appartements sans sollicitation de permis de construire. La commune avait, en représailles, refusé le raccordement à l’ERDF. Le recours contre la décision de refus de raccordement avait été rejeté ; mais le Conseil d’Etat censura, conférant un intérêt à agir à la propriétaire contre ce refus. CAA Douai, Société Caudis, 30/03/2006 : le Juge Administratif va regarder et dénier l’intérêt à agir d’une association, personne morale de droit privé, en ce qu’elle était un faux-nez du concurrent commercial.

     

     

    L’immoralité n’entraine cependant pas ipso facto la dénégation de l’intérêt à agir. Dans l’arrêt Dame Dol et Laurent de 1919, deux péripatéticiennes attaquaient un arrêté préfectoral interdisant le racolage hors de la zone réservée. Leur recours fut jugé recevable, puisqu’elles avaient invoqué leur liberté individuelle d’aller et venir. Auraient-elles, en revanche, été recevables à invoquer leur liberté de commerce et d’industrie ? La question demeure, mais le Conseil d’Etat ne releva en tout cas pas d’office l’immoralité.

     

    L’intérêt peut être, soit matériel, soit moral. L’intérêt matériel sera souvent patrimonial, financier. Le recours du salarié d’une entreprise, rémunéré sur la base des opérations qu’il réalise, pourra attaquer la décision écartant l’E d’un marché. L’intérêt moral est moins aisé à appréhender. Il peut viser l’atteinte d’un acte à un corps ou une institution. CE, Syndicat des Avocats de France et Essaka, 1978 : on reconnait l’intérêt à agir d’une organisation syndicale d’avocats contre une circulaire relative aux droits des étrangers en instance d’expulsion, car elle porte atteinte aux droits de la défense, dont l’exercice est principalement assuré par les avocats.

     

    Le membre d’un organe délibérant justifie d’un intérêt à agir contre les décisions irrégulières prises par cet organe, et par ex le RI de la commune portant atteinte au droit d’expression des conseillers minoritaires. CE, Lemoigne, 1912. Une décision portant atteinte, non plus à une institution, mais à une réputation, peut également entrainer un intérêt légitime à agir contre cette décision. Ex : association d’anciens élèves d’une école qui attaque la décision intégrant irrégulièrement de nouveaux élèves.

     

    La caractérisation de cet intérêt moral n’est pas toujours évidente. CE, Marchal, 1997 : est reconnu le droit aux habitants d’une commune de faire un recours contre la décision qui modifie le nom de leur commune (Châlons-sur-Marne devenant Châlons-en-Champagne). Le changement de dénomination d’une rue donne également intérêt légitime moral à agir à ces mêmes habitants.

     

    B.  Caractères liés à la nature de la décision attaquée

     

    L’intérêt pour agir doit, pour justifier la recevabilité, être direct et certain. Le caractère direct impose un lien étroit entre la décision contestée et le grief invoqué par le requérant. Il faut également une certitude marquée pour ce grief. Le juge pourra être souple dans l’appréciation de ces deux caractères.

     

    1.  Intérêt direct

     

    Le caractère direct de l’intérêt est parfois évident, frappant au 1er abord. Ex : le recours de parents d’élèves dans l’enseignement privé attaquant une décision relative à la liberté d’enseignement. Une Jurisprudence des 1930’s admit le recours d’une association luttant contre l’alcoolisme contre une décision ministérielle favorisant la plus grande concentration d’alcool dans les boissons (CE, Ligue Nationale contre l’Alcoolisme, 27/04/1934).

     

    Le Juge Administratif admettra parfois un intérêt dont le caractère direct n’est pas frappant. CE, Damasio, 1971 : on reconnait intérêt à agir d’un hôtelier d’une station thermale contre un arrêté du Ministre de l’Education Nationale fixant la date des vacances scolaires d’une façon telle que la période des cures d’été en sera nécessairement réduite. L’intérêt d’un journaliste chroniqueur judiciaire fut reconnu pour attaquer un décret élargissant les cas dans lesquels les tribunaux peuvent décider de statuer à huis-clos (CE, Dame David, 1974). A contrario, l’intérêt ne sera pas reconnu quand un commerçant attaque un permis de construire accordé à un concurrent en invoquant la liberté du commerce et de l’industrie (CE, Société Albigeoise de Spectacles, 13/03/1987).

     

    2.  Intérêt certain

     

    L’intérêt certain implique que l’annulation de la décision apporte un avantage au requérant. Le Juge Administratif devra là encore apprécier les avantages de l’annulation pour le requérant. Il se contente d’un caractère suffisamment certain. Cela vise donc la probabilité que le requérant tire un avantage du recours formé.

     

    CE, Rodière, 26/12/1925 : le recours contre la promotion d’un collègue à un grade égal ou supérieur à celui du requérant, en raison de la concurrence que cela institue, est admis.

     

    Dans certains cas, le lien entre la décision et la situation du requérant n’est pas forcément évidente ; mais il suffit que l’acte attaqué soit susceptible d’être appliqué au requérant pour que le recours soit recevable.

     

    CE, Abisset, 14/02/1958 : un campeur introduit un recours contre l’arrêté d’un maire interdisant le camping dans sa commune, alors que le requérant n’y a jamais campé, ni même envisagé de le faire. Le juge admet pourtant, au nom de la seule susceptibilité d’y camper au vu de son statut de campeur, l’intérêt certain et la recevabilité du recours.

     

    Le recours d’un travailleur d’origine étrangère contre une circulaire du ministre du travail relative au renouvellement des cartes de séjour et de travail, dont le requérant est titulaire, a un intérêt certain à agir, car la circulaire peut lui être opposée s’il est toujours en France au moment de demander le renouvellement de ces deux cartes (CE, Da Silva, 1975).

     

    Le Conseil d’Etat admet cependant certaines limites. Il rejeta ainsi le recours d’une association de défense contre l’acte accordant à une société immobilière une prime à la construction. Le Conseil d’Etat considère que l’attribution de la prime n’a ni pour objet, ni pour effet d’autoriser la construction, bien que favorisant celle-ci. L’intérêt de l’association est trop incertain pour qu’elle soit recevable (CE, Association du Quartier La Corvée – Roche-au-Fait, 1978).

     

     

     

     

    C. Intérêt à agir des groupements

     

    Les personnes morales ont tout autant le droit d’agir en Justice que les personnes physiques pour défendre leurs intérêts, et au 1er chef leur existence (intérêt à agir contre la décision de dissolution). De même s’agissant de la décision expropriant de son patrimoine un de ses éléments. Une organisation syndicale a intérêt à agir contre une décision affectant son fonctionnement, son activité, et par ex contre une décision refusant de la considérer comme représentative.

     

    Mais les groupements et associations ont des statuts définissant leur objet. Ils sont ainsi marqués par le principe de spécialité. La question se pose pour le juge de savoir si, en fonction des statuts qui sont les siens, les mesures affectent son objet social, l’intérêt seul d’un ou de plusieurs de ses membres, etc. La défense d’un intérêt collectif fut reconnue très tôt par le Conseil d’Etat, dans l’arrêt de 1906 Syndicat des Patrons-Coiffeurs de Limoges. Mais le juge estime que les organisations ne peuvent agir que contre les décisions qui touchent à leur objet social. Une association ayant pour objet la défense aux intérêts de ces membres n’est recevable qu’à agir contre les décisions portant atteinte aux intérêts de ceux-ci.

     

    Une association d’anciens agrégés a intérêt à attaquer une décision facilitant le passage de l’examen, l’obtention du titre, etc. de façon générale, tout groupement peut contester une décision en rapport avec sa spécialité, rapport apprécié plus ou moins strictement par le juge. Dans l’arrêt Syndicat des Avocats de France et Essaka, l’appréciation fut assez libre. CE, Comité central d’entreprise de la Société pour l’Equipement de la Navigation Aérienne, 22/12/1982 : on admet le recours du comité de la Sté contre des mesures susceptibles d’affecter les conditions de travail du personnel de l’E.

     

    En droit processuel, Nul ne plaide par Procureur : un groupement ne peut donc pas, en principe, se substituer à un de ses membres pour la défense d’un intérêt purement individuel. Mais il est possible de donner mandat à un groupement pour agir au nom du requérant, notamment au CPH. Le Conseil d’Etat fait preuve de souplesse face à des unions de syndicats ne défendant les intérêts que de l’un des syndicats qu’elle regroupe (CE, USPAC CGT Syndicat des Affaires Culturelles, 12/12/2003).

     

    L’intérêt sera plus difficilement reconnu en cas de recours formé contre un acte individuel. Des décisions favorables à leur destinataire non membre du groupement peuvent être attaquées par celui-ci ou par ses membres, par ex s’agissant de nomination / promotion dans la fonction publique, effectuée de telle sorte qu’elle porte atteinte aux prérogatives ou à l’image du corps. S’agissant des décisions négatives, en revanche, seul leur destinataire peut en principe agir contre elles.

     

    Néanmoins, dans quelques cas, une décision négative a pu être contestée par une association, lorsqu’au-delà du seul intérêt de son destinataire, elle porte atteinte aux intérêts des membres du groupe, soit que ceux-ci soient directement affectés par la décision en cause, soit « que celle-ci soulève une question de principe ou témoigne d’une pratique administrative qui, si elle se perpétue, risque d’affecter l’ensemble des personnes se trouvant dans la même situation que le destinataire ».

     

    Un arrêt du Conseil d’Etat Société Montalev de 1992 vit un syndicat jugé recevable à attaquer l’autorisation de licenciement d’un salarié protégé, alors que cette autorisation est négative à l’égard du salarié. Il a aussi été jugé dans un ou deux cas exceptionnels qu’un syndicat est recevable à contester une sanction disciplinaire prononcée à l’encontre de l’un de ses membres « en raison de l’intérêt que peut présenter, pour certains de ses membres, la solution de la question de droit posée ».

     

    Si la décision administrative n’affecte pas les intérêts du groupement, celui-ci n’a pas d’intérêt à agir. Une association syndicale de propriétaires entendant attaquer un permis de construire sur une parcelle extérieure au lotissement ne se vit pas reconnaitre d’intérêt à agir, alors que les propriétaires, en leur qualité de propriétaires voisins, auront, eux, intérêt à agir.

     

    Parmi les groupements, on trouve des personnes morales de Droit Public. Elles aussi sont susceptibles d’être lésées par une décision. On aura alors deux personnes publiques, c’est à dire deux types d’IG, qui s’opposeront. Sur ce point, la JP, très tôt, a admis le recours d’une personne publique contre un acte d’une autre personne publique. CE, Maire de Néris-les-Bains, 18 Avril 1902 : la commune, à l’époque sous tutelle du préfet, put faire un recours contre la décision de l’autorité nationale de tutelle.

     

    Le recours en sens descendant est également possible : une autorité centrale peut déférer au contrôle du préfet un acte d’une autorité décentralisée, ne disposant pas elle-même d’un pouvoir d’annulation. Le déferré préfectoral est assimilé à un Recours pour excès de pouvoir. Certains actes sont transmis obligatoirement, en effet, au préfet, lequel effectue son contrôle de légalité ; cela n’empêche pas celui-ci de déférer tous les actes des CT, de faire un recours gracieux auprès de la CT, etc., dans les mêmes délais que les particuliers pour les actes non soumis à transmission obligatoire. Le Maire n’est cependant pas recevable à attaquer un acte du pouvoir central, pris dans une matière où il agit en tant qu’agent de l’Etat. CE, Ville de Thionville, 1961.

     

    D. L’appréciation de l’intérêt par le juge

     

    Le juge doit se placer à la date de l’introduction à la requête, se référer aux conclusions relatives à celle-ci, au dispositif de la décision attaquée, et à la nature de l’intérêt invoqué par le requérant.

     

    1.  Appréciation de l’intérêt à la date d’introduction du recours

     

    Le juge regardera l’intérêt à la date d’introduction de la requête, et non pas à celle de signature de l’acte. La disparition de l’intérêt en cours d’instance n’aura aucune incidence, de même que le décès du requérant alors que l’affaire est en état d’être jugée. Le changement de l’objet social d’un groupement n’a pas d’effet s’il est postérieur à l’introduction du recours (CE, Commune de la Tour-du-Nex, 1994).

     

    En revanche, dans certains cas, des évènements postérieurs à l’introduction de la requête peuvent priver celle-ci d’intérêt, par ex lorsque la décision attaquée est retirée, lorsque le requérant obtient satisfaction en cours d’instance, lorsqu’intervient une loi d’amnistie ou encore de validation, ou encore si la déchéance quadriennale est valablement opposée, s’il y a caducité ou péremption de l’acte attaqué…

     

    2.  Appréciation au regard des conclusions de la requête

     

    C’est le requérant qui fixe le cadre du litige, ce qui est attaqué. Il faut déterminer si l’on attaque, par exemple, la totalité du PLU, ou sur une partie de la commune seulement. Le juge ne statuera pas ultra petita, et statuera sur l’intérêt à agir uniquement au regard de ce qui est demandé dans les conclusions, et non dans les moyens. Les moyens sont séparés des conclusions par la formule par ces moyens…, qui introduit les conclusions.

     

    3.  Appréciation au regard du dispositif de la décision attaquée

     

    Seul le dispositif de la décision, ce qu’elle décide, et non ses motifs, peut être attaquée. CE, Mme Allard-Latour, 1986. Une décision injurieuse dans les motifs, mais ne faisant pas grief, car favorable au requérant, ou ne le concernant pas, ne peut être attaquée, de même qu’une décision que le requérant a cru défavorable à son égard, mais qui est en réalité favorable. C’est alors que se pose la question de la divisibilité de l’acte.

     

    S’il y a indivisibilité, il faut attaquer l’acte en totalité, sans quoi sera prononcée l’irrecevabilité. Le juge serait contraint de statuer ultra petita. Le requérant est en revanche recevable à demander l’annulation le partielle d’un acte dont les dispositions sont divisibles. CE, Plunian : le Juge Administratif a admis la divisibilité entre les dispositions financières d’un permis de construire et ses autres dispositions.

     

    4.  Appréciation au regard de l’intérêt invoqué par le requérant

     

    Le requérant devra agir avec la qualité requise pour agir en l’espèce. Libre à lui de choisir l’intérêt qu’il invoque si plusieurs intérêts peuvent valablement être invoqués à l’appui d’un recours. Le juge ne substituera pas d’office un intérêt à un autre. La prudence pousse ainsi à invoquer plusieurs intérêts à agir, à titre principal puis subsidiaire, par ex en tant que maire, puis qu’habitant. Une fusion de différentes communes emporta création d’une mairie déléguée, dépourvue de la plupart de ses prérogatives, dont la maire mit en place une pétition afin d’obtenir la défusion et le retour à une commune de plein exercice. Elle contesta l’arrêté préfectoral refusant la dé-fusion en sa qualité de maire déléguée. Son adversaire argua du fait que la décision du préfet n’était pas défavorable, puisque la confortant dans sa fonction de maire déléguée. Le moyen ne fut cependant pas reçu.

     

    SECTION II – CONDITIONS RELATIVES AU DELAI

     

    Les délais d’action en contentieux administratif sont souvent brefs, l’action se portant sur un AA et mettant en cause la stabilité des relations juridiques, et l’efficacité de l’action administrative. Ces délais brefs ont également une durée variable

     

    §1 : Durée du délai

     

    Cette durée est variable, se divisant entre délai de droit commun et délais spécifiques.

     

    A. Délai de droit commun

     

    Le délai de droit commun pour déferrer au JA une action contre un AA est fixé à l’article  R 421 – 1 du CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE, sauf en matière de travaux publics, à deux mois, à compter de la notification / publication de la décision attaquée, et ce, sauf disposition expresse instituant un délai différent ou dispensant l’action de délai (ex : travaux publics). Tous les justiciables ont un droit acquis à bénéficier des délais textuels à la date de leur recours. Le juge se place, pour apprécier le délai, à la date de l’introduction de la requête, c’est à dire son enregistrement au greffe, et non son envoi.

    Il existe un système d’enregistrement par horodateur, etc., utile notamment en cas de délai expirant un jour férié. Le Juge Administratif pourra tenir compte de délais extraordinairement longs d’acheminement, notamment en raison de grèves, si le requérant prouve qu’il a envoyé sa requête à temps. C’est pour cela qu’il est parfois recouru aux télécopies, qui peuvent aussi être dangereuses.

     

    B.  Délais spéciaux

     

    Il existe des dérogations au délai de droit commun.

     

      Pour saisir un JA outre-mer, le délai pourra être porté à trois mois, par exemple à Nouméa.

     

      Le recours des tiers contre les décisions relatives aux autorisations d’exploitation des installations classées est enfermé dans un délai de 4 ans.

     

      Le délai est de 6 mois devant la Commission Nationale des Comptes de Campagne.

     

      Il sera de 3 mois en matière de DALO.

     

      A l’inverse, il ne sera que d’un mois en matière d’autorisations de plaider,

     

      de 15 jours en matière de référés, de pourvois,

     

      de 5 jours en matière d’élections municipales et universitaires,

     

      10 jours en matière d’élections régionales et européennes,48h en matière d’obligation de quitter le territoire.

     

    Le délai peut toujours être prorogé par des délais de distance, le CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE faisant ici un renvoi au CPC. La prorogation est d’un mois pour les personnes demeurant outre-mer et saisissant un JA métropolitain, et vice-versa. Elle est de deux mois pour les personnes demeurant à l’étranger. Le bénéfice de prorogation est lié au délai de distance, en prenant en compte la résidence du requérant au jour de publication / notification. Le fait d’être en simple déplacement à l’étranger ne fait pas bénéficier du délai de distance. Un étranger qui serait physiquement expulsé, s’il introduit son recours à son arrivée sur le sol étranger, bénéficiera du délai de distance ; mais pas en cas de requête a priori contre l’arrêté de reconduite à la frontière. Ces délais de distance ne s’appliquent pas aux JA spécialisées, sauf si un texte le prévoit expressément.

     

    C. Dispense de délai

     

    En certains cas, on pourra faire un recours à tout moment, Chapus qualifiant cette absence de délais de « naturelle et invariable ».

     

    1.  Contentieux des travaux publics

     

    Ce contentieux est particulier : il y a dispense de décision préalable, mais aussi de délais. Le Juge Administratif a une conception extensive de la matière, y incluant les travaux réalisés par une commune pour une personne privée si l’ouvrage peut éventuelle être un travail public. Il faudra simplement respecter la prescription quadriennale. Les dommages de travaux publics sont aussi applicables au contentieux de l’occupation du domaine, ainsi qu’au contentieux des états exécutoires ou titres de recettes portant sur une opération de travaux publics. La dispense ne jouera qu’en RPC, pas en Recours pour excès de pouvoir.

     

    2.  Recours contre certaines décisions implicites de rejet

     

    Ces décisions vont naitre du silence gardé pendant deux mois par l’administration (délai susceptible de dérogation par des textes spéciaux) (R 421 – 3 CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE). Cette dispense de délai vaudra en matière de RPC, mais aussi lorsque la décision relève du contentieux du Recours pour excès de pouvoir et que le silence de l’administration fait naitre une décision qui ne pouvait être prise que par ou sur avis d’une assemblée locale ou de tout autre organisme collégial (R 421 – 3, 2° CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE). Ex : requête adressée au Maire, alors que c’est le CM qui devait se prononcer sur la question ; rejet d’une demande d’agrément par le préfet alors que la décision doit être prise après avis obligatoire d’une commission.

     

    3.  Contentieux de l’accès aux documents administratifs

     

    Aucune difficulté à ce sujet.

     

    4.  Contentieux de l’exécution des décisions d’une JA

     

    Cela vise les décisions visant à ce que le Juge Administratif prenne des mesures pour faire exécuter un jugement par l’administration

     

    5.  Actes inexistants

     

    Aucun délai ne va courir pour agir contre ces actes inexistants, parfois nuls et non avenus, le juge pouvant à tout moment constater leur nullité ou inexistence à la demande d’un administré. Cela vaut aussi pour les actes obtenus par fraude. Ex d’inexistence : promotions pour ordre, sans affectation réelle ; actes pris par un fonctionnaire ayant dépassé la limite d’âge ; etc.

     

    §2 : Computation du délai

     

    A. Point de départ

     

    Il démarre à 0h le lendemain du jour où l’existence et le contenu de la décision attaquée ont été portés à la connaissance du requérant par notification ou publication régulière.

     

    1.  Actes règlementaires

     

    Le délai démarre à compter de la publication de l’acte, mode usuel de pub des actes règlementaires. C’est aussi le mode usuel de pub pour une catégorie proche mais non assimilable, à savoir les décisions d’espèce, telles les DUP. Les autorités administratives sont d’ailleurs tenues de publier dans un certain délai les actes qu’elles édictent. Autorités centrales : publication au JO ou sous forme électronique. Ordonnance de 2004 pose le principe de la double publication Il est des actes pour lesquels la publication électronique suffit. Ex : actes règlementaires autres qu’ordonnances se rapportant à l’organisation administrative de l’Etat, aux fonctionnaires et agents publics, magistrats et militaires ; actes règlementaires des AAI et autorités publiques indépendantes dotées de la personnalité morale.

     

    Pour les actes des autorités locales, la publication se fait en fonction de la règlementation en vigueur si elle existe. Certaines Collectivités territoriales sont tenues à avoir un recueil d’actes administratifs. Loi ATR de 1992 impose aux communes et groupement de communes de publier le dispositif des décisions règlementaires dans un recueil. Dans les petites communes, en l’absence de règlementation spécifique, la pub est régulière quand elle permet l’info suffisante des administrés, en mairie ou dans un lieu accessible au public. Parfois, certains actes sont obligatoires soumis à plusieurs pub ou plusieurs modes de pub, comme par exemple affichage + publication. Ex : décision de la CDAC autorisation l’installation d’un hypermarché. C’est la publication la plus tardive des deux qui fera courir les délais.

     

    Pour que la publication déclenche le délai, elle doit apporter une info suffisante sur l’existence de l’acte.

     

    Au JO, pas de difficulté. Concernant les pubs locales, pour les CT, on considère par ex que le BO de la ville de Paris constitue une pub suffisante compte tenu des conditions de sa diffusion. En revanche, celle au BO d’un Ministère ne déclenche le délai qu’à l’égard des fonctionnaires du Ministère, pas des administrés. Un texte spécial peut prévoir une publication dans la presse (PLU). Tout sera alors fonction de la taille de la Collectivités territoriales et de la diffusion du journal en cause.

     

    A l’info sur l’existence de l’acte, doit s’ajouter l’info sur le contenu, complet et précis, de l’acte. Le JO publie les textes normalement in extenso, ce qui simplifie la tâche. Il est fréquent que la pub par affichage ne se fasse que par extraits ; elle doit alors permettre à l’administré de connaitre l’auteur, la date et le contenu de l’acte. Elle est suffisante si elle dit comment se procurer le texte en totalité de l’acte. CE, Geouffre de la Pradel, 1986. Sans pub suffisante, le délai ne court pas.

     

    2.  Actes individuels

     

    Leur mode de pub, c’est la notification. Ils doivent être portés à la connaissance de leur destinataire par voie postale ou remise directe. La notification doit être certaine pour lancer le délai, d’où l’intérêt d’user du LRAR ou de la remise par un agent assermenté. Ils peuvent aussi dans certains cas être transmis sous forme électronique (décrets portant changement de nom, naturalisation etc.). La publication au JO fait courir le délai de certains actes individuels, selon le CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE, s’agissant de décisions relatives aux fonctionnaires notamment. D’autres courent à compter de la publication électronique.

     

    Le refus de recevoir la notification par le destinataire n’empêche pas le délai de courir ; mais il est possible, par ex, que la notification ne soit pas faite. Si le destinataire va retirer le pli, le délai court à compter de la date du retrait ; s’il n’y va pas, il court à compter de la date de 1e présentation du facteur. CE, Préfet des Yvelines, 1997 : L’intéressé n’avait pu retirer son pli en raison de confiscation des papiers d’identité. Il fut relevé de la forclusion. Le parent ou concierge signant pour le compte du destinataire fera partir le délai.

     

     

    La notification n’est régulière que si elle est faite à domicile ou résidence. En cas de changement d’adresse, la notification est réputée régulière si elle a été faite à la dernière adresse connue de l’administration. La notification doit par ailleurs être complète, comme la publication. Il faut remettre au moins tous les éléments permettant de connaitre la décision. Elle ne se fait qu’en français. Elle doit comporter certaines mentions (R 421 – 5 CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE) : celle du délai de recours, des voies de recours, y compris le recours administratif dans le délai du recours contentieux.

     

    La loi du 12/4/2000, modifiée en Mai 2000, dispose que le RAPO doit être mentionné. En cas de demande formulée par une personne morale, certaines administrations doivent envoyer un accusé de réception daté avant même de répondre, avec numéro et adresse du service en charge du dossier et délai de réponse : c’est le cas des administrations centrales, de l’Etat, les CT, les EPA, les organismes de Sécu, et ceux gérant un SPA. Il existe des dispenses d’accusés de réception, par exemple pour les requérants abusifs.

     

    3.  Théorie de la connaissance acquise

     

    Il faut normalement une pub de l’acte. Mais parfois, l’absence de publication ou de notification ne jouera pas, le délai étant déclenché par la connaissance de fait qu’a un administré de l’existence et du contenu de l’acte. La théorie s’est désormais amenuisée. Un administré formant un recours administratif démontre qu’il a eu connaissance de sa décision au plus tard à la date de son recours (CE, Mauline, 1998). Mais désormais, par ce même arrêt Mauline et un autre du même jour AP-HP de Paris, le Conseil d’Etat a décidé que le fait qu’un requérant forme un délai de recours administratif étant sans incidence sur l’obligation de mention des délais et voies de recours prévue au CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE. On privilégie la régularité de la notification. Si la décision ne comporte pas toutes ces infos, nonobstant le recours administratif de l’administré, le délai ne court pas.

     

    La connaissance acquise joue dans de très rares cas. La plus connue vise les recours de membres d’organisme collégiaux contre les décisions de ces organismes. CE, de Peretti, 1989 : un conseiller municipal qui participe à une délibération du CM autorisant le Maire à signer un marché voit le délai de recours démarrer pour lui au jour de la séance du CM, même si son info n’était pas complète, par ex sur le marché. CE, Ville de Meudon, 24 Mai 1995 : extension de cette solution aux décisions prises au cours d’une séance d’un organisme collégial à laquelle le conseiller était convoqué, mais n’a pas participé.

     

    4.  Cas du préfet

     

    Le délai de recours du préfet, pour les actes soumis à transmission obligatoire, court à compter de la transmission. En cas de transmission incomplète, le préfet pourra demander le complément ; ce n’est qu’à la date du refus que le délai courra (CE, Mutuelle Générale des Collectivités Territoriales, 1988). Il appartient au JA de trancher sur le caractère complet ou non de la transmission. Pour les actes non susceptibles d’obligation de transmission, le délai partira pour le préfet aussi à compter de la pub.

     

    L’administré pour demander au préfet de déferrer ; c’est son refus qui relance le délai de recours (CE, Brasseur, 1991).

     

    B.  Prorogation du délai

     

    Le délai va être interrompu, et courra à nouveau au terme de la cause d’interruption. 1e cause : exercice d’un recours administratif. Toute décision administrative peut faire l’objet dans son délai de recours contentieux d’un recours gracieux ou hiérarchique. Le délai reprendra au jour de la réponse implicite ou explicite de l’administration. Parfois, on sera face à un RAPO. Ex : matière fiscale ; refus de visa ; contentieux militaire ; urbanisme commercial (décision de CDAC). En d’autres cas, le recours administratif est totalement facultatif. Lorsqu’un texte ne le prohibe pas, le requérant peut introduire un recours administratif, y compris en matière de titre de recette, à condition que ce recours parvienne dans le délai de recours contentieux.

     

    Pour que le recours administratif facultatif interrompe le délai de recours contentieux, il doit constituer un vrai recours : qu’il soit gracieux ou hiérarchique, il doit demander à l’auteur de l’acte ou à l’autorité supérieure d’annuler ou de réformer l’acte. Des demandes de bienveillance ou trop vagues ne sont pas des recours administratifs. Il faut s’adresser à l’autorité compétente. Dans certains cas, il y aura obligation de transmission à l’autorité compétente : si les deux relèvent du même supérieur hiérarchique ; lorsque deux autorités sont consubstantiellement liées par leurs activités. Le ministre de la santé doit ainsi transmettre au directeur d’un hôpital public les recours contre une décision relative au personnel. CE, Ville de Metz, 1986 : le trésorier communal indument saisi devait transmettre au Maire. L’obligation de transmission est étendue par la loi du 12 Avril 2000 à toutes les administrations centrales d’Etat, organismes de Sécu / chargés de la gestion d’un SPA, les EPA.

     

    Le recours administratif ne proroge le délai de recours contentieux que dans la limite des demandes formulées. Normalement, le recours administratif ne proroge le délai de recours contentieux qu’une seule fois. On ne peut exercer successivement deux recours administratifs : CE, 27/01/1950, Mlle Ducros (deux recours gracieux successifs) ; CE, 5/6/1953, Société Sapvin (deux recours administratifs successifs). Mais il est un cas exceptionnel. CE, 7/10/2009, Ouahrirou : le Conseil d’Etat a accepté l’hypothèse où un recours gracieux avait été formé, puis un recours hiérarchique, les deux dans le délai du recours contentieux. C’est le 2e recours qui fera courir le délai. Dans certains cas, les recours administratifs sont exclus par les textes.

     

    C. Expiration du délai

     

    Est en cause, la question du terme du délai. Le délai exprimé en mois exprime au jour du dernier mois portant le même quantième. Les délais sont francs : pour la computation des délais, on ne tient compte, ni du dies a quo, ni du dies a quem. Ainsi, un Recours pour excès de pouvoir contre une décision individuelle notifiée le 3 Janvier expire le 4 Mars à 24h.

     

    §3 : Sanction des règles de délais

     

    A. Irrecevabilité de la requête

     

    La requête peut être prématurée, l’acte intervenant trop tôt. Cela est régularisable, la décision ayant pu naitre entre temps. Mais la question se pose surtout sous l’angle de la requête tardive, l’irrecevabilité n’étant alors pas régularisable : c’est la forclusion. Il s’agit d’un Moyen d’ordre public. L’irrecevabilité est alors courue sans que le requérant ne puisse soulever un fait justificatif, hormis, peut-être, le dysfonctionnement des services postaux. On vit en Mai 1968 un relevé de forclusion général adopté législativement en raison de la gravissime grève de 6 semaines des postes. Le recours formé contre un acte identique dans son objet comme son dispositif à la décision devenue définitive du fait de la tardiveté du recours sera également irrecevable, comme pour la décision confirmative. La notion a des limites, lorsqu’un intervient un élément de nouveauté entre les deux décisions, par ex lorsque le contexte législatif a évolué.

     

    B.  Caractère définitif de la décision administrative non contestée

     

    Une décision administrative non attaquée dans le délai de recours contentieux devient définitive. Elle ne peut plus être attaquée par voie d’action et bénéficie, malgré l’illégalité dont elle peut être entachée, d’une immunité juridictionnelle. Une décision administrative créatrice de droits étant insusceptible de retrait, elle devient totalement consolidée à l’expiration du délai contentieux. Les décisions règlementaires sont susceptibles d’être modifiées, en revanche, et celles non créatrices de droit, retirées. Ce qui est obtenu par fraude peut être perpétuellement retiré.

     

    L’acte règlementaire devenu définitif peut aussi être contesté par le biais d’une exception d’illégalité. Celle contre un règlement est perpétuelle. Il existe aussi la notion d’opérations complexes, qui joue entre les arrêtés individuels de cessibilités et la DUP, par exemple. Dans les procédures de recrutement dans la fonction publique, il y a opération complexe entre l’arrêté d’ouverture du recours et les décisions de nomination. L’acte contesté par voie d’exception doit avoir un caractère règlementaire. La décision faisant l’objet du recours doit avoir été prise en exécution de l’acte règlementaire.

     

    Il peut y avoir obligation d’abroger un acte administratif illégal pour l’administration à la demande d’un administré, que l’illégalité soit d’origine ou survenue à la suite d’un changement de circonstances de droit ou de fait (CE, Compagnie Alitalia, 3/2/1989). L’application de la Jurisprudence fut étendue aux décisions règlementaires non créatrices de droit (CE, Association Les Verts, 1990 ; CE, Butin & Ahwon, 1982).

     

    SECTION III – CONDITIONS RELATIVES A LA NATURE DE L’ACTE

     

    §1 : La règle de la décision préalable

     

    R 421 – 1 CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE : Sauf en matière de travaux publics, le Juge Administratif n’est saisi que contre une décision. C’est la règle de la décision préalable, impliquant que pour qu’il y ait recours, il faut un acte attaqué.

     

    A. Décision préalable

     

    Le juge ne peut être saisi que d’un recours dirigé contre une décision.

     

    1.  Principe

     

    Cette règle présente l’avantage de constituer un recours contre un acte, l’administration ayant ainsi à prendre garde dans l’élaboration des actes, et le juge étant saisi d’un élément tangible. Pour l’administré, c’est un avantage : il pourra exiger le respect d’une décision favorable, ou demander l’annulation d’une décision défavorable. Sans décision préalable, la décision juridictionnelle sera plus difficilement rendue. La décision de l’administration va de plus définir les termes des rapports entre les parties, et le cadre du litige porté devant le juge.

     

    2.  Applications

     

    Seules peuvent être soumises au juge des décisions prises par les autorités administratives, dans la limite des moyens développés par le requérant. La décision préalable sera expresse ou implicite. Dans certains cas, la règle de la décision préalable connait des exceptions, concernant les RPC en matière de travaux publics (CE, Société Compagnie Française Thomson, 1996) ; décisions de rejet implicites, etc.

     

    B.  Recours contre une décision

     

    Il faudra ici identifier les décisions susceptibles de recours (question des Mesures d’Ordre Intérieur,  etc.).

     

     

     

     

    SECTION IV – CONDITIONS RELATIVES A LA REPRESENTATION DES PARTIES

     

    §1 : Ministère d’avocat

     

    La règle n’est pas toujours obligatoire.

     

    A. Champ d’application de l’obligation de ministère d’avocat

     

    L’obligation devant le Tribunal Administratif s’applique en cas de litige pécuniaire ou contractuel. Les appels doivent être présentés par un mandataire. Il faut un avocat aux conseils devant le Conseil d’Etat.

     

    1.  Devant les TA

     

    La présence d’un avocat sera obligatoire dans deux cas : en cas de contentieux pécuniaire ou contractuel. Néanmoins, à cet art. R 431 – 2 CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE, le R 432 qui suit énumère des dérogations, concernant les litiges en matière de travaux publics, contrats relatives au domaine, CGV, contributions directes, litiges individuels concernant les fonctionnaires / agents, ceux concernant les pensions, et ceux où le défendeur est une Collectivités territoriales ou un EP relevant d’une CT, ou les litiges en exécution d’une décision de Justice. L’obligation est donc relativement réduite in fine. Il ne reste plus, finalement, que les litiges pécuniaires à caractère règlementaire, sauf les pensions, et les litiges contractuels non domaniaux. Ce qui vaut au fond vaut en référé.

     

    2.  Devant les Cours Administratives d’Appel

     

    Le principe est ici plutôt celui de l’obligation du ministère d’avocat. Le décret du 24 Juin 2003 a en effet restreint les dérogations existantes. Il reste, comme, celles dirigées contre les décisions des Tribunaux Administratifs statuant sur les Recours pour excès de pouvoir des fonctionnaires / agents, litiges en matière de CGV et demandes d’exécution de décisions de Cour Administrative d’Appel / Tribunal Administratif frappées d’appel. La notification des voies de recours doit mentionner l’obligation de ministère d’avocat quand celle-ci s’applique.

     

    3.  Devant le Conseil d'Etat

     

    En cassation, le ministère d’avocat est obligatoire. Une bonne partie du contentieux devant le Conseil d’Etat est donc marquée du monopole des avocats aux conseils. En appel, pour le contentieux électoral des municipales et cantonales, le ministère est dispensé ; de même contre une décision du JLD ( ?!). En 1er et dernier ressort, il y a dispense la plupart du temps, comme en Recours pour excès de pouvoir contre les AAI, demandes d’astreintes pour obtenir l’exécution d’une décision d’une Juridiction Administrative ; mais en matière d’autorisation de plaider, il faudra un avocat aux conseils, comme pour les recours en révision, contre certains organismes prononçant des sanctions type CSA, etc.

     

    4.  Devant les JA spécialisées

     

    Il n’y a en général pas d’avocat.

     

    5.  Devant le TC

     

    Un avocat aux conseils est obligatoire.

     

    B.  Mandataires habilités

     

    Il s’agit des avocats à la Cour et au Conseil d’Etat. L’avocat n’a pas à justifier d’un mandat ; mais il doit parfois produire ce mandat. Ex : avocat au barreau (pas aux conseils) introduisant un recours contre une décision de la CNAC devant le Conseil d’Etat (compétent en 1er et dernier ressort).

     

    C. Contestations

     

    Si un avocat a accompli des actes / procédures sans l’accord des parties, il peut y avoir procédure de désaveu. Lorsqu’il y a obligation de ministère d’avocat, il est possible de bénéficier de l’aide juridictionnelle, dont la demande interrompt le délai de recours.

     

    D. Sanctions

     

    L’absence de présentation par avocat d’une requête où son ministère est obligatoire rend cette requête obligatoire, selon le CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE. La sanction pour un avocat et prof de Droit plaidant contre l’Etat / Collectivités territoriales n’est pas l’irrecevabilité mais un retrait sur traitement (CE, SCI Les Hameaux de Perrin, 1992). Cette irrecevabilité est régularisable. La JA est d’ailleurs tenue d’inviter à régulariser, fixant pour cela un délai dont le dépassement entrainera la forclusion. Mais en appel, le ministère d’avocat étant notifié, il n’y aura pas régularisation possible.

     

    §2 : Représentation des personnes morales

     

    Elles ne pourront agir que par le biais d’une personne physique, devant pour cela être habilitée, justifiant de sa qualité pour agir.

     

    A. Personnes morales de Droit Privé

     

    1.  A but lucratif

     

    Le Code de Commerce habilite le DG à agir, sans difficulté.

     

    2.  Associations et syndicats professionnels

     

    C’est la question du statut qui se pose. Le plus souvent, les statuts désignent l’exécutif de l’association, pouvant agir sur habilitation de l’organe collégial. Mais les statuts peuvent donner à l’AG ou au bureau faculté de donner un mandat permanent à l’exécutif pour agir. Face à des statuts se bornant à prévoir que l’exécutif représente la personne morale en Justice, le Conseil d’Etat considéra dans un 1er temps que cette rédaction dispensait l’autorisation de chaque action par délibération de l’organe délibérant, en 1985. Mais il a ensuite exigé, lorsque la rédaction est lacunaire, qu’il y ait autorisation pour chaque action (CE, Comité de Défense du Chemin de Ronde de Damgan, 1989).

     

    Puis, nouveau revirement : désormais, et depuis le 3/4/1998 Fédération de la Plasturgie, « En l’absence de stipulations réservant expressément à un autre organe la capacité de décider de former une action devant le Juge Administratif, celle-ci est régulièrement engagée par l’organe tenant des mêmes statuts le pouvoir de représenter en Justice ce syndicat ou cette association ». Si les statuts ne contiennent aucune disposition d’habilitation d’une autorité, il appartiendra à l’Assemblée Générale ou au Congrès de la désigner. Il appartient à la Juridiction Administrative de vérifier à chaque fois la qualité pour agir de la personne au nom de la partie.

     

    B.  Personnes morales de Droit Public

     

    1.  Représentation de l’Etat

     

    L’Etat est généralement représenté par le Ministre ou l’un des Ministres intéressés, celui-ci pouvant déléguer sa signature à des fonctionnaires de l’administration centrale ou chefs de l’administration déconcentrée. Devant les Tribunaux Administratifs, l’Etat est généralement représenté par les préfets, comme devant les Cours Administratives d’Appel.

     

    2.  Représentation des Collectivités Territoriales

     

    C’est en général l’exécutif qui représente en Justice la Collectivité Territoriale, via son Président, sur autorisation de l’organe délibérant. L’autorisation peut être général pour la durée du mandat (CE, Epoux Gohin, 1988), ou dans certains cas seulement limités par le conseil. A Paris, cela sera tantôt le Maire, tantôt le Préfet de Police, en vertu de la répartition particulière des compétences. Un contribuable peut, en vertu du CGCT, représenter une Collectivités territoriales en introduisant une action qu’il croit devoir appartenir à ladite collectivité. Il doit être pour cela autorisé par une décision du Tribunal Administratif.

     

    3.  Représentation des Etablissements Publics

     

    Cela dépendra de leurs statuts. Cela pourra être l’exécutif, mais pas toujours.

     

     

     

    Chapitre 2 : L’introduction de la requête

     

     

    Le contentieux administratif n’est pas très formaliste. Il n’y a pas, comme pour une assignation civile, certains éléments particuliers à faire figurer. Néanmoins, la procédure étant fondamentalement écrite, des éléments sont à prendre en considération, dont certaines règles de forme dont le non-respect emporte irrecevabilité de la requête.

     

    SECTION I – LA REDACTION DE LA REQUETE

     

    Même le CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE emploie parfois de façon indifférenciée certains termes, comme recours / requête. On oppose requête sommaire et requête & mémoire. La terminologie relève ici d’un libre choix. Il existe une terminologie indicative et non sanctionnée : mémoire en défense, mémoire en réplique, mémoire complémentaire, etc. On a abandonné les termes de mémoires duplique, triplique, ampliatif, etc. Mais, par ex, l’introduction d’un recours sommaire implique par la suite la production d’un mémoire complémentaire, sous peine, devant le Conseil d’Etat, de désistement sous 3 mois.

     

    Le CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE impose que la requête soit motivée. Elle doit en effet comporter l’indication de certains éléments : exposé des faits et des moyens, et l’énoncé des conclusions soumises au juge (R 411 – 1). L’énoncé des faits ne sera pas le même selon que l’on a fait un recours sommaire (faits réduits à la plus simple expression) ou une requête & mémoire (présentation classique faits / discussion). En PI, le contentieux administratif repose sur une indication des faits. Ils sont essentiels, que la procédure soit écrite (appuyée par des pièces). Les faits sont contemporains de la décision, le Juge Administratif statuant en Recours pour excès de pouvoir au jour de la signature de l’acte attaqué. Mais même en RECOURS POUR EXCÈS DE POUVOIR, des faits postérieurs seront intéressants. Dans la fonction publique, quand on supprime un emploi, entrainant un licenciement, s’il y a un recrutement à un poste similaire, il pourra y avoir détournement de pouvoirs.

     

    La question de la motivation de la requête se pose également. Les requêtes doivent en effet être motivées, par tous les requérants ; la Jurisprudence le rappelle. En appel, le juge est particulièrement attentif à la question. CE, OPHLM de la Ville de Caen, 11/06/1999 : le Juge Administratif considère que sera irrecevable une requête d’appel se bornant à reprendre les motifs de la requête de PI. L’appel, c’est la critique d’un jugement. Ce sont ses attendus qu’il faut critiquer. Le Juge Administratif se contente de quelques éléments de critique dans la pratique.

     

    Il faut indiquer dans la requête les moyens de Droit qui vont fonder la décision. Le Juge Administratif sera en la matière peu formaliste, et n’exige pas de présentation type, scindée (CE, Smadja). Il faut bien entendu indiquer l’objet de la requête, que celle-ci tende à quelque chose (annulation, réformation, déclaration de nullité, interprétation, condamnation…). Les conclusions, introduites par l’expression Par ces motifs, doivent donc être claires. Il faut chiffrer l’éventuel préjudice. L’absence totale de moyens de Droit dans la requête lui fait courir le risque de l’irrecevabilité. Le Juge Administratif fait parfois preuve d’indulgence, acceptant de requalifier des conclusions imprécises (CE, Préfet de la région Ile-de-France, 1996).

     

    La motivation doit intervenir dans le délai du recours contentieux. Le CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE dispose que l’auteur d’une requête ne disposant d’aucun moyen ne peut régulariser celle-ci après le délai de recours. On demeure libre de produire, après un mémoire contenant des moyens, un autre mémoire avec les causes juridiques de même nature. La motivation peut parfois être faite par référence, visant le contenu d’un jugement produit, etc. ; mais il faudra un renvoi clair.

     

    La cristallisation des moyens constitue un redoutable danger. Le délai de recours contentieux impose d’avoir motivé le recours en développant à la fois au moins un moyen de légalité interne et un moyen de légalité externe (CE, Société Intercopie, 1953). Bien que contesté, cet arrêt est fondamental, et toujours vivant. Le fait d’avoir développé un moyen de chaque cause juridique mettra le requérant à l’abri. Mais des moyens échappent à la cristallisation : ce sont les Moyens d’ordre public. Ils pourront même être soulevés par le rapporteur public à l’audience, d’office.

     

    La requête doit être présentée en français (CE, Quillevère, 1985). Cela implique de produire une traduction des éléments de preuve apportés en langue étrangère. Il faut communiquer son adresse postale en français (CE, Le Digou). L’adresse est normalement celle du domicile ; celle du lieu d’affectation du fonctionnaire sera admise. Il faudra mentionner les identités du demandeur, mais aussi d’une certaine façon du défendeur. Mais il est des hypothèses où celui-ci ne peut pas être identifié.

     

    La requête doit être signée par son auteur ou le mandataire, le juge devant inviter le requérant à régulariser avant l’audience s’il ne l’a pas fait. Un avocat n’a pas à justifier d’un mandat lorsqu’il introduit une requête. Il peut y avoir des requêtes collectives, soit dirigées contre plusieurs actes, soit formées par plusieurs requérants contre le même acte. Dans les deux cas, la requête sera recevable dès lors qu’il existe un lien suffisant entre les parties ou entre les décisions attaquées. L’absence de lien entre les deux décisions imposerait de présenter deux requêtes distinctes. Le CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE exige la désignation d’un représentant unique pour les requêtes collectives quand les demandeurs n’ont pas de conseil, pour éviter une charge financière considérable pour le tribunal. Mais à défaut d’indication, c’est le 1er nom figurant sur la requête qui sera réputé avoir été désigné.

     

    SECTION II – LE DEPOT DE LA REQUETE

     

    C’est le greffe qui jouera un rôle fondamental, la procédure étant inquisitoriale et le greffe faisant le travail de notification aux parties, et ainsi respecter le contradictoire.

     

    A. Enregistrement de la requête

     

    Il se fait au greffe du tribunal. La date d’enregistrement de la requête, c’est à dire celle du cachet du greffe, de réception, est la seule interrompant le délai de recours. On peut déposer, utiliser la télécopie, envoyer par mail avec signature électronique… Il faudra alors adresser ensuite l’original de la requête au greffe.

     

    B.  Production de pièces

     

    La requête doit être produite en autant de fois qu’il y a de parties à l’instance, moins le requérant, plus deux. Il y a également des pièces à produire obligatoirement : la décision attaquée, sauf si l’administration a refusé de la communiquer (on produira alors copie des demandes), ou que l’on attaque une décision implicite (il faudra alors prouver l’envoi du LRAR pour justifier la naissance de la décision implicite). L’omission de la production de la décision est régularisable ; le tribunal doit mettre en demeure le requérant de régulariser. En urbanisme, la notification du recours est obligatoire au bénéficiaire du permis et à l’auteur de la décision, dans les 15 jours de la requête, sans quoi celle-ci serait irrecevable. Pour les personnes morales, il faudra produire les statuts. Le timbre fiscal à 35€ est redevenu obligatoire. D’autres pièces sont facultatives. Il s’agira de celles nécessaires pour établir le bienfondé de la requête, là encore en autant d’exemplaires que de parties.

     

     

    SECTION III – LES MOYENS DE LA REQUETE

     

    Le Juge Administratif effectuera un contrôle fluctuant. Il importe de se préoccuper des différents moyens invoqués.

     

    §1 : Différents moyens de légalité

     

    En excès de pouvoir, on distingue entre moyens de légalité interne et externe ; de fond et de forme.

     

    A. Légalité externe

     

    Dans la légalité externe, on peut évoquer l’incompétence, qui prendra des formes différentes. Dans l’adoption des AAI, il faut respecter de règles comme le contreseing des décrets du Président de la République par les Ministres, la délégation de pouvoir en bonne et due forme (cette délégation opérant transfert de compétence). Cette délégation doit être régulière, autorisée par un texte, législatif ou règlementaire. Il faut que son cadre soit respecté. Les délégations doivent être partielles : on ne peut pas transférer l’intégralité d’un champ de compétence (CE, Chambre d’Agriculture des Alpes-Maritimes). Une délégation doit être claire, explicite et publiée. Parfois, une décision pourra être prise par une autre autorité que celle normalement compétente, par exemple en cas d’intérim. Il faudra dans d’autres cas vérifier que l’acte a été pris après avis conforme d’une autorité. La compétence pour édicter conditionne celle pour défaire l’acte, sauf texte spécial.

     

     

    Il ne faut pas que la décision soit par exemple entachée d’incompétence négative, c’est à dire que l’administration refuse de statuer dans une matière où elle dispose d’un pouvoir. Il existe aussi l’hypothèse d’abandon de compétence, une autorité se plaçant dans un cadre de compétence liée alors qu’elle doit prendre sa propre décision. Cela constitue là aussi un risque d’incompétence négatif. CE, Préfet de l’Eure, 1913 : l’administration ne peut pas demander au juge de lui reconnaitre un pouvoir dont elle dispose de droit.

     

    L’incompétence matérielle renvoie à l’hypothèse où l’autorité statue hors le champ matériel de sa compétence, par exemple à la place du juge ; un arrêté qui intervient dans un domaine où le décret est exigé ; le CM intervient pour règlementer un pouvoir de Police revenant au Maire. L’incompétence peut être temporelle : l’autorité statue à une date où elle ne dispose pas ou plus du pouvoir requis. Mais il existe une Jurisprudence sur l’expédition des affaires courantes : cela ne peut que viser un acte d’exécution de ces affaires.

     

    L’incompétence géographique voit, par exemple, un préfet prendre une mesure à l’encontre d’un administré hors son champ de compétence. Cette incompétence constitue un Moyen d’ordre public, pouvant être soulevé à tout moment. L’incompétence sera un moyen parfois inopérant lorsque l’administration est en situation de compétence liée, était tenue de prendre cette décision. De même, parfois, la théorie des circonstances exceptionnelles rendra inopérant le moyen.

     

    Un autre moyen de légalité externe est le vice de forme. L’acte administratif est la plupart du temps écrit ; il doit alors respecter un certain nombre de règles de formes, dont certaines sont sanctionnées. Le Juge Administratif fait une distinction entre formalités substantielles ou non. L’omission des visas n’est pas de nature à emporter annulation de l’acte ; de même, l’erreur dans le visa non plus. En revanche, des formalités sont substantielles : l’obligation du contreseing lorsque celui-ci est exigé ; la signature de l’acte dès lors qu’il est écrit ; nom, prénom et qualité de l’auteur de la décision. Une exigence substantielle sera la motivation de certains actes, comme les décisions individuelles restreignant les libertés publiques. L’obligation de motivation repose sur la loi de Juillet 1979 énumérant limitativement les actes.

     

    A côté des vices de forme, on a les vices de procédure, toujours dans la légalité externe : demande de consultation ou d’avis d’un organisme collégial incorrectement effectuée. L’irrégularité de la consultation ou de l’avis donné entraine illégalité de l’acte pris sur son fondement. Il faut donc systématiquement s’assurer que l’organisme collégial ait été régulièrement formé. La notion de respect du droit à l’examen particulier de la demande interdit une réponse par délibération de principe. Cela constitue également un vice de procédure (CE, Winterstein, 12/11/1986). Autre règle : respect des droits de la défense (CE, Dame Veuve Trompier Gravier). Enfin, un autre vice est le non-respect de la règle du parallélisme des procédures, sauf texte contraire.

     

    B.  Légalité interne

     

    On a tout d’abord la violation de la loi, ou d’un principe fixé par un texte de rang supérieur. On a ensuite l’erreur de Droit : l’administration qui met en œuvre une norme inapplicable ou inexistante (refus de permis de construire fondé sur un PLU non encore opposable aux tiers). Le juge peut cependant procéder à une substitution de base légale. On a l’interprétation erronée d’une norme. Depuis un arrêt du 6 Février 2004 Hallal, le Conseil d’Etat a ouvert la voie à la régularisation des erreurs de Droit lorsque le motif de la décision attaquée est illégal, mais qu’un autre peut lui être substitué, qui soit également fondé sur la situation existant à la date de la décision.

     

    Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l’auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, et d’apprécier s’il résulte de l’instruction que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était initialement fondée sur ce motif. Dans l’affirmative, le juge considère qu’il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve qu’elle ne prive pas le requérant d’une garantie procédurale liée au motif substitué.

     

    L’erreur matérielle des faits constitue un moyen de légalité interne, vice que l’on retrouve dans tous les types de contrôles (CE, Camino, 1916) : visa d’une demande inexistante ; incapacité de production d’éléments prouvant un fait allégué ; etc. Il faut que cette erreur ait une influence sur la décision attaquée. Le détournement de procédure ou de pouvoir vise les cas où l’on utilise ses pouvoirs pour des fins étrangères à celles pour lesquelles ils ont été accordés : décision de préemption pour empêcher l’acquisition du bien par une association à finalité religieuse, motif étranger à l’IG ; sanction d’un agent exerçant un mandat pour un parti politique différent de celui du Maire.

     

    Le détournement peut résulter des termes mêmes de la décision attaquée, des pièces du dossier, des allégations du requérant non contredites par l’administration, de la reconnaissance à la barre du représentant de l’administration, etc. Il est des circonstances extérieures à la décision. L’erreur de qualification juridique des faits (CE, Gomel, 1914) : le juge vérifie qu’à l’égard d’une situation donnée, les faits ont été correctement appréciés, pour recevoir une situation de droit adaptée.

     

    §2 : La pertinence des moyens

     

    A. La notion de moyen inopérant

     

    Cela vise tout d’abord les moyens étrangers au litige. Ex : moyen qui s’appuie sur un texte inapplicable à la décision attaquée ; texte inopposable. Les règles de procédure sont immédiatement applicables. L’indépendance des législations rendra également des moyens inopérants. Certaines notions feront également obstacle : celle de loi-écran, etc. Les moyens de légalité externes et internes seront inopérants en cas de compétence liée.

     

    B.  La notion de moyen irrecevable

     

    Cela se distingue de l’inopérance car ici, le juge est tenu de rejeter tout en examinant préalablement, et de justifier son rejet. Ex : moyens non motivés ; fondés sur des stipulations contractuelles ; procédant une cause juridique nouvelle en cas de cristallisation.

     

    C. La notion de MOYENS D’ORDRE PUBLIC

     

    CE, Heurtey, 1977 (GACA). Un Moyen d’ordre public est un moyen que le juge doit relever d’office si une partie ne l’a pas soulevé, à tout moment de l’instance, évitant ainsi la cristallisation. C’est au JA qu’est revenu le soin d’établir la nomenclature des Moyens d’ordre public. Il peut décider ou non de retenir un Moyen d’ordre public. Ex : CE, Lamri, 2006. Le non-respect des règles de retrait (Jurisprudence Ternon), n’est pas un Moyen d’ordre public. Il est une multitude de MOYENS D’ORDRE PUBLIC : incompétence de l’auteur de l’acte ; méconnaissance du champ d’application de la loi / règlement, mais pas d’un contrat (CE, Entreprise Matière, 1973). De même, l’incompatibilité d’un texte avec l’article  6 CEDH n’est pas Moyens d’ordre public (CE, SARL Construction Industrielle pour l’Agriculture, 1995).

     

    En revanche, est un Moyen d’ordre public la rétroactivité des actes règlementaires (CE, Coz, 1983). De même, l’autorité absolue de chose jugée, attachée à l’annulation d’un acte administratif, est un Moyen d’ordre public (CE, Commune de Port-Vendres, 2000). L’inexistence d’un acte est un Moyen d’ordre public (CE, Maurice, 1981). La nullité d’un contrat est un Moyen d’ordre public, quelle que soit la cause de la nullité. Désormais, néanmoins, dans les litiges opposant les parties à un contrat, la nullité du contrat constitue un Moyen d’ordre public à raison d’un nombre limité de vices. Seuls ceux d’une particulière gravité, relatifs aux conditions du consentement des parties entre autres, sont des Moyens d’ordre public (CE, Commune de Béziers, 2009).

     

    Dans le contentieux de la responsabilité, l’enrichissement sans cause est un Moyen d’ordre public. La responsabilité pour faute n’est pas un Moyen d’ordre public ; mais celle sans faute est un Moyen d’ordre public (CE, Foucher, 1999). En matière de créance et de dette des personnes publiques, celle-ci ne doit pas être condamnée à payer une somme qu’elle ne doit pas (CE, Mergui, 1971 ; OPHLM de la Ville d’Avignon, 2011). La compensation entre une dette et une créance est un Moyen d’ordre public. Des Moyens d’ordre public se rattachent à la procédure contentieuse : tardiveté de la requête ; défaut de qualité pour agir ; absence de demande préalable en contentieux indemnitaire (CE, Mme Tissier, 2010).

     

    Les Moyens d’ordre public sont désormais encadrés. L’article R 611 – 7 CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE prévoit un système pour leur invocation : « Lorsque la décision lui parait susceptible d’être annulé sur un moyen tiré d’office, le Président de la formation de jugement ou, au CE, la sous-section chargé de l’instruction en informe les parties avant la séance de jugement, et fixe le délai dans lequel elles peuvent, sans qu’il fasse obstacle à l’éventuelle clôture de l’instruction, présenter leurs observations sur le moyen communiqué ». Constitue, d’ailleurs, un Moyen d’ordre public, le non-respect par le juge de l’obligation d’info des parties (CE, Chartier, 1997). Si le MOYENS D’ORDRE PUBLIC est relevé pour la 1e fois à l’audience par le rapporteur public, le Président doit rayer l’affaire, communique le moyen et renvoyer à une autre audience.

     

    Chapitre 3 : L’instruction de la requête

     

     

    SECTION I – OUVERTURE ET DEROULEMENT DE L’INSTRUCTION

     

    §1 : Devant les Tribunaux Administratifs et CAA

     

    On a d’abord la prise en charge du dossier. La requête est enregistrée au greffe, dotée d’un numéro, parvient au Président qui l’attribue au rapporteur ou se désigne lui-même comme rapporteur. Dans des dossiers délicats, il se désignera ainsi lui-même. C’est le rapporteur qui dirige l’instruction. A la Cour Administrative d’Appel, le Président répartit les dossiers entre les chambres et désigne le rapporteur. C’est lui qui dirige l’instruction, propose les mesures de communication des mémoires, fixe les mises en demeure, propose la clôture, fait venir l’affaire au rôle et établit la note de projet de jugement.

     

    Parfois, le rapporteur peut être changé en cours de procédure pour des raisons évidentes ; autrement, on ne peut pas le dessaisir sauf sur sa demande. Il est prévu au CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE l’éventuelle dispense d’instruction quand la solution apparait d’ores et déjà certaine. Il appartiendra, après le dépôt, de faire en sorte que soient opérées toutes les régularisations possibles et souhaitables (ex : mise en demeure de la production d’un mémoire complémentaire). Il appartient au greffe de demander de transmettre la requête initiale au défendeur, en lui demandant ses observations.

     

    Il est d’autres formalités auxquelles veille le greffe, comme par exemple la notification en matière d’urbanisme. Des délais d’instruction peuvent être fixés ; il peut y avoir instruction accélérée dès le départ. Le déroulement de l’instruction se traduit par les échanges de mémoires, ou demandes d’observations faites vis-à-vis de tiers. Le tribunal n’a à notifier que les mémoires comportant des éléments nouveaux. En cas de mise en demeure notifiée pour dépôt d’un mémoire, si celui-ci n’est pas déposé, le demandeur est réputé s’être désisté, et le défendeur, avoir acquiescé aux faits du litige. Il y aura communication des pièces. Le greffe va devoir aussi informer sur les moyens d’office.

     

    §2 : Devant le CE

     

    L’instruction se fait devant la section du contentieux du Conseil d’Etat, article R611-20 à R611-30 du Code de justice Administrative. Les recours devant le Conseil d’Etat, leur traitement est différent si le recours relève directement du Conseil ou si le recours relève de la cassation. La prise en charge du dossier est différente, car on l’attribue à une sous-section du Conseil d’Etat. L’originalité, c’est que c’est la sous-section qui est chargée de l’instruction qui va donc être collégiale. Le rapporteur ne sera désigné qu’à la fin de l’instruction. Elle va organiser tout le contradictoire, demander les régularisations, faire les mises en demeure… C’est la sous-section aussi qui ordonne la communication de la requête et du mémoire complémentaire si besoin au défendeur.

     

    En matière de plein contentieux, cette opération est réalisée par une ordonnance soit-communiqué, et c’est l’avocat au Conseil qui va transmettre au défendeur. Autrement, il appartient à la sous-section d’envoyer le mémoire. Cela se passe comme devant les Tribunaux Administratifs, il peut y avoir des régularisations si c’est possible. La seule chose non régularisable, c’est le non-respect du délai de trois mois pour produire le mémoire complémentaire. C’est pour les requêtes au fond que le délai est de trois mois. Si on fait un pourvoi en cassation contre une ordonnance de référé suspension, on a 15 jours pour faire ce pourvoi. On peut aussi faire un recours sommaire. On aura 15 jours pour produire le mémoire complémentaire dans ce cas. Ça sera aussi 3 mois pour le pourvoi, car le délai est de 3 mois. Le délai de production du mémoire complémentaire est homothétique du délai de recours.

     

    Pendant l’instruction, il y a un échange des mémoires comme devant le Tribunal Administratif et les Cours Administratives d’Appel, c’est un système analogue. Parfois, on peut être amené à venir prendre connaissance du dossier sur place, on ne déplace pas le dossier, c’est le cas en matière électorale. Parfois, le délai de production de mémoire complémentaire peut être réduit et il ne donne que deux mois, notamment lorsqu’il constate que le dossier est urgent, article R611-23 du Code de justice Administrative.

     

    Les productions se font comme devant les Tribunaux Administratifs et les Cours Administratives d’Appel, seulement lorsqu’il ne s’agit pas d’un dossier de cassation, car dans un dossier de cassation, on ne produit pas d’élément nouveau. Le Conseil d’Etat est soumis à l’obligation d’informer les parties, si la sous-section envisage de soulever un Moyen d’ordre public avant le jugement.

     

    Les avocats au Conseil ont le droit au déplacement du dossier. Il trouve l’intégralité du dossier dans leur case et ils peuvent l’emmener. Ils doivent ensuite le remettre. Les mises en demeure fonctionnent comme devant les Tribunaux Administratif, l’instruction est close lors de l’appel de l’affaire à l’audience, et s’il y a un avocat, après ses observations orales.

     

    SECTION 2 – LES MOYENS D’INVESTIGATION DU JUGE

     

    Le juge dispose d’un pouvoir inquisitorial, c’est lui qui dirige la requête. C’est lui qui va examiner les échanges de mémoire et le contenu des mémoires. C’est lui qui va aussi lors de l’instruction être conduit à demander des choses aux parties. Un arrêt du 1er mai 1936, arrêt Couespel du Mesnil à propos d’une mise à la retraite, et on y trouve les différents moyens d’investigation. En effet, dans le procès administratif, la preuve incombe au requérant, même si dans certains contentieux, le requérant bénéficie d’une présomption. Les parties parfois sont démunies et le juge peut être conduit à leur demande ou de son propre chef à ordonner des mesures d’investigation ou des mesures d’instructions. Il y en a qui sont inquisitoriales, le juge y procède sans le support d’un texte, le Code de justice administratif mentionne à l’article R626-1 du Code de justice Administrative, « toutes mesures d’instruction ». Ce silence autorise le juge à avoir de nombreuses mesures d’instruction.

     

    §1 : Les mesures d’instruction dite inquisitoriales

     

    Le juge par l’arrêt de 1936 a rappelé que le juge peut prononcer des injonctions de production. Il peut dire à une des parties, je vous enjoins de produire ce document. D’ailleurs, cet arrêt qui est révélateur des injonctions de procédure, on enjoint l’administration à faire quelque chose pour éclairer le magistrat. Cette procédure a été tout de suite utilisée par le juge dans un arrêt de 1954, dans l’arrêt Barel, le Conseil d’Etat a demandé à l’administration de fournir les éléments et devant le refus de l’administration, le juge a cru le requérant car le juge ne pouvait pas vérifier. On peut aussi demander le dépôt d’une pièce, demander des éclaircissements, des précisions sur les motifs d’une décision. On peut lui demander par simple lettre.

     

    La mesure la plus fréquente est de demander le versement de pièces, la lettre indiquant la pièce demandée par simple courrier, où le juge prend une décision avant-dire droit, pour intimer de produire. Un arrêt du 1er avril 1994, établissement Richard Ducros, on demande la précision des critères dans un marché public. On peut demander des informations à une personne qui n’est pas partie au litige. Le juge administratif, en ce qu’il autrefois vient de l’administration, se préoccupe de l’intérêt général, donc avant de changer une jurisprudence, il peut adresser des demandes à des tiers, comme une affaire d’indemnisation, où le Conseil d’Etat demande le nombre de cas pour préserver les deniers de l’Etat.

     

    Le juge a pu se faire projeter des films ou écouter des enregistrements sonores. Les conséquences de ces mesures sont simples, si l’administration fournit des explications non contestables pour le requérant, elles sont tenues pour exactes, si elles sont contestées, le requérant doit établir la preuve. Si elle refuse, on est dans le cas Barel, la partie qui s’oppose à la manifestation de la vérité est considérée comme coupable, sauf, si le dossier prouve que le requérant a tort.

     

    §2 : Les mesures d’instructions prévues par le Code de justice Administrative

     

     

     

     

    Il appartient au rapporteur de rechercher s’il y a lieu d’ordonner ces mesures. Un tribunal n’est jamais tenu de recourir à des mesures d’instruction. Il lui appartient s’il le souhaite d’y recourir. Très rapidement, il y a une multitude de mesures d’instruction réglementée par le Code de justice Administrative, la première, c’est l’expertise.

     

    A. L’expertise

     

    L’expertise, il y a d’abord une demande d’expertise, elle est facultative, article R621-1 du Code de justice Administrative, elle n’est jamais obligatoire. Le juge peut ne pas l’ordonner. Il peut de lui-même décider de l’expertise. Cela peut être préalablement, ou il le décidera par un jugement avant-dire droit, ou un jugement qui tranchera partiellement un point et ordonnera l’expertise. Elle peut être ordonnée d’office par le juge, mais ce sont souvent les parties qui font une demande d’expertise. Désormais, le président de la juridiction a la possibilité de désigner en son sein un magistrat chargé des questions d’expertise, c’est à lui que l’on va adresser des demandes notamment pour le suivi, article R621-2, R621-4 et R626-5 du Code de justice Administrative, il va suivre les expertises.

     

    Les experts peuvent être seuls, ou travaillent en commission. Le choix dépend de la difficulté du dossier. L’expert est nommé par le jugement qui ordonne l’expertise, sur la liste des experts. L’expert doit être impartial. L’expert qui estime avoir un empêchement, il doit le faire savoir au président de la juridiction, c’est ce que l’on appelle le déport. On peut aussi faire récuser les experts, article R621-6 du Code de justice Administrative, en indiquant les motifs.

     

    L’expert doit éviter de faire toute opération avant qu’on ait statué sur la sanction. L’expert réagit, il peut acquiescer et il sera remplacé. Soit il estime qu’il n’y a pas de motif à la récusation et la juridiction se prononcera dans une audience publique. L’expert peut être épaulé par d’autres personnes, article R621-2 du Code de justice Administrative, il faut qu’il soit nommé par le président. Un expert peut enfin refuser d’accomplir sa mission et il sera remplacé.

     

    Les opérations d’expertise se déroulent sous la responsabilité de l’expert qui a une mission fixée par le jugement, ne peut pas porter sur un point de droit, mais que sur des faits. Il va rechercher la cause des dommages, on ne lui dit pas de dire que c’est une faute au sens du droit de la responsabilité, mais il va le sous-entendre. L’expertise doit être contradictoire, il y a une convocation aux opérations. Parfois, on peut donner l’accord pour qu’une opération matérielle se fasse. Les documents sont communiqués aux parties, en cas de carence, le président ordonne la communication des documents. Il faut respecter le contradictoire tout au long de l’expertise. Il peut y avoir plusieurs expertises.

     

    À la fin de l’expertise, on produit un rapport d’expertise, on envoie les copies du rapport aux parties. Il y a souvent un pré-rapport, où l’on trouve la trame du rapport, l’expert demande aux parties de produire des dires pour faire le point, puis il fait son rapport. Les experts peuvent aller devant le juge, article R621-10 du Code de justice Administrative pour présenter son rapport. Il y a une reprise de l’instruction après l’expertise.

     

     

    Une expertise annulée peut être utilisée dans ses éléments de fait. Les frais d’expertise sont taxés normalement par le président, donc le demandeur, mais il peut y avoir un partage, R621-11 du Code de justice Administrative, avec une allocation provisionnelle du demandeur. Ensuite le président met les frais à la charge d’une des parties par une ordonnance de taxe. Pour les honoraires, on regarde la difficulté du travail fourni, l’ordonnance est susceptible de recours devant la juridiction concernée.

     

    B.  L’enquête

     

    Ce sont les articles R623-1 à R623-8 du Code de justice Administrative. Elle n’est pas obligatoire, le juge peut rejeter la demande. Il faut qu’elle soit utile, article R623-1 du Code de justice Administrative. Elle doit être utile. On ne va pas conduire une enquête alors qu’on a les éléments. Article R623-2 du Code de justice Administrative prévoit les différentes enquêtes. Il y a l’enquête à la barre et l’enquête sur place. L’enquête à la barre à lieu devant la juridiction dans une salle d’audience, donc les parties peuvent présenter des témoins, il y aura un procès-verbal d’audition.

     

    Il y a une enquête sur place, conduite par un membre de la juridiction qui va entendre des témoins. C’est un magistrat qui se rend sur les lieux et entend les personnes présentes. Généralement, c’est le rapporteur. Un procès-verbal d’enquête sera dressé, notifié aux parties, et versé au dossier. L’arrêt Poncin de 1963, une enquête était utilisée pour déterminer l’exactitude du procès-verbal du jury. Le 7 septembre 2009, affaire Dassault, le Conseil d’Etat fait une enquête sur les dons d’argent à des personnes privées avant les élections d’un conseil municipal.

     

    C. La visite des lieux

     

    Il s’agit de l’article R622-1 du Code de justice Administrative. La visite des lieux est un moyen de vérifier la réalité, l’affirmation de l’autre partie. Le juge ne peut pas procéder à une enquête officieuse. Il faut une mesure d’instruction, une décision. Cela peut être une ordonnance du président de la juridiction, soit même un jugement avant-dire droit qui pourra décider que le juge se propose d’effectuer une visite, en précisant les constatations et les vérifications. Le juge va pouvoir entendre sur place toutes les personnes qui peuvent fournir les renseignements. La décision doit être notifiée aux parties, elle doit être contradictoire, les parties peuvent être présentes. On rédige un procès-verbal qui est ensuite notifié aux parties, les frais sont pris en charge par l’Etat. Le Conseil d’Etat en a ordonné, le 19 janvier 1996, syndicat mixte pour le tunnel de Genèvre, la 6ème sous-section du Conseil d’Etat et le commissaire du gouvernement se sont déplacés sur les lieux pour constater sur les lieux si le site était pittoresque.

     

    D. La vérification

     

    Il y en a deux types, la vérification d’écritures, qui est rare, ce n’est pas la même chose que l’inscription de faux. On demande à un expert de dire si un document est bien celui de son auteur. Cette vérification peut être ordonnée ou pas. Un arrêt du Conseil, une partie le demande, et un graphologue a fait la vérification, et il a donné son point de vue sur les émargements d’une liste électorale.

     

    Il y a aussi la vérification administrative. On vérifie les documents administratifs, mais aussi vérifier une situation, article R626-1 du CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE. Le juge peut enjoindre à l’administration de verser un document s’il n’y est pas procédé, on peut faire cette vérification, par un jugement avant-dire droit. On nomme un magistrat. Elle se fait en respect du contradictoire. Un arrêt du 19 juin 1990, Madame Courtey. Les résultats sont portés à la connaissance des parties. L’article R626-3 prévoit la possibilité de donner à un autre juge une commission rogatoire, presque comme au pénal, arrêt du Tribunal Administratif de Papeete, Foradosco. Le Tribunal Administratif de Lyon est commis par le Tribunal Administratif de Papeete. Le Tribunal Administratif peut aussi décider d’un enregistrement sonore, R626-2 du Code de justice Administrative.

     

    E. La consultation et la procédure amicus curiae

     

    Depuis février 2010, le CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE s’est enrichi du recours au consultant et la procédure amicus curiae. Lorsqu’une petite question technique apparaît, on peut demander à une personne de donner un avis sur les points qu’elles déterminent. Le consultant à qui on ne remet pas le dossier d’instance, son avis est consigné par écrit et notifié aux parties. Arrêt de la Cour Administrative d’Appel de Marseille, 8 juillet 2010, société Sora où on utilise cette procédure. Le R625-3, l’amicus curiae, on invite toute personne dont la connaissance ou les compétences peuvent éclairer la juridiction pour trancher le litige, à fournir des observations d’ordre général. L’avis est consigné par écrit et il est communiqué aux parties.

     

    SECTION 3 – LES INCIDENTS DE L’INSTRUCTION

     

    Il peut se produire différents incidents. Ils sont extrêmement divers.

     

    §1 : Les demandes incidentes

     

    Ces demandes peuvent être très diverses. Le juge de l’action est le juge de l’incident. Elles peuvent être de différentes natures, on peut avoir une demande additionnelle du demandeur. La question se pose de savoir si cette demande incidente est recevable. C’est lorsque le requérant veut augmenter le litige, il veut étendre ses conclusions initiales, ce n’est pas toujours possible. Le PLU est divisible, on peut attaquer qu’une partie du PLU et non pas sa totalité, on fait le choix d’attaquer qu’une partie du PLU.

     

    On ne peut pas augmenter la demande passé le délai de recours, on veut éviter de statuer ultra petita. Si on attaque un acte indivisible, mais qu’on demande l’annulation que d’une partie, le juge ne peut pas le faire, il doit tout annuler, mais il ne peut pas le faire car on ne l’a pas demandé. En revanche, on demande l’annulation de tout le PLU, on peut ensuite restreindre ce que l’on a demandé, on peut faire des demandes infra petita. Parfois, on peut demander à augmenter les prétentions financières dans certains cas. La difficulté, c’est que souvent, la demande ne relève pas du même type de contentieux. On trouve comme demande incidente, lorsque à la requête initiale, le requérant fait de demande d’injonction. On peut aussi faire une demande accessoire du demandeur, comme le référé suspension.

     

    Il n’y a pas que le demandeur qui peut modifier ses prétentions, il y a aussi les conclusions reconventionnelles, ou demandes incidentes du défendeur. C’est assez fréquent. Le défendeur va conclure au rejet, mais il peut aussi formuler une demande contre le demandeur, il va demander par exemple sa condamnation. Article R312-3 du CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE, les demandes reconventionnelles. Il faut qu’elle soit de la compétence du juge administratif. On ne peut pas demander au juge si on dispose du pouvoir soit même. Elle peut être formulée sans condition de délai et suit le sort de la demande principale et sera jugée en même temps qu’elle. Il y a des cas ou le recours reconventionnels n’est pas possible comme en matière électorale et en matière de contravention de grande voirie.

     

    On a aussi les interventions qui sont de plusieurs types. On a l’intervention volontaire, une personne se joint volontairement à l’instance au profit du demandeur ou de défendeur sans être appelé. Il faut avoir un intérêt pour intervenir, en plein contentieux, il faut justifier un droit auquel la décision est susceptible de préjudicier. On peut intervenir en matière électorale. On peut intervenir en excès de pouvoir lorsqu’il y a un intérêt au maintien ou l’annulation de l’acte attaqué. En urbanisme, il faut le même intérêt que le requérant normal comme la qualité de voisin ou de riverain. Le juge est assez tolérant et a ouvert pour les interventions des personnes morales, car l’intérêt moral est suffisant.

     

    Dans certains contentieux, ce n’est pas possible comme les reconduites à la frontière. Il n’y a pas de condition de délai, on peut la présenter jusqu’à la clôture de l’instruction et pour la première fois en appel. La seule exigence, il faut faire un mémoire distinct, R632-1 du Code de justice Administrative. On ne peut pas adopter des conclusions différentes de celles de celui que l’on défend. Elle doit être motivée, pas besoin de notifier en urbanisme. Sinon elle suit les mêmes règles. L’intervenant est contraint par les moyens du demandeur. Si on intervient au soutien du requérant, et qu’il a soulevé des moyens que d’une seule cause juridique, on est coincé par les causes de la requête principale. L’intervenant n’est pas considéré comme une partie, il ne bénéficiera pas des frais du litige. Bien évidemment, le mémoire en intervention est communiqué aux différentes parties et l’on y statue par un seul jugement.

     

    On a aussi l’intervention forcée d’un tiers. Cette fois, le tiers va être conduit à apparaître dans la procédure contre son gré. Cette procédure n’a de sens que dans le contentieux de pleine juridiction. Certaines personnes peuvent être appelées dans la cause, comme les organismes des sécurités sociales. Classiquement, dans les travaux publics, les appels en garantie, on appelle un tiers qui devient défendeur. La personne mise en cause devient partie au litige. Il n’y a pas de délai pour mettre en cause quelqu’un, et la mise en cause d’office par le tribunal n’est pas possible, elle ne peut intervenir qu’à l’initiative d’une partie. Les mêmes règles sont applicables devant la Cour Administrative d’Appel. On peut intervenir au soutien d’un recours en excès de pouvoir devant le Conseil d’Etat. On ne peut pas intervenir pour la première fois en cassation.

     

    §2 : Une inscription de faux

     

    Article R623-1 du Code de justice Administrative, c’est le faux incident. Le premier cas, à l’égard des actes des autorités publiques. Pendant longtemps la procédure d’inscription de faux était ouverte largement par le Conseil d’Etat, rendant le juge judiciaire compétent. En 1955, arrêt Sieur Attias, le Conseil d’Etat fait un revirement et décide que sauf dans le cas où une loi précise expressément que les mentions d’un acte administratif font foi jusqu’à inscription de faux, le principe de séparation des autorités judiciaires et administratives s’oppose à ce que le contenu d’un acte soit jugé par les autorités judiciaires. Les actes des autorités publiques font pleine fois et bénéficient d’une présomption de régularité sauf preuve contraire. Le moyen est examiné par le Tribunal Administratif comme un autre moyen ordinaire. Il ne peut concerner qu’un acte invoqué par l’une des parties. En principe, il n’y a donc plus de renvoi devant le juge judiciaire, le juge administratif procède aux vérifications.

     

    À l’égard des actes et pièces d’une personne privée dont une des parties entend se servir. L’affaire est réglée par l’article R623-1 du CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE. L’affaire pourrait être renvoyée devant le juge judiciaire. Lorsqu’on dit qu’une pièce est fausse, le Tribunal Administratif fixe un délai où la partie dit si elle entend se servir de la pièce. Si la partie renonce à se servir de la pièce ou ne se prononce pas, l’incident est clos. Si la partie dit que c’est un élément important et qu’elle entend utiliser la pièce, le juge peut passer outre, à la condition que son jugement puisse être rendu sans se servir de la pièce. Si l’examen de la pièce est indispensable pour juger l’affaire, à ce moment-là, le Tribunal Administratif sursoit à statuer, et les parties vont devant le juge judiciaire. Si l’intéressé ne saisit pas les autorités judiciaires dans le délai, le Tribunal Administratif peut passer outre et juger l’affaire au fond.

     

    §3 : La reprise d’instance

     

    C’est l’article R634-1 du CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE. Elle se pose à la suite du décès d’une partie, ou de la dissolution d’une personne morale. Il y a deux hypothèses, celle où l’affaire est en état d’être jugée, le cours du procès n’est pas interrompu, sauf en matière électorale. Dans le cas où l’affaire n’est pas en état d’être jugé, le décès va interrompre la procédure. Il y a une procédure de reprise d’instance, le Tribunal Administratif doit mettre en demeure les personnes intéressées de reprendre l’instance. S’ils conservent le silence, ils ne sont pas intéressés à l’affaire, le juge prononce le non lieu. S’ils souhaitent reprendre l’instance, on dépose un mémoire et le juge vérifie la qualité des personnes qui reprennent l’instance. En grande voirie, le décès éteint l’action publique, mais n’éteint pas l’action en réparation domaniale qui est faite à l’encontre des héritiers.

     

    §4 : Le changement ou désaveu d’avocat

     

    C’est l’article R635-1 du CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE. Devant les Tribunaux Administratifs et les CAA, on peut changer librement d’avocat. Il faut respecter les règles de la déontologie, il faut régler les honoraires et indiquer le nouvel avocat, 1999, arrêt

     

    André Cellard et Françoise Choisel de Monti où l’on ne savait pas qui était l’avocat. Il peut y avoir un litige et l’avocat, la partie faisant une action en désaveu. Tribunal Administratif de Paris 25 février 1960, société Baudecroux, arrêt du 5 juin 1992, OPAC de Seine-Maritime, on examine un désaveu d’avocat alors que l’article n’existait pas.

     

    Il est porté devant la juridiction saisie de la requête concernant un acte de procédure accompli à tort par un avocat, l’acte est alors réputé non avenue si la demande est accueillie. La négligence de l’avocat n’est pas une cause de désaveu, il faut un acte de procédure positif, arrêt Frugier de 2004, on fait une procédure de désaveu d’un avocat, seule façon pour essayer de surmonter un incident, cela a été jugé impossible, car c’était une négligence de l’avocat. Le cas classique du désaveu, c’est le désistement, alors qu’il n’a pas demandé l’avis de son client. Cela ne peut pas concerner une maladresse de l’avocat. Devant le Conseil d’Etat, il faut un avocat au Conseil. Il peut y avoir une action en dommage et intérêt conte un avocat.

     

    §5 : Le désistement et le non-lieu à statuer

     

    Article R636-1 et R636-2 du CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE. Il y a le désistement explicite, toute personne qui entend se désister doit en informer le juge par le biais de son mandataire, il faut que ce soit un désistement explicite. Effectivement, on peut se désister soit de l’instance, soit de l’action. Il faut que le requérant le précise. Désormais, le désistement qui n’est pas très clair, n’est plus un désistement d’action. On ne met pas de condition. Un désistement peut aussi être partiel et ne porter que sur une partie de la demande et être assortie de réserve. Il peut être conditionnel, si les conditions sont remplies, le tribunal en donne acte, sinon le désistement est inopérant.

     

    Dans le contentieux de pleine juridiction, le désistement doit être accepté. Après l’accord, le tribunal en donne acte. En excès de pouvoir, il n’y a pas besoin d’une acceptation, elle est superflue et sans effet. En excès de pouvoir, le désistement peut être retiré tant que le tribunal n’en a pas donné acte, dans le contentieux de pleine juridiction, cette possibilité de rétractation est limitée dans le temps, dès que l’adversaire a accepté, on ne peut plus le retirer. L’acceptation donnée par l’adversaire ne peut pas être retirée. Le préfet peut aussi se désister. En matière de grande voirie, le désistement du préfet n’est pas possible car obligation de poursuivre.

     

    Le désistement peut être formulé jusqu’à la clôture de l’instruction. Un désistement parvenu après clôture peut entraîner une réouverture de l’instruction. Il n’y a pas de formes pour le désistement. Il peut y avoir aussi un désistement d’un seul des demandeurs, cela ne préjudicie pas aux autres. Il est donné acte du désistement, par une ordonnance du président, c’est le plus simple. Il peut y avoir aussi un jugement. Le désistement éteint le litige, le Tribunal Administratif excèderait ses pouvoirs s’il jugeait nonobstant le désistement. Dans le cas du désistement, les frais sont mis à la charge de personne, sauf exception.

     

    Il y a aussi le désistement d’office. Devant les Tribunaux Administratifs et les Cours, en cas de défaut de production du mémoire complémentaire, il ne peut intervenir que si on a refusé de le produire après une mise en demeure. Le tribunal donne acte du désistement. Il y a obligatoirement une mise en demeure. Il n’y a de mise en demeure que de produire un mémoire complémentaire, on n’est pas désisté parce qu’on n’a pas répliqué. Il y a une autre hypothèse de désistement, article R611-6 du Code de justice Administrative, un mandataire a obtenu le déplacement des pièces à son cabinet et refuse de les restituer après une mise en demeure, cela serait un désistement. Devant le Conseil d’Etat, il y a une procédure particulière, celle du désistement automatique pour défaut de production du mémoire complémentaire dans les délais, problème déjà évoqué. Il n’y a pas de mise en demeure.

     

    Quid du non-lieu à statuer, article R122-12 3°, sinon le Code ne l’évoque pas. Il y a le non-lieu à statuer dans l’excès de pouvoir, parce que la décision attaquée a été retirée, ou l’acte annulé, ou l’acte est caduc ou abrogé. Lorsqu’un acte est abrogé et a reçu une exécution partielle, le dossier n’est pas clos, car il a eu des effets. Il faut faire attention, car en cas de retrait ou d’annulation qui est susceptible de recours, la décision initiale peut revivre. Il peut y avoir aussi l’intervention d’une loi d’amnistie qui fait disparaître la sanction. Dans le plein contentieux, le non-lieu ne peut être prononcé qu’après que les parties soient d’accords sur le règlement du litige, comme le versement d’une indemnité, il n’y a plus de litige. Aussi, lorsqu’il y a un acquiescement du défendeur aux conclusions du demandeur.

     

    On a aussi le non-lieu législatif, lorsqu’une loi de validation intervient et fait disparaître l’objet du contentieux, sauf si la loi de validation est inconventionnelle. On a aussi le non-lieu électoral, lorsque les élections sont contestées et les suivantes sont intervenues au moment où le juge statue. Lorsque le mandat de l’élu est expiré ou qu’il a démissionné. Il y a aussi le non-lieu en l’état, c’est une mesure d’ordre, lorsque le juge ne peut pas statuer, arrêt Poujade, 4 janvier 1936, le dossier disparaît. Il est opéré par le juge par le biais d’une décision qui constate le non-lieu à statuer.

     

    SECTION 4 – LA CLOTURE DE L’INSTRUCTION

     

    Devant les Tribunaux Administratifs et les CAA, il n’y a pas de délai pour l’instruction, c’est discrétionnaire. Il y a deux types de clôture, il y a la clôture automatique sans ordonnance. Une clôture se compte à partir de la réception de l’avis d’audience. On sait que trois jours francs avant la date de l’audience et à partir de ce délai, on ne peut plus rien produire, c’est automatique. On peut calculer ce délai, car l’avis d’audience doit parvenir 7 jours avant l’audience.

     

    Il y a aussi la clôture explicite, le président fixe la date de la clôture, ainsi que l’heure. On doit respecter l’ordonnance. On ne peut plus produire de mémoire après la clôture, mais une réouverture est possible, implicite ou explicite. Au Conseil d’Etat, la clôture se fait à l’audience. On peut déposer un mémoire jusqu’au jour de l’audience devant le Conseil d’Etat.

     

    Et enfin la clôture anticipée, c'est la possibilité de fixer une durée déterminée à l'instruction avec une clôture automatique fixée des le début de l'instruction (article R.611-11-1 CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE).

     

     

     

    Chapitre 4 : La décision juridictionnelle

     

    Le but du procès est d’obtenir une décision juridictionnelle. Il va y avoir un jugement, normalement collégial.

     

     

    SECTION 1 – LA PREPARATION DE LA DECISION JURIDICTIONNELLE

     

    §1 : Les intervenants

     

    Il y a le rapporteur et le rapporteur public qui interviennent. Lorsque l’affaire est en état d’être jugé, le rapporteur fait son rapport et fait une note écrite où il récapitule les points de faits et de droit et propose une solution. Un document n’est pas écrit pour le Conseil d’Etat, mais le rapport est écrit, il n’est pas soumis au contradictoire. Le rôle du rapporteur public est de préparer des conclusions. Il met ses conclusions en ligne.

     

    §2 : L’avertissement sur l’audience

     

    Une affaire doit être inscrite au rôle, elle va venir à une audience. Article R711-2 et R711-1 du CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE, le greffe doit envoyer l’avis d’audience, c’est obligatoire, soit sous forme RAR, ou transmission administrative. On peut aussi transmettre par fax. L’omission d’un avis, c’est la nullité du jugement rendu après. Le destinataire est la partie si elle n’est pas représentée, sinon on adresse la convocation à l’avocat, sinon c’est un vice de procédure. Lorsque la requête est collective, c’est le représentant. On envoie à la dernière adresse indiquée par le requérant. C’est 7 jours avant l’audience, c’est un délai franc. Au Conseil d'Etat, les avocats sont prévenus 4 jours avant l’audience. Le délai peut être abrégé en cas d’urgence. La méconnaissance du délai entraîne l’annulation du jugement. On peut demander parfois le renvoie d’une affaire qui n’est pas toujours accordé. S’il y a deux audiences successives, il y a une nouvelle convocation à l’audience.

     

    SECTION 2 – LA SEANCE DE JUGEMENT ET LE DELIBERE

     

    §1 : L’organe de jugement

     

    Ça peut être une formation collégiale ou une formation à juge unique. L’irrégularité de la composition d’un organe de jugement est une nullité d’ordre publique. Elle est liée à l’impartialité des juges avec l’arrêt 4 juillet 2003 Arrêt Dubreuil. La parité doit être aussi expliquée. Principe jurisprudentiel : on peut renvoyer à une autre juridiction. Mme un juge de référé peut aussi le renvoyer à une formation collégiale. Compte tenu de l’importance de l’arrêt, on peut le renvoyer à une autre audience. La validité d’une décision juridictionnelle est conditionnée par le maintien de la présence effective de membres du tribunal. De l’appel de la cause, les trois membres doivent être les mêmes du début de l’audience jusqu’à ce que l’on vide le délibéré. Une décision est acquise après le délibéré. On ne peut pas voir un juge succéder un autre juge pendant le délibéré.

     

    §2 : La publicité de la séance

     

    La publicité est de droit dans la juridiction administrative générale et la publicité des débats est obligatoire. Il y a des décisions juridictionnelles qui ne sont pas prises en public comme les ordonnances prises dans le cabinet du juge ou pour certains référés. On ne doit pas le confondre avec la publication. On peut publier les débats, on peut enregistrer les audiences mais il faut des autorisations. Les audiences se déroulent dans les salles du tribunal. Le rôle est affiché à l’extérieur de la salle de l’audience. Rien ne s’oppose à ce que l’on statue un dimanche ou jour férié. Un tribunal statut au jour et heure de l’audience où il est fixé. On est tous censé être là à la même heure. En général, à l’audience, le président dit « la décision sera lu le tant… ».

     

    §3 : Les débats

     

    C’est le président qui dirige la police de l’audience R 731-2 du CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE. Rappel du respect au silence par exemple ou rappel à l’ordre des parties et des mandataires. Il pourra prendre des sanctions. Chaque affaire doit être appelé séparément sauf si elles sont jointe. Il appartient au greffier d’indiquer dans quel ordre l’affaire est inscrite aux débats. Il y a des règles d’ancienneté et d’éloignement. Ça dépend des T.A On appelle bien sur les affaires avec un mandataire. Les avocats au conseil passent en premier par exemple.

     

    On appelle l’affaire ensuite et le président passe la parole au rapporteur qui va présenter l’affaire. C’est l’un des membres de la formation de jugement. Il va résumer la procédure. Si on est dans l’expérimentation on donne la parole aux rapporteurs publics et ensuite pour de brèves observations à la partie ou des mandataires. Le code dit de brèves observations R 731-3 ça sert à répondre aux rapporteurs publics. Les observations c’est d’abord le requérant et ensuite le défendeur.

     

    §4 : Le délibéré

     

    Le tribunal doit, L 741-1, il doit obligatoirement délibérer. Il n’y a plus la présence du rapporteur public devant les Tribunaux Administratifs et les cours. Le délibéré a lieu après les débats. Il peut avoir lieu le même jour ou être différé. Il peut avoir lieu sur le siège. Le délibéré est secret, arrêt du 30 décembre 1996, Election municipale de Chantilly. L’acte jugé s’accompli au moment du délibérer : Désistement, compétence, irrecevabilité, illégalité. Il pourra y avoir suppression des passages injurieux ou diffamatoire à l’issue du délibéré, ainsi que des condamnations à une amende pour recours abusif.

     

    SECTION III – LA DECISION

     

    §1 : La forme

     

    La décision est rédigée en entier. Il y a une minute. Moyen de cassation sur le défaut de signature de la minute. Elle est rédigée par le président. L’article R 741-2 fixe le contenu de la minute, ça permet au juge supérieur de voir si la procédure était correcte. L’article R 741-3 prévoit les formes du jugement. Il y a la mention des noms des magistrats qui composent la formation de jugement L 10 du CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE. Soit au début soit à la fin cela peut varier.

     

    C’est important car on peut avoir un moyen qui est mis par la lecture de la décision si le juge est au Tribunal Administratif et ensuite au Cour Administrative d’Appel par exemple. Il y a deux dates de la décision celle de la date de l’audience et celle de la lecture. Ce n’est pas la date de l’audience qui permet de référencer une décision mais la date de la lecture. La mention de l’audition des parties et de leur avocat ainsi que le rapporteur public. On dit qu’ils ont été régulièrement convoqués à l’audience.

     

    On a aussi les visas. Il y a l’indication du nom des parties. Une Collectivité publique ce n’est pas le président du Conseil général mais le département de … qui est mis en cause. Elles ne sont donc pas désignées par le président. Il y a le visa de l’ensemble des requêtes et mémoires. Il doit mettre tous les mémoires qui lui ont été remis dans les délais. C’est un moyen de nullité sauf si on montre que tous les mémoires ont été analysés. Il y a l’analyse des conclusions dans la décision. Il prévoit les visas des textes dont il est fait application dans la décision. On ne reproduit pas les conclusions des mémoires. L’omission ou l’erreur des textes n’est pas un vice de nature à entraîner un vice de la décision. Les signatures de la décision : ils doivent être signés : le président, le magistrat rapporteur et le greffier. En formation de référés, c’est que le juge.

     

    Les motifs sont essentiels c’est l’article L 9 c’est une obligation. Bien évidemment rien ne s’oppose à ce que ce soit une motivation standard : elle doit être suffisante et doit expliquer le dispositif. Elle peut être plus au moins importante. Lors de la cassation on s’attache à regarder que le juge a motivé. Il y a bien sur des motifs standards s’il y a eu par exemple des décisions de principe. Ils varient en fonction des litiges. C’est le requérant qui le fait varier. La motivation dépend des échanges des parties.

     

    En matière des contrats, il peut ordonner la reprise des relations contractuelles et la balance entre les intérêts. Il est de plus en plus obligé de motiver. Il peut regrouper plusieurs moyens même s’il doit répondre à tous. Il y a des cas où il n’y ait pas tenu comme si le juge le déclare irrecevable. Quelques fois il peut dire que les moyens peuvent être déclarés comme irrecevables. Quelques fois le juge peut décider de ne pas voir la recevabilité et statuer directement au fond pour rejeter. Il n’est pas obligé de faire l’économie des moyens. Il peut rejeter par substitution de motifs et rejeter par moyen d’ordre public. Le dispositif suit le terme « Décide ». Et ensuite s’ensuivent les articles.

     

    On vérifie si le juge s’est contredit entre les motifs et les dispositifs. La contradiction de motif est un moyen. La contradiction dans le dispositif est aussi un moyen. Il peut aussi renvoyer aux motifs pour exposer les mentions qui tiennent lieu à l’annulation. Il peut aussi interpréter. Il peut en cas d’installation classée fournir les autorisations.

     

    §2 : La lecture de la décision

     

    Il y a lecture de la décision qui permet la publicité de la décision. La décision est lue conformément à la minute. La lecture n’existe pas en soi elle se fait sous forme implicite et globale. Les décisions peuvent être affichées. Le juge peut insérer les jugements dans la presse. Dès lors qu’elle est lue, elle est rendue publique et toute personne peut en demander une copie. Elle est rendue exécutoire. Elle prend la forme l’autorité de la chose jugée. Ensuite le procès est finit. Le pouvoir juridictionnel est épuisé. On verra qu’il y a la possibilité de demander la rectification d’une erreur matérielle. Le juge peut lui-même y apporter les corrections devant le Tribunal Administratif mais seulement si cela est matériel.

     

    §3 : Les expéditions et la notification

     

    Ce sont les articles R 751-1 à R 751-12 du CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE. La minute est conservée au greffe mais il y a des copies et des expéditions aux jugements certifiés conformes avec la formule d’expédition conforme. On peut demander des copies. Si on n’est pas partie cela peut être payant. Les décisions sont notifiées aux parties. C’est un élément essentiel car elle permet l’appel ou la cassation est faite par le greffe ou secrétariat du contentieux par lettre RAR. Elle doit être faite au domicile de la partie. Celle que la partie a indiquée au départ.

     

     

    Bien évidement on doit indiquer les changements d’adresse. Elle est effectuée à la partie elle-même, l’avocat reçoit une copie. Désormais il y a information sur les voies de recours dans la notification. Si la décision n’est pas susceptible d’appel mais d’un pourvoi on explique les modalités. Tout se fait en même temps. La notification c’est par lettre RAR. Les notifications administratives sont possibles dans le code. Exceptionnellement, article R 753-3 reconnaît le droit de se faire signifier le jugement mais c’est à la partie de régler les frais.

     

    SECTION IV – EXECUTION DE LA DECISION

     

    Il faut voir le contenu, les sanctions relevant du droit administratif, du droit financier, l’hypothèse de l’exécution amiable, les injonctions, les astreintes, l’obstacle à l’exécution : les lois de validations (la fameuse loi de 2005 sur les conventions d’aménagement CE 17 novembre 2001 EURL…).

     

    SECTION V – PROCEDURES D’URGENCE

     

    Il y a désormais les procédures de référés qui existent devant la juridiction administrative depuis longtemps. La juridiction administrative s’est dotée d’outils pour pallier aux actes administratifs qui sont toujours exécutoires et dont le recours contre eux ne suspend pas leur exécution, il y a les sursis à exécution. On a aussi le constat d’urgence et le référé mesure utile. Depuis 1988 on a le référé provision. Loi du 22 novembre 2000 a mis un livre 5 qui a vu apparaître le référé suspension et le référé liberté qui a mis fin certains dérapages. Arrêt H&M du 17 novembre 2011 sur la dalle des halles qui a été percé. Des blocs de bétons sont tombés dans le magasin. Ils ont introduit un référé suspension et référé liberté. «Une personne privée peut introduire un référé liberté quand il y a un danger grave et imminent pour la vie d’autrui ».

     

    §1 : L’office du juge des référés

     

    Le CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE évoque en terme généraux : L 511-1 et L 511-2. Sont juges des référés les juges des magistrats et des cours. Pouvoirs et devoirs des juges des référés : Il ne peut faire usage de ses pouvoirs si la compétence dont il est saisi se rattache à la compétence du juge administratif. L’acte doit dépendre de la compétence territoriale du juge des référés. La décision doit relever donc d’un tribunal administratif. Si la décision appartient à la compétence du Conseil d’Etat, cela relève d’un magistrat du Conseil d’Etat. L’impartialité du juge des référés doit être réelle. Rien n’empêche le même juge de référé de se prononcer sur la requête lors du jugement au principal : 2 novembre 2005 Madame FAILLANT.

     

    Il faut que le référé soit recevable. En cas d’urgence on peut saisir tout de suite le juge, le défaut d’habilitation ne rend pas cela irrecevable. Mais on doit respecter les recevabilités. Ce ne sont que des décisions provisoires donc ne peuvent pas prendre une décision qui a des effets permanents. Il ne peut pas annuler. Arrêt ministre de l’agriculture, 2004, sur une autorisation de défrichement. Il peut renvoyer à une formation collégiale. Dépourvu de l’autorité de la chose jugée. Il peut décider de réexaminer le référé et ensuite juger le contraire par rapport à sa première décision. Il a autorité de la chose décidée. Mais elle doit être exécutée. Il peut enjoindre sous astreinte. Il peut enjoindre à l’administration de re-délibérer sur une demande. Le juge dans son ordonnance doit avoir motivé son ordonnance, analyser les moyens et respecter tout ce qui est visa. Il y a aussi un procès-verbal d’audience.

     

    §2 : Les référés généraux

     

    Ils sont conditionnés par l’urgence. Il faut qu’une demande soit adressée au juge des référés. Elle doit comporter la mention « référé ». Cela permet d’attirer l’attention très vite. La demande doit tendre uniquement à des mesures provisoires. Il faut des conclusions. Il faut que la demande contienne des moyens et des faits. Il faut une motivation. Il faut très sérieusement justifier par des éléments de fait complet et concret que l’urgence est là.

     

    CE 28 février 2001 Philippart et Lesage : on doit choisir le fondement de la requête : liberté ou suspension. La demande de référé va être instruite. L’article L 522-3 du CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE prévoit la procédure de tri. Le juge va faire un tri. Celles qui ne relèvent pas de l’urgence vont être rejetées en l’état, ab initio, lorsqu’il parait manifeste qu’elle ne relève pas de la compétence de la juridiction administrative, ou manifestement demande irrecevable.

    Ordonnance motivée sans audience et sans contradictoire. Si le juge des référés a décidé de faire le contradictoire, il doit faire une audience publique : 26 février 2003 Société des Belles Demeures du Cap Ferrat. Absence d’urgence : le demandeur a mis 8 mois à faire le référé suspension. Pas susceptible de recours : contre un acte de gouvernement. Manifestement irrecevable : suspension d’un acte alors qu’il n’y a de décision qui soit née.

     

    Lorsque la demande est manifestement mal fondée : demande de suspension d’un acte dont le requérant est dépourvu d’intérêt à en demander l’annulation ou demande d’annulation d’un acte non détachable à une élection. Si la procédure de tri n’est pas mise en œuvre. Le juge va faire une instruction qui est adaptée aux nécessités d’urgence. On a un calendrier de procédure qui informe les parties à la date et l’heure de l’audience publique. Les télécopies vont jouer à plein pour l’échange de mémoire. Le contradictoire doit être adapté. Le contradictoire se fait aussi à l’audience.

     

    Le juge doit communiquer la requête principale au défendeur qui est tenu d’y répondre au plus vite. Si le juge des référés relève un Moyen d’ordre public il doit en informer les parties immédiatement et leur permettre de répondre. Mais le contradictoire doit jouer. Le juge ne peut pas fonder sa décision sur une pièce produite par une partie et qui n’a pas été transmise à l’autre. Le juge peut assortir la transmission des pièces d’un délai qui est bref. Mais le délai est là. C’est un débat oral. L’intérêt est qu’on peut développer des moyens à l’audience. Il vaut mieux être présent. Il y a le report de la clôture qui est toujours possible. Possibilité de renvoyer une affaire à une autre audience ou une formation collégiale. Ordonnance et notification aux parties. Le juge peut modifier sa propre décision. Bien évidement il y a des voies de recours.

     

    A. Le référé suspension

     

    L 531-1 : Les actes administratifs le recours n’est pas suspensif. Avant il y avait que sursis à exécution. 2 juillet 1982 Christian Huglo : principe fondamental du caractère exécutoire des actes administratifs. Il faut que la demande de référés en suspension soit recevable. Il faut que la demande ait encore un objet à la date où elle est présentée et un intérêt à agir. C’est un accessoire de la requête au fond donc on doit voir l’intérêt à agir. Elle doit faire l’objet d’un mémoire distinct. Il faut une décision administrative. On ne peut pas demander la suspension d’un acte qui n’est pas une décision administrative. La décision peut ne pas être formalisée. Elle peut être expresse ou révélé par un comportement. CE 12 mars 1986 ministre de la culture : On ne peut demander la suspension d’un acte qui n’est pas une décision.

     

    CE 1970 ministre d’état c/ Amoros excluait les référés décisions de rejet du sursis. Mais maintenant on peut demander la suspension des décisions de refus : Arrêt Ouatah. Il faut qu’on ait introduit un recours en fond au parallèle qu’il soit antérieur ou concomitant. Le recours au fond peut être antérieur : les travaux doivent avoir commencé pour qu’il y ait urgence même si l’arrêt Commune de Meudon présume l’urgence.

     

    Il faut un commencement d’exécution.

     

    Il faut qu’il y ait un objet à la date où elle est introduite ex : le référé suspension ne peut être interdit au titre de perception donc au coût de recette. L’opposition à un titre de recette est suspensive. C’est un des rares exemples où l’opposition est suspensive. Communes des Angles 19 juin 1985. Il y a d’autre procédure dont les régimes sont particuliers comme par exemple retour à la frontière. Les décisions de démissions d’office de conseillers municipaux : recours sont suspensifs. Préfet autorisant de déroger au jour férié et dimanche : recours est suspensif. Donc il n’y a pas d’objet.

     

    Pas d’objet lorsque la décision a déjà été exécutée. C’est en fonction des faits de l’espèce et des conditions particulières de chacune des affaires. Lorsqu’une DUP est devenue définitive, il n’y a pas d’objet. R 522-1 : requêtes distinctes. On doit produire à l’appui du référé suspension une copie du recours au fond. Nécessité de préciser le fondement de la demande. On peut aussi demander une suspension partielle. Le juge est tenu par nos conclusions. Il faut faire attention à l’indivisibilité d’un acte.

     

    Il y a deux conditions : Urgence et moyen à créer un doute sérieux sur la décision. Mais bien sûr il faut une recevabilité au fond. Urgence justifiée : Charge de celui qui demande la suspension. Il faut donner des éléments de fait concret. Elle ne doit pas être faite de façon générale. Elle doit être étoffée par des circonstances particulières. Le Conseil d’Etat l’a défini dans l’arrêt du 19 janvier 2001 : confédération nationale des radios libres : « Préjudicie de manière suffisamment grave et immédiate à un intérêt publique, situation du requérant ou intérêt qu’il entend défendre ».

     

    Plus que difficilement réparable, il doit être suffisamment grave. Il peut être déclenché en cas d’énorme somme d’argent. Ce dernier cas est proportionnel. Il faut que ce soit immédiat : le juge appréhende les diligences du demandeur : CE Société Fiducial audit, le juge regarde si le demandeur s’est dépêché d’introduire le recours. Le juge prend en compte aussi le délai qu’il reste à courir le jour où il statue avant l’entrée ne vigueur de la décision qui fait l’objet de la demande en suspension. Ex : si on demande la suspension en janvier d’un acte qui rentre en vigueur en juillet suivant, on va trouver cela prématuré. Ex : un acte est subordonné à d’autre acte CE 14 mars 2001 Commune de GOUDRENS, l’acte déclaratif DUP n’a pas d’effet en soi mais ils sont dépendant d’autres actes à venir.

     

    Il faut que cette urgence soit justifiée. Exemple : Comment le juge va apprécier l’urgence. Il vérifie que l’acte préjudicie à la personne à l’origine de la demande ou à ses intérêts. Le juge prend en compte les intérêts de la personne et les intérêts qu’elle défend. En revanche, ils doivent être légitimes. Les intérêts peuvent être collectifs. Arrêt Radio libre : doit apprécier concrètement si les effets de la décision sur la situation du demandeur ou le cas échéant des personnes concerné sont de nature à caractérisé une urgence.

     

    Ca conduit le juge à faire un bilan de l’urgence. L’urgence s’apprécie en fonction des circonstances de l’espèce. Il doit mettre en évidence tous ce qui permet de caractériser l’urgence. Le juge doit 28 février 2001 préfet des alpes maritimes ou l’arrêt société sud est assainissement. C’est une appréciation objective : avantage et inconvénient de la suspension. Il y a une balance des intérêts. Avant 13 février 1976 association de sauvegarde du quartier notre dame à Versailles : la notion d’urgence est à ce point relative que le juge peut ne pas ordonner la suspension.

     

    Présomption d’urgence : Arrêt commune de Meudon 2001 pour le permis de construire mais il faut que les travaux commencent. Mais la présomption peut être écartée : CE 13 janvier 2006 association transparence quand les intérêts publics en jeu sont très importants. Ex : Phillipart Lepage : urgence satisfaite car décision fait obstacle à la poursuite de l’activité professionnel. Décision administrative avec des effets concurrentielle avérés et durable : CE Société T-Online. CE 5 mars 2001 Arrêt SAEZ pour les CT.

     

    Refus de l’urgence : Retrait de l’acte ou pas de circonstance d’urgence particulière, pas justification suffisamment convaincante, pas de conséquences immédiates de la décision. En l’absence de l’intérêt légitime 8 juin 2001 société LIDL. En l’absence de conséquence suffisamment grave : Société KPMG. Eu égard au fait que le requérant a trainé : CE 15 novembre 2005. Quand la balance ne penche pas en faveur :

     

    Préfet des alpes maritimes.

     

    2ème condition : Ce n’est pas l’existence d’une moyen sérieux mais c’est un moyen permettant de créé un doute sérieux. Ca résulte d’une première analyse provisoire en l’état du dossier. Cela peut être un moyen de légalité externe ou interne. Le juge de référé peut ne pas prononcer la suspension CE 15 juin 2001. Il peut limiter dans le temps la suspension. La suspension partielle est possible. Possibilité pour le juge d’accueillir une substitution de motifs. CE 15 mars 2004 Commune de VILLASAVARY.

     

    Il peut enjoindre à l’administration de faire quelques choses. Il indique les conséquences qui en découlent. Il modifie les mesures précédemment prises. Il doit relever d’office aussi les Moyens d’ordre public et doit voir la recevabilité du recours au fond. Il doit motiver sur l’urgence (raison de droit et de fait). Insuffisante la motivation qui dit : que c’est justifié en l’espèce. Il doit indiquer le moyen propre de créer un doute sérieux. En droit de l’urbanisme il doit mentionner tous les moyens.

     

    Les ordonnances rendus par le juges du référé suspensions 15 jours à compter de la notification pourvoi en cassation. Lorsque la demande de suspension est présentée par le préfet pour le contrôle de légalité des actes R 554-1 c’est susceptible d’appel. Si le juge de cassation casse, il va se retrouver juge du référé suspension après.

     

    B. Le référé liberté

     

    C’est l’article L521-2 du CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE. C’est une procédure nouvelle, institué par la loi du 30 juin 2000. Cela répondait à un besoin et sans doute même à une nécessité, dans la mesure où beaucoup critique l’absence de véritable procédure d’urgence devant le juge administratif, au point que certains essayait d’aller devant le juge judiciaire avec le référé d’horreur. Certains avaient recours à la théorie de la voie de fait pour aller devant le juge civil. Le référé liberté n’a pas pour but de se substituer à la voie de fait, mais permet de le restreindre.

     

     

    Il faut une demande justifiée par l’urgence, une liberté fondamentale et une atteinte grave à cette liberté, ces conditions sont cumulatives. Préalablement, il faut faire un choix entre l’utilisation du référé suspension et le référé liberté. La procédure du référé liberté revêt un caractère exceptionnel, donc il faut l’utiliser avec discernement.

     

    Il faut toujours justifier l’urgence des mesures que l’on sollicite, elle ne se présume pas. Il faut fournir des justifications dans un délai bref. Le comportement de l’auteur de la demande ou l’absence de justification peuvent se retourner contre lui. Il y a urgence à restituer les passeports, les cartes d’identité aux membres d’une famille, ordonnance de 2001, Ministre de l’intérieur contre Consort Marcel. Sur les décrets d’extradition, il y a urgence à faire cesser les agissements d’une communauté de commune qui prenait des mesures sur son extension, avant que le préfet prenne l’arrêté d’extension, Commune Dufaillait 2002.

     

    La condition d’urgence n’est pas remplie s’il n’y a pas de justification, comme, 22 mars 2002 Matailli, gendarme qui fait des remarques sur son corps et a eu des problèmes. Le comportement de l’auteur de la demande peut être préjudiciable à celui-ci, comme le cas où l’urgence est imputable à l’auteur de la demande, l’urgence ne sera pas reconnue, 26 mars 2001, association de radio de couleur, ou l’auteur de la demande a reçu un mois plutôt la décision, et il attend un mois pour demander la suspension de la décision du CSA, arrêt De Perthes 2001, une personne est informé il y a 9 mois que son passeport va expirer.

     

    La condition d’urgence n’est pas remplie quand d’autres considérations sont à mettre en balance avec la nécessité du demandeur, exemple, un décret classant comme foret de protection la forêt de Fontainebleau, une partie d’un territoire communale, Commune de la Rochette, 2002, considération de la protection de la foret et de la nature. Il faut une liberté fondamentale, cette notion n’est pas nouvelle. On l’a retrouvé en jurisprudence, mais elle est délicate à appréhender, l’article 34 de la Constitution évoque els liberté publique, on trouve aussi les libertés retenue dans les PGD, les libertés individuelles, il y a aussi les libertés garantie par la CEDH. À première vue, on y trouve toute les grandes libertés classiques.

     

    La première décision, arrêt du 18 janvier 2001, Commune de Venelle, montre qu’on ne limite pas le champ d’application aux grandes libertés traditionnelles, le juge du référé liberté considère qu’au nombre des libertés fondamentales, on trouve la libre administration des collectivités territoriales. On trouve notamment comme liberté personnelle, la liberté d’aller et venir, le droit de se marier, la liberté d’opinion, (arrêt Casanova 2001), la liberté de se réunir, la liberté de culte (ce n’est pas que la liberté religieuse, arrêt du 25 août 2005, commune de Massat car proclame de la libre disposition pour les fidèles d’un édifice pour le culte).

     

    On a le droit constitutionnel d’asile, le droit de mener une vie familiale normale, arrêt Cliba, le droit de donner son consentement pour un traitement médical pour un majeur, le libre exercice des mandats des élus locaux, arrêt Vaste, le maire donne l’ordre d’ouvrir le courrier de tous les élus avant de le distribuer. Un arrêt Tibéri, le caractère pluralisme des conventions de pensée et d’opinion. Principe de la liberté de communication, la liberté du travail, le droit de grève, la liberté syndicale, la liberté d’entreprendre, la liberté du commerce et de l’industrie, principe de la libre disposition de ses biens, la présomption d’innocent, arrêt Gollnisch en 2005. Le juge a refusé de reconnaître la liberté d’accès à la formation de troisième cycle de l’enseignement supérieur, il n’y a pas de libertés fondamentales en cause lorsqu’on met fin aux fonctions d’un agent public, à la suite d’un refus de titularisation.

     

    Il faut l’existence d’une atteinte grave, manifestement illégale à une liberté fondamentale. Le comportement administratif doit porter atteinte à une liberté fondamentale. Il faut aussi qu’il y ait une atteinte grave. Toute atteinte, même illégale n’est pas révélatrice du degré de gravité, il y a matière à appréciation. Il faut voir l’affaire et la finalité de la législation. Le juge prend en compte les données de chaque espèce, la nature de l’acte et ses conséquences. Le juge tient compte de la finalité de la législation au regard de la liberté en cause.

     

     

    Enfin, le juge, parfois, donne des indications quant aux critères à mettre en œuvre, dans le droit des étrangers, la condition de gravité à la liberté d’atteinte à la vie familiale est remplie si la mesure peut être exécutée d’office, pas susceptible de suspension. L’abstention d’une commune de refaire un chemin n’est pas une atteinte grave et manifestement illégale. N’a pas été reconnue non plus, la décision de maintenir un objecteur de conscience pendant une durée supérieure de deux mois au service militaire, Hauchemaille. Un arrêt du 2002, Commune de Baulieu sur mer, pas d’atteinte résultant d’un arrêté de création d’une communauté d’agglomération comprenant une commune contre son gré. La suppression de l’accès à la voie publique est une atteinte grave, l’atteinte à la liberté de réunion est une atteinte grave, affaire FN contre Forel, ou encore l’affaire Vaste.

     

    Il faut que le juge administratif soit compétent sur le litige. Il ne peut être demandé au juge que de prendre des mesures provisoires. Les conclusions présentées devant le juge des référés doivent reposer uniquement sur le fondement de l’article L521-2. Enfin, la mesure demandée doit être justiciable du référé liberté, donc des actes administratifs ou des agissements, 12 novembre 2005, association SOS racisme ne touche pas à mon pote. La procédure doit être contradictoire. Le juge du référé liberté est soumis aux règles qui concernent l’ensemble des référés. Il dispose d’un pouvoir d’instruction. Le juge du référé liberté peut prononcer des injonctions. Le juge ne peut pas prendre des injonctions qui ont le même effet que l’annulation de la décision par un jugement. Le recours est l’appel devant le Conseil d’Etat, dans les 15 jours suivant la notification, elles sont aussi jugées dans les 48h.

     

    C. Le référé conservatoire

     

    C’est l’article L521-3. On demande des mesures de préservation pour l’avenir, c’est un vieux référé, dès 1955 devant le Tribunal Administratif. Il privilégie la communication de documents et l’expulsion des occupants sans titre du domaine public. Le juge peut donner suite à la demande d’un usager en enjoignant la communication de document. Pas besoin de saisir la CADA avant 29 avril 2002, Bagger Bredige de Bourg. Pour l’expulsion des occupants sans titre du domaine public, arrêt du 19 février 1982, SA Trouville Barrière. Désormais, le juge administratif pourra aussi faire expulser un agent d’un logement de fonction, arrêt Pouniez. Il a aussi été utilisé pour obtenir du juge qu’il enjoigne un entrepreneur d’enlever du matériel sur un site.

     

    Il faut aussi l’urgence à la date de la décision du juge des référés. Quand on demande l’expulsion et qu’on n’est pas pressé, l’urgence n’est pas démontrée. Cela dépend donc des données de faits. Il faut que la mesure soit utile, on ne demande pas quelque chose qu’on a eu, ou quelque chose qui n’aurait pas d’utilité pour l’auteur de la demande. Le juge des référés ne peut prescrire l’interruption d’une procédure de création d’une décision administrative. On ne peut pas paralyser une procédure administrative. Il ne faut pas de contestation sérieuse, on ne peut pas ordonner des mesures faisant préjudice au principal, on estime que le juge du référé peut seulement prendre en compte la valeur d’une prétention de fond, dès lors qu’elle ne se heurtait a aucune contestation sérieuse.

     

    Dans le L521-3, cette condition a disparu. Le Conseil d’Etat a considéré sur le caractère sérieux de la contestation, que le juge des référés, 16 mai 2003 Icomatex, le juge des référés, il doit dans le cas où une décision administrative n’est pas devenu définitive, il doit rechercher si compte tenu tant de la nature ou des moyens soulevé si l’expulsion se heurte à une contestation sérieuse. On retrouve les mêmes éléments pour la recevabilité et l’instruction de la requête. Il appartient au juge des référés, il peut se prononcer sans audience publique. L’ordonnance est susceptible de pourvoi en cassation devant le Conseil d’Etat, dans le délai de 15 jours.

     

     

    §3 : Les référés non conditionnés par l’urgence

     

    A. Le référé constat

     

    C’est une antiquité, date de 1889. Il faut une demande de constat, pas de condition de délai, pas besoin de RAP, il faut que le juge administratif soit compétent. C’est pour la description de faits. Il ne peut pas être demandé au juge de constater une situation juridique. Il y a deux conditions, il faut que l’expert soit missionné pour constater une situation de fait, comme l’état d’une chaussé, de lieux, d’un bien, les conditions d’exécution de travaux, l’encombrement de locaux. Il faut aussi que cela soit utile, c’est la jurisprudence qui le demande et non pas si elle est superflue. On l’a utilisé en matière d’environnement.

     

    Le litige doit relever du juge administratif pour partie. Le juge n’est pas tenu de communiquer la demande de constat à l’autre partie, mais il en a la faculté. Le défendeur reçoit un avis de l’ordonnance rendue par le juge. Le constat doit avoir lieu contradictoirement. Le juge apprécie l’utilité de la mesure. On peut former une tierce opposition si le défendeur a été avisé de l’ordonnance et assisté à l’audience, il a 15 jours pour le faire après notification de l’ordonnance. L’ordonnance est susceptible d’appel dans le délai de 15 jours de la part du demandeur, ou du défendeur s’il avait la qualité de partie et avait été mis en cause.

     

    B. Le référé instruction

     

    C’est l’article 532-1, il aboutit au prononcé de mesure d’expertise ou d’instruction. Le juge sur simple requête peut prescrire toute mesure utile pour l’instruction. Il faut une demande de référé, pas besoin de décision préalable et pas de délai, juste que cela se rattache à un litige administratif. Il faut que la mesure soit utile. On peut ordonner une expertise, ou des enquêtes.

     

    Il faut respecter le contradictoire, mais il y a un aménagement. On notifie la requête au défenseur, avec possibilité de réponse. En revanche, les observations produites par le défenseur ne sont pas toujours communiquées. Le juge peut prononcer ces mesures provisoires. On peut faire appel devant la Cour Administrative d’Appel dans les 15 jours à la suite de la notification.

     

    C. Le référé provision

     

    C’est l’article 531-2, il date du 1988. Il peut accorder une provision au créancier, qui l’a saisi lorsque l’existence de l’obligation n’est pas sérieusement contestable. Il peut d’office subordonner la provision à la constitution d’une garantie. Il permet le versement rapide d’une provision, il faut une demande par requête distincte. C’est du plein contentieux, donc faut un avocat. Pas besoin de demande au fond. La demande va émailler d’un créancier privé à l’égard de l’administration. L’autre sens est peu probable, car l’administration peut émettre un titre.

     

    Il faut que l’obligation ne soit pas sérieusement contestable. Il appartiendra au juge de déterminer si la contestation est sérieusement contestable ou pas. L’existence d’une obligation non sérieusement contestable, ce n’est pas parce qu’il y a une contestation contentieuse que l’obligation n’est pas sérieusement non contestable. Il appartient au juge de se déterminer au regard de chaque espèce.

     

    La provision peut atteindre parfois la totalité de la créance. Il faut que le juge soit compétent, la procédure est contradictoire. Le juge n’a pas d’autres obligations, il peut ne pas communiquer la réponse. Il statue seul, et n’est pas obligé de convoquer les parties. Appel devant la Cour Administrative d’Appel dans les 15 jours.

     

    §3 : Les référés spécifiques

     

    Le référé précontractuel, article L551-1. C’est la loi du 30 juin 2000. Le juge est saisi en cas de manquement de publicité et de mise en concurrence. La saisine du juge vaut suspension de l’exécution de la signature du contrat, le juge doit se prononcer dans les 20 jours. Il a la possibilité de suspendre la procédure, de l’annuler, il peut même aller au-delà de ce que demande les parties. Seule la partie lésée par un manquement peut saisir le juge, arrêt SMIRGEOMES. Les moyens invocables sont divers, cela ne concerne que la mise en concurrence et la publicité.

     

    Le contradictoire est organisé, on communique la requête avec la date d’audience. La requête du défendeur est communiquée également. Le contradictoire peut se faire à l’audience. On peut faire un pourvoi en cassation devant le Conseil d’Etat, dans les 15 jours. Le pouvoir n’a plus d’intérêt si le marché a été abandonné, ou il a été signé. Il faut aussi informer l’administration du dépôt du référé. Il existe aussi le référé fiscal, article L552-1, il est introduit quand le comptable refuse les garanties du contribuable pour obtenir le sursis au paiement des impôts.

     

    Article L553-1, le référé communication audio-visuelle, le président du CSA peut saisir le président de la section du Contentieux du Conseil d’Etat, qui statue en référé en cas de manquement de communication audio-visuelle. Le Conseil d’Etat peut prendre des dispositions, à savoir des injonctions contre le titulaire d’une autorisation, comme celui que ne respecte pas la durée de diffusion d’une publicité par exemple… Le référé communication électronique, c’est le Code des postes et des communications électroniques, les décisions prises peuvent être l’objet d’un référé. C’est comme le référé communication audio-visuelle.

     

    §4 : Les régimes spéciaux de suspension

     

    La suspension sur déféré préfectoral, le préfet peut assortir son déféré d’une demande de suspension. D’abord, le préfet peut déférer tendant à la suspension des actes des collectivités territoriales soumis à l’obligation de transmission. Il n’y a pas de condition d’urgence, il suffit d’un doute sérieux sur la légalité. Le L554-2 permet au préfet de demander la suspension de certains actes, comme en urbanisme, marché public, la loi prévoit que si la demande est présentée dans les 10 jours à compter de la réception de l’acte, elle entraîne directement la suspension de l’acte, qui redeviendra exécutoire dans le délai d’un mois si le juge n’a pas statué.

     

    On trouve aussi le déféré contre un acte d’une collectivité qui peut compromettre l’exercice de liberté, le juge statue dans les 48h, et appel devant le Conseil d’Etat, dans les 15 jours, comme pour les mesures de police prise par les maires. Le préfet peut aussi utiliser la suspension pour suspendre un acte qui peut compromettre de façon grave l’utilisation d’un ouvrage intéressant la défense. Enfin, le préfet peut demander la suspension des décisions prises par les établissements publics de santé en matière de marché.

     

    D’autres autorité peuvent faire un déféré, comme le directeur régional de l’hospitalisation peut demander la suspension des délibérations prises par les établissements publics de santé. En matière sportive, possibilité pour demander suspension par le ministre des sports contre les actes des fédérations sportives. Pour les autres, voir le Code.

     

    On trouve aussi le référé étude d’impact, article L554-11 du CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE. Il reproduit des dispositions du Code de l’environnement. Si une requête est déposée devant le Tribunal Administratif tendant à l’annulation de projet d’aménagement fondé sur une étude d’impact, si elle n’est pas faite, le juge doit y faire droit. C’est du droit de l’urbanisme. L’étude n’est pas faite, on doit faire droit à la suspension. C’est le régime de droit commun de la suspension, pourvoi en cassation dans les 15 jours. La suspension est automatique. Il appartient au juge de déterminer s’il y a ou non une étude d’impact.

     

    Le référé enquête publique, L554-12 du CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE. Là encore, en matière d’aménagement soumis à enquête publique, lorsque le commissaire enquêteur a rendu des conclusions défavorable au projet, il fait droit à la demande s’il y a un doute sérieux sur la légalité de l’acte, le juge prononce la suspension. Autre hypothèse, absence d’enquête publique. Par avis défavorable, il faut quand même évoquer une autre hypothèse, c’est aussi les conclusions favorable assortie de réserve telle ou qui n’ont pas été prise en compte que ce sont des conclusions défavorables. Recours en cassation pareil.

     

    SECTION VI – LES VOIES DE RECOURS

     

    §1 : L’appel

     

    L’article L811-1 et les articles R811-1 et suivants. En appel, c’est soit les Cours Administratives d’Appel, soit le Conseil d’Etat.

     

    A. Les conditions de l’appel

     

    Il faut que le recours soit introduit contre une décision juridictionnelle susceptible d’appel. Cela ne pourra pas être un jugement rendu en dernier ressort. L’appel vise la décision juridictionnelle, c’est-à-dire le dispositif et non pas les motifs. On peut faire un appel partiel, l’appelant décide de l’étendu du litige. L’appel est ouvert à toute partie présente, ou qui a été régulièrement appelé. Sont irrecevables les personnes qui ne sont pas parties, sauf en matière électorale, toute personne qui est intéressée peut relever d’appel un jugement qui a annulé ou modifier un scrutin. Un intervenant en première instance n’est pas forcément partie et donc recevable à faire appel. Il faut un intérêt pour faire appel, et on peut invoquer un intérêt différent en appel.

     

     

    Le délai d’appel est de deux mois à compter de la notification du jugement par LRAR. Seule la notification faite à la partie fait courir le délai. Il y a des délais abrégés en référé. Il y a aussi des prorogations de délai. En urbanisme, il faut notifier à l’auteur de la décision et le bénéficiaire de la décision, l’appel, article R600-1 du Code de l’urbanisme. La requête d’appel obéit aux règles générales de présentation des recours devant les juridictions administratives. La requête d’appel doit satisfaire une obligation particulière, OPHLM de la ville de Caen de 1999, l’appel doit avoir une motivation qui doit contester explicitement la décision juridictionnelle attaquée, on ne peut pas faire un copié coller de la requête de première instance. Il peut y avoir des appels incidents, recevables en toute matière sauf recours disciplinaire, contentieux électoral et grande voirie.

     

     

    L’appel incident ne doit pas soumettre au juge un litige différent ou distinct de celui dont il a été saisi par l’appel principal. Il y a une irrecevabilité de principe des conclusions nouvelles, ce qui est en cause, c’est le litige de première instance, donc sont recevables que les conclusions soumises au premier juge, on ne peut pas faire de demande nouvelle. Parfois on peut augmenter le montant d’une indemnité, lorsque l’étendu réelle des conséquences d’un dommage n’étaient pas connues en totalité ou connue postérieurement au jugement de première instance. Néanmoins, les parties à un contrat peuvent présenter pour la première fois en appel des conclusions sur l’enrichissement sans cause, arrêt 2000 Société cité câble est. Il faut faire attention, le litige est fonction de ce qu’on a invoqué en première instance, on ne peut pas modifier le fondement juridique de la demande, en excès de pouvoir, la jurisprudence Intercopie s’applique, on peut juste soulever les Moyens d’ordre public.

     

     

    B.  Les effets de l’appel

     

    L’appel n’est pas suspensif, sauf dispositions particulières. Par exception, l’article R811-114 réserve des cas particuliers, comme en matière électorale, l’élu reste en place ; Dans le contentieux disciplinaire l’appel a aussi souvent un effet suspensif. On peut demander le sursis à exécution des jugements. On peut faire appel d’un jugement du TA, et demander le sursis à exécution de ce jugement, mais les moyens invoqués par l’appelant doivent être sérieux. Cela veut dire, article R811-15, mettre l’article. Les deux exigences sont cumulatives.

     

     

    On peut aussi demander le sursis des condamnations au paiement des sommes d’argent, il faut que l’exécution du jugement risque de l’exposer à la perte définitive d’une somme qui ne resterait pas à sa charge en cas d’appel positif. Il y a un régime ordinaire du sursis, il peut être ordonné si l’exécution entraîne des circonstances difficilement réparables et que les moyens sont sérieux.

     

    L’appel a un effet dévolutif. L’appel remet la chose jugée en question pour qu’il soit statué en fait comme en droit. Le juge est saisi de l’ensemble du litige. Il y a une obligation d’examiner le litige dans son ensemble par le juge.

     

    Autre élément, le juge d’appel va évoquer, c’est la faculté du juge d’appel qui annule un jugement entaché d’incompétence, ou atteint d’un vice de forme ou de procédure, de régler au fond, bien que celle-ci n’a pas été jugée au fond en première instance ou pas régulièrement. Il faut que l’affaire soit en état, il faut des éléments nécessaires pour pouvoir se prononcer. Il faut des conclusions sur le fond. Il va pouvoir trancher le litige. Une fois examinée la décision, l’arrêt rendu pourra être frappé d’un pourvoi en cassation.

     

    §2 : La cassation

     

    Il n’y a qu’un juge de cassation, c’est le Conseil d’Etat. Les décisions susceptibles de cassation sont toutes les décisions juridictionnelles rendues en dernier ressort. Seules les parties peuvent se pourvoir en cassation. Les autres personnes ne peuvent que faire une tierce opposition. Parfois, certains ministères publics peuvent se pourvoir en cassation, comme certains organismes professionnels, ou le procureur général de la Cour des Comptes. Il faut un intérêt. La représentation des parties est faite par un avocat en Conseil, seul l’Etat en est dispensé. On a deux mois à compter de la notification pour former le pouvoir, sauf 15 jours en matière de référé. La demande d’aide juridictionnelle suspend le délai de pourvoi. La présentation du pourvoi n’obéit pas à des règles particulières. La motivation est la même qu’en appel, il faut faire des moyens de cassation, la jurisprudence de 1999 est transposable. Il faut soulever les moyens de cassation dans le délai du pourvoi. Là encore, attention au cause juridique.

     

    Il y a une procédure d’admission préalable qui est refusée par décision juridictionnelle ou par ordonnance si le pourvoi est irrecevable ou qu’on ne défend sur aucun moyen sérieux. Le pourvoi est enregistré, il n’est pas notifié au défendeur. L’affaire fait l’objet d’un examen par le président de la sous-section au vu du pouvoir et de mémoire complémentaire. Toujours pas de communication. Le président peut prendre une ordonnance si à l’examen du pourvoi, il n’y a pas de moyen sérieux, mais aussi la non admission du pourvoi peut résulter d’une procédure juridictionnelle (PAPC), c’est mauvais signe, 95% des cas de rejet. Il y a une audience, avec un rapporteur public. La décision sera ensuite rendue. Parfois, il y a discussion en audience et parfois le pourvoi admis. S’il est admis, il est mis à l’instruction contradictoire. De la même façon que ceux qui sont immédiatement admis. Le pourvoi va être notifié au défendeur. Il va y avoir l’échange de mémoire…

     

    Le juge contrôle la régularité du jugement frappé de pourvoi. Il regarde la compétence du juge… Le juge vérifie aussi la composition de la juridiction, règle d’ordre public, mais aussi son impartialité, que la procédure a bien été publique. Il vérifie que le contradictoire a été respecté, et il vérifie ensuite la motivation des juges du fond, c’est un PGD à valeur législative. Il faut que le juge réponde aux parties et qu’il n’y ait pas de contradiction. Il faut ensuite regarder le bien fondé du jugement frappé de pourvoi. Il va regarder si l’arrêt est, ou non, entaché d’un certain nombre de vices.

     

    Le juge de cassation ne juge qu’en droit, donc il va opérer un contrôle au niveau de l’erreur de droit et de la violation de la loi. Il va vérifier si le pouvoir fait une exacte application du droit et de la loi. Le juge de cassation n’est pas juge de l’erreur manifeste d’appréciation. L’une des originalités du pourvoi en cassation an matière de contentieux administratif, c’est que le juge admet l’invocation du moyen tiré de l’erreur matérielle des faits. C’est une ouverture à cassation possible. Il ne juge pas sur l’appréciation des faits, elle est abandonnée à l’appréciation souveraine des juges du fonds. L’erreur matérielle doit résulter du dossier. Sont irrecevables des moyens fondés sur des pièces nouvelles. On ne peut pas critiquer la valeur d’un élément de preuve, la force probante d’un document, c’est le juge du fonds qui devait trancher ce point.

     

    Une fois que les faits sont constatés et établis dans leur matérialité, le juge du fonds doit en apprécier leur conséquence sur le plan juridique. Il faut relever qu’il n’y a pas de contrôle d’appréciation des faits. Par exemple, le Conseil d’Etat laisse les hypothèses ou la norme des faits sont confrontés en échelle de valeur, le juge ne va pas contrôler le caractère apparent des désordres. Néanmoins, il contrôle la qualification juridique. En matière d’appréciation des faits, le juge de cassation ne vérifie pas si une expulsion porte une atteinte disproportionnée. En revanche, le juge de cassation contrôle la dénaturation des faits, c’est un contrôle qu’ignore la Cour de cassation. Le juge sanctionne les hypothèses ou le juge du fonds ont donné une interprétation fausse et tendancieuse. On l’utilise beaucoup.

     

    Le juge de cassation peut refuser d’admettre le pourvoi. Cette décision juridictionnelle n’est susceptible que de deux recours, un recours en rectification de l’erreur matérielle, le Conseil d’Etat admet de plus en plus, il range dans cette catégorie, le défaut de réponse à conclusion, on demande la condamnation au frais du litige et l’arrêt n’a pas répondu, on fait un recours sur ce point. Il y a aussi un recours en révision, possibilité de demander la révision d’une décision juridictionnelle car rendue sur les pièces fausses. Autre hypothèse, le juge de cassation, une fois qu’il a admis le pourvoi, il a deux solutions. Le pourvoi peut être rejeté.

     

    Le juge de cassation peut aussi pratiquer la substitution de motif, elle exige que ne soit opérée aucune constatation ou interprétation nouvelle des faits, et elle exige aussi qu’il faut répondre à un Moyen d’ordre public, ou un moyen soulevé devant les juges du fonds. Soit le juge prononce la cassation, il retient un moyen de cassation. Il a plusieurs possibilités, renvoyé l’affaire devant la même juridiction, renvoyé l’affaire devant une autre juridiction, ou encore il décide d’évoquer et de statuer. Dans ce cas-là, après avoir cassé, il se retrouve d’appel s’il casse un arrêt de Cour Administrative d’Appel. Une fois que le pourvoi est admis, la pièce nouvelle pourra être produite. Il le fait de plus en plus fréquemment, pour éviter que les procédures soient trop longues. Il ne statuera que si le dossier le lui permet. La décision de cassation aboutira à une décision juridictionnelle qui aura trait aussi à la décision administrative. Si le Conseil d’Etat évoque l’affaire, il n’y a pas de pourvoi possible.

     

     

     

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