• Cours de contentieux administratif

     Contentieux administratif

      L’objet du contentieux administratif : Le contentieux administratif (CA) regroupe l’ensemble des règles applicables à la solution jurisprudentielle des litiges soulevés par l’activité administrative lorsque celle-ci est portée devant le juge administratif.

    Introduction  

    Au XIXe siècle et ce jusqu’en 1930, on constatait une unité : le droit administratif était le droit applicable à l’administration et le juge administratif développait ce droit par la voie jurisprudentiel. Cette unité éclate avec la décision du bac d’Eloka car dans celle-ci le TC affirme que le droit des SPIC relève du juge judiciaire. Le juge administratif n’a plus désormais l’exclusivité de l’étude des services publics (SP).

    L’activité du juge administratif est le contentieux administratif, on a pu reprocher au droit administratif (DA) d’être un droit uniquement jurisprudentiel puisque l’enseignement du DA ne s’est opéré qu’à travers une vision contentieuse (c’est en effet le juge administratif qui développe le DA par sa jurisprudence). C’est l’aspect pathologique de la vie administrative. On assistait de la sorte à une déformation du DA qui ne peut pas se réduire aux règles contentieuses, il y a aussi une place importante pour la science administrative non contentieuse. Une grande partie de l’activité administrative échappe à toute contestation judiciaire : mesures d’ordre intérieur, acte de gouvernement etc...

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    Le contrôle juridictionnel de l’administration est un choix volontaire de note pays pour assurer le respect du principe de légalité. Il existe d’autres modes de contrôle juridictionnel mais ceux-ci tiennent une place marginale. Le contentieux administratif est limité à l’étude de la juridiction administrative. Il existe également un contentieux judiciaire de l’administration qui concerne le respect des institutions ou, pour certains, ce domaine est relatif aux libertés individuelles (voie de fait..).

    Le contentieux administratif, enfin, est une branche particulière du droit administratif qui étudie le procès fait à l’administration devant le juge administratif (JA). On ne parlera donc pas dans ce cours du droit administratif judiciaire qui est le droit appliqué par le juge judiciaire concernant l’activité administrative.

         

    -Le contrôle juridictionnel de l’administration en France : C est un contrôle exercé par une juridiction, un tribunal. La France ayant adhérée à la CEDH, la définition du tribunal est donnée par cette norme supérieure. L’application de cette convention pose un véritable problème en DA car la convention exige que le tribunal soit créé par la loi (loi au sens formel, c'est-à-dire votée devant le parlement). Or le CE, les tribunaux administratifs (TA) et l’essentiel de leur existence  et de leur procédure sont l’œuvre du pouvoir réglementaire en France.

    Ce contrôle n’est pas le seul possible. Pour contrôler l’administration on peut imaginer :

     - un contrôle de nature politique, contrôle exercé par les autorités politiques (parlement, pouvoirs publics de l’exécutif). Le choix fait en France n’est pas celui d’un contrôle politique, ce dernier n’est pas objectif, il n’y aurait pas d’égal accès à tous les citoyens. De la création du CE à la loi du 24 mai 1872 existait le ministre-juge, c’était, comme son nom l’indique bêtement, le ministre qui jugeait ! Ce contrôle de nature politique existe encore aujourd’hui, mais sa part est très réduite. Les autorités politiques ont le droit de poser des questions au ministre sur le fonctionnement de l’administration.

     - un contrôle administratif exercé par l’administration elle-même sur ses propres services. Elle est juge et partie. Mais ce contrôle existe à une échelle importante et sous différentes formes. Dans toutes les administrations il y a des corps de contrôle (inspection générale,…), ces corps de contrôle n’agissent qu’avec une lettre de mission émanant d’un ministre.

    Le deuxième versant de ce contrôle administratif c’est l’exercice par tous citoyens soit d’un recours gracieux soit d’un recours hiérarchiques.

    Le contrôle juridictionnel s’oppose à ces contrôles politiques et administratifs, car il s’exerce à partir d’une norme applicable, il consiste à vérifier si la norme contrôlée est conforme à la norme de référence. On peut faire grâce au Conseil Constitutionnel (CC°) d’avoir procédé à la hiérarchisation des normes applicables à l’administration : système moniste, système pyramidale des normes.            

    Il y a deux excès dans lesquels le contrôle juridictionnel ne doit pas tomber :

    1        Trop de contrôle, cela conduirait le juge à faire prévaloir les droits de l’administré sur ceux de l’administration. Cela nous amènerait à la paralysie de l’administration qui ne pourrait plus rien faire sans s’exposer à la censure des juges.

    2        Trop peu de contrôle, cela ferait prévaloir l’intérêt général sur les intérêts particuliers : négation des droits du citoyen.

    Avant le CE se trouvait donc en face d’un équilibre fragile sans cesse remis en cause qu’il essayait de trouver, favorisant tantôt l’un, tantôt l’autre. Mais désormais les méthodes de l’administration ont changé, le juge ne peut enfreindre la loi, il est donc tenu d’appliquer les lois ne lui laissant aucune marge de manœuvre.

    Si nous décrivons la situation actuelle, nous constatons que ce contrôle de l’administration est effectué par un ordre juridictionnel particulier qui est l’ordre administratif mais que rien dans les textes et pas même dans l’origine des textes de la Révolution ne le conduisait à cette solution.

    Beaucoup de pays n’ont qu’un seul ordre juridictionnel. Chez nous c’est différent car on a fait une interprétation erronée du principe de séparation des pouvoirs. Le CC° a ainsi parlé de conception française de séparation des pouvoirs.

    En réalité, ce principe révolutionnaire n’impliquait pas la création de deux ordres de juridiction. Les autorités révolutionnaires ont fait du principe de séparation des pouvoirs un principe de séparation des autorités administratives et judiciaires, c’est pourquoi longtemps a existé une confusion entre la fonction de juger et celle d’administrer.

    HAURIOU : « juger l’administration c’est encore administrer ». On considère que le juge administratif se trouve placé au sein de l’exécutif et qu’il est séparé du juge judiciaire. Ce principe de séparation des autorités administratives et judiciaires tel que les révolutionnaires l’ont entendu est fondé sur deux textes qui sont toujours applicables aujourd’hui :

    1              la loi du 16 et 24 août 1790 (art 13) : « les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions administratives. Les juges ne pourront à peine de forfaiture troubler de quelque manière que se soit les opérations du corps administratif ni citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions ».

    2              le décret du 16 fructidor an III est venu rappelé le premier principe : « défenses itératives sont faites aux tribunaux de connaître des actes d’administration de quelques espèces qu’il soit au peine de droit » (à peine de nullité).

    Si on avait eu une conception plus académiques de l’administration on n’aurait pas aboutit à ce deuxième ordre. Le principe de séparation des pouvoirs signifie seulement que le juge judiciaire ne peut faire acte d’administrateur. Le CC° dans sa décision du 23 janvier 1987 s’est méfié de ce principe de séparation des autorités administratives et judiciaires et a posé comme règle que ce principe de séparation n’a pas en lui-même valeur constitutionnel. En revanche, le principe de séparation des pouvoirs a valeur constitutionnelle. L’existence de la juridiction administrative est quant à elle un PFRLR.

    Dans la même décision, le conseil dit que la ligne de partage entre la compétence du juge administratif et celle du juge judiciaire est une ligne de partage contingente et que la loi peut déplacer cette ligne pour toute considération d’intérêt général. Cependant, il reste à la juridiction administrative un domaine de compétence incompressible.

    Depuis l’origine jusqu’en 1987, il n’y a eu aucune décision qui consacrait l’existence de la juridiction administrative  et qui plaçait cette existence dans la hiérarchie des normes juridiques.

     

    -juridiction administrative et administration sont liées (« juger l’administration c’est encore administrer ») :

    Ces liens entre les deux vont être maintenus pour des raisons pratiques qui se justifient par la nécessité que le juge connaisse bien l’administration pour pouvoir la juger. Le fait que les juges administratifs puissent au cours de leur carrière exercer des fonctions administratives et le fait que les juges administratifs puissent de manière complémentaire, c'est-à-dire en même temps que leur fonction de juge, exercer des missions au sein de l’administration prouvent clairement ces liens.

    Cet équilibre auquel le JA est parvenu le rend protecteur des individus et de l’intérêt général. Le JA a fait preuve de son indépendance, il a également  fait preuve de mimétisme par rapport au juge judiciaire.

    Il existe toujours la règle de la demande préalable qui est une règle spécifique au JA. Cependant, le JA a fait preuve à l’inverse du juge judiciaire d’un plus grand respect du principe de séparation des pouvoirs qui lui interdît de faire acte d’administration et d’adresser des injonctions à l’administration. Le JA s’est interdit de le faire jusqu'à ce que le code de justice administrative l’y autorise, alors que le juge judiciaire ne s’est jamais gêné pour adresser des injonctions à l’administration.

    Enfin l’origine du JA a conduit à plusieurs conséquences pendant longtemps :

    -les TA ont été rattachés au ministère de l’intérieur jusqu’en 1987 (de manière purement fonctionnelle cela dit).

    -le recrutement commun entre les hauts fonctionnaires et les JA. On sait que les magistrats peuvent être détachés au sein de l’administration active. A raison de leur formation commune les JA sont tenus à une obligation de mobilité comme tous les élèves de l’ENA, mais ils retrouvent leur poste (par respect du principe d’inamovibilité). En ce sens ASS 2 février 1962 BEAUSSE : les JA sont des fonctionnaires.

     

     

    -le contentieux administratif et l’influence du juge administratif : Le JA a créé le droit administratif. Le JA en l’absence de toute règle de procédure a établit des règles d’accès au prétoire (aujourd’hui codifiées). Le CE a créé des règles de fond et de procédure. Certains auteurs dont DEBBASCH ont soutenu l’idée du « déclin du contentieux administratif ». Il y a plusieurs facteurs à ce déclin. On assiste à un mouvement qui concerne la réduction de l’intervention de l’Etat. Mais le contentieux administratif est plutôt en expansion par contre, son rôle a changé, il est devenu simplement interprète de la loi et du règlement. Son rôle est plus modeste.

    Le CC° contrairement au conseil d’Etat a fait plus preuve d’audace, il a créé du droit et il défend les citoyens mieux que le CE. En effet, l’art 62 de la Constitution dispose que les décisions du CC° s’imposent au juge administratif : déclin du pouvoir du conseil d’Etat par augmentation de celui du CC°. On parle de vase communicant entre le CC° et le CE.

     

     

    -le contrôle juridictionnel et la jurisprudence du juge administratif : On assiste par ailleurs à une tendance à un rapprochement entre le  JA et le juge judiciaire (inamovibilité, rendre l’arrêt au nom du peuple français, motivations des décisions, rapprochement des procédures depuis 1930 sont désormais autant de points communs). Seulement, plus de rapprochements signifient aussi moins de clarté dans cette distinction.

    1          Historiquement, le CE a développé sa jurisprudence (Jp) dans le silence le plus total de la loi. Il n’y avait pas, sauf exception particulière, de règles spécifiques sur le contentieux administratif. Mais aujourd’hui la création jurisprudentielle du CE s’est atténuée, car il fait de plus en plus application de règles d’origine législative (sens général du mot).

    2        L’évolution de la jurisprudence du CE. Pendant longtemps, nous avons eu à constater que l’Etat était peu interventionniste, il se contentait de règlementer l’activité des opérateurs privés. Parallèlement, à la même époque, la jurisprudence (Jp) du CE a été dominé par un principe : elle a défendu l’intérêt privé face à l’intérêt général (tous les grands arrêts du CE donne raison à l’administré contre l’administration, le CE n’était pas de connivence avec l’Etat). Ensuite l’Etat est devenu prestataire de service, la Jp a donc évoluée et l’équilibre s’est légèrement déplacé pour se situer a mi-chemin entre l’intérêt général et l’intérêt particulier.

    Aujourd’hui c’est une troisième phase à laquelle on assiste. L’Etat a d’une part un rôle de régulateur sur les activités privées ce qui génère un contentieux classique : équilibre entre un intérêt particulier et général. D’autre part l’Etat est devenu prestataire de services, mais ces prestations ne constituent pas toujours un droit absolu d’un particulier et ce droit est soumis à l’appréciation discrétionnaire de l’administration. Le CE a donc du inventer un mécanisme de contrôle : l’erreur manifeste d’appréciation concernant la qualification juridique des faits.

    Il y a eu une espèce de course poursuite entre l’administration et le JA. En effet, car plus le contrôle du juge est poussé plus l’administration se dote de moyens dans lesquels son pouvoir d’appréciation est plus large et jusqu’à ce que le contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation ne serve plus a rien (sauf dans l’arrêt autoroute transchablaisienne où ce contrôle fut très utile).

     

     

                -la conception française de la juridiction administrative :

     

    L’historique de la juridiction administrative : elle apparaît à la révolution française. C’est la Constitution de l’an VIII qui rétablira le CE.

    Sous l’Ancien Régime, ces notions de séparation des pouvoirs, d’ordre judiciaire sont floues et ses institutions (celles de l’Ancien Régime pour ceux qui n’aurait pas compris!) vont faire apparaître la nécessité de contrôler ce que fait le pouvoir souverain et de contrôler les finances du royaume. Sous la période antérieure à Philippe le bel (Etat moderne), il existe la Cour des pairs puis Cour du roi qui est une autorité politique et religieuse. Fin XIIIe, apparaissent deux institutions : les parlements de l’Ancien Régime (nos CAA actuelles) et la chambre des comptes en 1803 (la rédaction décline toute responsabilité quant à cette erreur manifeste de chronologie ou d’anachronisme !).

    Jusqu’au XVIIe, c’est le CE privé qui conseille le souverain, qui règle les litiges d’ordre privé. Il est composé en grande partie par de légistes et il tient le rôle de nos actuels Cour de cassation, CE, TC et Cour des comptes réunis. Il a un rôle consultatif.

    Les parlements de l’Ancien Régime ont fait l’objet, lors de la convocation des Etats Généraux, de nombreuses critiques sur l’existence des arrêts de règlements (actes par lesquels ils font acte de véritable législateur) et sur le refus d’enregistrer les édits royaux. Cette fronde des parlements de l’Ancien Régime va aboutir à la dissolution de l’Ancien Régime.

    Il faudra attendre l’an VIII de la révolution pour que soit rétabli le CE nouveau, disposant d’une double fonction : conseil (avis sur les projets de lois et décrets) et une fonction juridictionnelle.

    Le principe applicable à la justice est relativement simple. Un litige qui apparaît est porté directement devant le ministre (théorie du ministre juge) qui confie la demande au CE qui quant à lui va élaborer un projet de décision qui sera ensuite soumis à la signature du ministre.

    Le CE va se structurer en effectif de manière progressive. L’expression conseiller d’Etat sera rétablie dès 1799, et celle d’auditeur du CE à la veille de la restauration. 1809 marque un tournant avec la création au sein du CE de la section du contentieux, institution du monopole des avocats en 1806. A la restauration on assiste à la diminution du rôle du CE par rupture au régime antérieur. C’est l’époque aussi de la création du Commissaire du gouvernement qui est l’œil du gouvernement sur les décisions du CE.

    En 1848 est créé le TC chargé de manière officielle de régler les litiges entre deux ordres de juridiction. Pendant une période très courte (la révolution de 1848) il va profiter de la justice déléguée.

    Le second empire est divisé en deux périodes : -l’Empire autoritaire. Mise au pas du CE, remontrance par le président sur un litige mettant en cause un membre de la famille de Napoléon ce qui sera la dernière interférence de l’exécutif sur le CE.

    -l’Empire libéral. C’est l’époque des grandes lois sociales : loi du 24 mai 1872 qui donne au CE la justice déléguée et qui renforce son indépendance. La première fois qu’il l’exerce se sera en 1899 par un recours direct (arrêt CADOT), cet arrêt marque l’abandon définitif de la justice retenue.

    Début III République la justice est rendue au nom du peuple français et la configuration du CE restera la même jusqu’en 1945. Cette époque est marquée par la création de grands principes jurisprudentiels, par de grand Commissaire du gouvernement…

    Au moment de la Révolution française il est apparu la nécessité de doter les départements de conseils de préfecture qui ont un double rôle, un rôle consistant à donner des conseils à l’exécutif local et une fonction juridictionnelle. Ils sont chargés des petits litiges qui concernent le contentieux local, ils seront peuplés pendant longtemps par des notables. Ces conseils de préfecture exerçaient leurs fonctions jusqu’en 1926 (Poincaré). On décide à cette date de supprimer les plus petits et de les regrouper : conseils de préfecture intergouvernementaux. Ils vont en 1953 être transformés en TA.

    Pour la France coloniale il est nécessaire de régler le contentieux local localement et en 1898 les colonies françaises seront dotées d’un conseil du contentieux administratif, ce ne sont pas des juridictions permanentes et ne traitent que de contentieux locaux.

    Fin de la III République c’est le régime de Vichy qui prend le relais. Durant cette période le CE est maintenu. En 1941, Pétain exigera des Hauts fonctionnaires de la République qu’ils prêtent serment devant lui, à sa personne. Les conseillers d’Etat sont des Hauts fonctionnaires et certains d’entre eux refusent de prêter serment, ils sont radiés tandis que les conseillers d’Etat israélites ont déjà été exclus dont le plus connu René Cassin. Pourtant malgré tout cela la jurisprudence du CE n’est pas marqué idéologiquement, cette période voit même quelques grands arrêts (MONPEURT).

    En 1945 rétablissement de la légalité républicaine, le CE est doté d’un statut par une ordonnance de 1945 sur ses membres et un embryon de codification de la procédure est fait. Le CE va se trouver entre 1945 et 1950 débordé de recours car pendant la période de Vichy il avait peu de travail et car désormais après la guerre l’Etat fait preuve d’un interventionnisme poussé. De plus le contentieux de l’épuration est très important, en effet la plupart des fonctionnaires collaborateurs ont été révoqués. Ce contentieux de l’épuration va durer jusqu’en 1955.

    Le CE suscite une réforme qui consiste à créer un juge de premier ressort, le CE se réservant le droit de statuer en appel. Pendant la IV République pas de modifications majeures.

    En 1958 le CE entre dans la Constitution en ce qui concerne sa fonction consultative. Le CE va de 1958 à 1962 améliorer son contrôle en ce sens qu’il s’autorisera à contrôler les ordonnances (ce sont des actes administratifs tant qu’ils ne sont pas validés par une loi) et les actes réglementaires issus de l’art. 37 (Jp syndicat des ingénieurs français 1959).

    En 1962 le général De Gaulle va créer un tribunal spécial pour juger les généraux de la guerre d’Algérie. Ce tribunal va décider de la condamnation à mort de CANAL, ROBIN et GODOT. Le CE la veille de l’exécution de CANAL annulera l’ordonnance créant ce tribunal. De Gaulle le vit très mal et il fait une réforme ou plutôt une réformette en 1963 pour se venger. Les membres du CE devront désormais au cours de leur carrière exercer dans les sections administratives et dans la section du contentieux.

    En 1986 le CE est à nouveau asphyxier par l’explosion du contentieux administratif,  le délai raisonnable ne peut plus être tenu, une réforme va naître : création d’une juridiction administrative à trois niveaux, les TA, les CAA (nouvelles) et le CE devient juge de cassation plus quelques compétences propres. Cette réforme s’accompagne d’un contrôle de l’accès au juge de cassation, un filtre d’entrée est créé qui consiste à examiner l’admission de chaque pourvoi.

    La loi du 15 décembre 1999 entrée en vigueur le 1er janvier 2000 institue en faveur du JA des procédures d’urgence pour lui donner les mêmes pouvoirs que ceux du juge judiciaire, on l’appelle la réforme des référés.

     

     

    - le statut constitutionnel de la juridiction administrative : 

         

     

    La juridiction administrative naît avec la Constitution de l’an VIII. Le CE ne figure pas dans la constitution en tant qu’organe juridictionnel. Il faudra attendre les années 1980 pour que le Csl Constitutionnel soit saisi et qu’il décide enfin de préciser quelle est la place selon lui du CE dans la hiérarchie juridique (DC 22 juillet 1981, loi de validation), (29 déc.1986, loi de finance rectificative pour 1986) et (23 janvier 1987, conseil de la concurrence). Sur cette dernière décision : le législateur créait par la loi un organe que l’on qualifie aujourd’hui d’autorité administrative indépendante et qui se voit doté d’une double fonction, règlementaire mais surtout administrative dans le but d’assurer le respect des lois nationales et communautaires sur la concurrence entre les partenaires privés. Cet organe dispose notamment de pouvoir de police en matière de concurrence. On sait que toutes les décisions administratives doivent être susceptibles d’être portées devant le juge. La loi prévoyait donc que le contentieux serait porté devant la CA de Paris. Mais comme les Parigos ont une tête de veau (oui oui de veau !), la loi a été contesté devant le Csl Constitutionnel qui en a profité pour consacrer l’existence de la juridiction administrative en disant que cette existence de la juridiction administrative était un PFRLR.

    Selon lui, la répartition des compétences entre les deux ordres de juridictions  relève de la loi ordinaire. Il a donc très logiquement validé la loi créant le Csl de la concurrence mais en fixant un domaine incompressible de la compétence du JA  qu’il a ainsi définie : la juridiction administrative est compétente pour l’annulation des décisions prises par les autorités dans l’exercice de leurs PPP (Prérogatives de Puissance Publique, je précise au cas où il y aurait des descendants de Gengis khan parmi nous, on ne sait jamais !).

    Par la suite le Csl Constitutionnel a réaffirmé, de manière occasionnelle, ces  principes et il a ancré de manière définitive la juridiction administrative dans le préambule.

    Mais une question nous taraude : aujourd’hui la juridiction administrative peut-elle être remise en cause ?

    On constate que le justiciable de base (en ce qui me concerne je préfère l’expression « justiciable profane », enfin moi je dis ça, je dis rien...) est un peu perdu quand il recherche son juge. A la Réunion, 20% des requêtes sont déposées devant le mauvais juge. Certes, on a tenté de simplifier la chose mais ce n’est pas encore ça. Par exemple, on a créé des blocs de compétence en faveur de l’une ou l’autre juridiction, mais c’est une fausse bonne idée (ndlr : Crégut n’a pas précisé pourquoi mais je pense que c’est parce que cela fait autant d’exceptions à ajouter à un principe, ce qui perd d’autant plus le justiciable, et je pense notamment ici au bloc de compétence du juge judiciaire pour les SPIC, en effet dans ce cas là le bloc de compétence en faveur du juge judiciaire pour les SPIC vient grever le bloc, plus important, du JA en matière de service public). Exemple d’attribution d’un bloc de compétence : la loi du 31 décembre 1957 sur les accidents causés par des véhicules administratifs qui attribue ce contentieux au juge judiciaire (ndlr : même remarque pour cette loi, les dommages de travaux publics sont de la compétence du JA mais ceux des véhicules administratifs sont de la compétence du juge judiciaire même lors d’un travail public, normal que les profanes s’égarent…)

    D’autres font remarquer que finalement le justiciable finit toujours par trouver son juge, et qu’en plus, en cas de litige, le TC est là pour les régler. On peut par ailleurs constater que le législateur, et c’est tout à son honneur, prend soin de plus en plus de préciser quel juge est compétent dans tel domaine (on l’a vu par exemple dans la décision Conseil de la concurrence).

     Mais on peut on se demander pourquoi ne pas se satisfaire d’un seul juge, comme le font de nombreux pays. Il serait aisé de concevoir l’application, par un juge uniquement, de droits différents (administratif et privé). Sachons simplement que cette question du maintien de deux ordres de juridiction constitue un véritable débat.

     

    -la conception française de la séparation des pouvoirs et de la dualité de juridiction.

     

    Seul le JA a fait preuve d’une séparation exigeante des deux juridictions. Il s’est interdit de se substituer à l’administration et de lui adresser es injonctions, si il a aujourd’hui revu son comportement ce n’est pas de son propre chef mais du fait d’une loi. Le JA conserve cette idée qu’il est placé au sein de l’administration mais qu’il se démarque de la fonction d’administrer.

    A l’inverse, lorsque le juge judiciaire est compétent en matière administrative, il n’a jamais hésité à substituer sa décision à celle de l’administration. Protégé par son statut constitutionnel, il s’est immiscé dans la gestion administrative.

     

     

    -les modes alternatifs de résolution des conflits :

     

    1        Le médiateur de la république. Il est nommé par le Président de la République, son statut est constitutionnalisé. Il ne peut exercé aucune autre fonction, sa fonction est dévolue pour 5ans. Ila une compétence générale sur tous les litiges même ceux dont les juridictions sont compétentes pour connaître. il a une seule interdiction, c’est qu’il ne peut être saisi de litige qui font l’objet de procédure juridictionnelle, et ce à cause des risques de contradiction, d’interférence.

    La seule contrainte existant au niveau de sa saisine est qu’il faut le saisir par l’intermédiaire d’un député ou d’un sénateur. Il dispose d’un correspondant dans chaque préfecture désignée parfois pour lui instruire une affaire (pièces administratives locales…) ou si la question est très simple il règle directement le litige.

    Dans d’autres administration, l’institution d’un médiateur a été réalisé (ex : dans chaque rectorat). C’est une création purement française mais elle existe aussi à l’étranger.

    Le médiateur a comme avantage de régler le litige en droit mais il peut introduire une dose d’opportunité si la nécessité s’en fait sentir. Il peut ainsi donner une appréciation souple de la loi. Le médiateur ne peut pas prendre de décision, il ne peut que procéder par recommandation et incitation : l’administration n’est jamais tenue de le suivre. Le pouvoir ultime dont il dispose c’est la publication au JORF d’une recommandation qui n’aurait pas débouché dans un délai raisonnable.

    Il faut distinguer les administrations d’Etat (face auxquelles il a beaucoup de poids) et les administrations des collectivités locales (principe de liberté d’administration, le médiateur a compétence mais elles peuvent plus facilement refuser). En plus, la publication au JORF peut inciter l’administration locale à appliquer la décision.

    Il est également compétent pour assurer l’exécution de décisions rendues par des juridictions administratives et judiciaire mettant en cause un service public en raison du pouvoir dont il dispose depuis l’an 2000.

    2        La médiation. C’est un procédé par lequel un litige est confié à une personne nommée pour l’occasion en accord avec les parties et qui est chargée de rapprocher les points de vue sans détenir pour autant aucun pouvoir de coercition et sans que son avis n’ait une force exécutoire quelconque. Elle intervient en cas de conflit collectif du travail (faire arrêter la grève…). On peut citer par exemple le conflit qui a opposé la SNCM avec ses salariés concernant la desserte de la Corse. Les médiateurs sont inscrits sur une liste départementale par le préfet.

    3        La conciliation. C’est un procédé de nature juridictionnelle qui permet au juge de constater l’accord des parties et de donner acte de cet accord entre les parties, avec autorité de chose jugée.

    En matière administrative, il n’existait pas de procédé, ni officiel ni officieux, c’est la loi qui est venu mettre à la disposition du juge un pouvoir de conciliation. Cependant cette loi du 6 janvier 1986 n’a jamais été complétée par aucune mesure règlementaire qui aurait permis de connaître les modalités de fonctionnement de cette conciliation et on a dû laisser le TA improviser dans ce domaine. En fait, la conciliation n’a jamais fonctionné de manière officielle.

    Le CE a jugé que la conciliation est possible même sans texte d’application : 23 juin 1989 VERITER. Il a également jugé que le refus de conciliation ne constituait pas une décision susceptible du REP. Ce qui n’empêche pas président des TA de parfois prendre leur téléphone, d’utiliser une voie officieuse pour inviter les autorités administratives à retirer une décision illégale.

    Dans le domaine limité de la responsabilité contractuelle, les parties peuvent convenir d’un mécanisme de conciliation préalable à la saisine du juge. Ce mécanisme précontentieux, résulte de la seule volonté des parties. Ce mécanisme fonctionne dans la plupart des contrats administratifs et il existe à grande échelle dans les litiges portant sur les marchés de travaux publics. En effet, dans ce dernier domaine, il existe un document de nature général : le cahier des clauses administratives générales (CCAG). Il prévoit dans ses articles 55 et suivants un procédé précontentieux de règlement des conflits. Ce mécanisme précontentieux est obligatoire, la demande sera irrecevable devant le juge si ce mécanisme  n’a pas été mis en œuvre.

    1        La transaction. C’est un procédé de règlement des litiges dont l’origine se situe dans le code civil, art.2052, et qui a les mêmes effets qu’un jugement. C’est donc un procédé de droit civil et il n’avait pas sa place en droit administratif jusqu’à une époque récente. La transaction existait en application de textes particuliers qui permettaient ou donnaient compétences à certaines autorités pour transiger, c’est prévu par exemple ne matière des douanes par le code des douanes. Toute personne peut se voir réclamer des droits de douanes, les douaniers peuvent transiger, donc ils peuvent appliquer une amende inférieure (dans mon cour il y a marqué supérieur mais ça me paraît bizarre. A cet instant précis une question fatidique se pose a vous : préférez-vous faire confiance à Crégut ou à moi ?) à celle prévue par le code des douanes. En matière fiscale également, la transaction concerne la juridiction gracieuse qui va pouvoir saisir directement les services fiscaux pour demander une remise totale ou partielle du montant des impôts.

    Le développement d’un certain nombre de litiges a conduit le juge administratif à se poser des questions sur la notion de transaction. Il existe quelques exemples de transaction dans lesquelles, le requérant en cours de procès accepte de terminer son litige en signant une transaction. Le CE a été saisi par le TA de Melun pour rendre un avis sur la transaction en matière administrative. Cet arrêt fixe le cadre juridique actuel de la transaction, le CE rappelle d’abord que en vertu de l’article 2052 du Cciv, l’autorité de chose jugée en dernier ressort s’applique aux transaction y compris en matière administrative.

    La transaction n’a pas besoin d’être homologuée par le juge pour acquérir sa force exécutoire, elle s’impose de plein droit aux règles de la compétence publique. Le comptable public est tenu de payer la transaction. Elle ne peut intervenir devant le juge que pour mettre un terme au litige dont il est saisi.

    A cela il faut admettre trois exceptions (qui se ressemblent étrangement…) :

    -la transaction est le seul moyen de sortir d’une annulation ou de la conservation d’une illégalité. C’est le cas comme on l’a vu en matière de marché public.

    -la régularisation est impossible. La contestation d’une illégalité ne peut-être résolue que par une transaction. En dehors de tout litige, elle vient donner toute sa force à cette illégalité involontaire.

    -l’exécution d’un contrat se heurte à une difficulté particulière. Le seul moyen de s’en sortir est de signer une transaction ; il est possible de la soumettre à l’homologation du juge administratif. Elle est soumise à des conditions de forme : elle doit être signée par l’autorité compétente (si c’est l’Etat : par le préfet, le ministre… si c’est une collectivité territoriale, il faut l’approbation de l’organe délibérant) et elle est soumise au principe de légalité.

    Dans ces hypothèses les parties peuvent convenir de faire homologuer la transaction par le juge. C’est une procédure spécifique (recours de plein contentieux contrairement à ce que  l’on aurait pu penser). Le juge l’instruira selon les modalités applicables à ce type de recours. Il doit vérifier le consentement effectif des parties, que l’objet de la transaction est licite et il doit en plus examiner si cette transaction ne constitue pas une pénalité indue que l’administration accorderait à son cocontractant.

    Le caractère de libéralité est difficile à retenir. Le CE a eu à en juger dans l’arrêt Commune de Saint-Tropez 8 décembre 1995, dans le cadre d’un marché public. Si un tel cas est avéré, il peut condamner la partie cocontractante au remboursement des débours de l’administration.

    En ce qui concerne le bénéfice proprement dit, le cocontractant de l’administration aurait droit à son paiement, non pas sur le fondement de l’enrichissement sans cause mais sur le fondement de la responsabilité contractuelle : faute commise par l’administration.

    2        L’arbitrage. CE, 6 décembre 2002, L’hay-les-roses complété par l’avis du 4 avril 2005 Société cabinet JPR ingénierie. L’arbitrage autorisé en DIP ne l’est pas en matière administrative c’est pourquoi nous ne le verrons pas.

     Tous ces procédés non juridictionnels ne sont pas très utilisés cela concerne environ 6000 litiges (alors que les TA jugent environ 120 000 affaires). Il ne faut pas avoir peur et être sûr de soi pour utiliser ces procédures.

     

    PARTIE I – Les juridictions administratives.

    1)    Les juridictions administratives de droit commun

     

     

    A.  Le conseil d’Etat.

     

    Il a été très imbriqué dans la création du droit administratif. Il a d’ailleurs, pendant longtemps, été la seule juridiction administrative. Créé par la Constitution de l’an VIII, il a, dès l’origine, mis en évidence sa double fonction.

    Le CE est une institution de la république, il n’a pas la personnalité juridique. Il est considéré comme étant dans la sphère de l’exécutif. Le CE actuel est placé dans le budget du ministère de la Justice, avec une place particulière puisqu’il bénéficie d’une très large autonomie de gestion. Il est présidé par un vice-président sauf lors des cérémonies officielles qui le sont par le Prime Minister. Cette institution n’a pas connu de gros bouleversements depuis l’ordonnance de 1945. L’arrivée du code de la justice administrative a permis de rassembler des dispositions qui concernent l’organisation et le fonctionnement d’une part et des dispositions statutaires concernant les membres du CE d’autre part. on trouve dans ce code des dispositions règlementaire et des dispositions législatives, la plupart ayant un caractère règlementaire.

    La création du CE ayant un caractère règlementaire vous avez, vous qui me lisez, immédiatement constaté l’incompatibilité de cette situation avec un certain article de CEDH (art 6) qui prévoit que l’on ne peut être jugé que par un tribunal légalement institué.

    Le vice-président est le fonctionnaire qui a le rang le plus élevé, sa fonction ne peut plus être exercée dès 65 ans

     

    a) Les membres du CE : statut et carrière.

    Ils ont plusieurs caractères : -auditeurs, nommés à la sortie de l’ENA, ils le restent quatre ans minimum.           

    -maîtres des requêtes, ils sont soit recrutés par ancienneté (auditorat) soit nommés au tour extérieur, c’est à dire nommés par le président de la république.

    -conseillers d’Etat en service ordinaire.

    -hiérarchie du CE : président de Section ou vice-président.

    En outre, siègent au CE les conseillers en service extraordinaire. Ce sont les personnes nommées durant 5ans au sein du CE. Ils constituent en quelque sorte un apport de sang neuf, amènent des idées nouvelles et apportent un horizon et une vision plus large au CE.

    Leur statut est de nature règlementaire, il est identique pour l’essentiel à celui des autres fonctionnaires de l’Etat. Bien que les membres du CE ne bénéficie pas du principe de l’inamovibilité on peut difficilement les  déplacer ou les exclure.

    Le total de ces membres est d’environ 310 personnes. L’avancement est cylindrique. Il n’est pas fondé sur le mérite mais sur l’ancienneté. Les membres du CE peuvent faire l’objet de sanctions disciplinaires (blâme, fessées déculottées…).

    Certain  membres du CE reçoivent des primes en plus de leur salaire. Ils peuvent aussi exercer des activités publiques complémentaires, certains sont enseignants. La limite d’age est de 65 ans avec report possible pendant trois ans en tant que conseiller de base quel qu’ait été le poste précédemment occupé (psdt de section).

     

    b)      Le CE comme conseiller du gouvernement.

    Le CE se divise en deux grandes parties : la section administrative et celle du contentieux. Les membres sont affectés aux deux sections. Lorsque le CE agit comme conseiller du gouvernement, il donne un avis sur les projets de loi, textes règlementaires ordinaires et les projets de loi constitutionnelle.

    Les sections administratives siègent de manière séparée : section sociale, section des finances, section des travaux publics, section intérieure. Pour certains textes importants l’assemblée plénière peut donner son avis qui n’est pas rendu public, il peut l’être par décision du premier ministre. Dans sa formation administrative, le CE peut être consulté par le premier ministre sur tout problème de droit concernant l’administration.

    Par exemple, le 3août 2003 une réforme constitutionnelle a fait l’objet d’un avis très réservé du CE. Lorsqu’un texte a été préparé par un ministre il fait l’objet d’une discussion contradictoire. La personne qui représente le ministre en question à pour titre le commissaire du gouvernement (je crois que ce n’est pas le même que celui que l’on connaît).

     

    c)      Le CE statuant au contentieux.

     

    -attributions :

    La moitié des membres du CE en font partie. Même si le CE est surtout juge de cassation, il a conservé un certain nombre de contentieux directs : contentieux portant sur certains actes règlementaires, tels que les décrets et les ordonnances.

    Le CE est juge de cassation des arrêts rendus par les CAA ; il peut être également juge d’appel des TA en ce qui concerne le contentieux des élections municipales et cantonales.

    Il est aussi appelé à donner des avis sur saisine des TA. Il faut rappeler que le JA n’est pas juge de la loi. Toutefois dans une décision de section du 26 juin 1959 syndicats des ingénieurs-conseils, le CE a fait prévaloir le critère organique sur le critère matériel et ainsi il a accepté de contrôler l’utilisation, par le Président du conseil, d’actes réglementaires, pris dans les colonies, et dans un domaine appartenant normalement à la loi (les colonies étaient régies par le pouvoir règlementaire même dans les domaines confiés en France métropolitaine au pouvoir législatif). Il accepte donc de contrôler un acte règlementaire par sa forme (pris par le Président du conseil) mais législatif du point de vue matériel (domaine réservé à la loi). Le contrôle de cet acte se fait par rapport à la Constitution et aux PGD.

     

     

    -composantes de la section du contentieux :

    Pour réaliser sa mission de juger, la section du contentieux s’est divisée en 10 sous-sections qui constituent l’unité de base d’instruction et de jugement des affaires. Sur 10 000 affaires, plus de la moitié seront jugées en sous-section. Beaucoup d’affaires pourront être jugées en sous-sections réunies.

    A un niveau plus solennel se trouve la section du contentieux qui rend les fameux arrêts de section. Elle comporte 17 membres et statue sur 30 à 50 affaires par an.

    Enfin, l’assemblée du contentieux comporte 12 membres, elle est présidée par le vice-président et le président de la section du contentieux.

    Le président de la section du contentieux du CE dispose de nombreux pouvoirs. Il est compétent chaque fois qu’un litige est susceptible d’être jugé par un juge unique. Il dispose de pouvoirs spécifiques sur des contentieux spéciaux se rattachant à la catégorie du référé.

     

    -l’instruction des affaires :

    On constate une très grande qualité du travail du CE quand il examine un litige, sa méthode est la même qu’il juge en appel ou en en premier ressort. D’abord, toutes les affaires sont attribuées à un membre du CE qui est chargé de l’instruction (vérifier que toutes les parties ont produit des mémoires ou des pièces…). Dans le cadre de cette instruction qui vise à mettre le dossier en l’état ; celui qui est chargé de l’instruction a tout pouvoir pour obtenir des parties des précisions ou des pièces supplémentaires, c’est une instruction de type inquisitoriale. 

    Quand l’affaire est en état d’être jugée, le conseiller chargé du dossier rédige deux documents, internes et non communicables. Il rédige d’abord une note, il analyse les moyens et y répond. Ensuite il fait un projet de décision que le CE pourra ou non valider.

    Quand le rapporteur a terminé son travail, il passe le dossier au conseiller réviseur. Celui-ci doit critiquer et la note et le projet de décision.

    La troisième phase consiste à faire passer le dossier au commissaire du gouvernement pour que celui-ci prépare ses conclusions sur l’audience. Enfin, le commissaire à pour fonction d’inscrire l’affaire à un rôle d’audience.

    Mais qui décide du renvoi éventuel à la section du contentieux ou à l’assemblée ? Lorsque le litige semble poser une question de fond ou lorsque le litige pourrait amener à un revirement de jurisprudence, c’est, en général, la section ou l’assemblée qui le jugent. Mais il n’y a pas de critère précis, c’est un peu au feeling. Il arrive que les affaires soit appelées à l’audience devant les sous-sections réunies qui décident que le cas est trop important et renvoient l’affaire devant une formation plus solennelle. On dit que c’est le président de l’assemblée, celui de la section du contentieux et le vice-président qui décident…

     

    -le jugement des affaires :

    L’affaire sera donc soit traitée en sous-sections, sous-sections réunies, section ou en assemblée. La plupart des affaires nécessite le ministère d’avocats, les parties n’étant même pas convoquées ! On pourrait penser que cette disposition n’est pas conforme à la CEDH.

    A l’audience le rapporteur résume l’affaire : il énumère les moyens développés à l’encontre de l’acte et du jugement. Ensuite la parole est donnée au demandeur et au défendeur et la mention que le demandeur a le dernier mot doit figurer dans la décision.

    Puis intervient le commissaire du gouvernement, il lit les conclusions  et l’affaire est mise en délibéré. On ne réplique pas  à ses conclusions et hors la présence des parties la formation de jugement se retire pour délibérer.

    Plusieurs cas de figure se présentent alors : soit tout le monde est d’accord ce qui est fréquent, soit tous ne sont pas d’accord et on vote. Alors on peut voter globalement sur la solution dans son ensemble mais on peut également voter phrase par phrase ou encore mot par mot (lettre par lettre ?). La délibération est secrète, on ne sait pas qui vote quoi.

    Après un délai de réflexion le jugement est rendu public.

    Problème quant à la présence du commissaire du gouvernement pendant le délibéré. La cour européenne des droits de l’homme considère qu’il est une partie à l’instance et que par conséquent sa présence pendant le délibéré est de nature à vicier la décision. Même si il est muet, il peut influencer, non par télépathie, mais par sa seule présence.            Un texte l’oblige à rester muet, texte adopté pour satisfaire la CEDH, ce qui n’a, semble-t-il, pas suffit.

    Enfin les arrêts rendus par le CE sont classés en trois catégories :

    -A, intégralement publié au recueil LEBON.

    -B, publié sous forme de résumé.

    -N, pas pub

     

     -l’exécution de la décision :

    Depuis le 1er janvier 2000, le CE et les autres juridictions administratives disposent du pouvoir d’exécuter ou de faire exécuter leurs propres décisions. Le JA se transforme en juge de l’exécution. Il dispose d’un certain nombre de pouvoirs.

    Jusqu’en l’an 2000,  on ne s’intéressait pas à ces questions d’exécution. La notion d’efficacité est venue rappeler au juge qu’il faut qu’il assure les décisions qu’il rend. Toute la procédure administrative que nous venons d’étudier emploie un grand luxe de moyen même si l’affaire est simple.

    Le CE juge environ 10000 affaires par an (soit si on fait le compte 275 affaires par jours !) mais ce chiffre est encore plus élevé si l’on compte des questions identiques qui sont traitées en série. Ce chiffre tient compte des jugements rendus par le président de la section du contentieux en matière de référé. Il y a environ 8000 véritables arrêts.

                                

     

    d)     Les attributions de gestion.

    Le CE est une institution particulière car elle se gère elle-même. Elle est rattachée au Ministère de la Justice mais en réalité le CE est autogéré. Chaque année il désigne un secrétaire général qui est chargé de faire tourner la boutique, c’est donc un organe interne de gestion du CE. Quand des réformes sont nécessaires, le CE va même jusqu’à proposer lui-même au pouvoir règlementaire ou législatif des réformes à son sujet.

    Le CE a également deux missions complémentaires concernant les TA et les CAA. En effet c’est le secrétaire général adjoint qui gère le personnel, les locaux et les crédits de ces juridictions. Il est assisté dans son travail par un secrétaire général adjoint. Le CE a également une mission particulière qui est l’inspection des juridictions administratives. Trois membres du CE sont chargés de contrôler, de vérifier le bon fonctionnement des juridictions administratives.

    De plus les membres du CE ont la possibilité soit de manière permanente, soit occasionnellement, de travailler dans l’administration active ou bien d’exercer une fonction élective. Si ils sont élus, ils sont placés en détachement, c’est en contradiction avec le principe de séparation des pouvoirs car ils sont élus mais continuent à avancer dans la hiérarchie du CE.

                                            

     

     

    B)Les tribunaux administratifs.

     

    Il y en a 31 en métropole et 7 en outre-mer. Le dernier naît se situe à Sergy-Pontoise (sais point comment ça s’écrit !), et il y en a encore peut-être un qui va voir le jour à Nîmes ! Il y en a dans chacun des DOM et TOM plus un à Mayotte et un à St Pierre et Miquelon.

    Ce sont comme vous le savez les successeurs des conseils de préfecture.

    A la Réunion, dans la période antérieure à la révolution française, il existait auprès du gouverneur un conseil privé (qui gérait tous les contentieux). En 1800, création du Conseil du contentieux administratif jusqu’en 1946, date de la création Conseil du contentieux administratif applicables dans les DOM. Puis en 1953 création du TA de Saint-Denis. Il a connu de nombreux avatars (avatar signifie en sanscrit « descente de Vishnu sur terre », c’est ce nom que les hindous donnent aux réincarnations de Vishnu. En ce qui nous concerne cela signifie simplement « transformation »). Par exemple, il n’a pas disposé tout de suite d’un président, ni de personnel permanent. Vers 1956, un président est venu mais comme il était tout seul, il était assisté de magistrats de l’ordre judiciaire. Le Commissaire du Gouvernement était le secrétaire général de la Préfecture. Puis on a supprimé le poste de  président pour créer celui de sous-préfet. Il n’y avait donc plus de représentant permanent du TA, pas de formation permanente, t on faisait venir le président du TA de Montpellier.

    1986e TA fonctionne enfin avec des magistrats de l’ordre administra

     

    a)   Le corps des magistrats administratifs.

    Avant 1984, les magistrats des TA et CAA avaient un statut règlementaire et ils étaient rattachés pour leur gestion au ministère de l’intérieur. Ensuite, au moment de la réforme des statuts des fonctionnaires d’Etat, leur statut est règlementaire et législatif. La loi du 6 janvier 1984 a fait un sort particulier aux magistrats des TA et plus tard de ceux des CAA. Pour des raisons d’indépendance, on a estimé nécessaire de fixer dans la loi les dispositions essentielles concernant les magistrats administratifs : recrutement, carrière, discipline, le reste fait l’objet de décision règlementaire, en particulier le décret du 10 septembre 1997.

    Le principe de l’inamovibilité sera inscrit dans les dispositions législatives, même si le terme même d’inamovibilité ne figure pas. Il est simplement dit qu’ils ne peuvent recevoir d’affectation sans leur consentement.

     

     

    3        Le recrutement :Il se fait normalement par l’ENA (pour information Ségolène ROYAL a été recrutée au sein de l’ENA en tant que magistrat des TA). Il y a un 2e type de recrutement : le tour extérieur (par ancienneté). Enfin un 3e type de recrutement existe, c’est le recrutement complémentaire qui existe depuis 1980 (où il semblerait que tout le monde puisse se présenter).

    Les membres des TA et CAA représentent environ 1000 personnes, qui doivent être comparées aux 8000 magistrats de l’ordre judiciaire.

     

    4        Les droits et obligations des magistrats :Ce sont les mêmes que pour les autres catégories de fonctionnaires. Cependant, ils ont en plus une obligation de mobilité. Au début de la carrière, ils doivent être détachés pendant 2 ans dans un autre corps de fonctionnaire recrutés par l’ENA. Cela peut-être dans une administration de gestion ou bien dans une autre juridiction (CAA). Cette obligation de mobilité conditionne le passage au grade de président. Le principe de l’inamovibilité est-il compatible avec le terme de mobilité ? Oui, car ils retrouvent leur poste d’origine. Le corps du TA est divisé en 3 grades : conseiller, premier conseiller puis président. L’avancement se fait par mérite.

         

    b)   L’organisation administrative des TA.

     

     

    c)     Ils sont divisés en plusieurs chambres. Comme pour le CE il y a de nombreuses affaires qui sont jugées à juge unique selon des modes de répartition des affaires (assez compliqués). Le contentieux du fonctionnaire est rendu à juge unique, il n’y a pas d’appel possible, seul existe le recours en cassation devant le CE avec ministère d’avocat obligatoire. Exceptionnellement les affaires peuvent être jugées en formation plénière. C’est l’ensemble des magistrats du tribunal qui va juger l’affaire.

    d)    Les attributions administratives sont issues des compétences anciennes des conseils de préfecture. L’autorisation de plaider donnée à un contribuable : la loi autorise un contribuable à se substituer à la personne morale publique pour agir au lieu et place de cette personne publique pour défendre des intérêt qui auraient étaient négligés par la collectivités publique. Tout contribuable peut saisir le TA et se constituer partie civile.

     

    1987L’organisation de l’activité juridictionnelle.

     

     

    C’est un peu similaire au CE. Chaque affaire fait l’objet dès son enregistrement de la désignation d’un rapporteur chargé d’instruire l’affaire. Quand elle est instruite, elle fait l’objet d’une séance d’instruction au coure de laquelle le rapporteur apporte les faits et les moyens de droit du requérant, il indique la solution envisagée et le commissaire du gouvernement donne son avis. Il rend une note et un projet de jugement.

    L’affaire est ensuite amenée à une audience et le commissaire du gouvernement conclut oralement. Ensuite les affaires sont mises en délibéré avec la présence muette du commissaire du gouvernement.

    Les conclusions du commissaire du gouvernement sont sa propriété personnelle (littéraire et artistique. Qui a dit que le droit n’était pas un art ?). Un texte récent indique que le commissaire du gouvernement peut communiquer ses conclusions après l’audience aux personnes qui en font la demande. Pour certains cette communication est gratuite (recherche) pour le reste c’est payant.

    La Cour Européenne n’aime pas le commissaire du gouvernement et pour atténuer la rigueur de ses prises de position on a imaginé un système par lequel les parties peuvent demander au commissaire du gouvernement le sens de ses conclusions.

     

    d)     Les autres missions des juridictions administratives.

     

    Les membres des TA peuvent aussi exécuter des missions permanentes ou ponctuelles auprès des autorités de l’Etat ; soit il s’agie d’exécuter une véritable fonction administrative soit le plus souvent il s’agit de présider des commissions chargées d’instruire des affaires à l’intention du préfet. A la Réunion, le président du TA préside le comité local du CSA.

     

     

     

    C.                                         Les Cours administratives d’appel.

     

    Elles sont nées avec la loi du 31 décembre 1986 et sont rentrées en vigueur le 1er janvier 1987. Ce sont des créations ex nihilo (à partir de rien). La loi avait prévu une période transitoire de 10 ans, mais les choses sont allées plus vite et plus facilement que prévu, et le décret du 15 septembre 1986 a mis fin à cette période transitoire (je sais ça ne correspond pas chronologiquement, mais il a dit ça alors je peux inventer une autre date !).

    Les TA d’outre mer sont rattachés au TA de Bordeaux. Il y en a une à Bordeaux, Lille, Marseille, Lyon, Nancy et Paris. Elles sont chargées de tout le contentieux d’appel des TA, sauf du contentieux des élections locales (municipales et cantonales), on l’a vu ce contentieux est réservé en appel au CE. Le contentieux des candidatures aux élections législatives est attribué au TA et dans ce cas la voie de recours contre la décision du TA c’est le Conseil Constitutionnel.

    L’organisation : elle est divisée en chambres qui constituent l’unité de base d’instruction et de jugement. La formation plénière n’est sollicitée que pour les questions importantes.

    Les CAA ont des attributions contentieuses et administratives. Administratives car, le préfet peut adresser des demandes d’avis sur une question de droit qui intéresse le fonctionnement déconcentré de l’Etat.

    Les membres de la CAA sont les mêmes que ceux des TA sauf que pour être membre de la CA il faut avoir atteint le grade de premier conseiller et que le président de la CAA est un membre du CE.

     

    2) Les juridictions administratives spécialisées

     

     

    Elles ont été créées de manière progressive, au fur et à mesure des besoins. La plus ancienne est la Cour des Comptes, c’est une juridiction financière, ainsi que les chambres régionales des comptes. Il y a plusieurs catégories de juridictions spécialisées :

    -les plus nombreuses se trouvent dans le domaine social : attribution d’aides sociales…

    -il en existe aussi dans le domaine disciplinaire : rattachées aux ordres professionnels, usagers des services publics…

     

    A.                                       Les critères.

     

     

    Comment les distinguer des simples organes administratifs ? Il n’y a pas de principe univoque. Il y a d’abord la qualification donnée par le pouvoir législatif ou le pouvoir réglementaire. En l’absence d’indication textuelle, la qualification de juridiction administrative résulte d’un faisceau d’éléments qui vont avoir pour origine le statut de l’organisme (législatif ou règlementaire). Ensuite, il y aura les membres de cette juridiction, si ils sont des magistrats par exemple… mais il peut y avoir également l’examen de la procédure devant cet organisme (si la procédure est de nature à garantir les droits des justiciables…), ou encore les recours…bref un faisceau d’indices quoi !

     

    B.                                        Exemples et variétés.

     

    2              La Cour des Comptes : (Il manque ici deux noms de décision). Ces 2 décisions s’inspirent des mêmes principes. La Cour des Comptes avait dans son rapport public annuel fait état d’un litige qui opposait un ordonnateur (il avait été déclaré comptable de fait) à la Cour des Comptes. Le rapport annuel indiquait que cette affaire était en cour de jugement. L’affaire a été jugée par la cour des comptes puis par le CE qui a cassé la décision au motif que le principe de l’impartialité du juge n’avait pas été respecté (la Cour avait pris position avant de juger l’affaire car dans son avis elle l’avait déjà déclaré comptable de fait, alors que l’affaire n’était qu’en cours de jugement). Le CE, en tant que juge administratif suprême peut être saisi au fond.

    3              Les juridictions disciplinaires : les juridictions des ordres professionnels existent à deux niveaux. Il y a le niveau régional puis l’on fait appel des décisions des juridictions de ce premier niveau devant celle du niveau national. Ensuite, bien sur, le pourvoi en cassation est possible devant le CE. Ces juridictions disciplinaires ont un avantage, c’est que les intéressés sont jugés par leurs pairs (et non leurs pères…). Mais il est à craindre un réflexe corporatiste, une certaine indulgence de la part de ces « collègues ». On constate ainsi, une non conformité de la procédure et du statut des membres avec les dispositions de la CEDH. Un arrêt du CE du 6 décembre 2002 TROGNON : ce dernier contestait devant le CE  que dans la juridiction de l’aide social étaient présents des  fonctionnaires qui avait participaient à la décision qu’il contestait. Le CE ici a considéré que la procédure était viciée.

    4              Le tribunal départemental des pensions : c’est lui qui décide de l’octroi ou non d’une pension militaire d’invalidité notamment pour les victimes civiles de la guerre. Il est présidé par un magistrat de l’ordre judiciaire. Il y a un médecin et un représentant de l’armée. L’appel s’interjette devant la Cour régionale des pensions qui est une formation spécialisée de la CA. Ce sont trois magistrats qui jugent. Enfin le pourvoi en cassation est possible devant…tenez vous bien…le CE !  Léger méli-mélo entre les deux ordres de juridiction, l’affaire est jugée sur le fond par des juges judiciaires puis en cassation par des juges administratifs.

    5              Pour les médecins et le personnel paramédical : il existe une juridiction disciplinaire dans le cadre des relations entre les médecins et leur patient. Dans ce conseil de discipline siège un juriste, en général un magistrat administratif : c’est le conseiller juridique du Conseil de l’ordre.

     

    C. Le bilan.

     

    Il est négatif dans l’ensemble. On constate une réelle difficulté pour le justiciable de trouver son juge, un archaïsme de la procédure qui fait que les droits de la défense ne sont pas toujours respectés. Il y a toujours une discussion sur le fait que ces organismes protègent l’administration et ses membres plutôt que les administrés. Les affaires sont jugées dans le cadre de la profession, il n’y a donc pas vraiment d’objectivité (pressions, corporatisme…).

     

     

    3) La compétence matérielle et géographique de la juridiction administrative.

     

     

    De l’an VIII de la république jusqu’en 1889 (début de la justice déléguée par l’arrêt CADOT), le CE était quasiment la seule juridiction administrative et il exerçait ce que l’on appelait la justice retenue. A partir de 1953, les TA deviennent les juridictions administratives de droit commun. Il y a une réelle difficulté aujourd’hui avec la ligne de partage entre les juridictions administratives et les autres, mais également entre les juridictions administratives elles-mêmes.

     

    A.    Les caractères généraux de la compétence de la juridiction administrative.

     

    Pour le juge judiciaire il est rare que les questions de compétence présente un caractère d’ordre public. Pour les juridictions administratives, la compétence matérielle et territoriale a toujours un caractère d’ordre public.

     

    a)      la compétence est d’ordre public.

     

    a.  Moyen d’ordre public.

     

    Le juge est tenu de soulever d’office à la fois la compétence matérielle de la juridiction administrative et la compétence territoriale de sa propre juridiction. Il y a ici deux solutions :

    -si la juridiction administrative n’est pas compétente et que la réponse à la question est évidente, le juge peut statuer par voie d’ordonnance et se déclarer incompétent, cette compétence peut être corrigée en cours d’instance.

    -si la juridiction est territorialement incompétente, cela ne pote pas préjudice au justiciable car il y a un mécanisme interne de règlement des compétences.

     

    b.  Absence de dérogation conventionnelle.

     

    Il peut y avoir dans les contrats, des clauses attributives de compétences. En droit administratif, il n’en est rien, aucune clause ne peut déroger à la compétence d’une juridiction administrative : conséquence du caractère d’ordre public. En revanche, comme pour le NCPC, certaine situation peuvent conduire à la compétence de plusieurs juridictions administratives.

    c.  La règle des questions de compétence territoriale.

     

    Article 75 du NCPC : une juridiction administrative ne peut se déclarer incompétente que si elle procède simultanément à la désignation de celle qui est compétente.

    Lorsque la juridiction administrative est saisie à tort, le président de la juridiction saisie a deux solutions :

    -il renvoie au président de la section du contentieux du CE pour que celui-ci règle par ordonnance cette difficulté de compétence territoriale.

    -il adresse par voie d’ordonnance le dossier au tribunal compétent.

    Dans certain cas particulier, pour des raisons de bonne administration de la justice, le litige ne peut pas être jugé localement, il doit donc être dépaysé (oui oui dépaysé !). Par exemple, le permis de construire pour le nouveau tribunal de Saint-Denis a fait l’objet d’un recours particulier et le TA ne pouvait jugé un permis qui le concernait directement. Il y a eu saisine du président de la section du contentieux du CE et c’est le tribunal de Papeete qui a été saisie (ce qui n’était pas le plus commode). De manière plus générale, lorsqu’un magistrat fait un recours, le litige est dépaysé.

     

    b)      La plénitude des compétences.

     

    6               Il existe un adage selon lequel le juge du principal est juge de l’incident. Le juge est saisie de conclusions : ces conclusions sont des conclusions principales ou subsidiaires, mais elles peuvent être également des conclusions reconventionnelles ou des conclusions incidentes lorsque de telles conclusions sont recevables. Dans le contentieux de l’excès de pouvoir, il n’y a pas de conclusions conventionnelles ou incidentes mais dans le plein contentieux elles sont possibles. Le juge peut procéder à des jonctions de dossier pour juger par un seul jugement plusieurs affaires.

     

    7                  Il existe un adage selon lequel le juge de l’action est juge de l’exception. En matière administrative, cela comporte un certain nombre de spécificité. Lorsque le juge est saisi d’un litige, surtout dans le contentieux de l’excès de pouvoir, il doit vérifier la conformité d’un acte avec une norme de référence. A cet égard le juge vérifie que l’acte est conforme à l’ensemble des normes qui composent le bloc de normativité et il peut donc selon les cas, vérifier que l’acte est conforme à la constitution. Il pourra vérifier que la norme de référence a été correctement appliquée si cette norme est la loi, la comparer avec une norme internationale. Ce pouvoir appartient à toutes les juridictions administratives (ou pas administratives d’ailleurs). Ce principe de plénitude des compétences doit être rapproché du fait que le juge de la constitutionnalité de la loi c’est le Conseil Constitutionnel. Le juge de la légalité d’un décret, règlement… c’est le CE, et donc, par exception, toute juridiction administrative est compétente pour interpréter voire apprécier la légalité d’un acte au titre des normes de référence.

     

    8              Pas de jugement de compétences. La juridiction peut se déclarer matériellement incompétente, ce qui suppose que soit la compétence relève d’une juridiction spécialisée soit elle relève de l’ordre judiciaire. Toutefois, si le JA intervient après que le juge judiciaire se soit déclaré incompétent, il ne peut lui-même se déclarer incompétent. Il existe un mécanisme de prévention de conflits négatifs qui oblige le JA saisi à saisir le TC, lequel aura un délai de 6 mois pour se prononcer. De plus, si un litige semble poser un problème de compétence entre les deux ordres de juridiction, le JA peut, à tout moment de la procédure, saisir le TC sur une difficulté particulière de compétence. Ces règles sont contenues dans le décret de 1848 sur l’organisation du TC. En principe il ne peut y avoir de déni de justice puisqu’il existe des mécanismes préventifs, encore faut-il que le JA sache que le juge judiciaire s’est déclaré incompétent auparavant.

     

    B.     La compétence matérielle de la juridiction administrative.

     

     

    a)      Le CE, juge suprême.

     

    a.  juge de cassation.

     

    L’article R311-1-1 : le CE est juge de cassation sur les arrêts rendus par les CAA. En sa qualité de juge de cassation, a été institué un mécanisme d’admission des pourvois qui lui permet de réguler le flux des entrées. Si le pourvoi n’est pas admis le CE n’est pas obligé de motiver sa décision.

    Dans la pratique, environ un tiers des pourvois sont admis. Le CE est également juge de cassation des décisions rendues en dernier ressort par les juridictions spécialisées. Dans ce dernier cas tous les pourvois seront examinés au fond.

    C’est une fonction relativement ancienne du CE (1945,1946). Il n’a pas du tout la même approche que la Cour de cassation car il contrôle la qualification juridique des faits, ce que ne fait pas la Cour de cassation.

     

    b.  Recours dans l’intérêt de la loi.

     

    Petit trou de trois ligne. Il s’agit simplement d’empêcher que ne s’installe une jurisprudence que le ministre redoute et le CE statue à nouveau sans que sa nouvelle décision n’ait aucun effet sur les parties au procès.

    c.  L’avis de l’article 12 (loi du 31 décembre 1987).

     

    Article L113-1-1 : disposition très étrange. « Avant de statuer sur une requête soulevant une question de droit nouvelle, présentant une difficulté sérieuse et se posant dans de nombreux litiges, le TA ou la CAA peut transmettre le dossier de l’affaire au CE qui examine dans un délai de 3 mois la question soulevée. Cet avis ne lie pas la juridiction qui conserve la plénitude de sa compétence ».

    L’idée c’est que le CE est non seulement chargé de régler des litiges mais qu’il a également une fonction pédagogique, il doit aider l’administration à fixer une ligne de conduite rapide. Le CE lorsqu’il est saisi de cette question répond en formation de jugement habituelle soit en une formation plus solennelle pour donner un maximum de poids à l’avis. Il le fait d’ailleurs souvent en assemblée du contentieux. Il arrive au CE de refuser de rendre un avis quand le dossier est incomplet.

     

    d.  Le CE comme juge d’appel.

     

    Il l’est dans le domaine électoral, en ce qui concerne les élections cantonales et municipales. Si il casse une décision, il renvoi souvent la décision à une CAA mais il peut aussi « évoquer ». Quand il est juge d’appel, il est juge de la régularité du jugement de première instance mais il est également, après, juge du fond.

     

    b)     Le CE, juge de premier ressort (et de dernier).

     

    e.  A raison de l’objet du litige.

     

    9              Les ordonnances du Président de la République et les décrets qui émanent du Premier Ministre. L’absence d’un double degré de juridiction est-il contraire à un PGD ou à un texte ? non !

    10          Les actes règlementaires des ministres, mais pas toutes les décisions, seulement celles qui nécessitent avant leur édiction l’avis du CE.

    11          Les décisions individuelles concernant les fonctionnaires nommés par le Président de la République en vertu de l’article 13 de la Constitution ou de l’ordonnance du 28 novembre 1958 sur les emplois civils ou militaires.

    12          Les décisions administratives émanant des organismes collégiaux à compétence nationale.

    13          Les litiges nés hors du territoire soumis à un TA : les litiges nés à l’étranger, CE Hénault (épouse de l’ambassadeur de France en Norvège qui a eu un accident là-bas). Cela concernait également les Iles Eparses et les TAF qui sont rattachés désormais à la juridiction du TA de Saint-Denis.

     

     

    f.  Contentieux spécifiques.

     

    Il y a le recours en interprétation et appréciation de la légalité concernant les actes règlementaires (décrets) ; mais aussi la connexité, situation dans laquelle la solution d’un litige est commandée par la solution d’un autre litige. Si cet autre litige relève d’une autre juridiction administrative un mécanisme interne de la juridiction administrative permet de faire jugée par la même juridiction les deux litiges.

     

    g.   Compétence liée à une bonne administration de la justice.

     

    Ce point n’a pas été évoqué en cours.

     

     

    C.    La compétence territoriale de la juridiction administrative.

     

    a)      la compétence territoriale des TA.

     

    14              Le critère de principe : les TA étant les juridictions de droit commun, elles connaissent le contentieux émanant des autorités administratives. Le critère de principe fixé dans le code de justice administrative est la règle selon laquelle le TA compétent est celui dans le  ressort duquel l’autorité administrative a pris la décision contestée. On peut d’ailleurs rapprocher ce critère à celui, civiliste, du domicile du défendeur. S’agissant des collectivités territoriales, elles ont leur siège dans un département et le découpage de la carte de compétence des TA est un découpage départemental. En ce qui concerne les autorités déconcentrées (recteur, préfet…), ce sera le TA dans le ressort duquel elles ont leur siège. S’agissant de l’Etat, c’est un peu plus compliqué. En effet, si on applique le critère de principe, le TA de Paris serait compétent pour toutes les administrations centrales ayant leur siège à Paris. L’application du critère principal aurait pour effet d’encombrer le TA de Paris. Tout  ce qui a été mis en place par la suite vise à déroger à la compétence de principe du TA de Paris.

    15              Les exceptions et dérogations : pour chaque type de litige, il est nécessaire de se référer aux exceptions du CJA. Dans le cas du contentieux des fonctionnaires, le texte dit que le TA compétent est celui où l’agent à son affectation. Pour les pensions, c’est le TA où le pensionné a son domicile. Cette répartition des TA, en cas d’erreur de la part du requérant est réglée sans délai par un mécanisme interne sans besoin d’une intervention du requérant. Ce système est donc favorable au requérant. Pour les contrats, il existe un choix entre le lieu où a été signé le contrat et le lieu où il s’exécute.

    16              Les cas particulier des litiges qui mettent en cause un membre de la juridiction administrative sont, bien évidemment, délocalisés vers une autre juridiction administrative. Il en va de même en cas de récusation  ou dans le cas où un juge s’estimerait frappé de partialité.

     

    b)     La compétence territoriale de CAA.

     

    Il y en a 8 sur tout le territoire. Chaque cour est compétente pour un groupe de TA. Pour l’OM (mais non ! pas l’Olympique de Marseille !), c’est celle de Bordeaux qui est compétente pour les DOM, et celle de Paris pour les TOM.

     

     

     

    PARTIE II : LA PROCEDURE ADMINISTRATIVE CONTENTIEUSE

     

     

    Les sources de la procédure contentieuse ont une double origine : nationale et internationale. Le régime procédural est essentiellement règlementaire comme il l’est pour les juridictions civiles. Cependant le contentieux répressif, s’agissant de la protection pénale du domaine public ne peut provenir que de la loi. Les conventions internationales auxquelles la France a souscrit, constituent une autre source de droit procédural, mais ce n’est, en général, pas une source directe. Les conventions internationales constituent un bloc de normativité qui a une application sur le fond du litige. Elle ont aussi des implications sur la procédure sans d’ailleurs que ces conventions puissent modifier la ligne de partage entre l’article 34 et l’article 37.

     

    A.  Le droit communautaire.

     

    a)   La question préjudicielle.

     

    Rappelons l’existence dans le traité de Rome de l’article 177 sur le renvoi préjudiciel en interprétation d’une disposition communautaire par le juge national. Les juges français ont fait de ce renvoi préjudiciel une application très limitée car la jurisprudence a appliqué et continue d’appliquer la théorie de l’acte clair qui s’oppose à ce qu’il y ait une question préjudicielle si le texte est assez clair.

    Le CE a parfois saisi la CJCE : 10 juillet 1970 Synacomex.

    Il l’a saisie récemment pour le régime de pension des fonctionnaires français. En effet, les hommes avaient une pension différente de celle des femmes, or l’égalité homme/femme est inscrite dans le traité originaire. Le législateur a modifié la loi tout en conservant quelques différences que le CE a jugées compatibles avec le droit communautaire car ces différences étaient justifiées par des critères objectifs.

     

    b)   La prééminence du droit communautaire sur le droit français.

     

    Si la jurisprudence se trouve confrontée à deux textes contradictoires, l’un émanant du droit français l’autre du droit communautaire, c’est ce dernier qui s’applique.

     

     

     

     

    c)   La directive recours.

     

    Ce sont deux directives du 21 décembre 1989 et du 25 février 1992 qui ont institué en obligation de résultat, l’obligation de prévoir un mécanisme de contrôle de la passation des marchés publics avant que ces marchés ou délégations de service public ne soient définitifs. Elles sont transposées à l’article L551-1 et suivant du CJA : le référé précontractuel permet à toute personne justifiant d’un intérêt à agir de saisir le président du TC qui statue en forme de référé dans un délai de 20 jours maximum et qui a tout pouvoir pour s’assurer du respect des règles de l’égalité des candidats et de la transparence de la procédure. C’est la loi SAPIN (oui oui ! comme un sapin !) du 29 janvier 1993.

     

    B.  La CEDH.

     

    Elle est entrée en vigueur le 3 mai 1974. Cette convention a profondément modifié le fonctionnement  des juridictions administratives.

     

    a)   L’article 13 : le droit à un recours effectif.

     

    Il institue le droit à un recours effectif pour les personnes et les ressortissants des pays signataires. C'est-à-dire le droit de contester toutes les décisions défavorables qui émanent des autorités publiques. Il y a quelques domaines qui sont contraires à ce principe : ce sont les actes bénéficiant de l’immunité juridictionnelle. Il y a les actes de gouvernement et les mesures d’ordre intérieur. Cette dernière catégorie a, sous l’influence de la CEDH, été considérablement réduite mais, il y a un mais, elle existe toujours : certaines mesures modifiant le régime carcéral d’un prisonnier (interdiction du parloir…)…

    La CEDH jugeait que les Etats pouvaient parfaitement fixer une limite à la saisine du juge pour les mesures dites d’importance secondaire. Par conséquent les MOI ne violent pas l’article 13 de la convention : Cour Européenne 27 avril 1985 Royaume-Uni.

    En ce qui concerne la décision prise par le directeur d’une école de séparer en deux classes différentes des jumeaux, le CE a jugé que c’était une MOI, et en conséquence qu’elle ne pouvait être contestée.

    En France, il y a beaucoup de dispositions spécifiques en ce qui concerne les étrangers, par exemple et surtout, les reconduites à la frontière pour les immigrés en situation irrégulière. Le dispositif français est particulier : l’étranger a 24h (chrono) pour mettre en place sa défense et saisir le TA qui est équipé pour ce faire d’une boîte aux lettres à tampon dateur (il est fréquent que les arrêtés d’expulsion soit émis le vendredi soir, pour rendre la tache plus difficile à l’étranger : pour qu’il trouve un avocat…). Ce dispositif va être changé, le délai sera alors de 15 jours pour saisir le TA. Il y a actuellement, environ 30 000 reconduites à la frontière par an et ce chiffre a tendance à augmenter (on se demande bien pourquoi, hein Nico ?).

     

    b)   L’article 6-1 : le droit à un procès équitable.

     

    17          Le champ d’application de l’article 6 §1 : toute la matière administrative est-elle visée par cet article ? Non, toute la matière n’est pas visée. Sont visés par exemple, le domaine pénal, tout le contentieux disciplinaire, le contentieux des pensions...

    18          Le JA s’attache à respecter à la fois les principes issus de la Convention elle-même mais également la jurisprudence de la Cour.

    19          La Convention pose comme principe que le droit au procès équitable comporte le droit d’être jugé par un tribunal créé par la loi. Ni la jurisprudence, ni la Convention elle-même n’indique si le terme « loi » doit être entendu dans son aspect formel ou matériel. Cependant quelques décisions isolées de la Cour ont tendance à privilégier le sens matériel, mais ce n’est pas très explicite. On peut considérer que l’existence du CE et des TA… respecte les exigences de la Convention.

     

    ·   La jurisprudence européenne.

     

    ü Le cas le plus fréquent concerne la durée de la procédure et, à de nombreuses reprises, la France a été condamnée pour durée excessive de la procédure administrative. Par exemple, le 21 octobre 1989, un justiciable atteint du SIDA demandait réparation à l’hôpital qui le lui avait inoculé le virus. Le justiciable mourut, le procès ayant trop duré. Le 16 décembre 1992 par l’arrêt Geouffre de la Pradelle, la Cour condamne la France au motif de l’insécurité juridique créée par la complexité de la procédure administrative contentieuse.

    ü Il y a un débat qui concerne le Commissaire du gouvernement. La Cour juge, à chaque fois que le moyen lui est présenté, que le Commissaire du gouvernement ne devait pas participer au délibéré : c’est l’arrêt KRESS, ou encore 5 juillet 2005 Marie-Louise Ledoyen qui affirme que même la présence muette du gouvernement est incompatible avec l’article 6. c’est donc un véritable débat de fond et un affrontement irréductible qui opposent la Cour et le CE. La Cour ne veut en aucun cas modifier sa jurisprudence, elle y était invitée par l’Etat français qui faisait valoir que le Commissaire du gouvernement faisait partie de la formation de jugement ; la Cour n’est pas d’accord.

    ü Le principe d’impartialité : l’opinion du juge ne doit pas être connu avant de juger. Dans certain cas, le CE a pu être ne contradiction avec cette règle. Chaque chambre a une double appartenance (administrative et contentieuse) ; lors de l’examen d’un texte avant sa promulgation, certain conseillers d’Etat peuvent avoir donné leur opinion sur ce texte ; ils peuvent ensuite être appelés à statuer au contentieux sur un recours contre ce même texte : on voit bien dans ce cas là que leur opinion serait déjà connue. La jurisprudence de la Cour est constituée par l’arrêt PROCOLA de 1998 à propos du CE de Luxembourg qui a semble-t-il le même fonctionnement. Le juge français a-t-il tiré les conséquences de cet arrêt ? Dans l’ensemble il semble que oui ! le rapporteur d’un texte devant la section administrative ne siège pas, par la suite, dans les formations contentieuses. De plus, le Commissaire du gouvernement qui a donné son opinion sur une instance soumis au TA (procédure du référé) peut être appelé à siéger sur le fond. Dans ce cas une solution interne et non codifiée a été mis en place : le commissaire ne siège pas sur une affaire qu’il a déjà connu lors d’une autre procédure.

    Ce principe de l’impartialité est encore moins respecté par les juridictions administratives spécialisées dans lesquelles ce sont les pairs qui jugent.

     

    ·   La jurisprudence administrative.

     

    Le CE fait une application loyale de l’article 6, il admet l’invocabilité (je vous signale au passage que ce mot n’existe pas ! de même d’ailleurs que le mot « invocable ») de l’article 6 dans un procès administratif à la condition qu’on soit dans le champ d’application de cet article. L’invocabilité de l’article 6 va plus loin qu’une application aux seules juridictions administratives, notamment s’agissant des organes disciplinaires que nous connaissons :

    20          instances disciplinaires qui ont le caractère de véritables juridictions (conseil supérieur de la magistrature, conseil disciplinaire universitaire…)

    21          instances disciplinaires qui ont un caractère administratif.

    Pour les premières, l’article 6 s’applique pleinement. Cela suppose par exemple, que l’autorité qui déclenche une répression disciplinaire soit distincte de l’autorité qui instruira le dossier. Ceux qui siègeront ne seront ni ceux qui ont déclenché l’action, ni ceux qui ont instruit le dossier.

    Pour les autres organes administratifs qui n’ont pas ce caractère juridictionnel, la position du CE a été modifiée en 1999. Avant l’article 6 ne s’appliquait pas, mais depuis l’arrêt d’assemblée du 3 décembre 1999 DIDIER, le CE étend l’application de cet article aux institutions purement administratives.

    En 1996 arrêt MAUBLEU : le caractère public des audiences disciplinaires pour les ordres professionnels a été invoqué. Le CE juge que l’article impose la publicité des audiences. Le principe de la publicité des audiences est ancré dans le dispositif de la Convention Européenne (c’est un peu hypocrite, car il y a en France une très vieille tradition de publicité des audiences). Le CE a préféré sortir ce principe de la Convention plutôt que de la tradition française. L’arrêt MAUBLEU a été rendu alors qu’un texte règlementaire était en préparation sur les audiences disciplinaires.

     

    C.  Les principes constitutionnels.

     

    ü L’article 34 de la Constitution.

     

    Il comporte une mention sur la création des nouveaux ordres de juridiction, cela fait donc partie du domaine législatif. L’expression nouvel ordre de juridiction signifie un nouveau type de tribunal ou aussi un duplicata de tribunal ? Le Conseil Constitutionnel dit que cela concerne la création de catégorie de tribunaux et non sa duplication sur le territoire national.

    Cela concerne-t-il la suppression d’une juridiction administrative ? Quand on a supprimé les conseils du contentieux des deux territoires du pacifique, on l’a fait par voie législative. Pour Mata Hutu, on a utilisé la voie règlementaire, il n’y a donc pas de parallélisme des formes. Le domaine législatif s’applique à l’organisation des juridictions, cette organisation comporte deux branches :

    22          la collégialité ou le juge unique (répartition des matières entre juge unique et formation collégiale). Ceci relève donc du domaine législatif.

    23          La composition des juridictions administratives relève également du domaine législatif.

    Il y a une différence entre les TA d’OM et ceux de métropole. Dans les premiers les formations de jugement peuvent être complétées par un magistrat de l’ordre judiciaire.

    Relèvent de l’article 34, les garanties portant sur l’indépendance des membres des TA et des CAA (par dérogation au statut général des fonctionnaires).

     

     

    ü La répartition des compétences entre les juges administratifs et judiciaires.

     

    La répartition des compétences entre le juge judiciaire et le JA relève du domaine législatif. Le législateur peut parfaitement établir une autre ligne de frontière entre les compétences du juge judiciaire et celles du JA, en ce sens, arrêt d’Assemblée du 30 mai 1962, assemblée nationale de la meunerie. Cependant, le pouvoir du législateur n’est pas illimité : Conseil Constitutionnel, 23 janvier 1987, décision dans laquelle, le Conseil Constitutionnel a fixé une limite à cette répartition des compétences en créant un domaine incompressible de la compétence du JA qui est l’annulation ou la réformation des décisions administratives (ce qui constitue une limite de taille au pouvoir législatif !). Dans la décision du 28 juillet 1989, le Conseil Constitutionnel a réitéré ces principes au cours de l’examen d’une loi s’appelant « Police des étrangers » (texte sur la reconduite des étrangers en situation irrégulière). Dans ce texte, la loi avait donné compétence au juge judiciaire pour connaître d’une décision du préfet au motif qu’elle portait sur les libertés individuelles, en particulier celle d’aller et venir. Selon l’article 66 de la Constitution, le juge judiciaire est le gardien des libertés individuelles. Le CE a censuré la loi au motif que c’était une décision administrative prise par une autorité administrative dans le cadre des ses PPP, et donc que la compétence était celle du JA.

     

    ü Les règles de compétences et de procédure.

     

    L’autorité législative est compétente pour le contentieux pénal administratif, en dehors de cette compétence, le reste des compétences appartient au pouvoir réglementaire. En ce qui concerne les lois de compétence, elles sont applicables immédiatement sauf disposition particulière qui fixerait une date d’entrée en vigueur plus lointaine que l’adoption du texte. En revanche, les lois de procédure ne peuvent jamais avoir d’effet rétroactif mais elles s’appliquent aux litiges en cours.

     

     

    D.  L’établissement d’un régime procédural.

     

    Pendant longtemps et dès lors que le CE dominait toutes les juridictions administratives, il n’y avait pas de nécessité de créer un code de procédure. L’accès au prétoire ne nécessitait pas une codification particulière. Le premier texte concerne l’organisation des juridictions d’outre-mer qui a été codifiée. Il y a eu l’ordonnance de 1945 sur le CE mais ce texte n’apportait pas d’éléments, de fondements nouveaux. C’est un peu une codification que le CE a lui-même dégagée. Il y a eu ensuite une procédure administrative tirée du code des TA puis du code des TA et CAA puis enfin du CJA (le code de justice administrative).

    Ce CJA est divisé entre les dispositions législatives et réglementaires et il rassemble également des dispositions qui n’ont pas forcément un lien entre elles. Il y a des dispositions concernant le statut des membres des TA et CAA. Le NCPC règle par exemple, de manière complète toutes les procédures civiles, de même pour le code de l’organisation judiciaire. Dans le CJA on a tout mélangé, mais le plus critiquable c’est qu’il a des manques flagrants, des pans entiers du contentieux administratifs n’y figurent pas (le contentieux fiscal par exemple) !

     

     

     

     

    ü Les principes fondamentaux de procédure dégagés par le juge.

     

     Le juge est à l’origine de la procédure concernant sa propre saisine et au fur et à mesure il a inventé des principes de procédures, il les a ancrés dans le préambule de la Constitution. Parmi ces principes, il y a le principe d’égalité devant la justice qui a valeur constitutionnelle, le principe du respect des droits de la défense. Le CJA dit ? et si le mémoire est considéré comme n’apportant aucun élément nouveau, il y a une obligation de le communiquer.

    Pour les autres règles de procédures, elles sont considérées comme des PGD, valeur infra législative et supra décrétales. Le texte même peut donc être interprété dans la mesure où il n’a pas d’application directe suffisamment précise. Les principes de procédure sont ainsi, soit codifiés dans le CJA ou bien ils s’appliquent sans texte, comme le principe selon lequel toute décision du juge est insusceptible d’une voie de réformation.

    Les règles posées par le JA sont très largement empruntées au juge judiciaire : plusieurs exemples tels que la mention du nom des magistrats qui ont rendu la décision ; le fait que les décisions soient motivées, le fait que la justice soit rendue au nom du peuple français ou encore l’existence de la tierce opposition en droit administratif.

    Le juge administratif peut dans le silence de la loi poser un nouveau principe général de procédure. Parmi ces principes généraux inventés, il y a la possibilité donnée à l’administration de régulariser une décision illégale, mais seulement dans le cas où l’illégalité est une illégalité de forme, ou encore la possibilité d’appliquer une annulation dans une limite de temps.

     

    ü L’autonomie de la procédure contentieuse administrative.

     

    Si il y a des emprunts, il y a aussi des différences notables. La principale est que la procédure administrative est conduite par le juge administratif tandis que le procès civil est l’affaire des parties. Le NCPC est inapplicable. C’est le CJA et les principes dégagés par la jurisprudence qui s’appliquent. En revanche, le juge administratif a établi des liaisons entre sa propre procédure et la procédure civile. Il l’a fait de trois façons différentes :

    24          par renvoi pur et simple aux dispositions du NCPC. Par exemple : les délais de distances ( ?) prévus aux articles 643 et 644 du NCPC ; les modalités de récusation des membres des juridictions administratives ; la police des audiences exercée par le président de la formation de jugement (évacuer la salle…)…

    25          l’accaparement : le juge applique les règles du juge civil. Par exemple pour la computation des délais lorsque le délai expire un samedi, un dimanche ou un jour férié, dans ce cas le délai se prolonge jusqu’au premier jour ouvrable qui suit ; ou encore, la tierce opposition dont on vient de parler plus haut.

    26          Les analogies : c’est le cas du nom des magistrats qui figurent sur la décision rendue ou également les règles concernant le calcul d’intérêt.

     

     

     

    E.  Le code de la justice administrative.

     

    Il s’applique aux juridictions de droit commun, il comporte une partie législative et une partie règlementaire et il comprend de nombreux éléments sans lien particulier. Il y a les statuts des membres des juridictions administratives, l’énumération des juridictions, des règles de procédures comme les règles sur les référés. En début du CJA, on rappelle un certain nombre de principe : au nom du peuple français, jugements rendus en formation collégiale…

     

     

     

     

     

     

    Partie III : LES différents types de recours devant la juridiction administrative.

     

     

     

    les recours contentieux s’opposent aux recours administratifs (hiérarchique ou gracieux). Dans certain cas, ce recours administratif est un préalable obligé à la saisine du juge. Le recours hiérarchique fait l’objet d’une division en deux catégorie : le recours hiérarchique de droit commun d’une part qui est ouvert même sans texte contre toutes les décisions administratives, y compris les MOI et les actes de gouvernement ; et, d’autre part, le recours hiérarchique organisé qui fait l’objet d’une disposition réglementaire ou législative mais qui, lui, n’est pas obligé. Exemple, pour les autorisations administratives de licenciement des salariés protégés, ce qui n’existe plus aujourd’hui, il y avait une disposition dans le code travail qui traitait du recours hiérarchique au ministre du travail.

    Le recours administratif est donc bien différent du recours contentieux. L’on peut faire un recours hiérarchique ou gracieux mais un seul conservera le délai du recours contentieux.

    LaFerrières a établi une typologie des recours et il a utilisé comme critère de classement les pouvoirs du juge. Il y a selon lui quatre catégories :

    27          Le contentieux de l’annulation  (l’excès de pouvoir).

    28          Le contentieux de pleine juridiction.

    29    Le contentieux de l’interprétation (le juge interprète ou déclare une décision illégale mais ne l’annule pas).

    30          Le contentieux de la répression.

     

    Duguit et Waline les ont classés en deux catégories :

    31    le contentieux objectif qui est le contentieux comportant le contentieux de l’annulation et celui de l’interprétation

    32    le contentieux subjectif (contentieux qui prend en compte les droits de chaque requérant) qui oblige le juge à examiner la situation particulière d’une personne.

     

     

     

     

    1) le recours pour excès de pouvoir.

     

    A.    Définition.

     

    a)   Historique.

     

    Apparu à la fin du 19è siècle, le siècle a pendant longtemps été un contentieux subjectif. Il s’est formé progressivement, c’est une création purement jurisprudentielle et il va se développer et s’améliorer dans le sens où le contrôle exercé par le juge va être de plus en plus efficace et poussé.

    Dans l’arrêt du CE du 17 février 1950 Dame Lamotte, il juge que le REP est possible contre toute décision même lorsque celle-ci exclurait une contestation contre une décision particulière. La doctrine a donc qualifié le REP comme étant un recours ouvert même sans texte, contre tout acte administratif  et qui a pour effet d’assurer conformément aux PGD le respect de la légalité.

    Dans la démarche du juge administratif, le respect de la légalité comporte des degrés différents que l’on pourrait identifier en trois types :

    33          le cas où la décision administrative doit être identique à la norme de référence, il n’y a donc ici aucune place pour s’écarter de la norme.

    34          Le cas où le juge exige qu’il y ait une conformité générale de l’acte contrôlé par rapport à la norme de référence.

    35          Le cas où le juge constate simplement l’absence d’incompatibilité entre la norme contrôlée et la norme de référence.

     

    b)   Les assimilations : le déféré préfectoral.

     

    Le déféré préfectoral de la loi de mars 1983, codifiée dans le CGCT, est un contrôle de nature juridictionnel sur certain actes émanant des collectivités territoriales. Ce déféré préfectoral a été à l’origine assimilé par le JA au REP mais simplement en indiquant que le régime juridique pouvait être légèrement différent. La jurisprudence qui suivit mit plus l’accent sur les ressemblances que sur les différences entre ces deux types de contrôle. La différence majeure qui fait débat est le recours que peut former le préfet en qualité de tiers contre un contrat souscrit par une collectivité territoriale. La jurisprudence interdit au tiers d’attaquer un contrat par la voie du REP. Mais le préfet lui peut le faire en saisissant le juge de l’excès de pouvoir. Cela créé une inégalité entre les requérants.  Pour le petit c) inscrit dans le plan voir le dernier paragraphe du C. qui suit.

     

     

    C.  Le REP, procès fait à un acte : les actes susceptibles de recours.

     

    Ce que l’on recherche, c’est l’annulation dune décision, son anéantissement juridique et le rétablissement de la situation de droit qui existait avant que cet acte ne soit appliqué. Il n’y a rien de mieux pour contrôler l’action administrative, même si ce contrôle est soumis aux aléas des requérants ; ainsi s’il n’y a pas de requérants il n’y a pas de contrôle non plus. La conséquence en sera qu’il se peut qu’existe une quantité d’actes administratifs illégaux car personne ne les a contestés. Quand on a laissé passer le délai du recours contentieux on a toujours la possibilité de demander à l’administration de retirer l’acte litigieux et d’attaquer le refus.

    Le REP est normalement limité aux seules décisions exécutoires qui sont un sous-ensemble des actes administratifs. Il y a quelques actes pouvant poser problème : les circulaires sont susceptibles d’un REP si elles ont un caractère impératif ; les mises en demeure sont susceptible d’un REP dès lors qu’elles sont assorties de sanctions (25 janvier 1991, Confédération nationale des associations familiales) ; les avis, les propositions, les vœux et recommandations sont en principe insusceptible de REP sauf lorsque les avis sont conformes (quand ils ont été pris en application d’un acte administratif susceptible lui du REP, je pense…)

    La jurisprudence est complexe sur les vœux émis par la jurisprudence locale des collectivités territoriales. Au départ ils étaient insusceptibles du REP, puis on ne pouvait qu’invoquer les vices propres, cad la compétence et les vices de forme, aujourd’hui, le CE dit que ce sont des actes qui ne font l’objet d’aucun contrôle. Pour ces avis : CE 8 décembre 1995, département de la Réunion, c’était un avis donné par la chambre régionale des comptes dans le cadre d’un contrôle de gestion.

    Les renseignements, informations, réponse d’attente ne peuvent pas faire l’objet de REP. Il y a notamment les questions ministérielles posées par les parlementaires qui ne font l’objet d’aucun contrôle. Les actes déclaratifs sont des actes qui constatent une situation de droit ou de fait et qui peuvent faire l’objet d’un REP comme  les actes portant délimitation du domaine public.

    Lorsque le CE est embarrassé ou ne veut pas statuer sur une décision, il la classe dans la catégorie des MOI ou dans la catégorie  des actes de gouvernement et donc ne prend pas position. Le REP est ouvert contre les décisions explicites qui peuvent être des décisions verbales mais le plus souvent elles sont écrites et dans lesquelles l’administration refuse quelque chose à quelqu'un.

     

    D.  La fonction du REP et sa qualité de recours de droit commun.

     

    Le REP est d’abord un recours de doit commun, ouvert de manière libérale. C’est un procès fait contre un acte de l’administration. On estime que l’annulation d’un acte illégal suffit en elle-même à satisfaire le principe de légalité. Ce n’est que récemment que le juge de l’excès de pouvoir a la possibilité d’assurer une pleine efficacité de l’annulation qu’il a fait. Il a désormais le pouvoir d’enjoindre l’administration de tirer toutes les conséquences de l’annulation de l’acte lui-même et les conséquences que cette annulation provoque. Le juge de l’excès de pouvoir est également le juge de sa propre exécution.

    L’annulation prononcée peut-être totale ou partielle, l’acte peut être divisible, s’il est constaté une indivisibilité l’annulation totale est nécessaire. L’annulation peut ne pas être rétroactive, car il arrive parfois que l’insécurité juridique créée par la rétroactivité de l’acte serait pire que l’annulation elle-même et le juge peut moduler dans le temps les effets dans le temps de l’annulation (mais qu’en est-il si l’annulation est radioactive ?).

    Dans le REP on ajoute aussi les recours en appréciation de légalité. L’issue d’un procès devant le juge judiciaire implique l’appréciation de la légalité d’un acte administratif, donc il s’agit d’une procédure incidente qui oblige le juge judiciaire à suspendre le procès pour poser une question préjudicielle au juge administratif. Muni de cette réponse, le juge judiciaire pourra poursuivre le procès. Il n’y a pas de question préjudicielle à l’intérieur de la juridiction administrative. Le juge administratif est donc saisi par le juge judiciaire  et il va dire si l’acte qui lui est soumis est ou non légal. En répondant à cette question, il lui est impossible d’annuler l’acte même si il est illégal.

     

     

    2) Le contentieux de pleine juridiction.

     

    C’est un contentieux subjectif. Le juge examine les droits du requérant par rapport à une décision administrative. Ce contentieux a de grandes analogies avec le contentieux judiciaire. Ici, la fonction du juge est de remplacer la décision administrative contestée par sa propre décision. Le juge de plein contentieux ne peut être saisi qu’après qu’une demande préalable ait été adressée à l’administration, demande qui a pour effet de cristalliser le débat contentieux.

    Le contentieux de pleine juridiction est hétérogène : il englobe le contentieux de la responsabilité contractuelle, le contentieux extracontractuel, mais également bien d’autres domaines. Ce sont les pouvoirs du juge qui différencie ce contentieux.

    36          il y a d’abord le contentieux électoral dans lequel le juge a le pouvoir d’annuler l’élection mais il peut également prononcer les résultats d’une élection. Il détient un véritable pouvoir de substitution : CE 21 janvier 1968 élection municipale d’Aix-en-Provence (réputée être la plus belle ville du monde ! oui oui du monde !), dans cet arrêt le juge a inversé les résultats de l’élection.

    37          Ensuite il y a le contentieux fiscal où sont en cause les impôts. Le juge administratif saisi du contentieux peut annuler la dette mais il peut aussi fixer un montant d’imposition différent de celui que l’administration a arrêté.

    38          Il y a le contentieux d’indemnités dues aux fonctionnaires. C’est l’application de la jurisprudence Lafage de 1924 : le fonctionnaire conteste le refus de lui attribuer une somme d’argent, puis il conteste la décision de refus. Ce contentieux se présente donc dans la forme comme un REP dirigé contre un acte administratif, mais parallèlement la finalité du recours est d’obtenir une indemnité. Le CE considère qu’il s’agit d’un recours de plein contentieux objectif uniquement pour que le requérant soit dispensé du ministère d’avocat compte tenu, en général, du faible enjeu financier. Le REP devant le CE est dispensé du ministère d’avocat tandis que le recours de plein contentieux n’en est pas dispensé.

    Il y a d’autres contentieux spéciaux que le CE considère comme contentieux objectifs : le contentieux d’édifices menaçant ruine (IMR), les contentieux concernant les établissements classés pour la protection de l’environnement.

     

    3)   Le contentieux des poursuites.

     

    Selon la jurisprudence Association des petits chemins de ronde, le préfet est obligé de poursuivre si il y a atteinte à l’intégrité du domaine public. Lorsque le TA est saisi les intervenants ont peu de moyens à faire valoir pour échapper à une contravention de grande voirie. Il y a deux chefs de demande :

    39          l’application d’une amende au titre de la contravention

    40          la réparation de l’atteinte portée au domaine public. C’est une action domaniale (de type civile). Les lois d’amnistie s’applique mais seulement pour la partie pénale (le 1er tiret ci-dessus quoi !).

     

     

     

     

     

     

    PARTIE IV : LA RECEVABILITE DES RECOURS

     

    1)  Les conditions tenant aux requérants.

     

    A. Les principes.

     

    Le JA peut parfaitement rejeter une requête pour irrecevabilité par ordonnance sans avoir à soumettre cette instance à une procédure contradictoire. Si la requête est irrecevable et si cette irrecevabilité est insusceptible d’être couverte, il y a rejet du recours. Par exemple, les décisions insusceptibles de recours. Dans d’autres cas, la juridiction pourra être incompétente, dans ce cas le requérant sait très rapidement et très facilement si le juge en question est compétent. Une demande rédigée en langue étrangère est irrecevable.

    Le JA, même si la requête est irrecevable, même si elle a fait l’objet d’une instruction peut, sans qu’il soit besoin de statuer sur la recevabilité faire reste de droit et rejeter la requête au fond : le requérant n’aura pas ainsi le regret d’avoir vu sa demande rejeter pour irrecevabilité sans qu’il fût statuer au fond. Cela est très fréquent.

     

    1.  La jurisprudence Préfet de l’Eure (1913).

     

    Elle concerne une certaine catégorie de recours, celle où l’administration est elle-même le requérant. Le principe posé par cette jurisprudence est que l’autorité administrative ne peut pas demander au juge e prendre une décision qu’elle peut elle-même exercer à raison du privilège du préalable. L’administration peut par exemple procéder à l’évacuation du domaine public par un occupant sans titre. Elle peut elle-même l’expulser, donc elle ne peut pas le demander au juge.

    L’administration peut au titre de son pouvoir de tutelle retirer un acte d’une autorité soumise à un pouvoir de tutelle. Les sanctions prévues au contrat peuvent être appliquées directement.

     

    2.  Les dérogations à cette règle.

     

    Reprenons l’exemple de l’occupation du domaine public par un occupant sans titre. Imaginez un homme qui fait la grève de la faim dans le hall de l’hôtel de Région et qui s’enchaîne par-dessus le marché ! Si on le vire, c’est une voie de fait. La seule solution est de saisir le juge pour avoir recours à la force publique pour le virer. C’est  l’arrêt Lecoq du CE, Ass, du 31 mars 1978 qui a posé cette jurisprudence.

    Une autre dérogation existe en ce qui concerne les états exécutoires émis par les EPIC. Ces états peuvent être authentifiés par une décision de justice. Ils consistent en une constatation d’une créance d’un EPIC contre quelqu’un d’autre.

     

    3.  les recours de l’administration.

     

    Dans les cas où l’administration peut être l’auteur d’un recours, il y a le contentieux de l’excès de pouvoir, mais aussi le contentieux de pleine juridiction dans lequel l’administration saisi le juge pour obtenir un titre, un droit, par exemple l’authentification d’une créance.

    Lorsque le préfet constate qu’une collectivité locale a pris une décision et que cette décision n’entre pas dans le champ d’application des actes soumis à l’obligation de transmission, il va, si il juge que cet acte est illégal, se comporter en requérant ordinaire et ne dispose d’aucun privilège qui ne s’attache au contrôle de l’illégalité. è Arrêt de principe : sect, 13 janvier 1988 Mutuelle générale du personnel des collectivités territoriales. Lorsque un contrat est en cause le préfet peut demander l’annulation du contrat.

    Les services fiscaux peuvent en cas de contestation entre un contribuable et eux-mêmes saisir le juge, c’est bien ici l’administration qui saisit le juge.

     

     

    4.  les recours administratifs préalables facultatifs.

     

    Ils constituent une possibilité permanente applicable à tous les actes administratifs. Donc même sans texte, le justiciable peut saisir soit dans le cadre d’un recours gracieux soit dans le cadre d’un recours hiérarchique l’administration. Mais il faut savoir que l’administration revient rarement sur ses décisions.

     

    5.  les recours administratifs préalables obligatoires.

     

    Ils sont obligatoires soit parce que l’administration l’a décidé, soit en vertu d’un texte. Quand le recours administratif est obligatoire, la saisine directe du juge est irrecevable. Il existe de très nombreux cas de recours obligatoires, le but est de désengorger le juge.

    41             Par la jurisprudence : par exemple, pour le refus de communication d’un acte administratif, la saisine de la CADA est obligatoire.

    42             C’est parfois un texte qui l’impose : les recours contre les élections universitaire nécessitent un recours préalables à la commission de contrôle des élections. La loi par exemple exige un recours préalable pour tout recours par des militaires. Si il y a contestation d’une décision individuelle, ils doivent saisir une commission qui siège auprès du ministre de la défense. De même en ce qui concerne le refus de visa opposé aux étrangers voulant venir en France. Il ne sera susceptible de REP que si il y a eu saisine préalable d’une commission située à Nantes, loi de 2002.

    43             Par la voie contractuelle : le recours préalable n’a pas un caractère d’ordre public. Le juge ne peut pas d’office soulevé le moyen de la non réalisation du recours préalable. Exemple : marché portant sur les travaux publics, il y a forcément une procédure précontentieuse.

     

    B. La recevabilité et la régularisation.

     

    le JA, à la différence du juge judiciaire, fait preuve de beaucoup de gentillesse à l’égard des requérants car son accès est très complexe. Des régularisations sont donc possibles dans certaines limites cependant. On classe donc les irrecevabilités en deux catégories :

    44          les irrégularités insusceptibles de régularisation : lorsque les délais du recours contentieux sont écoulés. Absence préalable à l’administration en matière de travaux publics où le juge ne peut être saisi que d’une décision négative de l’administration. Dans le contentieux de l’urbanisme, spécialement en ce qui concerne les recours sur une utilisation du droit des sols, il y a une procédure spécifique : la notification du recours aux défendeurs.

    45          Les irrégularités susceptibles de régularisation : le juge est tenu d’inviter le requérant à régulariser, si le juge ne le fait pas il ne pourra pas invoquer ensuite cette irrecevabilité contre la demande. Exemple : le ministère d’avocat est obligatoire, si pas d’avocat, le requérant peut régulariser la situation jusqu’à la clôture de l’instruction. L’absence de demande préalable est régularisable : Lambert 1938. si l’administration ne s’oppose pas à cette absence au bout d’un délai de deux mois, la requête est régularisée.

     

    2)  Le requérant : capacité et qualité.

     

    C. La capacité à agir en justice.

     

    Le majeur ou le mineur émancipé. Il n’y a pas de limitation pour la nationalité. Les personnes morales ont la capacité, ainsi que les associations loi 1901 ont la capacité juridique. Pour le cas des associations qui contestent le décret portant leur dissolution, elles conservent leur capacité pour attaquer ce décret. Les groupements non dotés de la personnalité juridique ou morale ont la possibilité de contester la décision qui concerne les intérêts collectifs : une autorité administrative indépendante, un tribunal supprimé par voie parlementaire dont les magistrats se sont regroupés en un groupement pouvant contester cette décision.

     

    D. La représentation du requérant.

     

    En matière administrative, nul ne plaide par procureur. La personne physique doit agir elle-même, elle peut cependant faire appel à un conseil : un avocat.

    Pour les personnes morales : pour les sociétés civiles ou commerciales la loi prévoit clairement qui représente la personne morale en justice. Pour les associations loi 1901 ou les syndicats, en principe, les statuts permettent d’identifier la personne qui juridiquement représente l’association vis-à-vis des tiers.

    Le JA a eu à cet égard une attitude qui a varié dans le temps. Au début l’association était représentée par qui elle voulait. Puis il a voulu vérifier si celui qui la représentait était dûment habilité. Maintenant il se contente de vérifier d’un point de vue formel que le président représente bien l’association.

     

    E. La qualité à agir pour le compte d’autrui.

     

    Le justiciable peut donner mandat à un avocat, mais pas à son conjoint ou à une tierce personne. Pour les personnes morales ; le mandat n’a pas à être prouvé mais ce que le juge peut exiger c’est de prouver si la personne qui a donné mandat à un avocat disposait elle-même d’un mandat.

    Dans tout le contentieux de pleine juridiction, l’avocat est obligatoire, et il est nécessaire parfois dans le REP. Il faut bien distinguer les avocats normaux et les avocats au conseil qui ont le monopole de la représentation devant le CE. Il n’y a aucune place pour quiconque autre qui serait habilité pour représenter les parties.

    En ce qui concerne l’Etat requérant, il est représenté par un ministre, le préfet ou le recteur… devant les juridictions judiciaires il est représenté par l’agent judiciaire du trésor.

    L’aide juridictionnelle fonctionne pour les parties qui ne disposent pas de moyen pour faire appel à un avocat.

     

     

    3)  L’intérêt donnant qualité à agir.

     

    C’est une question très complexe en matière administrative, beaucoup plus qu’en matière judiciaire, et surtout dans le contentieux de l’excès de pouvoir où le juge régule lui-même cette notion d’intérêt à agir. La position du CE n’a jamais été univoque.

    46             Les conditions d’appréciation de l’intérêt à agir : il y a d’abord la date. Il s’apprécie à la date du dépôt de la requête. Si il y a une modification au cours de l’instance sur la situation du requérant pas de problème. Ensuite, il s’apprécie par rapport aux conclusions et non par rapport aux moyens invoqués. De plus un requérant peut avoir plusieurs qualité à agir superposées.

    47             L’état du droit : l’intérêt à agir peut être purement moral. Pour le porte-avion Clemenceau, la Ligue des Droits de l’Homme a attaqué la décision de l’envoyer en Inde. Exemple d’intérêt : décision par laquelle le ministre de la défense veut déplacer l’école Polytechnique en banlieue. Association des anciens élèves a un intérêt purement moral. L’intérêt peut être purement individuel ou collectif, l’intérêt collectif est apparu tardivement dans la jurisprudence : Syndicats des patrons coiffeurs de Limoges.

     

    F.   L’intérêt individuel.

     

    Dans le cas le plus simple, il concerne une décision individuelle défavorable. Il faut que l’intérêt à agir ait un rapport suffisamment direct avec la décision attaquée. Par exemple pour contester un permis de construire, on a conçu un cercle d’intérêt : toute personne située dans un rayon de 800 mètres par exemple autour du domicile…

    Arrêt Société albigeoise de spectacle : notion d’intérêt pertinent. Le REP reste un recours visant à apprécier la légalité des actes administratifs. La société conteste un permis de construire d’une salle de cinéma, elle-même étant exploitant d’une autre salle de cinéma. Le but recherché n’est pas le respect des règles d’urbanisme mais d’éliminer une future concurrente : il n’y a donc pas d’intérêt à agir suffisamment pertinent.

     

    G.  L’intérêt collectif.

     

    1.      Appréciation de l’intérêt invoqué.

     

    La décision contestée a des conséquences, même extrêmement ténues sur les intérêts collectifs défendus.

     

    2.      Cas particulier des associations ou syndicats.

     

     Les recours contre les actes règlementaire sont très largement ouverts. Concernant les décisions individuelles, la position du CE est plus complexe. Elle n’interdit pas a priori qu’un syndicat conteste une décision portant sur un seul adhérent.

    Les mesures positives sont en principe insusceptibles de recours par les syndicats et associations. Les décisions négatives portent atteinte à l’ensemble des agents.

    Dans le cadre du recours de plein contentieux, les associations ne peuvent contester que les décisions qui portent atteinte à leur intérêts financiers ou en cas de préjudice moral.

    3.      Les limites.

     

    Le CE a exclu les actions publiques, cad celles qui permettent à tout citoyen de contester toutes les décisions prises par l’administration. La qualité de contribuable local permet cependant de contester toutes les décisions à caractère financier et local.  En ce qui concerne les usagers d’un service public le CE est extrêmement large. Depuis le 21 décembre 1906 Syndicats des propriétaires et contribuables du quartier de Croix Serguei Tivoli, il permet de contester les décisions modifiant le service public.

    La qualité d’électeur suffit pour contester les décisions en matière électorale. La qualité de parlementaire ne permet pas de contester des décisions émanant de l’exécutif. Le 20 novembre 1981 est rendu un arrêt d’assemblée (par respect des parlementaires : formation la plus solennelle) : étaient en cause des dispositions concernant la nationalité des entreprises.

    11 mars 1903 LOT : c’est un des premiers arrêts dans lesquels le CE juge recevable un recours dirigé par des archivistes paléographes contre la nomination dans un corps de fonctionnaires d’un fonctionnaire qui ne disposait pas des diplômes requis pour l’être.

    1905 Martin : l’intérêt à agir des membres des assemblées délibérantes locales contre les actes de l’exécutif local mais surtout contre les délibérations adoptées par les assemblées délibérantes.

    Section, 28 mai 1971 Damasio : était en cause la fixation par le ministre de l’éducation nationale de la date des congés scolaire. Damasio exploitait un hôtel et il estimait que la fixation des dates de congés scolaires portait atteinte à son exploitation commerciale. Y a t il un intérêt à agir ? oui, il est suffisant, certain et direct.

    14 février 1958 Abisset : cet arrêt marque la limite maximale du CE en ce qui concerne l’intérêt à agir. Il s’agit d’une décision prise par le maire d’une commune d’interdire sur le territoire de la commune la pratique du camping. Abisset est un campeur hors pair, (certains l’auraient vu planter des piquets avec son nez…) peut-il contester la décision du maire ? oui, il a un intérêt à agir. Le caractère potentiel de sa venue suffit à lui donner qualité à agir.

    Da Silva et CFDT, 13 février 1975 : changement de régime concernant la situation des travailleurs étrangers sur le territoire national. Da Silva est titulaire d’un permis de travail. Est-ce qu’il peut contester le changement de régime sous prétexte qu’un jour il pourra être concerné par cette nouvelle réglementation.

    Enfin pour conclure, il faut remarquer qu’il y a une tendance actuellement à restreindre cet intérêt à agir. Et pour conclure encore une fois, Crégut a dit que ça tombait souvent aux exams l’intérêt à agir…moi je dis ça je dis rien…

     

     

     

     

     

     

     

     

     

    4)  Les conditions de recevabilité du recours.

     

    il y a des conditions de forme qui ne sont pas simples à appliquer.

     

    H.  la rédaction du recours.

     

    Il n’y a pas de formalisme particulier. Dès lors que l’on sait rédiger, il suffit d’expliquer son cas au juge pour rendre le recours recevable : « informalisme » total. En revanche, il y a certain nombre d’obligations minimales :

    48          En français ! On a de la jurisprudence sur des recours rédigés en polonais et en breton. Tout débute avec l’ordonnance de Villers-Cotterêts de 1539 (ce texte marque le passage du latin au français dans la justice, l’administration…) ; puis il y a eu la réforme constitutionnelle du 25 juin 1992 qui affirme que le français est la langue de la république ; puis celle du 4 août 1994 concernant les relations avec l’administration et qui impose le recours à la langue française dans les obligations administratives.

    49          Il faut que la requête permette d’identifier le requérant : le nom et l’adresse.

    50          Il faut que la requête contienne l’exposé des moyens et des conclusions. Tout cela est régularisable même après le dépôt de la requête initiale. Le juge doit redresser la requête irrégulière pour la rendre recevable.

     

     

    I.    Le droit de timbre : rapport historique.

     

    Il n’est plus applicable depuis le 1er janvier 2004. De 1993 à 2004 le droit de timbre était obligatoire sur chaque requête adressée au TA. C’était 100 francs puis 15 euros. Ce principe avait été instauré pour limiter le nombre de recours. Il y avait alors quatre exemptions :

    51          pour les étrangers

    52          pour les bénéficiaires de l’aide juridique

    53          pour la commission de comptes de campagne qui saisissait le juge sur les irrégularités des comptes de campagne

    54          pour toutes les requêtes adressées au TA de Mayotte.

    Ce droit de timbre avait été créé par la loi de finances du 30 décembre 1993. Ce texte n’était pas applicable à Mayotte car les mahorais ne savaient pas lire ! Non je décone car ils ont un droit fiscal qui ne dépend pas de la loi de finances nationale. Les impôts sont recouvrés là-bas par délibération du conseil général. Cela n’est-il pas contraire à l’article 34 de la Constitution me direz- vous bêtement, hé bien non vous répondrais-je savamment car la loi de finance nationale érige en valeur législative cette délibération du conseil général !

     

    J.   Les autres conditions.

     

    On est obligé de déposer la requête en un nombre suffisant d’exemplaires. Il en faut autant qu’il y a de parties plus deux exemplaires. Il ne faut pas oublier d’annexer l’ensemble des pièces annexes de la requête. Le dépôt se fait au greffe du TA, de la CAA ou du CE.

    En ce qui concerne le contentieux électoral et fiscal, il est possible de la déposer à la préfecture.

    On peut la déposer par fax, par la poste (c’est la date de réception qui sera alors pris en compte). Le CE est en train d’expérimenter l’e-mail, mais pour l’instant cela est réservé aux avocats près la Cour de cassation.

    S’agissant du domaine de l’urbanisme, la requête doit être directement notifiée à l’auteur de l’acte et aux bénéficiaires de l’autorisation administrative : R601-1 du code de l’urbanisme et R411-7 du COJ.

    La notification du recours se fait par lettre recommandée dans un délai de quinze jours après le dépôt de la requête au greffe. Cette obligation incombe à la charge du requérant et elle permet d’empêcher que le bénéficiaire de l’action administrative (par exemple le titulaire du permis délivré par l’administration) ne puisse faire tierce opposition à une décision à laquelle il n’a pas pris part.

    Le CE a rendu deux avis : en 2001 Andersen et en 2005 (pas de nom), le non accomplissement de cette formalité dans les formes et conditions requise rend le recours irrecevable et définitivement irrecevable.

     

    K.  La règle de la décision préalable.

     

    Elle trouve son origine dans la théorie du ministre juge, cad la situation où un requérant mécontent doit d’abord saisir le ministre de son litige, mais cela a perduré même après la disparition de cette théorie. Cela est favorable au requérant car il y aura quelques cas où l’on pourra obtenir satisfaction sans avoir à aller devant le juge et si il faudra aller devant le juge, le litige sera très bien circonscrit et défini. Cette règle est applicable dans le contentieux de l’excès de pouvoir mais également dans le contentieux de pleine juridiction : l’absence de recours préalable rend le recours irrecevable.

    Quelques exceptions :

    55          dans le contentieux de pleine juridiction : le domaine des travaux publics. « sauf en matière de travaux publics » article R421-1. Cela vaut surtout dans le contentieux de la responsabilité de la puissance publique. Souvenons nous que le juge a une notion extensive de la notion de travaux publics.

    56          dans les autres cas : lorsque c’est l’administration elle-même qui saisit le juge, elle est dispensée de l’obligation de la décision préalable. De même dans le contentieux de l’urgence (article R 532-1 et 2), le requérant est dispensé de cette formalité.

    Deux solutions sont possibles : soit on est muni d’une décision définitive de l’administration considérée comme permettant la saisine directe du juge ; soit on n’a aucune décision, et il faut alors en faire naître une. Comment ? En saisissant l’administration d’une demande préalable, le silence gardé par l’administration vaut alors décision de rejet au bout de deux mois. Le cas pourra se produire où le silence gardé par l’administration vaudra acceptation même si la loi du 12 avril 2000 avait posé comme règle que dans les cas qui seraient fixés par voie règlementaire la non réponse de l’administration vaudra accord et que les décrets d’application n’ont jamais été pris.

     

    E.                       Le délai de recours.

     

    1.      Le principe.

     

    Le CJA na fait que reprendre des dispositions qui existaient depuis le décret du 11 janvier 1965. Le choix d’un délai est le résultat d’un compromis entre la possibilité qui doit être donnée de contester la décision et d’autre part la sécurité juridique qui ne doit pas laisser indéfiniment ouvert le délai. è Article R 421-2 du CJA : délai de deux mois. Il existe pour d’autres catégories de contentieux, des délais plus longs ou plus courts. En général ils sont plus courts : en matière électorale le contentieux des électeurs est de cinq jours. Il y a une multiplication des textes qui fixent ces délais.

    Le CE a jugé que, puis cela a été codifié, les délais de recours doivent être mentionnés en même temps que la notification de la décision, c’est le décret du 28 novembre 1983. Faute que soient mentionnés les délais et voies de recours, la décision est susceptible d’être contestée sans délai.

     

    2.      Le mécanisme de computation.

     

    Le point de départ :

    57          Pour les actes règlementaires, c’est leur publication au JO ou dans un autre support (par exemple dans un recueil de droit administratif de la préfecture ou des collectivités locales).

    58          Pour les décisions individuelles, c’est la notification de la décision ou l’affichage.

     

    Il faut également que la mesure de publicité vous ait permis d’avoir une information complète sur le contenu de l’acte lui-même. Le plan local d’urbanisme fait l’objet d’une information dans les journaux mais c’est un acte par lequel le PLU est adopté qui fait l’objet d’information (le sens de cette phrase obscure m’échappe totalement !). L’affichage en mairie peut être suffisant.

    Pour le permis de construire il faut un double affichage : en mairie plus sur le terrain, l’affichage doit être complet (il ne faut pas oublier par exemple la hauteur du bâtiment... mais comment prouver que l’affichage a été complet pendant toute la durée où il est obligatoire ? il suffit pour prévenir tout contentieux sur le caractère complet de l’affichage de faire venir un huissier au début et un à la fin, cela instaure une présomption qu’il a toujours été là). Le délai démarre au plus tardif des deux affichages.

    Le CE a jugé que la théorie de la connaissance acquise ne s’applique plus car contraire aux dispositions du décret du 28 novembre 1983 (ça doit être en rapport avec l’obligation pour l’administration de préciser les délais et voies de recours dans la notification, je crois). Le délai de deux mois peut faire l’objet d’une prorogation régulière. Si on adresse à l’administration un recours administratif, ce recours gracieux ou hiérarchique aura pour effet de proroger le délai de recours contentieux à la condition que ce recours ait été adressé à l’intérieur du délai de recours contentieux et aux autorités compétentes.

    Ces recours administratifs sont possibles de la part du préfet dans le cadre du contrôle de la légalité des actes des collectivités territoriales.

    De plus la saisine d’une juridiction incompétente proroge légalement le délai du recours.

     

    3.      L’absence de délai.

     

    C’est applicable lorsque les voies et délais de recours n’ont pas été mentionnées, mais cela uniquement dans le cadre des actes non règlementaires. En matière de travaux publics il n’y a tout simplement pas de délai et la décision, ainsi que pour toutes les décisions qui ne peuvent être prises qu’après avis d’un organe collégial.

    De même en ce qui concerne les décisions inexistantes : leur inexistence peut être constatée à tout moment.

     

    4.      L’expiration du délai.

     

     

    Si on n’a pas saisi le juge toute demande de saisie est frappée de forclusion. L’idée c’est de saisir à nouveau l’administration mais la jurisprudence ne veut pas et oppose la notion de décision confirmative.

    Il y a des exceptions :

    59          en matière fiscale, car ces décisions n’existent pas.

    60          s’agissant des décisions déclaratives (ou encore recognitives).

    A l’expiration du délai il y a une cristallisation du débat contentieux. On ne peut ni ajouter de conclusion nouvelles ni ajouter de moyens nouveaux ou de demandes nouvelles. La jurisprudence Intercopie du 20 février 1953 a identifié deux causes juridiques dans le contentieux de l’excès de pouvoir. Il y a d’un côté les causes de légalité externe et de l’autre les causes de légalité interne.

    Si on a invoqué un moyen tiré de la légalité externe on ne peut plus, à l’issue du délai de recours contentieux invoquer un moyen de légalité interne. Cette jurisprudence est considérée par certaines juridictions administratives comme contraire à la CEDH : si un acte est illégal et que par maladresse on a invoqué un moyen externe et pas interne, il restera dans la nature un acte irrégulier contraire à la nature d’un Etat de droit. On peut attendre un probable revirement.

     

    5.      Les contournements possibles de l’expiration du délai de recours.

     

    ·      L’exception d’illégalité perpétuelle contre les actes règlementaires.

     

    Au moment où ce texte vous sera appliqué par une décision individuelle, on peut saisir le juge pour dire que le décret qui fonde cette décision individuelle est illégal, c’est une pratique courante. Mais le juge ne pourra pas annuler le décret illégal, il se bornera à en constater l’illégalité.

    Dans le domaine pénal, on peut faire juger qu’une mesure de police administrative est illégale à l’occasion d’infractions constatées à votre égard.

    De même lorsque le refus de permis de construire est justifié au motif que votre projet contrevint à un document d’urbanisme, on peut la aussi exciper de l’illégalité du document supérieur en démontrant que ce document est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation.

     

    ·      Le décret du 28 novembre 1983.

     

    Jurisprudence Alitalia de 1989 : l’autorité administrative est tenu (cas de compétence liée) de retirer un texte qui est illégal depuis l’origine ou par suite d’un changement de circonstances de fait ou de droit.

     

    ·      La jurisprudence Lafage de 1912.

     

    Elle jette un pont entre le recours pour excès de pouvoir et le recours de plein contentieux. Mais ce pont est réduit quant à son domaine : le contentieux pécuniaires des agents publics.

    Au terme de cette jurisprudence on demande au juge d’annuler le refus de vous payer une somme d’argent relative aux avantages financiers des fonctionnaires. On attaque donc un refus, ce recours a donc la forme d’un REP. Mais le but du recours est d’obtenir une indemnité, ce qui vous l’aurez constaté est la finalité du recours de plein contentieux. Pourquoi un recours hybride ? Le CE a considéré que les enjeux financiers des fonctionnaires porter sur des sommes réduites. Si on considérait leur recours comme un recours de plein contentieux le ministère d’avocats aurait été obligatoire. Alors comme il est bien connu que les fonctionnaires ont très peu d’avantages et que ce sont de pauvres petits martyrs leur recours prend la forme d’un REP. Cette jurisprudence favorable est enfermée dans un certain nombre de conditions qu’on ne verra pas.

     

    F.                       Les rapports entre REP et RPC (recours de plein contentieux).

     

    1.      La théorie des actes détachables et les actes complexes.

     

    Lorsqu’un litige apparaît dans certain domaine, la question se pose de savoir si le REP est possible sachant que le recours normal est le RPC. Mais le RPC est généralement fermé aux tiers car ne sont ne cause que les intérêts subjectifs du requérant.

    Il est nécessaire d’ouvrir le contentieux aux tiers pour assurer le respect de la légalité : il est nécessaire de multi^lier les cas où les tiers pourront attaquer par la voie du REP les actes qualifiés de détachable dans le contentieux de pleine juridiction. Cette théorie des actes détachables a connu une grande extension pour élargir le contentieux pour excès de pouvoir.

     

    2.      Les applications.

     

    61    Le contentieux électoral : avant que le CE n’applique la théorie des actes détachables, le principe était que l’on ne pouvait attaquer les actes préalables à l’élection qu’à l’issue de l’élection. Si des irrégularités se produisent il vaut mieux les stopper tout de suite : arrêt Tête du 23 novembre 1984 (un des multiples arrêts Tête). Sont ainsi susceptibles d’être contestés par la théorie des actes détachables : les actes portant sur la convocation des électeurs, l’enregistrement des candidatures, la révision des listes électorales ou les actes organisant des opérations de référendum. Avant si une irrégularité était constatée il fallait attendre que les élections aient eu lieu.

    Les élus restent en place le temps du procès.

     

    62    Le contentieux fiscal : c’est un contentieux de pleine juridiction car le juge a le pouvoir de réformer la décision administrative et donc de décider la cotisation de l’impôt.

    Il y une toute petite place pour le REP. D’abord en ce qui concerne les actes règlementaires ; pour les actes non règlementaires, le principe est que seul le contribuable ou l’administration fiscale ont le pouvoir de saisir le juge mais il existe quelques cas d’ouverture pour le REP. D’une part, par exemple, si l’administration refuse de délivrer une attestation de non imposition permettant au contribuable d’obtenir toute une série d’avantage qui découle de cette situation (bourse pour les enfants…), cette décision qui ne concerne pas la fixation de l’impôt est susceptible du REP. Il y a d’autre part les agréments fiscaux qui sont des actes unilatéraux et qui sont en conséquence des actes unilatéraux non règlementaires et donc susceptibles du REP : maison Genestal (dans votre GAJA).

     

    63    Le contentieux contractuel : c’est un contentieux de pleine juridiction par nature, mais parfois REP. Quels sont les actes détachables susceptibles du REP ? Il y a les actes portant sur la  conclusion du contrat (ex : décision de conclure est un acte unilatéral non règlementaire, les tiers au contrat peuvent la contester àCE Martin 1905 ; ou encore toutes les décisions antérieures comme les habilitations données à l’exécutif par les assemblées délibérantes ; ou encore les actes d’approbation du contrat).

    En principe l’annulation de l’acte détachable portant sur la conclusion du contrat entraîne l’annulation du contrat lui-même.

    Il y a également dans les actes susceptibles du REP les actes portant sur l’exécution du contrat : tous les actes règlementaires qui émanent de la personne publique sont des actes règlementaires non contractuels et donc sont susceptibles du REP ; mais également toutes les sanctions infligées au cocontractant que les tiers pourront être amenés à contester par la voie du REP.

    L’on doit également parler toujours dans le contentieux contractuel des actes complexes. Une opération est qualifiée de complexe quand la décision exécutoire finale est précédée d’un certain nombre d’actes préparatoires. Le CE refuse de contrôler les actes préparatoires tant que la décision exécutoire n’a pas été prise. En revanche, une fois la décision arrêtée, le juge s’autorise à examiner l’ensemble des actes qui ont précédé la décision en question. On peut ainsi contester toute la chaîne des actes préparatoires.

     

     

    PARTIE V : LES PARTIES A L’INSTANCE.

     

    1) les éléments constitutifs de l’instance.

     

    A.          Les parties.

     

    On distingue le demandeur du défendeur. L’administration peut également être demandeur, ce qui est assez courant.

     

    1.      les parties originaires.

     

    Il peut y avoir un demandeur et un défendeur ou plusieurs demandeurs et/ou plusieurs défendeurs. Parfois il arrive qu’il soit assez difficile de savoir qui est le défendeur : pour les retraites c’est le ministère des finances…

     

    2.      les intervenants.

     

    Ils sont reconnus dans le contentieux administratif de la même façon qu’ils le sont en matière civile. Ils peuvent prendre parti pour le demandeur ou pour le défendeur. Il leur faut la capacité à agir et un intérêt à agir. Leurs interventions doivent être faites par requête séparée, il n’y a aucune limite de délai.

    Il y a trois catégories d’intervenants :

    64    les intervenants accessoires : ceux-là se contentent d’appuyer le demandeur ou le défendeur mais ils ne font valoir aucuns droit propre. C’est souvent le cas des syndicats s’agissant d’une décision individuelle contestée par un fonctionnaire.

    Section 15 juillet 1957 Ville de Royan : le requérant doit justifier que la décision juridictionnelle à intervenir est susceptible de porter préjudice à un droit défendu par cet intervenant.

    L’intervenant devient une partie à l’instance si son intervention est acceptée ce qui lui permettra le cas échéant de faire appel seul.

     

    65    les interventions principales : situation dans laquelle l’intervenant développe des moyens propres et éventuellement des conclusions spécifiques. L’intervenant appuie le demandeur ou le défendeur mais avec des arguments distincts. L’intervention principal est une intervention « innovatoire » (ce mot n’existe pas) car elle est spécifique au demandeur et au défendeur : ce sont des prétentions propres et originales. En ce sens CE 6 novembre 1959 Dame POMAR. En général, ces interventions se situent surtout dans l cadre du RPC car dans le REP on ne peut rien demander de plus que l’annulation.

     

    66    les interventions forcées : le juge ou une partie demande la mise en cause de quelqu’un d’autre dans le débat. Exemple : dans les accidents de travaux publics mettant en cause un fonctionnaire, une victime peut être l’administration qui emploi l’agent public, les organismes de sécurité sociale. En dehors de ces interventions, le juge peut de lui-même procéder à un appel en cause afin  de rendre le jugement à intervenir commun à ne partie qui n’a pas été mise en cause ni par le défendeur ni par le demandeur. Le juge peut aussi mais uniquement dans le contentieux de l’excès de pouvoir mettre en cause une partie pour obtenir d’elle ses observations sur les conditions matérielles ou juridique du litige. Dans le contentieux de pleine juridiction, le juge ne peut pas mettre en cause une partie qui n’a pas été mis en cause, par le requérant par exemple.

     

    B.           Les conclusions.

     

    Ce sont les prétentions soumises au juge. Il y en a deux grandes catégories : l’annulation dans le cadre du REP et la réformation d’une décision dans le RPC. On peut ajouter les conclusions à fin de fixation d’une amende dans le contentieux répressif. Dans le contentieux de l’interprétation on peut demander au juge d’interpréter et/ou d’apprécier la légalité d’un acte administratif. Toutes les autres conclusions sont considérées comme irrecevables. Il y a des conclusions principales et des conclusions subsidiaires, il y a même place pour des conclusions conditionnelles : par exemple si votre adversaire se désiste ou conclut à ce qu’il soit donné droit à ce désistement. Les conclusions reconventionnelles ne se trouvent que dans le RPC et non dans le REP où l’on ne peut demander autre chose que l’annulation de l’acte.

     

    C.          Les moyens.

     

    Ce sont les arguments juridiques soumis au juge en vue d’obtenir un effet juridique portant sur l’annulation ou la réformation d’une décision. Ils peuvent être de fait ou de droit. De fait, ce sera la description la plus objective possible de la situation de fait, sans mensonge et sans omission. De droit, tout ce qui tient au bloc de normativité. On parle de moyens seulement pour le défendeur, pour le défenseur on parle d’observations.

    Il existe aussi les moyens dits d’ordre public : ils appartiennent au juge.

     

    1.      les moyens de légalité.

     

    Ce ne sont que les moyens tirés du bloc de normativité. Donc on ne peut pas invoquer devant le juge de l’excès de pouvoir des moyens tirés de stipulations contractuelles.

    Deux arrêts sont importants : Ass, 8 janvier 1988 communauté urbaine de Strasbourg, le JA considère que dans le contrat de concession de service public il y a à la fois des stipulations contractuelles (celles qui sont poursuivies) mais également des dispositions règlementaire qui s’opposent aux stipulations contractuelles et qui elles peuvent faire l’objet d’une demande d’annulation car règlementaires (CE Cayzeeles 10 juillet 1996). En dehors de cette situation, on peut invoquer des moyens de légalité externe et interne.

     

    2.      les moyens voués au rejet.

     

    Il y a trois cas :

    67    Les moyens manquent en fait, c'est-à-dire que vous invoquez un moyen qui se révèle être matériellement inexact.

    68    Les moyens irrecevables : soit parce qu’ils manquent de précision soit car il n’est pas de la compétence (exemple : vérifier la conformité d’une loi à la constitution).

    69    Les moyens inopérants : le juge n’est jamais tenu d’y répondre. Ce sont des moyens qui même si ils étaient fondés seraient sans influence sur la décision du juge ; par exemple, soulever un moyen tiré de la violation de la CEDH, un moyen qui se heurte à une disposition législative, ou encore lorsque l’administration est dans un cas de compétence liée les moyens tirés de l’incompétence de l’auteur de l’acte et les moyens tirés d’un vice de forme.

     

    3.      les moyens d’ordre public.

     

    ·   leur nature :

     

    Le juge peut les constater à la condition que ces moyens ressortent des pièces du dossier, il ne peut pas ordonner de mesures d’instruction en vue de mettre en évidence un moyen d’ordre public : 21 octobre 1959 KORSEC.

    En revanche, le demandeur et le défendeur peuvent les invoquer à tout moment de la procédure, même pour la première fois en appel.

    Ils sont très nombreux, on peut les classer en deux catégories.

    70    Ceux tirés de l’incompétence de l’auteur de l’acte. Ils sont toujours vérifiés par le juge, tandis que les vices de procédure ne le sont pas tout le temps. Lorsque le texte doit être soumis pour avis au CE et que ça n’a pas été fait, le CE considère que l’illégalité est tirée de l’incompétence et non du vice de forme ! le CE dans son narcissisme d’Empire et sa suffisance Enarquale se considère comme le véritable co-auteur.

    71    Ceux tirés du champ d’application de la loi, entendu dans son sens large, c'est-à-dire bloc de normativité. Par exemple, le juge doit se poser la question

    ·   la procédure :

     

    Le juge est tenu de soumettre au débat contradictoire le moyen d’ordre public qu’il soulève. Il doit en informer les parties, l’expliciter et les inviter à leur faire part de leurs observations. Cette obligation s’impose dans tous les cas, aucune exception. En l’absence de notification aux parties le juge ne peut soulever seul ces moyens d’ordre public. L’origine de cette procédure est la CEDH. Il y a une partie sur les exemples dans le plan : nous ne la verrons pas.

     

     

     

    1)   l’instruction du recours.

     

    Tous les recours doivent faire l’objet d’une instruction sauf si leur irrecevabilité est manifeste et insusceptible d’être couverte en cours d’instance.

     

    C.          Caractères généraux de la procédure.

     

    1.      Elle est écrite.

     

    Tous les actes de la procédure doivent faire l’objet d’un écrit. Ce caractère n’est pas exclusif d’une part de procédure orale. Les audiences permettent aux parties de compléter leur écriture, d’expliquer oralement un point particulier. Au niveau de la procédure d’urgence, le juge peut autoriser à développer un moyen mal ou insuffisamment formulé (par ex, dans le contentieux de la reconduite aux frontières).

    La procédure est donc principalement écrite mais pas exclusivement. Le juge n’est pas tenu par les moyens développés exclusivement à l’oral.

     

    2.      Elle est inquisitoriale.

     

    Le juge conduit et dirige l’instruction. A ce titre, il lui est possible de demander aux parties des compléments d’information, des éléments de fait ou de droit complémentaires, des pièces de la procédures… le juge peut se faire communiquer l’ensemble d’un dossier administratif.

    Le juge utilise le procédé le plus simple, il n’est jamais tenu d’utiliser une voie juridictionnelle (lettre…). Dès l’enregistrement d’une requête, il est procédé à la désignation d’un rapporteur chargé de conduire l’instruction.

     

    3.      Elle est contradictoire.

     

    Tous les éléments qu’une partie fournit doivent être communiqués aux autres parties : principe de l’égalité des armes. Il y a une exception : c’est la situation dans laquelle l’acte soumis au juge est un document pour lequel se pose la question de savoir si il est communicable ou non (arrêt du 16 juillet 1978). Dans ce cas le juge se fait porter le document.

    La procédure du CE est critiquable car elle pose comme principe que si une pièce ou un mémoire n’apporte rien de plus (selon l’avis du rapporteur), il n’est pas nécessaire de le communiquer aux adversaires.

    Le rapport établi par le rapporteur n’est pas soumis au débat contradictoire de même que pour les conclusions du commissaire du gouvernement.

    Récemment il y a eu une affaire étrange au CE : un avocat a consulté un dossier au greffe du TA. Figurait dans ce dossier avant l’audience, un projet e jugement avant de juger. Il l’a fait constaté par huissier et quand le jugement a été rendu il l’a contesté. Le CE n’a rien trouvé à redire ! Pourtant c’est incredible (en anglais !) !

    Puisqu’il n’est pas possible de répliquer aux conclusions du commissaire du gouvernement, il est admis que les parties peuvent déposer, après l’audience et sous respect de la règle du contradictoire, une note en délibéré qui doit être communiquée aux autres parties.

     

     

     

    D.          Le déroulement de la procédure.

     

    1.      La communication du mémoire.

     

    Dès l’enregistrement de la requête au TA, celle-ci est communiquée par le greffe sous contrôle du magistrat instructeur aux autres parties ainsi que les pièces qui elles le sont par LRAR (recommandé avec accusé réception). La communication est faite avec un certain nombre de précision, notamment le délai accordé au défendeur pour produire ses observations en défense. Ce délai dépend de chaque affaire (par exemple à la Réunion, quand le défendeur habite en métropole le délai est de deux mois).

    Dans la procédure en urgence, le délai est de quelques jours voire même quelques heures. Lorsque le défenseur n’a pas produit ses observations dans le délai, le juge lui adresse une lettre de rappel. Si cette lettre ne donne aucun effet, il y aura mise en demeure avec un nouveau délai assortie d’une date limite pour le dépôt des observations en défense. Si ce délai et sa limite n’ont pas été respectés le juge statue sur la base des simples éléments fournis par le demandeur. Le juge considère qu’en ne répondant pas à la mise en demeure, le défendeur (qui il faut le remarquer porte dans ce cas mal son nom, parce qu’il défend pas grand-chose !) a acquiescé aux fins de la cause.

    Aujourd’hui tous les greffes sont informatisés et l’on peut avec un code d’accès connaître l’état d’avancement de la procédure.

     

    2.      Les mesures d’instructions.

     

    Elles sont en général, un complément de la preuve en droit administratif qui il faut le rappeler est libre. On peut en effet prouver par tout moyen, et il n’y a aucun formalisme. Le devoir du juge est d’obtenir si les preuves sont insuffisantes, des éléments supplémentaires pour asseoir sa décision. Le juge a parfaitement conscience qu’il y a une inégalité absolue dans les moyens dont disposent le requérant et ceux de l’administration en ce qui concerne la charge de la preuve. C’est une inégalité intrinsèque du requérant c’est pourquoi beaucoup de mesures d’instruction ont été prises pour l’aider. Comment prouver par exemple une faute médicale si il n’a pas accès au dossier de l’hôpital ?

    Bien sûr les pièces qui sont rapportées par le requérant doivent suffire pour pouvoir déclencher des mesures d’instruction complémentaires. Toutes les mesures d’instruction sont possibles, elles sont seulement limitées par le caractère frustratoire de la mesure d’instruction. C'est-à-dire qu’on ne prendra pas de mesure qui seront inutile pour le débat et qui en plus porte préjudice : par exemple l’exhumation d’un corps.

    L’arrêt Barel du CE est important, 28 mai 1954 (GAJA je crois) : si l’administration refuse de répondre à une mesure d’instruction le juge en tire les conséquences.

    Quelles peuvent être ces mesures d’instruction ?

    72    La vérification des documents administratif : le tribunal va désigner l’un de ses membres pour aller vérifier l’existence de certain documents administratifs et leur contenu.

    73    La visite des lieux : utile lorsque sont en cause des points portant sur l’application des contrats d’urbanisme, exemple en cas de site remarquable ou a préserver. CE 1968 lotissement de la plage de Pampelone à Saint-Tropez. Il fallait savoir si ce site portait atteinte au caractère des lieux.

    74    L’enquête à la barre : consiste à faire venir des témoins personnes physiques pour répondre à un certain nombre de questions. Elle nécessite un PV rédigé par le magistrat.

    Il peut également y avoir des mesures d’instruction qui sont confiées à un technicien. Le tribunal en désigne un pour répondre à des questions comme la vérification d’écriture par un graphologue. Ces mesures d’instruction peuvent également être confiées à un expert avant tout jugement, la décision peut dépendre de l’expertise. Elles peuvent également être ordonnées aux termes de l’instruction au titre d’un jugement avant dire droit, dans ce cas elle porte sur des questions de faits. Elle peuvent être ordonnées par le juge même si les paries ne les ont pas demandées.

    C’est le tribunal qui fixe la mission de l’expert. Ce cadre ne peut être dépassé par l’expert sans qu’il n’y ait un complément au titre de sa mission. Il est choisi par le tribunal. En général, le TA utilise la liste dressée par la CAA des experts locaux, la Cour de cassation a quant à elle une liste d’experts nationaux.

    Le TA peut désigner toute autre personne qui donne des garanties scientifiques et d’indépendance en qualité d’expert. Il peut refuser la mission à lui dévolue, lorsqu’il connaît une partie au procès. En général, il accepte et prête serment de faire une expertise indépendante et impartiale.

    Toutes ces opérations sont conduites selon le principe du contradictoire. L’expert entend les parties, pose les questions nécessaires. Il peut être assisté d’un sapiteur (c’est celui qui a une connaissance précise d’un domaine bien particulier), c’est l’expert de l’expert.

    Une fois les opérations d’expertise achevées, l’expert rend un rapport qu’il adresse au juge et ce document est ensuite soumis au débat contradictoire pour faire l’objet de contestation. L’expert sera payé pour sa mission, c’est le président du tribunal qui fixe sa rémunération en fonction des frais qu’il a engagé. En fin d’expertise les frais suivront le sort des dépens. Il arrive que le tribunal demande à l’expert son avis sur un partage des responsabilités mais cet élément de l’expertise ne lie pas le juge. L’expertise existe dans de nombreux domaines : construction, domaine médical…on peut tout imaginer.

     

    2)   La fin de l’instruction.

     

    E.  La clôture de l’instruction.

     

    Quand le juge estime que les parties ont suffisamment débattu, qu’il n’y a plus d’éléments nouveaux, il clôture l’instruction. Il y a deux régimes de clôture de l’instruction :

    75    la clôture expresse : le juge prend par ordonnance insusceptible de recours la date de la clôture de l’instruction, cette ordonnance est notifiée aux parties.

    76    La clôture automatique : trois jours avant l’audition l’instruction est stipulée close. En conséquence les parties ne peuvent plus ajouter ni mémoires ni pièces complémentaires mais jusqu’à l’ultime délai on peut déposer des pièces.

    Il n’y a pas de caractère définitif de la clôture : si il apparaît des éléments nouveaux le juge peut prononcer la réouverture de l’instruction. Il déclare nulle et non avenue son ordonnance et en prendra une autre. Même lorsque l’affaire est évoquée à l’audition publique, le juge peut parfaitement différer la sortie du jugement et ordonner une mesure d’instruction complémentaire. Il n’y a jamais de clôture d’instruction dans les procédures d’urgence, on peut jusqu’à l’audition apporter des éléments complémentaires.

     

     

     

     

     

    F.   La convocation à l’audition.

     

     Elle est adressée par les TA et les CAA par écrit et par lettre recommandée à la fois aux parties et aux avocats. C’est un formulaire obligatoire pour le CE où la convocation n’est adressée qu’aux avocats. Ce dernier point est critiquable vis-à-vis de la CEDH.

    Le délai normal est de sept jours pour TA et CAA et de quatre jours pour le CE. Il n’y a aucune place pour un quelconque report d’audience pour quelques motifs que ce soit.

     

     

    PARTIE VI : LE JUGEMENT.

     

    3) L’obligation de juger.

     

    Obligation générale : le juge a l’obligation de statuer sur toutes les affaires dans un délai raisonnable compatible avec une bonne administration de la justice. Il n’y a pas de jugement implicite. Donc un jugement écrit est rendu par les juridictions administratives. Les jugements peuvent revêtir trois caractères : soit c’est un jugement au fond qui met fin à l’instance soit c’est un jugement avant dire droit qui ne met pas fin à l’instance soit c’est un jugement mixte c'est-à-dire sur le fond et avant dire droit.

     

    A.    les limites à l’obligation de juger.

     

    Question très complexe au regard des spécificités du juge administratif.

     

    1.      l’infra petita.

     

    Le juge statue sur la totalité du litige qui lui est soumis. Il ne reste pas en deçà de sa compétence sinon le jugement est entaché d’omission de statuer. Dans le contentieux de l’excès de pouvoir la question ne se pose pas vraiment. La question se pose surtout dans le plein contentieux où le juge peut avoir omis de statuer sur une partie des conclusions surtout si le requérant a été brouillon dans sa demande.

     

    2.      l’ultra petita.

     

    Le juge ne peut pas statuer au-delà de ce qui lui est demandé. Dans le contentieux de l’excès de pouvoir le requérant peut n’avoir disposer que des conclusions en vue d’une annulation partielle. Le juge sera tenu de voir sis ces conclusions sont elles recevables dans le cas d’un acte indivisible. Si l’acte est divisible les conclusions partielles ne poseront aucune difficulté. Dans le cas inverse, si l’acte est indivisible mais que les conclusions serait recevable à l’égard d’une partie de l’acte le juge sera tenu de rejeter le recours sinon il enfreindrait la règle ultra petita. La divisibilité des actes n’est pas une question simple il n’y a pas de critère utilisable dans tous les cas, chaque cas est particulier. Par exemple, dans un concours administratif la règle d’admissibilité et d’admission sont jugées comme étant indivisible du concours. Par exemple, encore, l’acte est indivisible, d’abord en ce qui concerne les éléments financiers du permis de construire. Un des cas les plus complexes concernent les contrats administratifs car les éléments règlementaires du contrat sont divisibles des stipulations purement contractuelles : arrêt Cayzeeles ces stipulations purement contractuelles forment un tout indivisible.

     

    B.     Les dispenses de statuer sur les conclusions.

     

    1.      les non-lieux à statuer (NLAS).

     

    Lorsqu’en cours d’instance le requérant a obtenu satisfaction il y a disparition de l’objet du litige. Le juge constate qu’il n’y a plus rien a jugé.

    77    les NLAS d’opportunité : l’intérêt du litige a disparu mais pas l’objet : exemple, vous êtes élus dans un conseil de faculté et cette élection est contesté. Au moment du procès vous n’êtes plus étudiant donc plus élus, le juge constate donc que l’intérêt a disparu.

    78    Les NLAS législatifs : en cours d’instance la loi est venu fixer la règle de droit qui fait l’objet d’un débat devant le JA. Comme le JA est tenu d’appliquer la loi il constate que l’objet du litige a disparu.

     

    2.      Le désistement.

     

    C’est la volonté du requérant de ne plus poursuivre son litige. Il se désiste, ce désistement  peut être total ou partiel, il peut être également conditionnel : il peut être subordonné à la réalisation d’une condition. Cela peut être un désistement d’instance ou d’action. Si le requérant arrête son litige sans dire si il est d’instance ou d’action, il est réputé d’action : cette règle est très sévère. Le désistement et le NLAS sont rendus par ordonnance du président non soumis à une procédure collégiale. Le TA recrute des assistant de justice pour faire cette mission.

     

    C.    L’obligation de juger au regard des moyens en cause.

     

    1.      le cas de rejet au fond.

     

    Lorsque le juge rejette la requête, il est tenu de répondre à tous les moyens recevables du requérant et de motiver le rejet de chacun des moyens. Lorsque le juge estime que si le requérant avait invoqué un autre moyen il aurait pu obtenir l’annulation de l’acte, et lorsque ce moyen n’est pas un moyen d’ordre public, il utilisera la formule selon laquelle aucun moyen invoqué n’est fondé. Dans ce cas si le requérant avait invoqué un autre moyen il aurait pu obtenir l’annulation de l’acte.

     

    2.      le cas où la décision est annulée.

     

    Le juge utilise la technique dite de l’économie des moyens, il lui suffit de retenir un moyen pour annuler : « sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens de la requête ».

    Le juge retiendra dans l’ordre les moyens de légalité externe avant d’examiner les moyens de légalité interne. Enfin, le juge ne retient qu’un seul moyen car si il en retenait deux c’est qu’il a eu un doute sur la pertinence de l’un des deux.

    Lorsque le juge retient un moyen d’ordre public, il écrira en tête du considérant : « sans qu’il soit besoin d’examiner les moyens de la requête ».

     

    D.    Les cas où la décision est annulée.

     

    Dans le contentieux de l’excès de pouvoir, le juge soit annule soit rejette la requête. Dans le contentieux de pleine juridiction, le juge, si il fait droit à la demande du requérant remplace la décision de l’administration (celle qui résulte de la demande préalable) par la sienne. En dehors de ces pouvoirs traditionnels, le juge était dans une situation où il n’avait pas d’autres possibilités, c’est lui-même qui s’autolimitait en s’interdisant l’application de deux principes : l’interdiction d’adresser des injonctions à l’administration et interdictions de se comporter en administrateur.

     

    1.      le cas des injonctions.

     

    79    Avant 1995 : le juge s’interdisait de son propre chef d’adresser des injonctions à l’administration. Selon lui, la décision qu’il prononçait se suffisait en elle-même et il appartenait à l’administration vertueuse d’appliquer la décision prise par le juge. Certaines décisions du juge restaient parfois lettre morte et donc le législateur est venu donner au juge administratif les moyens de faire appliquer ses propres décisions dans le cas où il y aurait un refus ou une difficulté d’exécution.

    80    Après 1995 : les articles qui prévoient ce mécanisme sont les articles L911-1 et suivants du CJA qui donnent pouvoir au juge d’adresser des injonctions à l’administration en vue d’assurer l’exécution complète de la décision. Article 911-2 prévoit des possibilités d’astreintes. Le système fonctionne à deux niveaux :

    81    Le requérant  saisit le juge de conclusions en vue de l’annulation d’une décision et en outre il demande simultanément au juge d’adresser une injonction à l’administration en vue d’obtenir un résultat déterminé dans le but d’obtenir une pleine exécution du jugement. Exemple, demande d’annuler le refus du permis de construire, l’injonction ici sera l’obligation de délivrer le permis de construire dans un certain délai, un mois par exemple.

    82    un jugement a fait l’objet d’une signification à l’administration. Cette dernière est rétive à appliquer le jugement, après coup on saisit le juge à nouveau par une deuxième requête. Dans ce cas aussi le juge peut ordonner par injonction l’obligation d’assurer une pleine exécution du jugement rendu.

    Les injonctions sont devenues aujourd’hui pratiques courantes et elle améliorent incontestablement l’exécution des décisions rendues. Peut-on demander plus que ce que le juge a jugé ? L’annulation d’un refus n’entraîne pas automatiquement l’octroi de l’autorisation. L’administration doit réexaminer la demande et peut trouver un autre motif de refus.

     

    2.      le contentieux contractuel.

     

    Question de l’annulation des actes détachables du contrat et leur incidence sur le contrat lui-même. Il y a une impossibilité pour le juge d’annuler à la demande de l’un des co-contractants des dispositions contractuelles. Cela inclut les mesures coercitives prises par l’administration à l’égard de son co-contractant.

    Lorsque le juge annule des actes détachables concernant la décision permettant le contrat, le principe est que cela entraîne  la nullité du contrat. Cette position du CE est relative, dans certain cas l’annulation de l’acte détachable n’aura aucune incidence sur la vie du contrat si il est démontré qu’il n’y a pas de relation directe entre l’acte détachable et le contrat lui-même.

     

    3.      le juge ne peut pas se comporter en administrateur.

     

    C’est le pendant de l’injonction cela implique que le juge ne peut se substituer à l’administration pour prendre des mesures positives. Cette règle a, elle aussi, subi avec le temps des altérations. Dans le contentieux de pleine juridiction, la décision du juge d’attribuer des dommages et intérêts est une décision dans laquelle le juge se substitue à l’administration. Dans le contentieux fiscal, le juge peut fixer soit l’assiette de l’impôt soit le montant de l’impôt. En matière électorale, le juge peut aussi arrêter le nombre des élus et le nombre de voix obtenues. Dans tous les autres cas, la position du juge est de laisser à l’administration le soin de tirer les conséquences de la décision qu’il prend.

     

    4.      le cas des annulations partielles.

     

    Le juge ne peut prononcer des annulations partielles qu’ « en tant que ». Par exemple, s’agissant d’un acte administratif dont l’effet serait rétroactif, le juge prononce l’annulation qu’en tant que l’acte est rétroactif. Il en prononce beaucoup car cela suffit pour respecter la règle de légalité.

     

    5.      le pouvoir de substitution.

     

    Le juge a plusieurs possibilités.

    81          Il peut procéder à une substitution de base légale, il considère que l’administration s’est trompée de texte mais il a la conviction que si l’administration ne s’était pas trompée de texte elle aurait pris la même décision. Il rectifie lui-même. Cette pratique est critiquable car le juge vient sauver l’acte administratif d’une annulation certaine. Elle ne marche que dans un sens, celui de l’administration.

    82          Il peut procéder à une substitution de motif. Le juge contrôle les motifs de l’acte et il peut considérer que les motifs sont entachés d’une erreur de droit ou de fait. Si le juge a la conviction que si l’administration ne s’était pas trompée sur ces motifs elle aurait tout de même pris la même décision, il va sauver l’acte. Le cas le plus fréquent de l’application de cette substitution est le cas de compétence liée de l’administration.

    83          Depuis la jurisprudence du CE Ass, 13 janvier Dame Perrot, lorsqu’un acte comporte plusieurs motifs, il suffit qu’un seul de ces motifs soit légal pour que l’acte soit considéré comme légal même si tous les autres motifs sont illégaux. C’est une jurisprudence qui crée un déséquilibre profond entre l’administration et le requérant.

     

     

    6.      le juge peut donner à l’administration un délai pour          reprendre un acte illégal.

     

    Il va par exemple donner à l’administration un court délai pour qu’une procédure formelle qui n’a pas été accompli soit réalisée et ainsi cela va permettre d’éliminer une des causes de l’illégalité. C’est une sorte de droit de repentir donné à l’administration, droit de rectifier une erreur commise par l’administration : permis de construire pour lequel une consultation préalable n’avait pas été réalisée. Le juge suppose que cette consultation n’aura aucun effet sur l’acte.

     

     

     

     

     

    2)   L’élaboration et le prononcé du jugement.

     

    B.          La formation de jugement.

     

    1.      le nombre de juge.

     

    5        le juge unique : cela concerne toutes les procédures d’urgence, en référé. En outre l’article R 222-13 fixe une liste d’affaires jugées à juge unique, cela concerne surtout le contentieux des fonctionnaires. Il n’y a pas d’appel possible, sauf cassation devant le CE avec obligation du ministère d’avocat. Ce système est critiquable car il ne donne pas de réelle deuxième chance.

    6        le juge collégial : c’est toujours un nombre impair de magistrats (en général trois). La formation est présidée par un magistrat qui a le grade de président administratif et il est assisté de deux assesseurs. Il peut se trouver qu’il n’y ait pas de président disponible, dans ce cas ce sera le conseillé le plus ancien avec le grade le plus élevé. Devant le TA et les CAA il peut y avoir une formation plénière qui se réunit pour les affaires les plus importantes, parfois sur renvoi de cassation. C’est en général, l’assemblée des magistrats du tribunal.

    La question se pose aussi de savoir si dans la formation de jugement il est nécessaire de considérer que le commissaire du gouvernement en fait partie. Pour certain auteur ça ne fait aucun doute que oui. Mais pour la CEDH aussi ça ne fait aucun doute, mais dans le sens inverse, elle considère qu’il n’a pas le droit de participer aux délibérations.

    La double fonction de la juridiction administrative pose de gros problèmes, en particulier pour le CE. Depuis la réforme de l’ordonnance de 1963, les membres du CE participent par roulement aux formations administratives et à la section du contentieux. Pour les CAA et TA, ces juridictions ont aussi des compétences administratives soit à raison de la participation de leurs membres à des commissions soit parce qu’elles peuvent être interrogées par le préfet sur des questions de droit.

    Une première question se pose : ayant participé a des fonctions administratives, les juges sont-ils frappés d’une partialité supposée qui les empêcherait de siéger dans des formations contentieuses ?

    Le juge fait preuve d’un certain libéralisme, il n’a jamais considéré que cette double fonction portait atteinte au principe d’impartialité : arrêt GADIAGA. Dans cette décision, le maire de Colmar prend un arrêté de police administrative qui fixe un périmètre dans lequel il est interdit aux commerçants ambulants d’exercer leur activité. Cet arrêté est porté devant le TA de Strasbourg en annulation par M. GADIAGA. Le TA l’annule au motif que cette mesure a un caractère excessif, il y a disproportion. Devant cette situation, le maire demande au préfet du département de saisir le TA pour savoir dans quelles mesures cet arrêté serait légal. Le TA donne son avis au préfet. Le maire reprend un deuxième arrêté de police et M. GADIAGA saisit à nouveau le TA de Strasbourg. La question est ici de savoir si le TA qui a rendu l’avis n’est pas discrédité pour apprécier la légalité de l’acte. Le CE répond qu’il peut siéger dans un contentieux sur lequel il a donné son avis.

    La seule exclusion est la situation où, à l’occasion de l’exercice de fonctions administratives, un conseiller d’Etat aurait pris un acte administratif dans le cas où cet acte ferait ensuite l’objet d’un contentieux : Section, 2 mars 1973 Demoiselle ARBOUSSET.

    La CEDH a sur ce point une appréciation différente. Elle estime qu’il y a atteinte au principe d’impartialité dès lors qu’un juge a fait connaître de quelques manières que ce soit, collégialement ou individuellement, son opinion sur une décision qu’il a à connaître : CEDH PROCOLA, décision rendue sur le CE du Grand Duché du Luxembourg. La réponse donnée par le CE à une telle question n’est pas institutionnelle, il répond au cas par cas, il n’autorisera pas toujours que le juge statue sur une affaire dont il a déjà eu connaissance.

    Une seconde question se pose : cela concerne le fonctionnement interne des juridictions administratives elles-mêmes. Un magistrat qui a siégé dans une affaire de référé peut-il examiner l’affaire au fond ?

    Le commissaire du gouvernement qui a conclu dans une affaire peut-il ensuite siéger pour examiner l’affaire au fond dans une formation de jugement ?

    Pour les TA et CAA, le commissaire du gouvernement peut compléter une formation de jugement lorsque le besoin s’en fait sentir. La réponse est nuancée. Le CE fait preuve de libéralisme et de confiance dans le juge. Il permet à un magistrat qui a siégé en référé de participer à l’examen au fond.

    En revanche, le conseiller d’Etat qui a manifesté en public son opinion ne peut plus siéger dans la formation de jugement : plus grand libéralisme que la CEDH.

    Il y a eu une sorte d’institutionnalisation de la partialité : le CJA s’est aligné a 100% sur les dispositions du NCPC. Il y a trois possibilités :

    La première est l’abstention volontaire d’un magistrat qui préfère s’abstenir ou se déporter volontairement si il ne se sent pas impartial.

    La seconde possibilité est la récusation. Tout justiciable peut récuser un membre de la juridiction administrative au motif que l’on suspecte sa partialité. La procédure de récusation est une procédure qui se fait devant la juridiction supérieure : CAA ou CE si c’est la CAA qui est en cause. Il faut que le motif invoqué soit l’un de ceux qui sont prévus dans le NCPC, notamment l’hostilité manifeste du magistrat a votre égard.

    La troisième possibilité est le renvoi pour cause de suspicion légitime qui est dirigé contre l’ensemble de la formation de jugement.

     

    2.      l’audience elle-même.

     

     

    3.      les conclusions du commissaire du gouvernement.

    4.      le délibéré.

    C.          Le contenu des jugements.

    3)   L’exécution des jugements.

    4)   Les difficultés d’exécution.

     

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