• De l'exécution à la disparition de l'acte administratif unilatéral

    Régime juridique de l'acte administratif unilatéral : De l'exécution à  la fin

        Le régime juridique des actes administratif est particulier et complexe, une jurisprudence étoffée vient renforcé et précise cette réglementation. Des conditions précises sont mises en place quant à son élaboration, son entrée en vigueur, son exécution et sa disparition pour le rendre légal.

    • - L’exécution

    Ces actes font l’objet d’une présomption de légalité. Les destinataires des actes sont censés obéir à ces actes : c’est le privilège de la puissance publique de ces actes ou dit le " privilège du préalable ". Donc le recours devant le juge, à la demande de l’administré, a des conséquences importantes, en effet ce recours a un effet suspensif sauf exeption. L’administration peut également disposer du procédé de " l’exécution forcée " si le destinataire de la décision refuse de l’exécuter. Procédé possible si il est prévu par la loi, en cas d’urgence ou si impossibilité d’appliquer des sanctions classiques.

     

    • - la disparition
    • Leur disparition n’a d’effet que pour l’avenir ou peut mettre fin à l’existence des actes pour le passé de façon rétroactive. :

    -L’abrogation : ne remet pas les effets juridiques qu’il a pu avoir. Pour les actes réglementaires leur abrogation est possible et même obligatoire dans certains cas. Pour les actes individuels ne créant pas de droits : idem. Pour ceux créant des droits, la sortie de vigueur pour l’avenir est impossible.

    -Le retrait : la décision est réputée n’avoir jamais existé. Pour les actes non créateur de droit, pour les décisions individuelles : retrait à tout moment. Les règlements, retirés que pour excès de pouvoir peuvent seulement être abrogés . Les actes créateurs de droit : ne peuvent être retirés que dans le délai du recours en contentieux. Cela vise à protéger les droits des destinataires de l’acte.

    1. L’exécution de l’acte administratif unilatéral

    A- Exécution de droit

    Ces actes sont exécutoires de d’après l’arrêt conseil d'Etat 2juillet 1982 Huglo, c’est la règle fondamentale du droit public. Cela conduit à ce que l’acte soit nécessairement respecté et le recours contre l’acte ne doit pas conduire à sa suspension. 

    3 conséquences :

    - les actes sont réputées faire grief et contestable devant le Juge Administratif. A distinguer des actes non exécutoires (circulaire…).

    - modification de l’ordonnancement juridique des l’entré en vigueur.

    - Présomption de légalité, ils doivent donc être exécutés (sauf suspension par la juge).

    Exception à l’exécution :

    - suspension de l’acte, prévu par loi (L 1116-3 du CSN (code service national). De même pour les reconduite à la frontière.

    - suspension par le juge administratif : référé suspension, article L 521-1 CJA

    Il est possible que l’exécution des actes administratifs unilatéraux soit contrainte. Cette exécution recouvre 2 réalités, contrainte par une sanction ou forcée par l’administration elle-même.

    Recours à des sanctions : les sanctions pénale : les plus répandues, soumise à une exigence (prévue par un texte). Les sanctions administratives : qui peut être prononcé par une autorité administrative (et non pas un juge) et va pouvoir soumettre l’individu à une sanction financière, jamais privative de liberté, Conseil Constitutionnel 28 juillet 1989. La sanction doit être déterminé de façon précise et complète, conseil d'Etat 9 octobre 1996, Sté Prigest. La procédure de sanction doit respecter les garanties fondamentales, telles que :

    - le droit à la défense

    - le principe d’impartialité conseil d'Etat Ass 3 décembre 1999, et principe du contradictoire.

    - la personne sanctionnée ne doit pas être considérée comme a priori »coupable », CE Sect 20 octobre 2000 Sté Habib Bank Limited

    La sanction doit être motivée. Le juge exerce un contrôle de proportionnalité de la sanction administrative.

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    B- Exécution forcée :

    En principe elle est interdite, mais exception.

    Autorisée par la loi : les mises en fourrières de véhicules, article L325-1 Code de la route.

    Du fait de l’urgence : il y aura un contrôle a postériori du juge. « Quand la maison brûle on ne va pas demander au juge l’autorisation d’y envoyer les pompiers, Conclusion de Romieu sur TC, 2décembre 1902, Sté immobilière St just.

    L’exécution forcée due à inexécution d’une autre voie de droit – triple condition posée par l’arrêt du TC, 2 décembre 1902 Sté immobilière St just.

    - la décision a une existence légale (prévue par la loi)

    - administré récalcitrant

    - les mesures d’exécution ne vas pas au-delà de ce qui est strictement nécessaire, notion de proportionnée.

    Cet arrêt est présenté comme le code de l’exécution forcée. Si l’exécution forcée n’entre pas dans ces critères alors elle est illégale et elle est considéré comme une voie de fait, elle porte atteinte aux droits fondamentaux et le juge judiciaire sera compétent. Tempéré par l’arrêt Tribunal des Conflits 27mars 1952 Dame de la Murette : à mesure de l’urgence, une mesure qui constituerait une voie de fait n’est plus qu’une simple illégalité et donc la compétence du Juge Administratif.

     

    2. La fin de l’acte administratif unilatéral

    Pour disparaître pour plusieurs raisons : décision de justice, extinction prévu dans le texte.

    A-  Extinction par décision de l’administration

    La plupart des actes administratifs ne mentionnent pas de délai de vie. La fin de l’acte est donc laissé à la discrétion de l’administration. Cela lui permet de les faire évoluer au gré des circonstances et des variations de l’intérêt général. Il faut que l’administration puisse supprimer un acte qui serait devenu inutile, deux techniques sont utilisées : l’abrogation, c’est la suppression d’un acte et de ses effets pour l’avenir. Le retrait est la suppression d’un acte de façon rétroactive, non seulement pour le futur mais aussi pour le passé. L’acte est réputé ne jamais avoir existé. 

    Il ya toujours une exigence de forme (parallélisme des formes), la personne compétente (l’auteur de l’acte ou supérieur hiérarchique) et en respectant la même procédure. La disparation de l’acte va être conditionnée par 4 séries de considérations :

    Retrait/ abrogation : les 2 opérations ne seront pas toujours possibles

    La nature de l’acte : un acte règlementaire n’est pas soumis aux mêmes exigences que les actes individuels (plus difficile pour lui).

    La distinction entre actes créateurs de droit et actes non créateur de droit (les actes règlementaires ne sont pas créateur de droit, concerne surtout les actes individuels).

    La distinction selon que l’acte est légal ou pas (importance pour le retrait).

    L’abrogation des actes réglementaires :

    Met fin pour l’avenir à des actes administratifs : implicite ou expresse. Abrogation par principe libre peut intervenir à tout moment sans que personne ne puisse s’y opposer, conseil d'Etat Sect 27 janvier 1961, Wannier. Mais il y a des hypothèses où l’abrogation peut devenir obligatoire, quand l’usager le demande et que 2situations sont satisfaites : l’acte est illégal depuis son adoption, l’administration est tenu d’abroger l’acte, compétence liée, conseil d'Etat 12 mai 1976, Leboucher et Tarandon. Ici le citoyen peut être la vigie de la légalité. Autre situation, un changement de droit (conseil d'Etat Sect 10 janvier 1930 DEspujol) ou de fait (conseil d'Etat Ass 10 janvier 1964 Ministre de l’Agriculture C. Simonnet) a rendu l’acte illégal. Changement de fait : 3 conditions :

    Le changement doit relever de circonstance revête le caractère d’un bouleversement des situations de fait (théorie de l’imprévision)

    Il faut que ce bouleversement soit indépendant de la volonté des parties, ce qui est essentiel en matière économique, afin d’éviter la spéculation.

    Il faut enfin que le bouleversement n’ait pu être prévu par l’auteur de l’acte.

    Un principe repris par le décret du 28 novembre 1983 élevé en PGD par l’arrêt conseil d'Etat Ass 3 février 1983, Compagnie Alitalia et enfin dans une loi du 20 décembre 2007 (article 16-1 du code administratif). 28 octobre 2009 Coopérative agricole

     

    Pour les actes individuelles, la situation est un peu différente, il faut distinguer l’acte individuel créateur de droit et celui qui ne crée pas de droit. Pour celui qui créé des droits l’abrogation n’est possible que si la loi (ou droit écrit supérieur) l’est prévu. Faute de quoi l’abrogation est impossible, elle doit se faire dans les conditions prévues par le droit. Pour les actes non créateurs de droit légaux, l’abrogation est toujours possible, conseil d'Etat Ass 10mai 68, Commune de Brovès. Pour les autres actes individuels non créateurs de droit illégaux  l’abrogation est toujours possible. Mais pas obligatoire quand l’acte est illégale à l’origine, elle le devient seulement par la suite de changement de circonstances, CE Sect 30 novembre 1990, Association « les Verts ». Pour les actes illégaux depuis l’origine, saisie d’une demande tendant à l’abrogation ou au retrait d’une décision « créatrice de droits » illégale. L’autorité compétente peut faire droit à cette demande sous réserve que le délai de recours ne soit pas expiré, conseil d'Etat, 21 janvier 1991, Pain.

    L’administrateur dispose dans l’abrogation un mécanisme facilement utilisable, c’est pourquoi elle est plus utilisée que le retrait.

    Le retrait :

    Moins utiliser car il est efficace de manière rétroactive ce qui implique pour l’administration de devoir parfois recréer des circonstances (arrêt 1925 Boupère). L’annulation d’un tableau d’avancement des fonctionnaires obligeait l’administration à recréer une situation, ce qui est lourd à gérer. Le retrait a donc été encadré afin de préserver les droits des administrés. Il faut 3éléments qui sont développés dans l’arrêt conseil d'Etat 3 novembre 1922, Dame Cachet.

    -la régularité de l’acte initiale. L’acte illégal sera plus facile à retirer que l’acte légal. On admet en faveur de l’administration un droit à l’erreur et on va organiser le droit de rectifier son erreur. Ce dans un laps de temps déterminé.

    - la nature réglementaire ou individuelle de l’acte. La mesure individuelle est soumise à un régime plus strict que l’acte réglementaire.

    - les actes qui crée ou non des droits. L’acte créateur de droit sera encadré pour un éventuel retrait.

    Acte réglementaire légal : retrait possible sous 2 conditions : il n’est pas devenu définitif (conseil d'Etat Ass, 21 octobre 1966, Sté Graciet). Le délai de recours n’a pas encore expiré, mais aussi en cours d’instance l’acte  est réputé non encore définitif, le juge a une appréciation assez souple. Il n’a pas encore produits d’effets. Ce 8 avril 1988, Sté Civ Le Tahiti.

    Acte réglementaire illégal : le retrait est possible tant que l’acte n’a pas fait l’objet d’une application effective et n’est pas devenu définitif, conseil d'Etat Sect 14 novembre 1958, Ponard.

    Mesures individuelles non créateurs de droit : qu’il soit légal ou non, le retrait est toujours possible. CE Sect, 30 juin 1950 Queralt.

    Acte individuel créateurs de droits : deux hypothèses

    Avec caractère expresse : l’acte est légal : si l’acte est légal, le retrait est impossible. Par principe on ne retire pas d’acte individuel créateur de droit légal (sauf si la loi conditionne, très rare). Sauf : si l’intéressé le demande, le tiers ne doit pas être lésé par le retrait, conseil d'Etat 31 juillet 1974 Ministre de l’intérieur contre Sieur Gay. L’acte est illégal : retrait possible dans un délai de 4mois après prise de la décision, conseil d'Etat Ass 26 octobre 2001, Ternon. Le retrait va donc intervenir non pas dans le délai du recours contentieux (Dame Gachet). Ce qui complexifie le droit, la loi du 12 avril 2000 avait tenté d’uniformiser le droit, un recours de 2mois en général, 2mois de silence=décision implicite…. Le conseil d'Etat considère ici que l’administration peut faire des erreurs, ce droit à l’erreur est prolongé afin qu’il soit possible d’y remédier. Il est cependant soumis à des conditions : si la décision de retrait doit être prise dans le délai de 4mois, sa notification peut quant à elle être plus tardive sans entraîner l’illégalité du retrait, l’arrêt conseil d'Etat Sect 21 décembre 2007 SARL BRETIM permet cela. Cette décision a été prise sur décision contraire du Commissaire du gouvernement.  Il voulait que la notification soit prise dans le délai de retrait. En termes de sécurité juridique cette décision n’est pas satisfaisante. La théorie des apparences devrait conduire à faire sauter cette décision (opinion de Protière). De plus l’administration ne peut retirer que si elle a respecté des exigences formelles, la mention des voies et délai de recours contre les actes et le retrait. Le conseil d'Etat est allé assez loin, dans l’arrêt conseil d'Etat Ass, 6mai 1966, Ville De Bagneux, il avait considéré qu’un acte, sans ses mentions, ne pouvait pas faire courir de délai. Mais l’administration ne peut toutefois arguer d’une publicité incomplète dut à sa propre négligence. Dans ce cas le délai de retrait est conditionné (conseil d'Etat Ass 24 octobre 1997, Dame de Laubier. Dans l’hypothèse où l’administration a volontairement omit de mentionner les délais et voies de recours, l’acte est soumis quand même à ces délais, c'est-à-dire 4mois. On est revenu avant l’arrêt Commune de Bagneux.

    Mesures individuelles créatrices de droits implicites (implicite d’acceptation) : Si elle est légale : la loi du 12 avril 2000 a décidé que les lois implicites légales peuvent être retirées sous 2 conditions : il doit être fait dans le délai de recours et il doit il avoir information sur les voies et délais de recours. A défaut, délai dans les 2mois qui suivent la prise de décision. Si elle est illégale : Retrait dans le délai du recours contentieux si des mesures d’information ont été mises en œuvre (loi du 12 avril 2000 ab jurisprudence du Conseil d’Etat Sect 14 novembre 1969, Eve). Le conseil d'Etat a fait une synthèse de ce régime dans un Avis contentieux, 12 octobre 2006, Mme Cavalio : Une décision implicite d’acceptation peut être retirée pour illégalité par l’autorité administrative : pendant le délai de recours contentieux, lorsque des mesures d’information des tiers ont été mises en œuvre, pendant le délai de deux mois à compter de la date à laquelle est intervenue la décision, lorsqu’aucune mesure d’information des tiers n’a pas été mise en œuvre. Pendant la durée de l’instance au cas où un recours contentieux a été formé.

    Mesure individuelle implicite de rejet : si elle est légale : sans doute application de la jurisprudence Dame Cachet. Si elle est illégale, retrait dans le délai du recours contentieux, Ce 26 janvier 2007, SAS Kaeffer Wanner.

    L’administration n’est pas la seule à pouvoir supprimer les décisions.

    B-    disparation de l’acte par décision de justice

    Le juge peut annuler un acte administratif, l’annulation vaut à un retrait. L’acte est réputé retiré. L’annulation a un effet de retrait lorsqu’elle est faite par voie d’action. Par voie d’exception d’illégalité on peut abroger un acte et non le retrait. Cela permet d’abroger l’acte en dehors du délai du recours contentieux. (Exemple : lors d’une demande d’annulation d’une décision, par voie d’exception on conteste la légalité d’un acte). Dans certains cas l’annulation pure est simple est difficile, il peut aménager l’annulation, module l’entrée en vigueur de l’annulation (arrêt Titran, 2mois pour rétablir la légalité du texte ; arrêt AC et autres, modulation des effets dans le temps, désagrément trop fort). Il est donc possible de renoncer à l’effet rétroactif.

    L’acte inexistant : le juge fait face à un acte qu’il considère d’une exceptionnelle gravité. Le juge considère alors l’acte comme « nul et de nul effet », conseil d'Etat 28 février 1986, Commissaire de la République des Landes ou alors « nul et non avenu », conseil d'Etat Ass 31 mai 1957, Rosan Girard. C’est tellement illégal que l’acte est considéré comme inexistant, pour éviter la voie de fait qui rendrait la juridiction judiciaire compétente. L’acte n’existant pas il n’y a pas de délai. Les effets de l’annulation sont classiques, l’acte n’a jamais existé, effet rétroactif. L’inexistence peut revêtir deux formes, matérielle (conseil d'Etat Sect 26 janvier 1951, Galy), ou juridique (Rosan Girard).

    L’administration s’est rendu compte que dans une crise du pouvoir, il a fallu revisiter les conditions de l’action administrative, c’est permettre à l’administré de devenir un partenaire, et on ne voit plus l’administré seulement comme une personne qui doit présenter sa défense.

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