De la navette parlementaire à l’adoption définitive de la loi

La procédure législative : De la navette parlementaire à l’adoption définitive de la loi.

Ci-dessous un bref résumé de la procédure législative.

• – Qu’il s’agisse d’un projet ou d’une proposition de loi, le vote de la loi commence par le dépôt du texte pour lequel son auteur doit, au préalable, effectuer certaines formalités.
• – Une fois ces formalités accomplies, le texte peut être déposé. Pour les projets, à l’exception des projets de loi de finances et des projets de loi de financement de la sécurité sociale qui doivent être déposés d’abord à l’Assemblée nationale, l’examen d’une loi commence indifféremment devant l’une ou l’autre assemblée.
• – A la suite de son dépôt, qui fait l’objet d’une publicité officielle, tout texte est imprimé et renvoyé à l’examen d’une commission permanente ou spéciale.
• – Les projets et les propositions comprennent deux parties : l’exposé des motifs dans lequel sont présentés les arguments de l’auteur de l’initiative à l’appui des modifications législatives ou des dispositions nouvelles envisagées ; le dispositif, rédigé en articles portant une numérotation successive constitue la partie normative qui sera seule soumise à l’examen des assemblées. Chaque article a pour objet soit de modifier une disposition d’une loi en vigueur, soit d’édicter une disposition législative nouvelle.
• – Tout projet ou proposition de loi est examiné successivement dans les deux assemblées du Parlement en vue de l’adoption d’un texte identique. Un texte adopté en termes identiques par les deux assemblées est définitif : il constitue le texte de la loi. La procédure conduisant à l’adoption définitive d’un texte consiste en un mouvement de va-et-vient du texte entre les deux assemblées (d’où le nom de navette), chacune étant appelée à examiner et, éventuellement, à modifier le texte adopté par l’autre : la navette prend fin lorsqu’une assemblée adopte sans modification, pour chacun de ses articles, le texte précédemment adopté par l’autre. Chaque examen par une assemblée est appelé lecture.

Ci-dessous, une infographie issue du site « la dépêche »( http://www.ladepeche.fr/article/2015/02/19/2052171-et-maintenant-que-devient-la-loi-macron.html ) qui résume la navette parlementaire d’une loi :

Article 45 de la Constitution : les deux assemblées (Assemblée nationale et Sénat) doivent parvenir à un texte identique. Elle se matérialise très souvent : grand nombre de lois votées chaque année qui ne visent qu’à autoriser la ratification de conventions internationales.

Ces lois ne peuvent donner lieu à amendement : le gouvernement français ne peut pas amender les traités.

Dans ces cas là une lecture pour chaque assemblée suffit : le projet est examiné et est adopté en termes identiques. Cela se produit souvent mais pas toujours.

Mise en œuvre de la logique des navettes avant l’adoption définitive.

Sous section 1 : navette et commissions mixtes paritaires

La procédure est répétitive. De deux choses l’une : soit le sénat adopte un texte identique (il n’y a plus qu’à l’adopter). S’il y a amendement par le sénat, il faut que le texte retourne à l’Assemblée Nationale. Processus de navette pour en venir à l’adoption d’un texte identique : la navette ne porte que sur les dispositions dont on dit qu’elle « reste en discussion ».

On interdit de remettre en cause les accords obtenus sur les articles premièrement adoptés.

Hypothèse :

• Accord spontané
• Au bout de plusieurs navettes les désaccords sont surmontés.
• Accord provoqué : même si les assemblées ne parviennent pas à un accord, on peut parvenir à quelque chose avec le texte.
• CMP : commission mixte paritaire (Article 40), soit convoqué par le Premier Ministre, depuis 2008 peut pour une proposition de loi être convoquée par une décision conjointe des deux présidents des assemblées. Va réunir même nombre de députés et de sénateurs : par accord ce nombre a été fixé à 14 (7 de chaque).

• Peut être convoquée après 2 lectures dans chaque assemblée.

• Si elle parvient à un accord, adoption facilitée de l’accord : rencontre physique, échanges en direct.

• Autre rôle : aucun amendement n’est recevable sauf accord du gouvernement. Si la Commission Mixte Paritaire a pu parvenir à un accord, on veut qu’il ne soit pas remis en cause. Résultat : une lecture après Commission Mixte Paritaire prend 10 minutes. Si aucun amendement n’est possible la discussion ira très vite. Si l’Assemblée Nationale et le Sénat valident les concessions faites en leur nom après une Commission Mixte Paritaire réussie, l’adoption dans les mêmes termes n’est plus qu’une formalité.
• Désaccord

Procédure accélérée :

….

Sauf exception un délai de 6 semaines doit s’écouler entre le moment où un texte est déposé et qu’il soit mis à l’ordre du jour. Ce n’est pas beaucoup, le comité Balladur avait proposé 3 mois. Pendant ce délai la commission doit se réunir, examiner le texte et établir un rapport.

Est-ce mieux que rien ? Par rapport à la situation où on exige immédiatement qu’un texte soit examiné : délai qui devrait calmer la frénésie législative et améliorer la qualité des textes. Cependant cette exigence disparait lorsqu’a été déclarée la procédure accélérée.

Conséquence : le gouvernement multiplie les cas dans lesquels le texte fait l’objet de la procédure accélérée. Depuis des années, régulièrement, les assemblées, les présidents des assemblées s’insurgeaient contre l’abus de la procédure d’urgence. Il n’y avait pas urgence mais cependant impatience du ministre.

Depuis 2008 ça revêt un caractère quasiment systématique.

En conséquence, les lois sont de mauvaises qualités, et ça oblige à y revenir quelques mois, voire jours plus tard, et on refait une loi pour corriger les malfaçons de la première. Situation délirante dans laquelle non seulement le bicaméralisme fonctionne mal, vu qu’une des assemblées voit sa contribution au débat diminué (assemblée) et les députés doivent travailler dans la hâte.

Il s’agit donc là a priori d’un dispositif très technique mais qui produit des effets considérables, juridiquement et politiquement.

La constitution prévoit aussi que les présidents des assemblées puissent s’opposer à l’utilisation de la procédure accélérée mais ça suppose comme le prévoit l’article 45 : cependant ça demande une consultation conjointe des deux conférences des présidents des assemblées, du coup ça ne le fait jamais.

Par ailleurs une loi peut être adoptée mais n’entre pas véritablement en application faute de décrets d’application. Parce que fréquemment il se produit qu’une fois la loi adoptée les gens qui doivent la traduire en décret se rendent compte que la loi est tellement mal faite qu’ils ne puissent faire des décrets. On fait des lois vite et mal, et on ne peut pas les appliquer.

La procédure accélérée porte une responsabilité particulière, l’ancienne procédure d’urgence était abusive, la nouvelle est quasiment systématique.

Que parfois une loi doive être adoptée rapidement, et de façon urgente, peut être compris. C’est après 2 lectures ou 1 lecture, le ministre peut convoquer une commission mixte paritaire.

S’il y a accord c’est donc l’accord provoqué qui est soumis à chacune des assemblées pour vérification : la nouvelle lecture après Commission Mixte Paritaire sera rapide et aboutira à ce que les deux assemblées adoptent le même texte.

Autre hypothèse : celle dans laquelle la Commission Mixte Paritaire échoue : si les députés et sénateurs ne parviennent pas à se mettre d’accord, alors la Commission Mixte Paritaire doit constater le désaccord.

Parfois une des assemblées rejette le texte proposé par la commission.

Ce désaccord peut être traité de deux manières différentes : soit le texte autorise le dernier mot de l’Assemblée Nationale soit non.

Sous-section 2. L’adoption définitive

Article 45 constitution : si le désaccord persiste, le gouvernement peut demander une nouvelle lecture à chaque assemblée ; alors le gouvernement peut demander à l’Assemblée Nationale de statuer définitivement. Cependant ce n’est pas sur n’importe quel texte : elle ne peut pas inventer un texte nouveau qui n’aurait pas été examiné par les deux assemblées. Elle ne peut adopter que le texte qu’elle-même avait voté et éventuellement avec des amendements du sénat.

C’est ce mécanisme qui permet de surmonter toutes les difficultés, notamment de la loi de finance, qui fait que quel que fut le contexte politique, aucun gouvernement n’a été empêché d’adopter les textes dont il avait besoin.

Lorsque les 2 assemblées sont de même couleur politique, les Commission Mixte Paritaire réussissent presque systématique. Le droit de dernier mot est utilisé de manière minoritaire. Le sénat est toujours à droite, et ça a permis à la gauche au pouvoir de faire passer sa politique. Il y a des cas où ce droit n’existe pas :

Peu nombreux mais assez importants :

1. Révision de la constitution

• Article 49 : le texte doit être adopté en termes identiques par les deux assemblées. Droit de véto sur toutes révisions.

• Cela pose des problèmes et explique pourquoi le Sénat est le même en 2010 qu’en 1875.

2. Lois organiques relatives au Sénat

• Le 4éme alinéa de l’article 46 dispose que les lois organiques relatives au Sénat doivent être votées dans les mêmes termes par les deux assemblées. => pas de dernier mot.

3. Lois relatives à la loi organique sur … ?

• Article 88

Dans ces cas une réforme voulue par tout le monde sauf le Sénat ne pourrait être adopté si elle se heurte à l’hostilité des sénateurs.

Cela donne donc ses chances au bicaméralisme mais débloque les désaccords potentiels.

• Bien conçu, bien équilibré et donc efficace. Mais c’est placé entre les mains du premier ministre qui provoque les Commission Mixte Paritaire. Mais depuis 2008 les présidents des assemblées peuvent aussi provoquer les Commission Mixte Paritaire sur proposition de lois.

Au minimum il faut une lecture dans chaque assemblée. Le premier ministre n’est pas obligé de Commission Mixte Paritaire.

Pratiquement le nombre de lectures varie de 2 à 7. (Maximum en cas de désaccord persistant entre les assemblées).

S’il y a procédure accélérée alors ce chiffre est ramené à 5.

Il apparait ainsi des effets contrastés : l’ensemble de la procédure législative, de l’initiative jusqu’à l’adoption définitive est organisée de manière opérationnelle pour permettre un débat démocratique et efficace, les assemblées ne peuvent pas se soustraire à leurs devoirs.

Cependant le système est victime de son efficacité. => trop de lois, mauvaise efficacité.

Émancipation du parlement : pas efficace.