• Définir l'administration et les institutions administratives

    Définition de l'administration et des institutions administratives

     Il existe deux définitions possibles de l'Administration : 

    1) Au sens organique : L'Administration est une organisation, un ensemble de services exercés par différentes catégories de personnes publiques:

    • - Les collectivités territoriales (région, département, communes...)
    • - État
    • - les Établissements publics (toujours rattachés à une collectivité territoriale).

    2) Au sens organique : L'administration est un ensemble d'activités, qui relèvent toutes de la compétence du juge administratif. Toutefois elles ne sont pas que le fait de personnes publiques, certaines activités peuvent relever des juridictions administratives alors même qu'elles sont exercées par des personnes privées

    Une Institution administrative est donc une structure juridique qui permet au pouvoir politique d’appliquer ses décisions. Selon Henry Oberdorff une « institution est une structure juridiquement organisée, dotée de compétences, de moyens et de personnels et chargées d’une mission ou d'une fonction".

     

    La notion d’administration est délicate à définir, l’administration renvoie à l’Etat

    Pierre Legendre disait «Les soutes de chaque Etats sont l’administration » 

     Mais l’administration, c’est aussi la bureaucratie qui renvoie à l’idée de « gouvernement des bureaux ».

     L’administration renvoie au gouvernement, le pouvoir exécutif, à qui elle est subordonnée, avec qui elle forme ce qu’on appelle le pouvoir exécutif.

     Article 20 alinéa 2 de la Constitution de 58 : prévoit que « le gouvernement dispose de l’administration est de la force armée »

      Alexandre François Vivien (19e siècle) : député, ministre des travaux public mais également conseiller d’état, connu comme étant le premier à avoir écrit un livre sur l’administration française. Il est le fondateur de la science administrative, aussi appelé sociologie administrative.

     Son livre « étude administrative » est une description de l’administration française au milieu du XIXe siècle, il dit :

     ·         « le pouvoir politique confié au ministre accomplit sa mission à l’aide de la pluie que les chambre lui donne, que les lois leur soumets et enfin de l’administration qui est son agent le plus utile ».

     ·         « l’administration pourvoi au besoin des services publics et à l’exécution général des lois, elle est le principal attribut du pouvoirs exécutif »

     

     Ainsi étudier les institutions administratives revient à étudier l’Etat et plus particulièrement l’administration.

      La grandeur de la France passe par la grandeur de l’Etat voir de sa restauration. L’Etat apparait comme plus important que la société civile, modelant celle-ci.

      Étudier le fonctionnement ainsi que les dysfonctionnements de l’administration.

      On note en France, depuis 1980’ une tendance à la décentralisation, à un transfert des pouvoirs.

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    Section 1 : comment définir l’administration publique

      Pourquoi parler d’administration publique et pas d’administration tout court ? Parce que le terme prête à confusion.

     Pour les juristes, l’administration désigne le fait de gérer, d’administrer un ou plusieurs biens/personnes

     En droit privé notamment, cela recouvre toutes les situations d’administration légale, dévolue par la loi à des personnes  déterminé à l’accomplissement d’acte nécessaire à la conservation ou la valorisation d’un ensemble de bien ou d’un patrimoine

     Ex type : les parents qui administrent légalement les biens de leurs enfants mineurs

     

    L’administration publique : une action appliquée à une population implantée sur un territoire pour satisfaire ses besoins collectifs et ses intérêts commun.

     

    Deux types de définitions –sic. Dictionnaire du droit de Cornu:

     ·         De type fonctionnel : on définit l’administration par ses fonctions, par ses missions

     ·         L’administration, c’est une fonction de l’Etat qui consiste, sous l’autorité du gouvernement a assurer l’exécution des lois et le fonctionnement continu des services publiques

     ·         De type organique : on la définit par les organes qui la composent

     ·         C’est l’ensemble des services et agents groupés sous l’autorité des ministres (on parle en ce sens de l’administration groupé d’un pays)

     ·         Ou plus spécifiquement, placer sous une même direction pour l’exécution d’une tâche administrative déterminée (ex : administration de l’éducation)

     

    L’ordre des définitions appelle 2 remarques :

     ·         Pourquoi pour définir l’administration, on commence par une définition fonctionnelle et ensuite organique ?

     ·         Démarche des administrativistes qui trouvent la définition organique trop vague, elle ne permet pas de donner une définition claire, propre à une analyse juridique rigoureuse. En outre, il est délicat de définir l’administration simplement par ses organes parce qu’il n’y a pas de coïncidence entre personne publique et activités d’intérêts général (en effet, des personnes privées peuvent exercer des activités d’intérêt général comme les fédérations sportives par exemple)

     ·         Ces deux définitions insistent sur le caractère subordonné de l’administration, l’administration est au service du gouvernement. Cette soumission de principe est absolument essentielle, on ne peut comprendre l’administration sans appréhender cette dimension. Elle n’est juridiquement pas autonome et ne dispose d’aucun pouvoir propre (à nuancer, certaines ont un pouvoir règlementaire)

     ·         Etymologiquement, administration vient d’administrae qui signifie servir

     ·         Ad ministrae => ministre qui est lui aussi un serviteur

     Peut-on définir la fonction administrative et la fonction gouvernementale ?

     Edouard LAFERRIERE : est celui qui le premier a théorisé la fonction administrative. Il dit dans son ouvrage tradition de la juridiction administrative et des recours contentieux (1993, tome 2) :

     ·         « administrer c’est assurer l’application journalière des lois, veiller au rapport des citoyens avec l’administration centrale ou locale, ou des diverses administrations entre elles. 

     ·         « Gouverner, c’est veiller au respect de la Constitution, [……..], assurer les rapports des gouvernements avec les chambres, ceux de l’Etat avec les puissances étrangères »

     

    La subordination de l’administration au gouvernement, livre le fil directeur de l’analyse juridique de l’administration parce qu’elle lui fixe son but et ses moyens.

     But : la satisfaction des besoins d’intérêt généraux identifié par les pouvoirs publics habilités à cet effet, les modalités de son accomplissement sont a priori désintéressées.

     

    L’administration a la possibilité d’utiliser certaines prérogatives qui lui donnent certaines possibilités de contrainte lorsqu’elle rencontre des résistances de particulier sans qu’elle ait besoin de passer par le juge :

     ·         L’acte unilatéral : elle peut imposer unilatéralement des décisions exécutoires aux administrés (ex : interdire de commercialiser certains produits alimentaires s’il y a un risque pour la santé publique)

     ·         Le contrat : elle peut utiliser des voies contractuelles pour ses prestations de services publiques (ex : délégation de service publique) qui recouvre ou non des activités délaissé par des agents privés.

     

    Le caractère subordonné de l’administration permet d’expliquer la limitation de son objet. Elle doit être distinguée de la fonction législative qui pose des principes généraux sans en assurer de son exécution. Elle ne peut pas non plus s’assimiler à la fonction juridictionnelle dont la fonction a pour objet de veiller au respect du droit par l’application ponctuel à des litiges particuliers des règles qu’au besoin, elle dégage (à travers la jurisprudence). La distinction des 3 fonctions se traduit par une hiérarchie des actes des différentes fonctions : les normes législatives et juridictionnelles s’imposent aux administrateurs : l’administration doit satisfaire l’intérêt général mais il ne fixe pas les directives pour cela.

     Autrement dit, l’administration est limitée par les règles de droits.

      Le créateur de l’administration française en France était le général Bonaparte, le 2nd fut DG et si il y a bien une institution qui connait la hiérarchie, c’est bien l’armée.

     

    Section 2 : la notion d’institution

      Le terme d’institution administrative serait un ensemble d’organe permettant au gouvernement d’accomplir ses fonctions.

      Institution : instituere signifiant établir, au sens de la stabilité

     En un sens général et large, la notion d’institution renvoie à l’ensemble des éléments constituant la structure juridique de la réalité sociale. C’est l’ensemble des mécanismes et des structures juridiques qui encadrent les conduites au sein d’une collectivité. On parle ainsi de l’histoire des institutions par opposition à l’histoire des évènements ou à l’histoire des mentalités.

      Ex : Les institutions politique de la Ve République (AN, Sénat, Conseil d’Etat, la Cour des comptes etc.)

     Ex : les entreprises sont des institutions

     Ex : l’institution du mariage, le contrat aussi, ainsi que la propriété

     ·         Institution incorporé ou institution chose

      Maurice Hauriou, dont l’objet d’étude est l’administration, dit que la notion d’institution est centrale. On peut la comprendre comme étant une :

     ·          institution chose : mariage, propriété, le contrat = ça ne l’intéresse pas

    ·         Institution corporative, disposant d’une autonomie = c’est ce qui l’intéresse

     

    Hauriou étant un professeur publiciste, il s’intéresse à cette dernière institution, car après tout, l’Etat est une institution corporative. Pour lui, le droit est créé par l’institution étatique mais plus largement par les institutions.

     

    Il utilise 3 critères pour définir l’institution :

     ·         C’est une organisation sociale, càd une organisation faite d’une connexion d’individu, mais intéressant une collectivité et ayant une administration autonome qui se distingue des individus qui la compose

     ·         Organisation sociale qui s’établit avec l’ordre général des choses.

     ·         Organisation sociale dont la permanence est assurée par un équilibre des forces internes.

     ·          La durée est une condition fondamentale de l’institution, elles perdurent contrairement aux individus qui la composent.

     

    Ex : une association au sens de la loi de 1961, devient une institution si elle survit à la première génération qui la constituait, voir même qui l’avait créée.

     La permanence n’implique pas une immobilité absolue, l’institution peut évoluer.     

     ·         L’équilibre des forces internes

     
     Théorie de la personnalité morale : fiction parlant d’un groupement, organisme, entité juridique distincte de la personne des membres qui le compose. Une personne morale peut aussi être un sujet de droit. Elle peut réaliser des actes juridiques (contrat) ou encore saisir un juge.

     

    L’étude des institutions administratives c’est l’étude des personnes morales de droit public mais aussi ce qu’il y a dedans. C’est étudier un certain nombre d’organe qui ne sont pas nécessairement des sujets de droit mais pouvoir agir au nom de l’intérêt général, au nom de l’Etat

     

    Pour Hauriou, la personnalité juridique, morale implique qu’un groupement, un organisme a des relations avec d’autres personnes juridiques.

    Personnalité = groupement, sujet de droit qui a un certain nombre de caractéristiques juridiques qui lui permettent d’avoir un patrimoine propre, d’entretenir des relations avec autrui, etc.

    /!\ le terme institutions ne renvoie pas forcément à des personnalités morales.

     ·         Renvoie à des groupements, des organismes qui n’ont pas nécessairement des personnalités morales !

    Institutions administratives: Ensemble des organes, des autorités qui permettent au gouvernement d’accomplir ses fonctions dans la volonté de poursuivre l’intérêt général

    Personnes morales de droits publics :

     ·         L’Etat : territoire, moyens financiers qu’il engage juridiquement. Personne morale unique car renfermant toutes les autres personnes morales qui lui sont soumises. Il représente une entité abstraite : la nation. Et il n’est soumis à aucune autre autorité. Il dispose de la plénitude des pouvoirs. Sa compétence s’exerce sur l’ensemble du territoriales. Les collectivités territoriales sont des personnes moral publiques strictement délimités sur un territoire : département, région…

     ·         L’établissement publique : personne morale secondaire ou spécialisée. Dotée d’une autonomie financière et juridique et il gère un service public dans une zone géographique clairement définie sous le contrôle de la collectivité qui l’a créée.  Il ne peut se livrer qu’à des actions, des activités qui lui ont été dévolues.

     Ex : Universités, chambres des métiers, SNCF, hôpitaux…

     ·         Autorités administratives investies d’un pouvoir de décision, c'est à dire qui ont reçu des délégations de compétence de la part des autorités administratives.

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