• Définition de centralisation, décentralisation, déconcentration...

    Les politiques : centralisation, décentralisation, déconcentration

    La décentralisation consiste à conférer la personnalité morale de droit public à des portions de territoire (ville, département...) pour qu'elles s'administrent librement

    La centralisation connaît deux types des modalités :

     

    - la déconcentration = Le phénomène de la déconcentration peut être défini comme le système par lequel l'Etat unitaire gouverne et administre au moyen d'agents qui ont chacun des compétences de décision pour une portion du territoire, mais qui lui sont entièrement subordonnés. Dans une déconcentration les agents centralisés peuvent, au contraire disposer d'un pouvoir propre. Le centre ne prend qu'une partie des décisions, les agents locaux du pouvoir central ont une compétence propre de décision étendu, bien qu'ils restent subordonnées hiérarchiquement et voient s'exercer sur eux les pouvoirs.

     

    - la concentration =  L'Etat unitaire concentré c'est celui ou il n'existe aucune autorité de décision nommée par l'Etat au niveau central. Selon cette formule, ne peut être tolérés que les exécutants

    I) Le choix d'une politique

     

    La France reste un Etat unitaire même si les collectivités bénéficient d'une certaine autonomie. Pour le moment, il n'y a pas de questionnement sur un passage vers un Etat fédéral.

     

    La France a fait un choix de décentralisation et de déconcentration: ce choix est issu de la revolution et de l'empire mais le droit actuel est issu des années 1980 et début 2000 et notamment l'acte II de décentralisation de Raffarin en 2003.

     

     

     

    A) Présentation et définition

     

    1) Définition

     

    L'administration centrale se dote de relais qui ne sont que l'émanation de l'administration centrale. On découpe le territoire et on donne une autonomie.

     

    - La centralisation: c'est un système d'administration dans lequel le pouvoir de décision est concentré entre les mains d'autorités généralement ministérielles compétentes pour l'ensemble du territoire de l'Etat.

     

    - La déconcentration: il s'agit d'un transfert de responsabilité et d'attributions à des autorités locales de l'Etat soumises au pouvoir hiérarchique de l'administration centrale et agissant dans le cadre de circonscriptions. La circonscription est une division du territoire qui n'est pas dotée de la personnalité morale. Les autorités sont nommées par le pouvoir central et sont soumises à un pouvoir hiérarchique.

     

    - La décentralisation: il s'agit d'un transfert de compétences à des collectivités territoriales disposant de la personnalité morale gérant librement leurs affaires locales et soumises à un simple ctrl du pouvoir central. Cette autonomie génère souvent une élection et un simple contrôle.

     

     

     

    2) L'organisation du pouvoir au sein des structures administratives

     

     

     

                                   Pouvoir hiérarchique               Tutelle                                     Contrôle

     

     

     

    Institution de          De droit commune                  Par un texte qui                       Par un texte

     

    la prérogative         Par un PGD                             doit en définir les

     

                                                                                  modalités

     

    Prérogative sur       Pouvoir de notation,               Nommé et/ou révoqué                        Pas de

     

    les personnes                     avancement                 (dirigeant d'entreprise              prérogative

     

                                                                                                                                 les personnes

     

    Actes                      Un supérieur hiérarchique      L'autorité de tutelle                 Pouvoir sur la

     

                                   peut agir sur les actes de         peut agir:                                 législation

     

                                   son subordonné:                     - a priori/ posteriori                 des actes:

     

                                   - réformer, annuler l'acte        - matérialise pour un               - a posteriori

     

                                   - a priori/a posteriori de l'acte pouvoir d'approbation            - déférer un

     

                                   - Instruction                            expresse ou tacite                   acte devant le

     

                                                                                  - pouvoir d'autorisation           juge admin.

     

     

     

    Le pouvoir hiérarchique s'exerce au sein de toutes les administrations et entre les administrations lorsqu'on est en politique de déconcentration.

     

    La tutelle continue de s'exercer sur les établissements publics.

     

    Le contrôle, c'est uniquement l'Etat via le préfet sur les collectivités territoriales.

     

     

     

    3) La délégation du pouvoir et la délégation de la signature

     

    Un agent public peut consentir un délégation de pouvoir ou une délégation de signature à un autre agent.

     

    La délégation de signature:

     

    Le but est d'alléger les taches d'un agent public. Cette délégation est attribuée à une personne nommément désignée et disparaît lorsque le délégant ou le délégataire change de fonction. Elle ne dessaisit pas le déléguant qui peut intervenir et signer tout de même l'acte. L'acte est pris au nom du déléguant car le délégataire est transparent.

     

    La délégation de pouvoir, autrement appelée délégation de compétence, est accordée par le déléguant à une personne abstraite qui n'est pas nommément désignée. Elle subsiste en cas de changement de fonction. Le déléguant est dessaisit de la compétence déléguée, le délégataire agit en son nom propre.

     

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    B) Le cas de la France

     

    Elle associe les trois types de politique. Les ministères dépendent du gouvernement. A côté de l'administration centrale, on a une administration déconcentrée.

     

    Cohabitent avec ces deux structures, on a une administrations décentralisée qui agit dans le cadre des collectivités territoriales qui sont les régions, les départements et les communes. Les départements et territoires d'outre mer entre dans la catégorie de la décentralisation.

     

     

     

    II) La déconcentration en France

     

     

     

    A) Histoire

     

    L'origine des circonscription est la suivante: la commune trouve son origine sous l'ancien régime. On parlait de paroisse et de bourg mais elles sont consacrées par la loi des 10 et 11 juin 1793 en tant que commune et elles sont dotées d'une assemblée élue et d'un maire.

     

    Les départements sont issus des lois des 22 décembre 1789 et 8 janvier 1790: on a une assemblée délibérante et un exécutif collégial dénommé directoire.

     

    Les cantons regroupent les communes et sont issus de ces mêmes lois.

     

    Bonaparte souhaitait donner à la France des institution stables et solides résistant au temps et souhaitait prendre le contre pied de la période révolutionnaire.

     

    La loi la plus importante est celle du 28 pluviôse an VIII (17 février 1800) concernant la division du territoire français et de l'administration. On a deux apports:

     

    - La loi institue le préfet. Il sera seul chargé de l'administration. Mais sous le contrôle étroit du pouvoir central.

     

    - La loi crée aussi les arrondissements et on a les communes, les arrondissements (les arrondissements englobent les communes) et les départements.

     

     

     

    La forme moderne:

     

    - Le premier ancrage juridique est un décret du 14 mars 1964 qui définit le rôle des préfets et organise l'administration déconcentrée.

     

    - Les circonscriptions ont été créées par un décret du 7 janvier 1959 et 2 juin 1960. La loi du 5 juillet 1972 crée un établissement public régional.

     

    - La loi du 2 mars 1982 et son décret d'application du 10 mars 1982 font un grand pas dans la décentralisation. La mise en oeuvre de la décentralisation a nécessité une redéfinition du rôle du préfet et un aménagement des compétences entre les échelons déconcentrés et les collectivités territoriales.

     

    - La politique de déconcentration a été relancée par un discours de Mitterrand en 1990. Le contenu de ce discours a été repris dans une loi: c'est la loi du 6 février 1992 dite loi "administration territoriale de la République". "Les administrations centrales auront désormais un simple rôle de conception, d'impulsion, de réflexion à charge pour les circonscriptions territoriales de récupérer une compétence de droit commun".

     

    Cette loi est relayée par un décret d'application du 1er juillet 1992 portant charte de la déconcentration. Ce décret affirme le principe de subsidiarité: tout ce qui peut relever des administrations déconcentrées droit en relever. L’administration centrale n'a q'un rôle de contrôle et les circonscriptions administratives ont une compétence de droit commun et l'administration centrale n'a qu'une compétence d'attribution.

     

    Cinq ans plus tard, dans un décret du 15 janvier 1997 relatif à la déconcentration des décisions administratives individuelles, désormais et sauf exception, toutes les décisions administratives individuelles sont prises par le préfet.

     

    - Le décret du 29 avril 2004 intervient en application de l'acte II de la décentralisation. Ce décret abroge le décret de 1964 et redéfinit le rôle du préfet.

     

     

     

    B) Le préfet

     

    Le rôle du préfet est défini à l'article 72 al 6 de la constitution. Cet articles est issu de la révision constitutionnelle de 2003: "dans les collectivité territoriales de la République, le représentant de l'Etat, représentant de chacun des membres du gouvernement, a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois".

     

    Cet article de la Constitution est complété par l'article 34 de la loi du 2 mars 1982 qui a été modifié par la loi du 13 août 2004 (acte II de la décentralisation). Cet article 34 dispose que le préfet met en oeuvre les politiques de l'Etat et dirige les services l'Etat dans le département. Le préfet est chargé de l'ordre public.

     

    Le rôle du préfet est précisé dans un décret d'application de la loi du 13 août 2004.

     

    Le préfet a quatre rôles principaux:

     

    - Vis-à-vis du gouvernement, il a un rôle de représentant. Il reçoit du gouvernement ordre et instructions. Le préfet est soumis au pouvoir hiérarchique des autorités centrales.

     

    - Vis-à-vis du droit national, il veille au respect des lois et à l'exécution des règlements.

     

    - Vis-à-vis de l'administration déconcentrée, il a un rôle de direction.

     

    - Vis-à-vis des collectivités territoriales, le préfet assure un contrôle. Il a aussi un rôle en matière de police qui est toutefois assez limité.

     

    Jusqu'en 2004, le préfet de région avait un rôle similaire au préfet de département. Il n'y avait pas de hiérarchie entre le préfet de région et le préfet de département. L'ébauche de hiérarchie s'est manifestée en 1992 et s'est renforcée avec le décret du mars 2004 : on a une vraie hiérarchie entre les deux car le préfet de région fixe les orientation générales, il anime et coordonne l'action des préfets de département, il détermine les orientations nécessaires à la mise en oeuvre des grandes pol nationales et communautaires. Il dispose d'un rôle en matière budgétaire: c'est le préfet de région qui propose au ministre intéressé un programme.

     

     

     

    C) Les compétences des circonscriptions administratives

     

    Pour les régions et les départements, leurs directions sont les prolongements des ministères tout en restant concentrées sur les compétences des collectivités territoriales qui leur font face. On la direction de l'équipement, des affaires sociales, des services fiscaux, etc...

     

    Les communes, circonscriptions administratives, gèrent l'état civil, les listes électorales...

     

    Les arrondissements gèrent les tribunaux d'instances.

     

    Les cantons sont des circonscriptions électorales, un lieu d'action pour les brigades de gendarmeries et les services fiscaux.

     

     

     

    III) La décentralisation en France

     

     

     

    A) Les balbutiements de la révolution à la IIIè République

     

    Entre 1789 et 1790, on a l'élection des conseils et de l’exécutif dans les communes. On commence à distinguer les fonctions propres des communes et les fonctions qui relèvent de l'administration de l'Etat.

     

    L'empire n'est pas propice à la décentralisation car l'Etat contrôle tout et c'est l'Etat qui nomme les organes.

     

    Ce n'est que sous la monarchie de juillet (1830), que les conseils sont à nouveau élus.

     

    La première loi de décentralisation est la loi du 10 août 1871 qui concerne les départements. Elle distingue des compétences étatiques et départementales. La 2ème loi est celle du 5 avril 1884 sur les communes. Elle institue une clause générale de compétences: le conseil municipal gère par ses délibérations les affaires de la communes.

     

     

     

    B) L'institution d'une véritable politique de décentralisation

     

    Le premier article 72 de la Constitution de 1958 disait: "les collectivités s'administrent librement par des conseils élus et dans les conditions prévues par la loi". Pour la première fois, on a le principe de libre administration, mais il est contrebalancé par la tutelle de l'Etat sur les collectivités territoriales.

     

    En 1972, on crée l'établissement public régional. La vraie politique de décentralisation est issue de l'alternance politique de 1981 et du programme de Mitterrand.

     

     

     

    Les lois des 2 mars et 22 juillet 1982 ont mis en place les grands principes et les structure. On a quatre grands principes:

     

    - L'exécutif des assemblées délibérantes est transféré au président des assemblées. Antérieurement à cette loi, c'était le préfet qui avait le pouvoir exécutif.

     

    - On remplace la tutelle de l'Etat par un contrôle. La loi définit les modalités de contrôle du préfet: il contrôle le budget, etc...

     

    - La région devient collectivité territoriale.

     

    - La loi rappelle le principe de libre administration.

     

     

     

    Les lois des 7 janvier et 22 juillet 1983, après avoir mis en place les structures, opèrent les transferts de compétence:

     

    - On imagine des transferts de compétences par bloc.

     

    - On a le principe de ressources suffisantes.

     

    - Il ne faut pas de hiérarchie entre les collectivités territoriales.

     

    Les régions héritent de la compétence économique. Elles gèrent la politique d'aide aux entreprises. Elles héritent de la formation professionnelle et l'apprentissage, le développement social et culturel et les lycées.

     

    Le département a la compétence sanitaire et sociale, le logement, l'équipement rural. En matière d'éducation nationale, il récupère les collèges et les transports scolaires.

     

    Les communes gèrent les services publiques de proximité: l'eau, l'assainissement, les pompes funèbres, la distribution d'électricité et de gaz, le ramassage des ordures... Les communes gèrent aussi l'urbanisme ainsi que les écoles maternelles et primaires.

     

     

     

    La loi du 26 janvier 1984 opère la réforme du statut de la fonction publique territoriale. Après 1984, on a eu la réforme des finances locales qui échouée.

     

    La dernière loi de cette époque est celle du 6 février 1992, loi ATR. C'est une loi de déconcentration qui apporte deux choses: elle améliore la démocratie locale en instituant un référendum local qui n'est cependant qu'une consultation et renforce le pouvoir des élus au sein des assemblées délibérantes. Chaque commission est composée à la proportionnelle.

     

     

     

    C) La relance de la politique de décentralisation

     

    C'est Raffarin qui a lancé cette politique de décentralisation. Il a lancé l'acte II de la décentralisation.

     

     

     

    1) La révision constitutionnelle du 28 mars 2003

     

    - Le premier élément est que la révision modifie l'article 1er de la const. La décentralisation apparaît dès cet article 1er qui dispose que la République est décentralisée.

     

    - Le nouvel article 72 al 1 définit les catégories de collectivités territoriales. On a plusieurs catégories: les communes, les département et les régions. La région acquière une existence constitutionnelle. Il existe des collectivités à statut particulier comme la Corse et les collectivités d'Outre-mer.

     

    - l'article 72 al 2 affirme le principe subsidiarité : ce qui peut être fait au niveau des collectivités doit être fait au niveau des collectivités.

     

    - On a le rappel de la libre administration des collectivités territoriales par un conseil élu.

     

    - On a l'affirmation d'un pouvoir réglementaire des collectivités territoriales: c'est l'al 3 de l'article 72.

     

    - Pour la première fois, on a le droit à l'expérimentation: les collectivités peuvent déroger à titre expérimental aux lois et règlements qui régissent leurs compétences. Cela ne peut avoir qu'une durée limitée.

     

    - On a le problème de la tutelle: il est affirmé l'interdiction des tutelles d'une collectivité sur une autre. En revanche, pour une politique donnée, une collectivité territoriale peut être désignée chef de file.

     

    - Le rôle du préfet est réaffirmé sans changements notoires.

     

    - La démocratie locale est bouleversée avec de nouveaux éléments.

     

    - La révolution constitutionnelle touche les finances locales avec l'article 72-2. Ce n'est pas un bouleversement mais un commencement de réforme. Il est affirmé que les collectivités disposent librement de leurs ressources. Tout nouveau transfert de compétence s'accompagne de ressources équivalentes. Est affirme le principe de péréquation financières: l'idée est celle d'un partage des ressources entre collectivités. Cette péréquation était organisée dans certains cas par la loi et notamment sur la taxe professionnelle.

     

    Aussi, on a l'affirmation que les ressources propres des collectivités territoriales doivent représenter une part de l'ensemble des ressources. L'idée est de limiter la part de ressources de subventions de l'Etat, laissant une liberté aux collectivités.

     

     

     

    2) La loi du 13 août 2004

     

    Elle est relative aux responsabilités locales. Cette loi opère de nouveaux transferts de compétence:

     

    - Pour le département, il obtient les routes nationales. Il avait obtenu en 2003 le RMI/RMA et l'APA (allocation personnalisée d'autonomie). Il obtient le personnel affecté à l'entretien des collèges. Il récupère les transports maritimes, la pèche et tous les transports urbains.

     

    - Pour les régions, elles récupèrent les aérodromes, les parcs naturels. Elles avaient récupérés TER en 2003. Elle récupère les personnels d'entretien des lycées.

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