Droit comparé de l’organisation budgétaire des États

L’organisation budgétaire des Etats : droit comparé

Les finances constituent le sujet sur lequel il est le plus difficile de faire des comparaisons car l’organisation financière de l’Etat n’est pas réglementée avec le même degré de détail par le Droit dans tous les pays. Dans certains, on trouve des dispositions dans la Constitution, dans d’autres elles relèvent du pouvoir exécutif.

Dans le système financier public, il n’y a pas que l’Etat au sens strict : il y a aussi les démembrements de l’Etat, les collectivités territoriales, les Etats fédéraux…

Nous examinerons ici le pouvoir budgétaire de l’Etat

Le point de départ c’est le développement des pouvoirs du Parlement. De ce point de vue, le Royaume-Uni se distingue par le fait qu’il est le premier pays dans lequel l’impôt a été soumis au vote d’une assemblée. Depuis le Moyen-Âge, la Chambre des communes a acquis ce droit. Dans tous les pays, le développement de l’organisation budgétaire a été progressivement fondé sur la question du partage du pouvoir entre l’exécutif et le législatif.

En France, les débuts du droit budgétaire moderne date de l’époque de la Restauration où ce sont imposés quelques principes simples mais essentiels tels que les principes d’annualité, d’unité, d’universalité (toutes les recettes servent à toutes les dépenses), de spécialité.

Ceci a été une conquête du parlementarisme avec en même temps des solutions qui ont parfois ralenti cette évolution ou reflétaient les conflits entre exécutif et législatif.

Deux exemples qui concernent l’empire Allemand.
Au XIXe siècle, s’est imposé le principe qu’un certain nombre de matières étaient réservées à la loi. Cependant, le budget en tant que tel n’était pas considéré comme étant une loi. Ce qui avait pour conséquence de donner un pouvoir plus étendu au roi, à l’empereur, dans la mesure où le pouvoir du Parlement était limité à la perception de l’impôt.
En outre, ces conflits peuvent apparaître sur le cadre de la gestion. Le principe d’annualité budgétaire est important : c’est seulement pour une année que le Parlement vote l’autorisation de l’impôt et l’autorisation de certaines dépenses. La question se pose de savoir comment sont estimées et décomptées les dépenses qui sont effectuées. C’est la question de la distinction entre l’exercice et la gestion. Va-t-on rattacher une dépense à l’année au cours de laquelle elle est effectuée ou bien va-t-on la rattacher au budget de l’année pour laquelle elle a été autorisée ? Il est évident que la dernière solution autorise un contrôle beaucoup plus important du Parlement : au terme de l’année fixée pour la gestion du budget, les dépenses prévues ne peuvent plus être effectuées. Si au contraire, les dépenses sont imputés dans l’année où elles ont été faite, l’autorisation ne tombe pas à la fin de l’année et cela laisse plus de liberté d’action au pouvoir exécutif.
Les règles de report d’une année sur l’autre prennent leur sens par rapport au choix de ce type d’organisation. C’est le renforcement du contrôle parlementaire qui a conduit à ce que, normalement, les dépenses qui ont été autorisées mais pas faites dans les limites temporelles fixées ne peuvent plus être réalisées : l’argent retourne dans le fond général.

A l’époque contemporaine, une grande partie de ces règles destinées à assurer un meilleur contrôle du Parlement sur le budget ont été remises en question au nom de l’efficacité de l’action publique et de la gestion publique sous l’influence de trois facteurs :
1°- Il y a très souvent des opérations dont l’exécution nécessitent plusieurs années exécutives. Il faut donc assurer la continuité ce qui va à l’encontre de l’annualité.
2°- La recherche de plus de flexibilité qui va à l’encontre du principe de spécialité. On a imaginé des procédés pour alléger ces contraintes. Depuis une dizaine d’années, plusieurs pays ont une programmation pluriannuelle voire un vote de budget portant sur deux ou trois ans.
3° La critique du principe de spécialité a conduit à des modifications dans la présentation du budget. Une première mesure qui a été prise a consisté à distinguer les engagements financiers qui ont un caractère permanent et on a défini la spécialité budgétaire sur des bases plus globales de manière à faciliter la réaffectation de crédits en cours d’exécution en fonction des besoins du gouvernement.
La tendance à la distinction entre les mesures nouvelles et les dépenses considérées comme permanentes a été remise en cause dans les pays anglo-saxons dans les années 1980avec les budgets à base zéro : chaque fois qu’on établit un nouveau budget, on considère toutes les dépenses comme étant soumises à un nouvel examen afin de voir ce qui mérite d’être retenu ou remis en cause. Cela permet un redéploiement des crédits. Ces budgets base zéro ont été plutôt un échec car toutes les études ont montré qu’il est très difficile de remettre en cause des dépenses qui ont été acquises car une continuité doit être respectée, les budgets témoignent de dépenses nécessaires. La remise en cause de crédits provoquent l’ire de ce qui en était bénéficiaire. On a pu observer que le champ du changement budgétaire est assez réduit : une base stable est toujours maintenue.

Cela a déplacé le problème vers une autre notion qui s’est développé dans les années 1970-80 : l’évaluation des programmes. Pour pouvoir déterminer les domaines où il serait possible de redéployer des moyens et de renoncer à certaines actions, cela suppose qu’on soit capables d’évaluer les programmes mis en œuvre.

Les premiers travaux remontent au milieu des années 1960 quand au ministère de la Défense aux Etats-Unis, on a cherché à se doter des moyens de comparer les coûts et avantages respectifs de différentes options possibles en matière de dépenses militaires. A cette époque, le secrétaire à la Défense Mc Camara était un homme politique qui avait voulu s’inspirer des méthodes de prévision mis en œuvre dans l’industrie et a essayé d’appliquer pour la gestion des crédits du ministère. Cette technique d’évaluation comparative a été étendue à d’autres administrations civiles et on a tenté d’en faire une application générale.

Ce mouvement a une influence importante en France sous l’appellation la rationalisation des choix budgétaires. Ce n’était rien d’autre qu’une méthode consistant à évaluer les bénéfices attendues d’une action par rapport au coût budgétaire que l’on estimait devoir attendre de cette action. De là, on en a déduit l’idée que les décideurs pouvaient voir leur choix éclairé par le bilan coût-avantages.

Aussi bien aux Etats-Unis qu’en France, le développement a été assez important mais limité. Ces techniques se sont montrées fructueuses pour opérer des choix techniques. Quand on a voulu pousser la comparaison en terme de combinaison coût-efficacité, cela ne devenait plus possible ni même démontrable (difficile de montrer qu’il est plus efficace d’investir dans les soins que dans l’éducation). Cela a décrédibilisé ces techniques d’estimation et a conduit à leur déclin.

Le déclin de ces techniques a conduit à leur remplacement par des techniques d’évaluation. L’évaluation se fait en cours de route et a posteriori. C’est en fonction de ce qui est fait qu’on évalue s’il faut continuer. L’OCDE a été un cadre d’échanges importants qui a permis de populariser les expériences d’évaluation et de développer ces pratiques dans les différents systèmes budgétaires.

Le problème qui est rapidement apparu est qu’elle se heurte à deux difficultés.
D’abord, pour que l’évaluation ait un sens, il faut qu’on puisse collecter des données : il faut qu’on est établi un appareil statistique.
En outre, pour qu’un programme soit évalué, il faut qu’on ait pu définir de manière assez précise au moment où ce programme est conçu les objectifs qui doivent être atteints. Or définir les objectifs n’est pas si simple notamment parce que, dans le fonctionnement politique, on ne dit pas toujours ce qu’on a vraiment l’intention de faire. Les objectifs sont souvent flous parce que s’ils ne l’étaient pas, ils susciteraient des oppositions. L’évaluation devient ainsi plus difficile. En outre, la mise en œuvre des politiques montre que les politiques effectivement mis en œuvre ne sont pas celles qui avaient été conçues au départ.

Néanmoins, on doit observer que tous les pays ont cherché à mettre en œuvre des techniques qui s’appuient sur la définition de programmes définissant des objectifs afin de parvenir à une évaluation de leurs résultats.

Un autre problème est celui des rapports entre les différentes administrations qui construisent et gèrent un budget. Les comparaisons faites entres des pays ont montré que ces processus budgétaires révèlent des fonctionnements et des usages très différents.
Dans son livre Budgeting : A Comparative Theory of Budgetary Processes, Aaron Widvsky constate d’abord que les processus opposent des administrations qui sont chacune chargées de faire des économies. Il y a un certain nombre de normes différentes selon les systèmes mais qui ont le même objet. Les relations entre les hauts-fonctionnaires et les politiques, et le degré de confiance qui s’établit entre eux. Deuxièmement, est-ce que dans ce processus on privilégie les relations directes ou bien des processus formels, juridiques pour poser les problèmes et résoudre les conflits ? Certains systèmes marchent au Droit, d’autres moins. Dans quelle mesure les décisions sont prises pour que tous les participants soient traités de manière qu’il les satisfasse ou bien peut-il y avoir des gagnants et des perdants ?
Il montre que de ce point de vue et par rapport à ces trois domaines, les systèmes budgétaires se différencient très fortement.

Ainsi, aux Etats-Unis, le processus budgétaire est très fragmenté en raison du très grand nombre de niveaux de décisions qui doivent participer et l’utilisation extensive des trois catégories de normes (degré de confiance, existence ou non de capacité d’arbitrage, règles de proportionnalité et il montre que les conflits qui naissent dans le processus budgétaire sont indirectement résolus soit en devenant plus confus soit en étant détourné ou simplement en étant mis à l’écart.

Au contraire, dans le système français, les conflits entre les différents segments de l’appareil d’Etat sont limités par des procédures d’arbitrage organisées aux différents niveaux de la hiérarchie administrative. D’abord, les conférences budgétaires qui ont lieu au ministère des finances. Ensuite, les réunions d’arbitrage faites par les conseillers du poremier ministre. Ou bien le problème est porté entre les ministres ou avec le Président de la République.

Au Japon, le processus budgétaire est caractérisé par un style d’évitement. Dans ce processus, ce sont certains rites qui prévalent. Personne ne peut et ne doit perdre et par conséquent, les solutions qui sont adaptées sont celles qui permettent aux différents segments d’administration d’obtenir sufisamment de satusfaction sur les dossiers défendus.

Au Royaume-Uni, c’est encore différent. Ce processus est caractérisé par l’importance des relations de confiance et des relations directe entre les hauts fonctionnaires des ministères et de ceux du ministère des finances. Le processus est très peu formalisé sur le plan juridique. Il y a peu de niveaux de décision. Witawski explique que la bonne stratégie est celle de gagner la confiance du ministère de la finance, de gagner le contrôleur financier nommé par le ministère des finances dans le ministère pour en faire un allié dans la discussion budgétaire. En définitive, c’est la qualité des relations de confiance qui est un facteur de succès dans la négociation budgétaire.
L’une des stratégies considérées comme les plus efficaces est de faire passer ces demandes de crédit par le ministère des finances en calculant que s’il est gagné à certaines décisions, il les soutiendra devant le premier ministre. Au contraire, si le premier ministre qui défend les propositions des ministères, le ministère des finances est susceptible d’invoquer la nécessité de faire des économies.

En ce qui concerne l’exécution du budget, le plus important c’est le contrôle de la dépense. Sur ce point, ce sont des règles souvent anciennes qui s’appliquent et qui sont apparues dans l’idée de garantir la régularité de la décision de dépenses publiques. Gaston Jèze relevait dès 1909 que la séparation des ordonnateurs et des payeurs se « retrouvent dans tous les pays à finance bien réglée ». Ce principe s’est imposé en France à l’époque de la Restauration : celui qui manie l’argent n’est pas celui qui décide de la dépense.

Un auteur allemand, Todd, écrivait à l’époque de la République de Weimar faisait remonter l’origine de ce principe en France au XIVe siècle sous l’influence du Tiers-Etat à l’époque où les Etats-Généraux avaient une petit influence sur la politique du royaume. Il a été plus tard repris par l’administration royale et par d’autres Etats européens. La mise en œuvre de ce principe de séparation des ordonnateurs et des payeurs : premières formes de l’unité de trésorerie (une seule caisse).

C’est cependant en France que le principe a conservé la forme la plus systématique. Dans la mesure où il est mis en vigueur en France, il n’a pas d’équivalent exact dans les autres pays. Ce que l’on trouve dans les autres pays est la séparation entre la décision et la fonction d’exécution mais sans les prolongements qu’on lui a donné en France. En France, le comptable publique n’est pas soumise à l’autorité du ministre. Il y a une séparation radicale des fonctions.

En Allemagne, il y a bien une séparation des ordonnateurs et des comptables mais on ne fait pas du paiement des dépenses publiques une fonction qui est confié à une administration spécialisée. Le ministre est l’ordonnateur principal des dépenses publiques. Seules les caisses ou services de paiement peuvent effectuer des paiements. Ils ne peuvent payer que sur la base d’un ordre écrit du ministre ou d’un service relevant de son autorité. La loi sur le budget fédéral prévoit aussi que celui qui ordonne un paiement ou qui porte la responsabilité de la décision de dépenser, ne peut pas effectuer la dépense. L’idée de séparation est donc bien inscrite mais il y a trois différences avec la conception française :
1°- en Allemagne, les caisses habilitées à payer est établi ou supprimé par chaque ministre pour son ressort de compétences selon un règlement qui est fait en accord avec le ministre fédéral des finances. Les règles sont restées inchangées depuis la République de Weimar. Il en résulte que les fonctionnaires des caisses sont subordonnés à l’ordonnateur et c’est ce dernier qui organise le contrôle. En France, c’est la Cour des comptes qui contrôle les comptables publics.
2°- le droit financier allemand ne connaît pas la responsabilité personnelle du comptable public. En France, il est tenu sur ses derniers et peut être condamné à couvrir le déficit de son compte. Cela paraît lié au fait qu’en Allemagne les Cours des comptes sont des organes indépendants de contrôle financier mais n’est pas un juge des comptes.
3°- une autre séparation a été introduite : dans chaque caisse, on sépare les fonctions de comptable et les fonctions de caissier. Un fonctionnaire tient les livres de compte, un autre effectue les paiements. En France, le comptable public tient les comptes et effectue les paiements.

Le principe de l’unité de trésorerie a connu une évolution assez semblable. La centralisation de la trésorerie sous l’autorité du ministre a été inspiré en Allemagne par le système français. Il estimait que c’était la meilleure solution du point de vue économique. Il a été mis en place de manière concrète en 1927. Ce principe n’a pas été mis en vigueur de manière aussi systématique en France. En France, il y a toujours une obligation de dépôt qui pèse sur les correspondants du Trésor : tous les organismes publics doivent avoir leurs liquidités qui sont déposés au Trésor public. Il y a certaines possibilités d’y déroger selon des conditions fixées par la LOLF.
Cette obligation n’existe pas en Allemagne ce qui réduit la portée de l’unité de trésorerie. Elle ne fonctionne qu’au sein de l’Etat au sens strict. Les autorités locales ne sont pas tenues de déposer les liquidités auprès du trésor.

D’autres pays ont introduit cette organisation fondée sur la séparation de l’ordonnateur et du comptable : Belgique, Espagne (aux niveaux des collectivités locales aussi), Italie…

Toutes ces règles sont fondées sur une idée très simple : la méfiance à l’égard de tous ceux qui manient les deniers publics car on peut craindre que le maniement de cet argent puisse donner lieu à des malversations. C’est une idée très ancienne. Par conséquent, les systèmes de contrôle sont très stricts.

Au Royaume-Uni, on a un système conforme à ce modèle. Dans chaque ministère, il y a un agent comptable accounting officer qui est chargé d’effectuer des dépenses. Lorsqu’on a introduit les agences exécutives dans les années 1980, l’idée était que le chef d’agence ait une autonomie de gestion. Comment pourrait-il en avoir alors que le maniement des fonds dépend de l’accounting officer ? Pour résoudre ce problème, une loi de 1992 est intervenue et a permis au ministre de déléguer toutes les fonctions à un fonctionnaire et de renoncer à l’approbation préalable des décisions. Cette loi a été le fondement de la délégation au directeur des agences exécutives de pouvoirs étendus en matière budgétaire. Le directeur d’agence est également devenu accoutning officer pour l’agence qu’il dirige et à ce titre est devenu responsable financier de l’agence qu’il dirige.
Cela a des conséquences : il rend compte de sa gestion directement à la commission des finances de la Chambre des communes. Selon les ministères, il partage cette responsabilité avec le permanent secretary et dans certains ministères, ce dernier est en même temps le principal accounting officer et, à ce titre, a autorité sur les opérations de dépenses.
Dans les agences exécutives on a de facto refusé à la division des responsabilités entre l’autorité qui décide et celle qui détermine l’exécution matérielle des dépenses. Dans les limites des compétences de l’agence, le directeur assure les deux fonctions.

Le accounting officer cumule des fonctions exercées en France par le contrôleur financier et par le comptable public. Il est chargé de veiller à l’utilisation la plus économe, efficace et efficiente des fonds pour la réalisation des objectifs du ministère. Il doit veiller à ce qu’il y soit un audit interne adéquat. Il tient la comptabilité du département. Enfin, il gère et conserve les fonds public.
Les deux dernières missions sont des missions du comptable public tandis que les deux premières sont des missions du contrôleur financier.

C’est sur cet aspect que le changement introduit par les agences est le plus important par rapport à l’organisation administrative qui a prévalu antérieurement. Les agences font toujours partie du ministère. Le directeur d’agence, en principe indépendant de la gestion du ministre, est subordonné à lui politiquement. L’abandon de la distinction entre l’ordonnateur et le payeur est une modification fondamentale qui rompt avec un principe bien établi en finances publiques et qui cède la place à une logique managériale. Cette logique est d’ailleurs peut être assez mal comprise : dans les entreprises, celui qui décide n’opère pas les dépenses.


En ce qui concerne le contrôle de l’exécution du budget, on rencontre dans tous les pays des corps de contrôle qui sont dotés d’une indépendance garantie soit par la Constitution soit par la loi et qui sont placées plutôt auprès de l’exécutif ou plutôt auprès du Parlement. En règle générale, les corps de contrôle sont placés auprès du pouvoir législatif.

En ce domaine, nous avons le modèle de la Cour des comptes mais il y a aussi d’autres modèles.

Dans la littérature internationale, le rôle de ces organes est normalement connu sous le nom d’audit externe. Il s’oppose au contrôle interne de la régularité, de l’efficacité, assurée par l’administration elle-même.

Aujourd’hui, on peut distinguer cinq modèles d’audit externe :

1°- Les pays qui ont un régime parlementaire dérivé du modèle anglais et les Etats-Unis : organe d’audit qui est considéré comme étant au service du Parlement et qui est dirigé par un auditeur général. L’auditeur général est chargé de contresigner l’attribution des crédits budgétaires aux différents ministères dépensiers.
C’est un contrôle a priori avant la répartition des crédits.
Aux Etats-Unis, le général accounting office a été établi en 1921. Il a été rebaptisé Governement accountability office. Il présente ces rapports exclusivement au Congrès et non pas au pouvoir exécutif.
L’Autriche a un système similaire : sa Cour des comptes n’est pas une juridiction.

2° Organe d’audit parlementaire qui ont un organe d’audit externe à leur service. On trouve ce système dans les pays nordiques dont la Constitution charge le Parlement d’élire un certain nombre d’auditeurs. Dans ces pays, les auditeurs travaillent avec un organe d’audit qui est placé sous le contrôle du Parlement.

3° Les cours indépendantes sans fonction juridictionnelle et qui sont, dans une certaine mesure, au service de l’exécutif. Au Pays-Bas et en Allemagne, ces cours n’ont aucune attribution juridictionnelle. Le nom de cours vise à montrer leur indépendance. Ce sont des organes collégiaux. Leur statut garantit leur indépendance comme les membres des juridictions.

4° Cours des comptes dotées d’une fonction juridictionnelle. Elles permettent de sanctionner les irrégularités dans les dépenses de l’Etat. On les rencontre en France en Italie, en Espagne.. Les membres sont des magistrats et ont toutes les garanties qui s’attachent à cette qualité. Ils jugent les comptes des comptables publics et ont des pouvoirs de prendre des mesures déboucahnt sur des poursuits le cas échéant.
La Cour des comptes française est au service de l’exécutif et du législatif. La révision de 2008 aurait tendance à renforcer ses liens avec le Parlement.
En Italie et ne Espagne, les Cours des comptes effectuent leur mission directement pour le compte du Parlement. Leurs chefs sont nommés non par l’exécutif comme en France. En Esopagne, le président est nommé par le roi sur recommandations de l’assembée plénière de la Cour. En Belgique, le président de la Cour est nommé par le Parlement.

5° Organes indépendants rattachés à l’exécutif (pays d’Asie)
Ces organes d’audit sont indépendants du cabinet et ne sont pas incorporés à un ministère. Jusqu’à ces dernières années, il en était de même en Suède ou en Finlande.


Y-a-til des différences dans l’efficacité ou l’activité ? Il est difficile de le dire. En outre, dans le domaine de l’organisation budgétaire de l’Etat, le poids du passé est très important. Les formules choisies s’expliquent par des moments importants dans la construction de l’Etat.

On considère comme nécessaire qu’il y a ait un organe d’audit externe (1), indépendant du gouvernement (2) du moment, et on observe un élargissement des missions (3). Autrefois, la préoccupation majeure était la régularité. Désormais, d’autres préoccupations s’imposent et visent à assurer l’économie des moyens et l’efficacité de la dépense publique. Cela trouve place clairement dans la législation lorsque sont définies les objectifs