• Droit constitutionnel et Institutions de la Vème Republique

     INSTITUTIONS POLITIQUES FRANÇAISES

     Le cours expose l'ensemble des connaissances indispensables à un étudiant de première année de Licence de droit ou d'un Institut d'études politique (IEP, science po) et offre une vision classique des institutions politiques et du droit constitutionnel en France.

     Le lien entre la théorie générale du droit constitutionnel et l’étude du système politique actuel n’est pas difficile à établir en ce sens que la Ve République trouve son origine dans les excès et les défauts des régimes constitutionnels passés.

    La Ve République est le fruit des expériences constitutionnelles passées. Mais en 1958 c’est une nouvelle expérience qui est tentée, avec un schéma constitutionnel totalement nouveau, apparaissant en rupture par rapport aux expériences précédentes. Voici le plan du cours d'institutions politiques françaises sur www.cours-de-droit.net

     

    Première partie :

    La formation et l’évolution du régime politique de la Ve République

    Chapitre 1 : La Cinquième République entre ruptures et continuités

    Section 1 - La parenthèse instructive de « l’après-guerre »

    I – L’échec du parlementarisme rationalisé en France sous la IVe République

    A.    Le constat de l’échec : du régime parlementaire au régime d’assemblée

    1.    Le schéma théorique d’un régime parlementaire rationalisé

    2.    La pratique d’un régime d’assemblée inefficace

    B. Les conséquences de l’échec : l’agonie progressive de la IVe République

    1.    La vacance du pouvoir (de la fin avril à la crise du 13 mai 1958)

    2.    La seconde quinzaine de mai 1958

    a)    Du 14 au 24 mai 1958

    b)    Du 24 mai au 29 mai 1958

    c)    Du 29 mai au 3 juin 1958

    II – Les causes de l’échec : l’oubli constitutionnel des constantes de la vie politique

    A.    Des solutions strictement juridiques

    1.    La simplification des organes politiques du régime parlementaire

    a)    Suppression du rôle politique du Président de la République

    b)    Limitation des pouvoirs du Conseil de la République (=ancien Sénat)

    2.    La rationalisation des rapports entre les organes

    B.    L’omission des constantes de la vie politique

    1.    La neutralisation du rôle de l’opinion politique

    2.    Absence de « fait majoritaire »

    3.    La pratique dévoyée de la question de confiance

    Section 2 – L’adaptation des règles constitutionnelles aux exigences de l’Etat moderne

    I – Le tournant « politico-économique » de 1945

    II – Le discours de Bayeux (1946), comme pré constitution de la Ve

    A.    La légitimation, par De Gaulle, du schéma institutionnel qu’il propose

    1.    La légitimation par renvoi à l’histoire nationale

    2.    La nécessaire prise en compte du « tempérament national »

    B.    Un schéma original mais dans la continuité démocratique

    1.    La continuité dans la logique démocratique

    2.    La discontinuité quant au rôle de l’exécutif

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    Chapitre 2 : texte constitutionnel de 1958 dans le temps

    Section 1 – L’histoire du texte constitutionnel de 1958

    I – Un texte juridique initial

    A.    L’écriture du texte constitutionnel

    1.    Les conditions de l’écriture (Faut-il parler d’un ‘complot gaulliste’ ?)

    2.    Les écrivains : De Gaulle, Debré, Capitant et les autres

    B.    L’adoption du texte constitutionnel

    1.    Avant le référendum du 28 septembre 1958

    2.    Le référendum et ses résultats

    II – Un contexte politique évolutif

    A.    La période gaullienne (1958-1969)

    1.    1958-1962 : la phase d’installation

    2.    La fin du « compromis de 1958 »

    3.    Le retour des partis politiques

    a)    Le redémarrage de la gauche

    b)    La refonte de l’éventail partisan : la bipolarisation

    4.    La parenthèse de mai 1968

    5.    La fin de l’ère gaullienne

    6.    Conclusion : qu’est-ce que le « gaullisme historique » ?

    B.    Le Gaullisme sans De Gaulle : la banalisation de la Ve République (1969-1974)

    1.    La pratique pompidolienne des institutions

    a)    La re-parlementarisation du régime

    b)    Les rapports Président/1er ministre : le changement dans la continuité

    2.    Le redémarrage de l’Union de la gauche

    C.    Le gouvernement « au centre » (1974-1981)

    1.    La difficulté d’être Président de la minorité dans la majorité

    2.    Les péripéties de l’Union de la gauche

    3.    L’avènement de la République des fonctionnaires

    D.    L’alternance sans alternative

    III – L’adaptation du texte constitutionnel au contexte politique

    A.    L’adaptation « délibérée », par la révision du texte constitutionnel

    1. La révision telle qu’elle est prévue par la constitution (article 89)

    2. Le précédent contesté de 1962 (article 11)

    Arguments qui militent pour démontrer l’inconstitutionnalité du recours à l’article 11 :

    Arguments qui justifient le recours à l’article 11

    B. Deux sources d’interprétation, source originelle liée à l’interprétation gaullienne et source conjoncturelle liée à l’adaptation

    1.    L’interprétation gaullienne et ses déclinaisons

       2. Interprétation conjoncturelle liée à la cohabitation

    Bilan des différentes cohabitations :

    Section 2 - Un texte constitutionnel à géométrie variable

    A.    Un régime parlementaire dualiste

    1.    Hypertrophie de la fonction présidentielle en cas de coïncidence totale

    2. En cas de coexistence relative entre les majorités

    B.    Un régime parlementaire moniste en période de distorsion des majorités

    1.    Le reflux actif du président ou la coexistence

    2.    Le « reflux passif » du Président, ou la « cohabitation pacifique »

     

    PARTIE 2 : LA REDISTRIBUTION DES POUVOIRS SOUS LA Ve REPUBLIQUE

    Les grandes lignes de la révision du 23 juillet 2008 :

    -    volonté de renforcer le pouvoir législatif :

    -    droits nouveaux du citoyen et affirmation de valeurs communes :

     

    Chapitre 1 : Le renforcement de l’exécutif dans ses deux branches

    Section 1 – Le renforcement de la branche présidentielle

    I – Le renforcement statutaire du Président

    A.    Un président élu de la nation

    1.    L’élection présidentielle modifie le système de partis

    2.    Les modalités d’élection du Président de la République

    B.    La question de la responsabilité du Président

    1.    La question de la responsabilité politique du Président

    2.    La question de la responsabilité pénale du Président

    C.    Un statut contesté

    1.    La question du mode d’élection du Président

    2.    La question de la durée du mandat présidentiel

    II – Le renforcement des compétences présidentielles

    A.    Des compétences à usage discrétionnaire (« pouvoirs propres ») Article  19

    1.    La nomination du premier ministre et la cessation de ses fonctions (article  8 al. 1)

    2.    Le référendum de l’article 11

    3.    La dissolution de l’Assemblée nationale (article  12)
    4.    Les pouvoirs exceptionnels (article  16)

    5.    Le droit de message (article  18)

    6.    Les attributions relatives au Conseil Constitutionnel (article  54, 56 et 61)

    B.    Des actes soumis au contreseing ministériel (« pouvoirs partagés »)

    1.    Concernant les rapports du Président avec le Gouvernement

    2.    Concernant les rapports du Président avec l’Administration

    3.    Concernant les rapports du président avec le Parlement

    4.    Concernant les rapports du président avec la Justice

    5 .Concernant la conduite des relations internationales

    Section 2 - Le renforcement de la branche gouvernementale

    I.    L’affinement des structures gouvernementales

    II. La clarification du statut des membres du gouvernement

    III - La détermination constitutionnelle des attributions du gouvernement (article de la Constitution n°  20 à C. 23)

    Section 3 - L'ambiguïté du double renforcement de l’exécutif

    I - Ambigüité liée aux moyens de gouvernement

    A - Un président sans véritable administration

    B - Un premier ministre, chef de l’administration

    II - Ambiguïté liée au partage des fonctions
    A - Concurrence possible dans l’exercice des fonctions d’impulsion

    1.    La maîtrise partagée du Conseil des ministres

    2.    L’absence de domaine réservé au Président

    B - Concurrence possible dans l’exercice des fonctions de contrôle

    1.    Le contrôle partagé de l’activité gouvernementale

    2.    La maîtrise de l’activité administrative par le Premier ministre

     

    Chapitre 2 - La reformulation du rôle du parlement

    Section 1 - Un parlement bicaméral

    1. Le principe du bicaméralisme

    2. La structure interne des Assemblées

    a)    Les bureaux des Assemblées

    b)    Les groupes parlementaires

    c)    Les commissions parlementaires

    d)    La conférence des Présidents

    e)    Les délégations parlementaires

    3. L’organisation du travail parlementaire dans le temps

    a)    Les sessions parlementaires

    b)    Les séances du Parlement

    Section  2 - Un parlementarisme rationalisé

    I – La rationalisation de la fonction législative

    A.    La redéfinition de la loi

    1.    La délimitation constitutionnelle du domaine de la loi

    2.    Un déclin de la loi sous la Vème république ?

    a)    Un domaine législatif qui reste très large

    b)    Un empiètement possible sur le domaine règlementaire

    c)    L’autonomie relative du pouvoir règlementaire

    d)    Vers un « droit déclaratoire » ? Les résolutions parlementaires

    B.    La rationalisation de la procédure législative

    1.    Le Parlement et le gouvernement dans la procédure législative normale

    a)    L’initiative

    b)    La discussion et le vote

    -    Le travail en Commissions

    -    La séance publique

    -    Les moyens gouvernementaux pour orienter le vote des parlementaires

    -    La navette parlementaire

    c)    La promulgation et la publication

    2.    La mise à l’écart du Parlement dans l’adoption de certains textes à valeur législative

    a)    Les lois référendaires

    b)    Les mesures prises sur le fondement de l’article 16

    c)    Les ordonnances de l’article 38

    II – La rationalisation de la fonction de contrôle

    A.    Le contrôle sans sanction : les moyens d’information et de contrôle

    1.    Les questions écrites

    2.    Les questions orales (article  48)

    3.    L’information et le contrôle du Parlement sur l’intervention des forces armées à l’étranger (article  25)

    4.    Le suivi parlementaire des activités de l’UE (article  88-4)

    5.    Les déclarations du gouvernement

    6.    Les commissions d’enquête

    7.    Les missions parlementaires

    8.    Les délégations parlementaires

    B.    Le contrôle avec sanction : la mise en jeu de la responsabilité gouvernementale

    1.    La mise en jeu de la responsabilité à l’initiative du gouvernement (article.49 alinéa.1 et al.3)

    2.    La mise en jeu de la responsabilité à l’initiative des députés (article  49 al.2)

     

    A l’épreuve du temps, la Constitution de 1958 apparaît encore pour certains comme étant perfectible, devant faire l’objet d’améliorations.
    > Rapport Balladur d’octobre 2007 : Une Ve République plus démocratique
    > Réforme constitutionnelle de 2008
    Les avis divergent quant à la nature du système de la Ve République : certains y voient un régime parlementaire classique, d’autres un régime parlementaire sui generis (= à part), d’autres encore un régime présidentiel, d’autres à nouveau un régime semi-présidentiel.
    Au delà de ces incertitudes, la Constitution de 1958 va opérer fondamentalement une redistribution des pouvoir constitués. Cette redistribution s’opère dans trois directions : le renforcement de l’exécutif, la reformulation du rôle du législatif et les pouvoirs du juge constitutionnel.
    Deux phénomènes :
    -    Sous la Ve, la hiérarchie des normes se recompose, se modifie, et la Constitution française est placée au sommet de cette hiérarchie. L’Etat perd le monopole de production de la règle de droit qu’il avait auparavant. L’Etat est alors doublement concurrencé, par le haut (développement du droit international et du droit communautaire) et par le bas (montée en puissance de la décentralisation).
    -    La montée en puissance du troisième pouvoir, qualifié de « puissance nulle » par Montesquieu, le pouvoir judiciaire. Contrôle du pouvoir politique par le juge constitutionnel. Phénomène de pénalisation du pouvoir politique.


    Première partie :

    La formation et l’évolution du régime politique de la Ve République

     

    Chapitre 1 : La Cinquième République entre ruptures et continuités

     

    Discours du 4 septembre 1958, place de la République à Paris : De Gaulle plaide pour l’adoption du projet de Constitution de la Ve République.
    Discours en deux temps :
    -    De Gaulle enracine le projet dans l’histoire constitutionnelle française. Il marque son attachement au maintien, à la pérennisation, du « patrimoine républicain français ». De Gaulle essaie de rassurer le peuple.
    -    De Gaulle explique aux français qu’il faut impérativement tirer les enseignements de l’histoire constitutionnelle, surtout de l’après guerre (1946-1958), pour construire quelque chose de nouveau.
    Deux idées se dégagent alors : la Ve République ne cherche pas à rompre avec le passé politique français, mais à en tirer les leçons. Apres le drame de la 2nde guerre mondiale, elle cherche à corriger le faux départ de la IVe République. Deuxième idée : De Gaulle pressent que le moment est venu de faire de la France un Etat moderne. Le but est d’adapter les règles constitutionnelles classiques aux exigences de l’Etat moderne.
    1957 : traité de Rome met en place une structure supra nationale. De Gaulle comprend donc que le France doit être de manière interne suffisamment forte pour pouvoir négocier le droit et la politique.


    Section 1 - La parenthèse instructive de « l’après-guerre »

     

    Au lendemain de la guerre l’Europe se reconstruit. Les ex belligérants sont simultanément conduits à mettre en place un nouveau système politique. En France, on adopte la Constitution de 1946 donnant naissance à la IVe République, et en Allemagne on adopte les lois fondamentales de 1949 donnant naissance à la RFA. Deux points communs entre ces deux régimes :
    -    Ils reposent sur une prise de conscience commune de la nécessité impérieuse que se dégage une majorité parlementaire pour que le régime puisse fonctionner. Nécessité de garantir la stabilité ministérielle. Rejet de la IIIe République (1875) accusée d’avoir permis l’instabilité ministérielle. En Allemagne, rejet de la république de Wehrmacht.
    -    Elaboration d’un parlementarisme rationnalisé = mise en place dans la Constitution elle-même de techniques juridiques destinées à lutter contre l’instabilité gouvernementale et sensées faciliter l’émergence d’une majorité de gouvernement. Un constat s’impose alors : en Allemagne le régime de 1949 va perdurer et fonctionner jusqu’à aujourd’hui. En France à l’inverse, malgré l’utilisation des mêmes techniques juridiques, le parlementarisme rationalisé va connaître un échec.

    I – L’échec du parlementarisme rationalisé en France sous la IVe République

    Toute la seconde moitié de la IIIe République va être dominée par le thème de la réforme de l’Etat, c’est à dire le renforcement de l’exécutif, pour lui permettre de faire face aux différents périls menaçant la France à cette époque (guerre, crise économique). Progressivement, l’idée du parlementarisme absolu, caractérisé par trois éléments (légicentrisme, multipartisme, instabilité ministérielle), va apparaître comme étant contraire aux exigences d’efficacité de l’Etat moderne qui nécessitent un exécutif fort donc stable. C’est en réaction contre ce parlementarisme absolu du la IIIe République que va réagir Vichy avec la révolution nationale et la mise en place d’un exécutif renforcé drastiquement. La loi du 10 juillet 1940 va ainsi opérer une délégation du pouvoir constituant au profit du maréchal Pétain et abroger le régime républicain.
    En réaction, la constitution de la IVe République vise à s’élever contre l’autoritarisme de Vichy. En cela, la IVe République est proche de l’idéal de la IIIe. La IVe République n’est cependant pas une réplique totale de la IIIe. En 1945 on va demander aux français s’ils veulent revenir à la IIIe, ou s’ils veulent l’établissement d’un nouveau régime. Pour la première fois (octobre 1945) les français sont consultés par référendum. Ils refusent le retour à la IIIe, déclenchant alors un travail constituant aboutissant au référendum d’octobre 1946 donnant naissance à la IVe.
    La IVe République est une tentative de modernisation constitutionnelle mais reste affectée par le poids très lourd de la tradition parlementaire française.
    Le régime parlementaire de la IVe va dégénérer en régime d’assemblée parce que les solutions proposées sont essentiellement juridiques. On a oublié en 1946 les constantes de la vie politique française.

    A.    Le constat de l’échec : du régime parlementaire au régime d’assemblée

    Constater l’échec du régime de la IVe c’est prendre conscience de deux choses : la constitution de 1946 met en place théoriquement un régime parlementaire rationalisé, mais en pratique ce régime va se trouver transformé en un régime d’assemblée inefficace.

    1.    Le schéma théorique d’un régime parlementaire rationalisé

    La Constitution de 1946 n’est pas à priori une mauvaise constitution. Le schéma qu’elle met en œuvre est assez proche de celui de la IIIe : système parlementaire de souche britannique classique, exécutif théoriquement bicéphale avec à sa tête un chef de l’Etat, cabinet ministériel avec à sa tête un président du conseil, responsable devant le parlement.
    Outre l’institutionnalisation du président du conseil, quelques changements de noms sont à repérer : l’Assemblée nationale remplace la chambre des députés, le conseil de la république remplace le sénat de la IIIe république.
    Pour lutter contre l’instabilité gouvernementale, la constitution de 46 va tenter de rationaliser les rapports entre les pouvoirs constitutionnels. Tout l’effort va porter sur les procédures de mise en jeu de la responsabilité gouvernementale. Le gouvernement n’est responsable que devant l’assemblée nationale. Cette responsabilité fonctionne par le biais de la motion de censure et par la question de confiance. C’est en 1946 que l’on réglemente la motion de censure. Celle-ci remplace la vieille technique dite de l’interpellation de la IIIe République : à n’importe quel moment le parlement pouvait interpeler un ministre.
    La motion de censure, elle, se fait dans le respect de règles constitutionnelles.
    La Ve République va en tirer les leçons, et elle aussi va réglementer la motion de censure.
    En réalité, quel que soit le régime politique et les techniques de parlementarisme rationalisé, ces techniques ne sont en vérité qu’un substitut à l’absence de majorité parlementaire. Avec le parlementarisme rationalisé, il s’agit d’obtenir par des artifices juridiques ce qui en Angleterre par exemple résulte du régime électoral.
    Cependant on ne gouverne pas indéfiniment avec des artifices juridiques.


    2.    La pratique d’un régime d’assemblée inefficace

    L’échec de la IVe République est un échec très net.
    En premier lieu, l’instabilité ministérielle déjà chronique sous la IIIe s’accentue sous la IVe : du 19 janvier 1947 au 1er juin 1958, 21 cabinets ministériels, durée de vie moyenne d’un gouvernement : 7 mois, durée totale de vacance du pouvoir : 256 jours = 9 mois.
    En second lieu, le régime est incapable de faire face à la guerre d’Algérie. Les disfonctionnements des institutions parlementaires sous la IVe ne permettent pas à l’exécutif d’être doté de l’autorité suffisante pour résoudre avec rapidité le drame algérien.
    L’insurrection algérienne éclate le 1er novembre 1954. François Mitterrand, ministre de l’intérieur du cabinet Pierre Mendès-France, déclare « L’Algérie c’est la France ! ».
    Le 25 janvier 1955 Mendès-France envoie comme gouverneur général de l’Algérie Jacques Soustelle qui a le soutien de la gauche et des gaullistes mais pas du centre droit.
    L’affaire algérienne va entrainer le 5 février 1955 la chute du gouvernement Mendès-France.
    Edgar Faure, succédant à Mendès-France, déclare en avril 1955 l’état d’urgence en Algérie. Son gouvernement va être renversé, accusé de despotisme et de fascisme.
    Election législatives du 2 janvier 1956 : nouveau gouvernement de Guy Mollet. Tournant libéral dans la politique française en Algérie.
    A partir de là, la politique officielle menée par les gouvernements de la IVe République va être gouvernée par trois termes : « cessez le feu, élections libres, négociations »
    En réalité c’est un dialogue de sourds qui s’installent entre le gouvernement français et le FLN algérien, car pour le gouvernement français le préalable aux négociations est le cessez le feu. Pour le FLN le préalable est l’indépendance.
    On poursuit alors la lutte contre « la rébellion ». Le 12 mars 1956 le gouvernement de Guy Mollet obtient les pouvoirs spéciaux à la quasi unanimité du parlement. Intensification de l’action militaire et policière et donc intensification du terrorisme.
    Janvier 1957 : le terrorisme s’accentue en Algérie.
    8 février 1958 : bombardement du village tunisien de Sakiet-Sidi-Youssef situé dans une zone d’où étaient parties les attaques terroristes contre les troupes militaires. 69 morts dont 21 enfants. Le président de la République tunisienne Bourguiba va réagir très fermement et va saisir les Nations Unies. Conséquence, le gouvernement français ne peut empêcher que l’affaire passe sur le plan international. Les pouvoirs publics français ne sont plus en mesure de dominer l’affaire algérienne. Les gouvernements français voient l’affaire leur échapper de manière très nette.

    B. Les conséquences de l’échec : l’agonie progressive de la IVe République

    Dès la seconde quinzaine d’avril 1958 s’ouvre la grande crise de mai 58, entrainant la fin de la IVe et l’avènement de la Ve.

    1.    La vacance du pouvoir (de la fin avril à la crise du 13 mai 1958)

    15 avril 1958 : le gouvernement de Félix Gaillard est renversé. Mais la majorité qui a voté la motion de censure ne peut pas être une majorité de gouvernement, puisque celle-ci résulte de l’association des deux extrêmes de l’assemblée (170 députés à gauche et 150 à droite). C’est un épisode caractéristique des difficultés permanentes qui viennent polluer le fonctionnement des institutions sous la IVe.
    Un retour au centre va être opéré. Le 26 avril 1958 on fait appel à René Pleven, ancien ministre du GPRF. > 11 jours sans gouvernement.
    En Algérie, la crise ne cesse de s’aggraver. Le 2 mai 1958, la SFIO refuse sa participation au gouvernement et Guy Mollet déclare : « Nous n’avons plus aucune place dans aucun gouvernement. »
    Le 8 mai René Pleven parvient à reconstituer un gouvernement, comprenant M. Morice, radical dissident, leader de l’Algérie française. Pour cette raison, les radicaux officiels récusent Morice, entrainant le retrait de Pleven.
    On fait appel à Pierre Pflimlin, président du MRP, qui passe pour un homme d’autorité et pour un partisan d’une politique libérale en Algérie.
    Pflimlin se présente à l’investiture devant l’Assemblée Nationale le 13 mai 1958. > 1 mois de vacance du pouvoir, au long duquel des complots se fomentent à Alger et à Paris. On s’empare du siège du gouvernement général à Alger.
    La séance d’investiture du 13 mai 58 est suspendue, et les parlementaires prennent conscience qu’il faut un gouvernement à la France, et investissent celui de Pflimlin.
    Au soir de cette crise du 13 mai 58, deux pouvoirs semblent s’installer, le pouvoir légal à Paris et le pouvoir militaire à Alger. Un troisième pouvoir, le pouvoir moral du général De Gaulle, est encore dans l’ombre.
    On glisse vers une convergence finale entre l’opinion publique et De Gaulle.

    2.    La seconde quinzaine de mai 1958

     a)    Du 14 au 24 mai 1958
    Le gouvernement Pflimlin essaye de se consolider, mais le 15 mai le général De  Gaulle remet à la presse un communiqué (dernière phrase : « qu’il (=le peuple) sache que je me tiens prêt à assumer les pouvoirs de la République »). On s’interroge sur le sens de cette dernière phrase, entrainant une grande crainte dans la société de l’époque. Se trament alors des complots pour l’utilisation d’éléments métropolitains de l’armée et de la police (parachutistes et blindés). Le 24 mai, opération sur la Corse. Une campagne d’intoxication par la radio se développe également, rappelant les temps de la résistance.
    Dans ce contexte quasi insurrectionnel, le 24 mai 1958, le vice président du conseil Guy Mollet va se rallier au général De Gaulle et va militer en faveur de son retour au pouvoir.

    b)    Du 24 mai au 29 mai 1958
    Période où la guerre civile en France est vraiment menaçante.
    24 mai : ralliement de la Corse à Alger.
    A Paris, le gouvernement Pflimlin semble fonctionner normalement. Mais en réalité les ordres ne sont plus exécutés.
    Le ministre de l’armée (=de la défense) n’a plus de prises sur les troupes, le ministre de l’intérieur (=de la police) a une autorité très relative sur les forces de police, et le ministre de l’Algérie ne peut même plus aller en Algérie.
    Dans ces conditions, Pflimlin prend conscience du fait qu’il va devoir laisser la main à De Gaulle, mais il ne veut pas créer de vacance du pouvoir.
    Tout le problème constitutionnel de cette période est de faire en sorte qu’au moment même où Pflimlin quitte le pouvoir, le siège de ce pouvoir revienne au général De Gaulle.
    Or, la hantise des milieux parlementaires de cette époque est de ne pas renouveler l’expérience de Vichy en 1940. En effet, le 10 juillet 1940 une loi constitutionnelle avait confié le pouvoir au maréchal Pétain par un vote massif. Le problème est que De Gaulle est aussi un militaire, d’où la hantise.
    Dans la nuit du 26 au 27 mai, Pflimlin rencontre le général De Gaulle en secret au Château de St Cloud. Le 27, après l’échec de cette rencontre, De Gaulle envoie à nouveau un communiqué à la presse. Ce texte aura deux conséquences : les militaires ajournent leur opération sur la France métropolitaine et le gouvernement Pflimlin démissionne le 28 mai au matin.

    c)    Du 29 mai au 3 juin 1958
    Immédiatement après le départ de Pierre Pflimlin, des pourparlers s’engagent entre De Gaulle et des présidents des deux assemblées.
    Gaston Monnerville, président de l’assemblée nationale, est plutôt favorable au général De Gaulle.
    Yves Le Trocquer, président du conseil de la république, est plus hostile au général De Gaulle.
    Le chef de l’Etat René Coty envoie au parlement le message suivant : « Si vous n’investissez pas le général De Gaulle, la présidence de la république sera vacante. »
    Le 1er juin, le gouvernement du général De Gaulle est investi (329 voix pour, 224 contre).
    Le 3 juin, De Gaulle demande aux parlementaires de voter trois textes législatifs : pleins pouvoirs en Algérie, pleins pouvoirs législatifs confiés au gouvernement pour 6 mois, pouvoirs de réformer la constitution.
    La première ne soulève pas trop de difficultés (on a fait appel à De Gaulle pour résoudre le problème algérien).
    La deuxième remet en cause le principe de la séparation des pouvoirs mais les parlementaires ne s’opposent pas à ce texte de loi. En effet, c’est quelque chose qui se pratiquait déjà sous la IIIe et la IVe République par la technique des décrets lois. Les textes qui vont être pris par le gouvernement de De Gaulle seront appelés ordonnances.
    La troisième pose problème : pour les français, le problème algérien est prioritaire. Pour De Gaulle il fait d’abord réformer l’Etat, et c’est ce qui permettra de résoudre la question algérienne. Or, la loi du 10 juillet 1940 avait confié au maréchal Pétain le soin d’élaborer une nouvelle constitution. Les parlementaires ne veulent pas revivre l’expérience de 1940.
    Les parlementaires vont donc donner à De Gaulle le pouvoir de réformer la constitution mais ils vont prendre soin d’enfermer le travail constitutionnel de De Gaulle dans un certain nombre de règles précises : il s’agit d’une délégation du parlement à un gouvernement investi par le parlement lui-même, ce gouvernement n’établit qu’un projet en respectant des principes et suivant des procédures, aboutissant à un référendum qui permettra l’entrée en vigueur de la nouvelle constitution.
    Le 3 juin 1958, la IVe République continue d’exister juridiquement, mais politiquement il est clair que le processus de révision est enclenché, mettant fin à cette IVe République.

    II – Les causes de l’échec : l’oubli constitutionnel des constantes de la vie politique

     

    La question qui se pose est simple : comment se fait-il que les techniques de parlementarisme rationnalisé, pourtant mises en œuvre dans la constitution de 1946, n’aient pas permis de mettre un terme à ce problème endémique d’instabilité gouvernementale ?
    La constitution de 46 prétendait garantir la stabilité gouvernementale de deux manières :
    -    En simplifiant la structure des organes politiques qui composent le régime
    -    En rationnalisant les rapports entre les organes politiques (exécutif et législatif)
    Mais cet édifice constitutionnel reposait sur un contexte politique que le constituant de 1946 croyait durable. Ce contexte était celui du tripartisme (= alliance au sortir de la guerre entre trois forces politiques, les communistes, la gauche et le centre). Ce gouvernement de coalition permet l’émergence d’une majorité. Mais le 5 mai 1947, les communistes sont chassés du gouvernement Ramadier. C’est la fin du tripartisme, ce qui va entrainer la multiplicité et l’indiscipline des partis politiques et des groupes parlementaires. La mise en place d’un gouvernement stable devient impossible. En réalité les fondateurs de la IVe République ont en réalité abordé la question de la stabilité gouvernementale exclusivement sous l’angle juridique, en pensant que des solutions juridiques fixées dans la constitution allaient suffire pour remédier à cette instabilité. Dans la pratique, ce sont des conditions politiques qui déterminent s’il y a ou non stabilité gouvernementale dans un régime parlementaire.

    A.    Des solutions strictement juridiques

     1.    La simplification des organes politiques du régime parlementaire

    Simplification des organes du pouvoir exécutif et simplification des organes du pouvoir législatif.
    Simplification du dualisme de l’exécutif (partage du pouvoir entre le chef de l’Etat et celui du gouvernement) : suppression du rôle politique du président de la république.
    Action sur le dualisme parlementaire : partage du pouvoir législatif entre les deux chambres.

    a)    Suppression du rôle politique du Président de la République


    Le président de la République dispose d’importants moyens d’action sur les assemblées. Mais ce chef de l’Etat est politiquement irresponsable, ce qui limite la mise en œuvre de ses pouvoirs. Chacun des actes du président devait être consigné par le gouvernement, qui endosse la responsabilité du chef de l’Etat. L’évolution, la pratique de la IIIe République, est allée dans le sens d’un transfert progressif des pouvoirs du président au profit du chef du gouvernement (=président du conseil=premier ministre).
    Cette irresponsabilité politique du chef de l’Etat ne pouvait être respectée qu’à la condition que le président n’intervienne pas trop directement dans le jeu politique. Or, en regardant l’histoire de la IIIe République, on constate que soit en raison des événements, soit en raison d’une personnalité particulièrement forte, un certain nombre de présidents vont être amenés à intervenir dans le jeu politique.
    Pour éviter de telles situations compromettantes, la constitution de 46 va choisir de supprimer le rôle politique du président de la république.
    La constitution de 46 opère donc trois choses :
    -    Elle fait passer la totalité du pouvoir exécutif aux mains du président du conseil
    -    On constitutionnalise l’existence du président du conseil
    -    Le président de la république n’exerce plus qu’une simple magistrature morale

    b)    Limitation des pouvoirs du Conseil de la République (=ancien Sénat)


    Sous la IIIe République, le Sénat était une véritable assemblée politique. Cette toute puissance de sénat avait été un facteur d’instabilité gouvernementale. En 1946 on décide donc de réduire considérablement le rôle et les pouvoirs de cette assemblée, et on lui donne l’appellation « Conseil de la République ».
    Article  3 alinéa 4 de la constitution de 46 : « C’est l’assemblée nationale qui seule exerce la souveraineté ».
    On met en parallèle l’accent sur les rapports entre ces deux organes.

    2.    La rationalisation des rapports entre les organes

    Sous la IIIe République, la plupart des crises ministérielles provenaient soit d’un vote de défiance provenant des chambres (technique de l’interpellation), soit du retrait individuel ou collectif des membres du cabinet ministériel sous la pression de ces mêmes chambres.
    A l’époque, lorsqu’un ministre ancien parlementaire décidait de quitter le gouvernement, il retrouvait immédiatement son siège de député.
    Le constituant de 1946 constate que ces relations entre le gouvernement et le parlement ne sont pas réglementées. Il va donc cherche à les juridiciser et à les constitutionnaliser.

    a)    Réglementation de l’investiture du Président du Conseil
    On consacre constitutionnellement l’existence du président du conseil.
    Ensuite, on indique dans la constitution comment il sera désigné : procédure en deux temps : proposition du président de la république adressée à l’assemblée puis vote de l’assemblée sur la personnalité et sur le programme. Mais on exige en plus la majorité absolue des députés composant l’assemblée nationale.

    b)    Rationalisation des procédures de mise en cause de la responsabilité politique
    On réglemente les conditions de mise en jeu de la responsabilité du gouvernement. La motion de censure prend la place de l’interpellation.
    On restaure aussi le droit de dissolution.

    B.    L’omission des constantes de la vie politique

    Tout se passe comme si on avait oublié une leçon fondamentale : le régime parlementaire est avant tout un gouvernement d’opinion.
    Or sous la IVe République, trois constats doivent être faits. En réalité, le rôle de l’opinion est neutralisé. De plus, les majorités parlementaires sont trop faibles. Enfin, la persistance sous la IVe république de mauvais réflexes hérités de la IIIe république.

    1.    La neutralisation du rôle de l’opinion politique

    Le gouvernement pour pouvoir fonctionner normalement doit jouir non seulement de la confiance de l’assemblée nationale, mais également de la confiance populaire.
    Dans un régime parlementaire qui se respecte, l’opinion doit d’abord pouvoir se prononcer clairement sur le choix d’un programme politiques et d’un personnel gouvernemental.
    Les méfaits du régime électoral combinés à une conception étroite du droit de dissolution vont aboutir à une véritable neutralisation du rôle de l’opinion, de telle sorte que peu à peu le régime va se trouve privé du soutien populaire qui est indispensable à son existence.
    L’application de la représentation proportionnelle sur un système de partis marqué par l’éclatement, le multipartisme, a pour effet d’accentuer cette tendance à l’éclatement.
    Quant au droit de dissolution, sous la IVe il ne permet plus la sanction de l’opinion. Le principe de la dissolution est de renvoyer les acteurs politiques en conflit devant le corps électoral. C’est dans le but de faire du droit de dissolution une arme anti crise ministérielle qu’on restaure le droit de dissolution.
    La crainte de la dissolution sous la IVe va entrainer un détournement systématique des procédures constitutionnelles, parce que les cabinets ministériels vont se retirer d’eux même sans qu’un désaccord avec l’assemblée soit constitutionnellement constaté.
    Le droit de dissolution ne joue pas le rôle qu’on lui avait assigné au départ (permettre à l’opinion publique de trancher le conflit).

    2.    Absence de « fait majoritaire »

    On ne parvient pas à dégager une majorité cohérente au sein de l’assemblée nationale. Par là même, cela entraine la nécessité de gouverner avec des gouvernements de coalition c’est à dire l’agrégation de mouvements politiques qui vont s’entendre à un moment pour gouverner. En même temps, l’hétérogénéité de la majorité politique rend évidemment la situation du gouvernement extrêmement précaire. Au moindre disfonctionnement on court le risque de voir l’une ou l’autre des composantes de ce gouvernement hétérogène sortir du gouvernement.
    La IVe République ignore le fait majoritaire.

    3.    La pratique dévoyée de la question de confiance

    Le cabinet qui ne dispose plus de la confiance du parlement doit se retirer.
    Ce principe fondamental confère à l’exécutif une relative instabilité, puisqu’il est dépendant de la confiance du parlement.
    Cette instabilité est peu sensible en Grande Bretagne, où le premier ministre et le gouvernement disposent d’une majorité de soutien.
    En revanche, en France l’instabilité est beaucoup plus nette. Elle devient très grande dans la mesure où le gouvernement a en face de lui un parlement émietté.
    Pour assurer la stabilité gouvernementale le constituant de 1946 va porter son travail sur la réglementation dans la constitution même de la question de confiance. Il insère ainsi l’article 49. Les députés ne peuvent plus aussi facilement que par le passé refuser leur confiance au gouvernement. En réalité, la pratique constitutionnelle de l’article 49 va transformer et déformer ce texte.
    L’usage de la question de confiance laisse en réalité une grande souplesse politique, de telle sorte que le président du conseil va disposer d’un large pouvoir d’appréciation pour poser ou non la question de confiance, pour apprécier l’opportunité ou non du duel qu’il engage avec l’assemblée nationale.
    Ce duel a ses règles propres, et l’article 49 de la constitution de 1946 tel qu’il a été pensé par le constituant ne va pas empêcher les dérives déjà rencontrées sous la IIIe République, ni la double pratique de la question de confiance, déjà connue pendant le IIIe. La question de confiance n’a pas pour but de forcer la main au parlement pour l’adoption d’un texte, mais de savoir si le parlement continue à soutenir le gouvernement politiquement.
    En 1958 on va tirer les leçons de tout cela, et on a dans cette analyse l’origine de l’article 49-3 de la constitution.  


    Section 2 – L’adaptation des règles constitutionnelles aux exigences de l’Etat moderne

     

    Le problème de la guerre d’Algérie n’est pas terminé en 1958. On prend conscience que la modernisation de l’Etat suppose un rejet du parlementarisme à la française, qui caractérise les IIIe et IVe République. Il s’agit alors d’inventer un nouveau modèle, que l’on espère cette fois efficace, c’est à dire un système constitutionnel qui ne soit pas marqué par l’instabilité gouvernementale, et qui donne au parlement et à l’exécutif les moyens d’agir.
    Dans un discours que De Gaulle prononce en 1946 à Bayeux, on trouve déjà les bases de la constitution de 1958.

    I – Le tournant « politico-économique » de 1945

    En deux ans, le rôle économique de l’Etat va s’accroitre.
    L’Etat devient le principal investisseur du pays, il se fait interventionniste, se lance dans des nationalisations.
    Ces mutations de l’Etat marquant la seconde guerre mondiale sont liées à la nécessité de reconstruire la France. La façon dont l’Etat va intervenir dans la société marque une rupture fondamentale par rapport au passé, comme si l’épreuve de la Seconde Guerre Mondiale avait transformé le regard que les citoyens portent sur l’Etat. Cet interventionnisme de l’Etat va correspondre à une sorte de consensus politique, autour duquel se retrouvent les familles politiques.
    En 1945 on célèbre l’Etat comme on célébrait la nation en 1789.
    Cette rupture est également intellectuelle. Elle est très liée aux idées de l’économiste Keynes. Avec lui, l’économie cesse d’être perçue comme étant simplement le résultat des lois du marché, comme quelque chose d’imposée. Elle devient quelque chose à construire, d’où la notion de politique économique, d’objectifs économiques à atteindre, de régulation économique.
    C’est l’Etat qui est seul apte à jouer ce rôle. La régulation suppose l’existence d’un agent, d’un opérateur, capable de combiner les différents paramètres économiques. Cet opérateur ne peut être que l’Etat.
    L’Etat Keynésien modernisateur c’est l’Etat régulateur.
    On va assister à cette époque à une chute des idéologies. Fin de l’opposition classique entre la droite et la gauche.
    Dans l’Etat régulateur, le principe même de l’intervention de l’Etat est admis par toutes les familles politiques.
    Donc finalement, cet Etat keynésien apparaissant au lendemain de la Seconde Guerre Mondiale va réduire l’écart entre les politiques menées par des gouvernements socialistes et des gouvernements libéraux, conservateurs. Ceci préfigure déjà les périodes de cohabitation.

    II – Le discours de Bayeux (1946), comme pré constitution de la Ve

    La première source des institutions de la Ve République sont les idées du général De Gaulle, les idées qu’il s’était fait de l’Etat.
    Le discours de Bayeux intervient après l’échec du premier référendum sur le premier projet constitutionnel préparé par l’assemblée constituante en 46. De Gaulle s’était inscrit contre ce projet, et reprend la parole avec un nouveau discours.
    Deuxième projet qui débouchera sur la constitution de 46 et qui va installer définitivement un régime politique aux antipodes des idées de De Gaulle dans le discours de Bayeux.
    La constitution de 1958 va, douze ans plus tard, traduire l’essentiel des idées constitutionnelles du général De Gaulle. Un décalage apparaît cependant, à propos de la seconde chambre, le Sénat, dont De Gaulle ne veut pas.
    D’autres courants vont inspirer le texte de la Constitution de 58, mais ce sont tout de même De Gaulle et son discours qui fixent l’économie générale de la Ve république.
    Le général De Gaulle ne se contente pas dans son discours d’exposer une structure constitutionnelle inédite, un schéma totalement novateur. Ce qu’il fait, c’est qu’il chercher à justifier et motiver ce nouveau schéma dont la France a besoin à ce moment clé de son histoire.
    La constitution de 58 n’est pas en rupture totale avec le passé constitutionnel français. C’est la restauration du rôle politique du président qui prouve le caractère novateur du schéma proposé par De Gaulle. Mais le discours de Bayeux reste très marqué par une volonté de ne pas rompre avec le patrimoine républicain français.
    De Gaulle cherche d’abord à légitimer le modèle qu’il propose. De plus, c’est un modèle constitutionnel original qui reste dans la continuité démocratique.

    A.    La légitimation, par De Gaulle, du schéma institutionnel qu’il propose
     
     1.    La légitimation par renvoi à l’histoire nationale

    Le discours de Bayeux va prendre en compte le régime de Vichy, et De Gaulle appuie sur l’absence de légitimité de ce régime. Il constate « les fréquentes invasions du territoire national par l’ennemi ». Pour lui, ces invasions menacent l’intégrité du territoire, notion essentielle, et portent atteinte à l’indépendance de la nation.
    De Gaulle met en avant la nécessaire légitimité du pouvoir politique. Il renvoie alors à une double légitimité : celle des institutions, et celle des gouvernants. Mais il ne s’agit pas d’une légitimité liée à l’origine du pouvoir, mais liée à l’action menée par les gouvernants. Pour De Gaulle, la légitimité implique une chose : la nécessité de garantir « l’intérêt supérieur du pays ».
    C’est cette conception de la légitimité qui va justifier l’article 5 alinéa 2 de la constitution de 58.
    Toute action doit être pour De Gaulle justifiée par l’intérêt supérieur du pays.
    Pour De Gaulle, Vichy n’est pas illégitime en soi. Ce régime devient illégitime parce qu’il signe l’armistice, créant une rupture entre l’action des gouvernements et l’intérêt supérieur du pays.

    2.    La nécessaire prise en compte du « tempérament national »

    De Gaulle renvoie aux diverses tendances politiques qui s’agitent, au multipartisme débridé de la IIIe république.
    L’indiscipline des partis empêche la formation d’une majorité de gouvernement, chose impensable pour De Gaulle.
    Il explique qu’il faut donc pour contrer cette tendance à l’émiettement le renforcement du rôle du président de la république, de manière à avoir toujours une institution au dessus des différents partis politiques.
    Mais cette conception institutionnelle du général De Gaulle  demeure cependant dans la tradition républicaine et démocratique.

    B.    Un schéma original mais dans la continuité démocratique

    L’organisation des conceptions institutionnelle du général De Gaulle procède d’un double mouvement, à la fois un phénomène de continuité et un phénomène de discontinuité.

    1.    La continuité dans la logique démocratique

    De Gaulle va renvoyer à deux notions clés de la démocratie en tant que telle, et que l’on retrouve sous la Ve : participation des citoyens (De Gaulle attache une grande importance à l’élection et au référendum) et limitation du pouvoir (principe de la séparation des pouvoirs).
    Sous la Ve va apparaître le fait majoritaire, ayant pour conséquence que le chef de l’Etat pour gouverner va pouvoir prendre appui sur un gouvernement à sa solde et un parlement dont il est le leader : phénomène de présidentialisation du régime.
    La véritable discontinuité apparaît dans la conception totalement inédite du pouvoir exécutif.

    2.    La discontinuité quant au rôle de l’exécutif

    Double renforcement de l’exécutif : le président et le gouvernement sont renforcés.
    Le président est érigé en arbitre national (article  5 constitution). Il s’agit bien d’un arbitrage actif. Le président de la république doit devenir la « clé de voute » des institutions.
    Renforcement du gouvernement dans ses rapports avec le parlement. Dès le départ on est en présence d’un réel bicéphalisme de l’exécutif. Il ne s’agit pas seulement d’un bicéphalisme de fonctionnement, mais aussi de fondement : d’un coté, un président élu de la nation, de l’autre un gouvernement chef d’une majorité parlementaire elle aussi élue de la nation.
    Conséquence : la double lecture des institutions (période normale, période de cohabitation) est déjà présente dès le départ dans l’esprit même de la Ve République. Même si dans l’esprit du général De Gaulle, une telle cohabitation est impensable : « Il ne saurait y avoir diarchie au sommet de l’Etat ».

     

    Chapitre 2 :

    Texte constitutionnel de 1958 dans le temps
     

    Lorsque les parlementaires de la IVe république décident de confier le pouvoir et le soin d’élaborer une nouvelle constitution au général De Gaulle, ils prennent le soin d’encadrer de manière stricte le travail constitutionnel à venir du gouvernement.
    Loi du 3 juin 1958 : deux principes apparaissent quelque peu contradictoires :
    - Le principe de la séparation réelle des pouvoirs est un principe classique depuis Montesquieu, mais pour le général De Gaulle ce principe signifie que l’exécutif ne doit plus être assujetti au législatif.
    - Le principe de la responsabilité du gouvernement, critère du régime parlementaire.
    Il va falloir que la nouvelle constitution combine deux choses en apparence contradictoire : d’un coté pas de subordination de l’exécutif au législatif mais en même temps une responsabilité du gouvernement devant le parlement.

    Section 1 – L’histoire du texte constitutionnel de 1958

     

    Problématique de l’adaptation dans le temps du texte constitutionnel à la pratique du régime, à l’évolution de la vie politique.
    La Valeur d’une constitution est déterminée par son adaptabilité à l’évolution d’un contexte politique qu’elle est censée encadrer.  

    I – Un texte juridique initial

     

    A.    L’écriture du texte constitutionnel

     1.    Les conditions de l’écriture (Faut-il parler d’un ‘complot gaulliste’ ?)

    Sur la question du passage d’une IVe à une Ve république, les opinions des juristes et hommes politiques sont partagées.
    Il y a d’abord ceux qui pensent qu’il faut changer de constitution, parce que les institutions de la IVe ne fonctionnent plus, et parce qu’il faut adapter la France aux exigences de l’Etat moderne.
    De l’autre coté, il y a ceux qui pensent qu’on pourrait simplement améliorer les institutions de la IVe république (ex : Félix Gaillard qui va présider une commission sur la réforme des institutions, faisant des propositions pour renforcer les institutions de la IVe).
    Les causes profondes du passage de la IVe à la Ve tiennent à deux phénomènes qui vont se conjuguer à un moment précis dans l’histoire française : l’affaire algérienne et l’extraordinaire personnalité du général De Gaulle qui apparaît comme étant l’homme providentiel pour sauver la France du « bourbier algérien ».
    Ce changement de régime a-t-il été le résultat d’un ‘complot gaulliste’ ?
    Complot = regroupement de plusieurs personnes de manière plus ou moins occulte dans le but de prendre le pouvoir.
    Il est certain que De Gaulle entend bien revenir aux affaires. Pour revenir au pouvoir, De Gaulle s’est servi de forces politiques utilisées à leur insu : la population européenne d’Algérie à qui De Gaulle promet de garder l’Algérie française, l’armée française à qui il promet de donner les moyens pour garder l’Algérie française, une grande partie des parlementaires de la IVe à qui il promet que le nouveau régime restera un régime d’essence parlementaire.
    Or, sans pour autant affirmer que De Gaulle a trahi ces trois forces politiques, on doit constater qu’il s’est sans trop de difficultés assez librement affranchi des promesses qu’il avait faites.
    D’abord, il renonce à garder l’Algérie française. Ensuite, il se brouille avec une partie des militaires, notamment au moment du putsch des généraux. Enfin, en à l’automne 1962 De Gaulle va faire adopter une réforme constitutionnelle révisant l’article  6 de la constitution et faisant passer l’élection du président de la république du suffrage universel indirect au suffrage universel direct (c’est une réforme dont ne voulaient pas les parlementaires car elle remet en cause le modèle parlementaire classique) ; pour faire passer sa réforme, De Gaulle organiser un référendum sur la base de l’article  11 de la constitution, ce qui court-circuite les parlementaires (mais la procédure est inconstitutionnelle).

    D’un point de vue juridique, le passage de la IVe à la Ve s’est déroulé sans problème particulier.
    Ressemblances 1940 – 1958, entrainant des craintes : dans les deux cas la France se trouve dans une situation de crise militaire, on fait appel à un grand chef militaire, le gouvernement est investi de manière parfaitement légale, le gouvernement est investi d’une double mission  (résoudre la crise militaires, doter la France d’une nouvelle constitution), les parlementaires votent la loi constitutionnelle en violation de la constitution elle même, les parlementaires se dessaisissent du pouvoir constitutionnel dérivé pour le confier au gouvernement.
    Deux différences fondamentales cependant : au niveau du contenu, le texte de juin 58 pose des conditions de fond, de forme, de procédure au gouvernement, alors que le texte de 1940 donnait un ‘chèque en blanc’ au maréchal Pétain. De plus, la loi de 1940 n’a pas été appliquée puisque Pétain va attendre 1944 pour établir un texte constitutionnel qui ne sera jamais ratifié par le peuple, alors qu’en 58, quatre mois après la loi du 3 juin, la constitution de la Ve est adoptée.

    Bilan :
    À l’entrée en vigueur de la nouvelle constitution (4 novembre 1958), les parlementaires sont rassurés. Le coup d’Etat n’a pas eu lieu. Mais selon François Mitterrand, le coup d’Etat n’a peut être pas eu lieu en 58 mais aura lieu après l’entrée en vigueur de la constitution, dans l’application concrète que le général De Gaulle va faire du texte constitutionnel. Mitterrand parle de « coup d’Etat permanent ».

    2.    Les écrivains : De Gaulle, Debré, Capitant et les autres

    1ère source : idées du général De Gaulle.
    Mais d’autres noms doivent être évoqués : 2e source : Michel Debré et René Capitant.
    3e source : apport des ministres d’Etat de la IVe république membres du comité interministériel.

    Michel Debré et René Capitant, deux grands juristes, vont influencer la pensée directe du général De Gaulle. Au sortir de la 2nde guerre mondiale, De Gaulle sent l’évolution des choses et lit des ouvrages que Debré et Capitant vont lui remettre (ex : Théorie de l’Etat de Carré de Malberg).
    En 1958, Debré va avoir une influence déterminante sur tout ce qui concerne le parlementarisme rationnalisé. Capitant, lui, va influencer la constitution à deux niveaux : le maintien de la logique parlementaire du régime et l’importance de restituer le référendum.

    Ministres d’Etat : Guy Mollet, Pflimlin, Louis Jacquinot, Félix Houphouët-Boigny. Ils joueront un rôle important au niveau de la question des crises ministérielles, ils vont réglementer le mécanisme de la motion de censure.

    B.    L’adoption du texte constitutionnel

    Période du 3 juin au 28 septembre : l’adoption du texte constitutionnel se décide.

    1.    Avant le référendum du 28 septembre 1958

    S’ouvre la campagne référendaire.
    Certains professeurs (grands juristes) comme Georges Vedel ou Raymond Aron sont hostiles au projet de constitution. Ils trouvent cette constitution très rétrograde et invoquent dans leurs articles les précédents du second empire.
    Il y a à cette époque un vrai souci d’égalité d’expression des différentes formations politiques de droite comme de gauche.
    Puissante campagne financée par le gouvernement en faveur du oui. Mise en place d’un front républicain d’action civique contre l’abstentionnisme.
    De Gaulle plaide pour son projet par un discours envoyé à tous les français.

    2.    Le référendum et ses résultats

    Le référendum intervient : véritable raz de marée dépassant toutes les prévisions, avec deux phénomènes très nets : très faible taux d’abstention (15%) et majorité écrasante de oui (79,25%). Les oui l’emportent dans tous les départements sans exception.
    On tire de ces résultats deux constatations :
    A la suite de ce référendum, De Gaulle va avoir la voie extrêmement libre et dégagée. On parle d’état de grâce.
    Puisqu’il y a eu un si grand nombre de oui, ce ne sont pas simplement le centre, la droite et la gauche qui ont voté oui, les électeurs communistes = une partie de l’extrême gauche, a aussi voté oui. C’est un phénomène que l’on retrouve à plusieurs reprises sous la Ve : les électeurs communistes vont être en partie séduits par le discours du général De Gaulle.

    II – Un contexte politique évolutif

     

    A.    La période gaullienne (1958-1969)

     1.    1958-1962 : la phase d’installation

    Election à l’assemblée nationale.
    Premier constat : les gaullistes remportent massivement les élections législatives de novembre 58.
    Elections municipales : les choses sont différentes. Les gaullistes s’étaient lancés à l’assaut des grandes villes mais il y a échec : le grand courant qui avait porté la Ve République est à peine perceptible aux élections municipales quelques mois après. Ceci montre une chose : sous la Ve, la vie politique ne se déroule pas au même rythme aux différents niveaux (national et local).
    Avril 1959 : élections sénatoriales : la gauche résiste relativement bien à la poussée gaulliste. Contrairement aux prévisions du général De Gaulle, le sénat ne sera pas l’organe toujours favorable au pouvoir. Il se comportera plutôt en forteresse de l’opposition.
    La période de l’installation est marquée par le règlement de la question algérienne.

    - 16 septembre 59 : discours de De Gaulle sur l’autodétermination du peuple algérien. La marche à l’indépendance apparaît inéluctable.
    En janvier 1960, journées de barricades à Alger : manifestations de la population européenne d’Algérie. Mais l’armée ne suit pas > échec.
    - 8 janvier 1961, référendum sur l’autodétermination en Algérie : 55,11% oui.
    - 22 avril 1961, putsch des généraux qui prennent le pouvoir. De Gaulle aussitôt après ce putsch prend les pleins pouvoirs (mécanisme de l’article  16). Les nouveaux mécanismes fonctionnent à merveille : quelques jours après les généraux renoncent à leur tentative.
    - De Gaulle va conserver les pleins pouvoirs pendant 6 mois (27 septembre 61).
    - 18 mai 1962, accords d’Evian mettent fin au conflit. Ils vont être ratifiés par référendum le 21 avril 1962 (65% oui, 28% abstention).
    - Le général De Gaulle va se brouiller avec la population européenne d’Algérie, l’armée, la classe politique. C’est la fin du compromis de 1958.

    2.    La fin du « compromis de 1958 »

    28 aout 1962 : attentat du Petit-Clamart  Cet attentat va faire prendre conscience à De Gaulle qu’il n’est pas éternel. Il va donc décider de changer le mode d’élection du président de la république pour le faire désormais élire au suffrage universel direct.
    Le but est de renforcer l’autorité et la légitimité du président par rapport à l’assemblée nationale. L’idée est que l’élection directe au suffrage universel va permette d’après De Gaulle de conférer aux futurs présidents de la république la légitimité démocratique qui compensera son manque de légitimité historique ou charismatique.
    De Gaulle renonce à utiliser l’article 89 de la constitution, il décide au contraire de passer par l’article 11. Or, cet article permet certes d’organiser un référendum mais pas de réviser la constitution. En application de l’article 89, le Parlement est incontournable. Les deux chambres interviennent automatiquement dans la procédure de révision. En application de l’article 11, on peut contourner le Parlement. Une chambre est très hostile à cette révision, le Sénat.
    Pour marquer leur désapprobation et pour signaler qu’ils entérinent la rupture du compromis de 1958, les députés décident d’adopter une motion de censure pour renverser le gouvernement Pompidou.
    On va tenter de convaincre le peuple de voter non au référendum.
    Automne 62 : deux consultations électorales en France : référendum du 28 octobre (le oui l’emporte avec 62,25%) et élections législatives de novembre (remportées par les ministres qui progressent nettement en voix et en sièges – le parti communiste progresse également).

    3.    Le retour des partis politiques

    De Gaulle avait été l’un des grands ennemis du système de partis politiques et toutes les institutions de la Ve ont été pensées pour essayer de réduire au minimum l’influence de ces partis. Mais en réalité cet objectif n’a pas été atteint. Finalement, il y a toujours une influence des partis, mais le système de partis sous la Ve a été profondément transformé. >transformation de la structure interne, des stratégies mises en place et de l’éventail partisan

    a)    Le redémarrage de la gauche


    Parallèlement à la reconquête du pouvoir par De Gaulle et les gaullistes, le Parti Socialiste et François Mitterrand marchent vers le pouvoir. Aux élections législatives de novembre 62 les formations de gauche parviennent à multiplier par deux le nombre de leurs députés à l’assemblée nationale. En 1965, première élection présidentielle au suffrage universel direct : Mitterrand s’affiche comme étant le candidat de la gauche et il va obtenir 32% des voix. Conséquence : De Gaulle est mis en ballotage. Succès personnel de Mitterrand et succès de l’alliance PC-PS. Aux législatives de 67 cette alliance est un nouveau succès (redémarrage de la gauche).

    b)    La refonte de l’éventail partisan : la bipolarisation


    La bipolarisation est la division des forces politiques en deux grandes alliances, deux grands pôles, l’un de gauche, l’autre de droite.
    On va examiner les duels droite/gauche au second tour des élections législatives :
    1958 : au second tour, duels dans 20% des circonscriptions (= un candidat de gauche contre un candidat de droite dans 20% des circonscriptions)
    1962 : au second tour, duels dans 60% des circonscriptions
    1967 : 80%
    1968 : 84%
    1978 : 98,6%
    1981 : duels dans toutes les circonscriptions sauf une.
    La bipolarisation permet de faire émerger la majorité de gouvernement. Mais les petits partis traditionnels du centre de la IVe disparaissent. Les partis politiques disparaissant sont remplacés par des partis plus forts ou par des petites formations avec des programmes plus extrémistes.

    4.    La parenthèse de mai 1968

    La crise de mai 1968 va donner naissance à de multiples courants, des mouvements variés, qui dans un premier temps vont être récupérés par le parti socialiste puis absorbés à partir de l’alternance de 81. Ils vont revenir sous une forme plus modernisée (exemple : mouvements écolo pacifiste, régionaliste, altermondialiste.
    Conséquence de la formation politique classique de la crise de mai 68 : interruption de la montée de la gauche : deux grands perdants, François Mitterrand et De Gaulle, un gagnant, Pompidou qui va négocier les accords de Grenelle. Plus largement, les vainqueurs sont les forces politiques de la droite classique.
    La crise de mai 68 signe la fin de l’ère gaullienne.

    5.    La fin de l’ère gaullienne

    Printemps 1969 : De Gaulle soumet un projet de régionalisation et un projet de réforme du Sénat (visant à supprimer le rôle politique du Sénat et à en faire une chambre de réflexion).
    Deux raisons expliquent cette démarche du général De Gaulle : d’abord, il veut se débarrasser du Sénat qui depuis 1968 se heurte à l’action présidentielle. Le Sénat ne sera pas le pilier du gouvernement, mais plutôt une forteresse de l’opposition. De plus, la crise de mai 68 a sérieusement ébranlé la légitimité du général De Gaulle. Il compte, en donnant à ce référendum une teinte plébiscitaire, renforcer et restaurer son lien direct avec le peuple.
    Mais échec du général De Gaulle au référendum du 27 avril 69 (52,41% de non). De Gaulle démissionne donc de la fonction présidentielle, provoquant des élections présidentielles à l’issue desquelles Pompidou est élu avec 57,7% des suffrages exprimés.
    L’ère gaullienne s’achève en 1969 lorsque De Gaulle quitte le pouvoir, mais l’ère gaulliste continue et dure aussi longtemps que les valeurs définies par De Gaulle imprègnent la vie politique française contemporaine.

    6.    Conclusion : qu’est-ce que le « gaullisme historique » ?

    On peut le définir à partir de 7 traits dominants :
    -    Etat fort et centralisé, sorte de jacobinisme de droite
    -    Sur le plan institutionnel, animosité à l’égard des pouvoirs politiques traditionnels tels que les assemblées parlementaires ou les partis politiques
    -    Non favorable au parlementarisme. L’Etat c’est d’abord un exécutif fort et personnalisé.
    -    Rapport direct et immédiat entre un homme et le peuple
    -    Favorable au corporatisme (corps intermédiaires)
    -    En matière économique, le gaullisme préconise un certain interventionnisme de l’Etat
    -    Sur le plan des relations internationales, idée d’une France forte, souveraine, qui ambitionne de jouer un rôle essentiel dans le monde. De Gaulle va à reculons face à la construction européenne et il y a un certain mépris par rapport aux organisations internationales, en particulier l’ONU. De Gaulle est beaucoup moins atlantiste (= proche des USA) que la droite classique et que le parti socialiste.


    B.    Le Gaullisme sans De Gaulle : la banalisation de la Ve République (1969-1974)

    Avec l’arrivée au pouvoir de Pompidou, il y a un changement dans la pratique des institutions.

    1.    La pratique pompidolienne des institutions

     a)    La re-parlementarisation du régime

    Après les événements de 68 c’est Pompidou qui avait conduit la bataille électorale de 68. Devenu président, il va continuer à se comporter comme un chef de parti politique. Il renoue avec la tradition des transactions parlementaires.
    Le régime va alors perdre son caractère plébiscitaire pour retrouver un aspect beaucoup plus représentatif. S’il y a un changement avec Pompidou dans les rapports entre gouvernement et Parlement, il y a continuité de la pratique gaullienne à travers les rapports entre 1er ministre et président de la république.

    b)    Les rapports Président/1er ministre : le changement dans la continuité

    10 juillet 69 : conférence de presse de Pompidou sur les rapports que doivent entretenir le président et le 1er ministre :
    Pompidou met en avant l’idée d’une distinction très nette entre les deux fonctions. Il y a aussi une volonté de hiérarchiser les deux fonctions : Pompidou reprend la conception gaullienne de l’exécutif. Dans le sillage de cette conception, une coutume va se cristalliser, le changement de premier ministre en cours de septennat présidentiel. Cette pratique a pour but de fragiliser le premier ministre et de concentrer l’hostilité politique sur la personne du premier ministre et non sur celle du chef de l’Etat. Le premier ministre joue le rôle de bouclier du président de la république.
    Quand on examine les septennats des différents présidents, on constate que le premier 1er ministre qui est choisi est une forte personnalité politique à laquelle le président est redevable. Le second 1er ministre est un gestionnaire.

    2.    Le redémarrage de l’Union de la gauche

    Aux élections présidentielles de 69, la SFIO touche le fond, puisque Gaston Deferre va obtenir 5% des voix. Face à cet échec de l’alliance PS/centre, les partisans de l’ancrage du PS à gauche vont reprendre le dessus et pour marquer leur volonté de rompre avec le passé, ils décident de créer un nouveau parti politique, le nouveau parti socialiste. Cette création va se faire en deux temps : d’abord en juillet 1969 au Congrès constitutif du nouveau parti socialiste avec un premier secrétaire (Alain Savary), puis en juin 1971 au Congrès de l’unité socialiste d’Epinay sur Seine avec la fusion des socialistes et des conventionnels. Le 16 juin 71, François Mitterrand devient le premier secrétaire du PS.
    L’objectif de ce nouveau PS est de rééquilibrer la gauche, c’est à dire électoralement ‘remplumer’ le PS et ‘déplumant’ le PC. Le meilleur moyen d’y arriver pour le PS est de gauchiser son programme, et donc de faire alliance avec le PC.
    L’alliance PC-PS va être matérialisée par la signature du ‘programme commun de gouvernement’ le 22 juin 72 en prévision des élections législatives qui s’annoncent en 73. Ce programme commun demande l’abrogation de l’article 16 de la constitution. Des dispositions visent aussi à revaloriser les droits du Parlement.
    Pompidou meurt en 1974 et Valéry Giscard d’Estaing est élu. Pour la première fois la présidence de la république revient à quelqu’un qui n’est pas membre de la famille gaulliste. S’ouvre alors la période du gouvernement au centre.

    C.    Le gouvernement « au centre » (1974-1981)

    C’est la totalité du centre qui entre dans la majorité présidentielle. La bipolarisation est totalement achevée. C’est donc le vide entre la majorité et l’opposition. Dans ce contexte, la tache du président VGE va être assez difficile. En effet, si ce président dispose bien d’une majorité politique à l’assemblée, la famille politique à laquelle il appartient personnellement n’est pas dominante au sein de cette majorité, dominée par les gaullistes.

    1.    La difficulté d’être Président de la minorité dans la majorité

    Il résulte de cet état des forces politiques que VGE est obligé de désigner comme premier ministre le leader de la formation gaulliste, Jacques Chirac. Le problème est que Giscard va vouloir dans un premier temps s’appuyer sur la pratique gaullienne de l’exécutif. Mais en 74 Giscard n’est plus le leader de la majorité parlementaire. Désormais, c’est le 1er ministre. C’est ainsi que le maintien par Giscard d’une conception trop hiérarchisée des rapports entre le 1er ministre et le président va conduire à la démission de Chirac en 76.
    Après cette démission, la droite parlementaire va être profondément divisée. C’est Raymond Barre qui prend le relais de premier ministre. En raison de la division de la majorité parlementaire, ses projets de lois gouvernementaux se heurtent à l’hostilité du RPR. C’est là qu’apparaît l’efficacité du texte constitutionnel de 58, qui va donner les moyens à Raymond Barre de discipliner ses propres troupes.
    Raymond Barre va utiliser le 49-3 : c’est un gouvernement qui met son poids dans la balance pour l’adoption d’un texte et qui dit au Parlement soit d’adopter le texte soit de renverser le gouvernement.
    C’est une période de fortes tensions, de distensions du coté de la droite surtout.

    2.    Les péripéties de l’Union de la gauche

    Aux élections cantonales de 76 la gauche progresse. Ensuite, elle remporte les municipales de 77. Ces succès aux élections locales laissent prévoir un succès aux élections législatives qui s’annoncent en 78. La victoire de la gauche prend donc une certaine consistance. Fasse à ce phénomène qui s’annonce VGE va prendre position. Les prédécesseurs de Giscard excluaient une coexistence entre un exécutif de droite et un Parlement de gauche. Cependant, pour lui il en va différemment : il dit d’un coté qu’il entend continuer à assumer ses fonctions et de l’autre il dit : « vous pouvez choisir l’application du programme commun, c’est votre droit, mais si vous le choisissez, il sera appliqué » donc il accepte parfaitement la version parlementaire des institutions. C’est la couleur de la majorité politique au Parlement qui détermine le fonctionnement du régime, et non la présidence. C’est une lecture parlementaire des institutions : éloignement du gaullisme.
    Mais quelques temps avant les élections législatives de 78, rupture entre PS et PC : la gauche ne va pas avoir la majorité au Parlement mais pour autant elle progresse en sièges. La droite conserve une toute petite majorité d’avance.

    3.    L’avènement de la République des fonctionnaires

    Dans sa phase gaullienne, la Ve république est marquée par la fusion entre le pouvoir gouvernemental et le pouvoir administratif. L’appareil de l’Etat chercher à s’autonomiser, à se rendre indépendant à la fois du personnel politique et du monde des affaires.
    Durant la période gaullienne, les ministres se recrutent essentiellement parmi les hauts fonctionnaires et non plus parmi les parlementaires.
    Pendant la période gaullienne, la circulation des personnes, des décideurs, entre l’administration et le monde de l’entreprise, est réduite au minimum.
    Cette volonté d’indépendance de l’appareil administratif se double d’une volonté de la haute administration de renforcer son emprise sur la société civile. C’est le thème de la technocratie (idée selon laquelle la haute administration prétend incarner l’intérêt général, et de ce fait dépossède les parlementaires de cette fonction de dire ce qu’est ou n’est pas l’intérêt général).
    Sous la présidence Pompidou on observe d’abord un rapprochement entre le pouvoir gouvernemental et le pouvoir économique. La circulation entre les milieux d’affaire et la haute administration s’intensifie. Cette tendance va s’accentuer avec VGE, jusqu’à former une symbiose entre les administrations et la direction des grandes entreprises privées.  
    Cela explique que les politiques de nationalisation, tout comme celles de privatisation, se passent sans de heurts particuliers.
    10 mai 1981 : Mitterrand est élu président de la république. C’est l’alternance pour la première fois (=changement de majorité). Mais contrairement à ce que l’on pouvait craindre, il n’y aura pas dans le fond de rupture politique révolutionnaire.

    D.    L’alternance sans alternative
     
    L’élection de Mitterrand est suivie en juin 81 d’une élection législative qui donne aux socialistes une majorité absolue de députés. Ces deux victoires constituent un nouveau pas dans l’éloignement du gaullisme. Mitterrand avait été le grand ennemi du général De Gaulle.
    Mais d’un autre coté on peut aussi interpréter la victoire des socialités et de Mitterrand (= alternance de 81) comme une victoire posthume de De Gaulle. En effet, la nouvelle majorité socialiste qui entre en place va accepter tel quel l’héritage institutionnel du gaullisme et va s’approprier la constitution de 1958. Non seulement les socialistes ne vont pas s’employer à la réviser, mais en plus ils vont chercher à en exploiter toutes les virtualités, y compris les moins démocratiques.
    En fait, l’alternance de 1981 parachève quelque part l’institutionnalisation du gaullisme. Elle détache la constitution gaulliste des forces politiques qui l’ont enfantée et fait vivre pendant deux décennies. Dès lors, la constitution peut s’accommoder de diverses majorités. C’est sa force.
    Ce constat est capital car il permet de comprendre que depuis 1981 les deux tendances politiques de droite et de gauche alternent au pouvoir sans rupture décisive. Il y a une forme de complémentarité entre l’action des gouvernements de gauche et celle des gouvernements de droite.

    III – L’adaptation du texte constitutionnel au contexte politique

     

    La question qui se pose est comment parvient-on à maintenir l’adéquation nécessaire au bon fonctionnement du régime entre le texte originel de 1958 et le contexte politique nécessairement évolutif ? (adéquation sans laquelle régime ne peut se maintenir).

    A.    L’adaptation « délibérée », par la révision du texte constitutionnel

    La Constitution de 1958 est une constitution rigide, sa révision suppose donc un formalisme particulièrement rigoureux. Pour réviser la constitution les procédures utilisées sont différents que celles utilisées pour l’adoption des lois ordinaires.
    L’article 98 précise la procédure de révision de la Constitution, mais ce n’est pas cet article qui sera utilisé pour la révision de la constitution, c’est l’article 11.
    Il n’est pas interdit de penser que 2 modes de révision existeraient : l’une prévu par la Constitution et un mode de révision parallèle via l’article 11.
    Ces deux modes ont deux points communs, ils reposent sur une disposition constitutionnel, et ensuite ce sont deux modes de révision délibérés du texte constitutionnel,  ils font dans les deux cas l’objet d’un débat, une discussion,  suivit d’une décision.
    Dans le cadre de l’article 89 le débat a lieu dans l’enceinte parlementaire alors que dans l’article 11 le débat est au moment de la campagne référendaire.

    1. La révision telle qu’elle est prévue par la constitution (article 89)

    L’article 89 compose à lui seul le titre 16 de la constitution intitulé De la révision. On peut en déduire que c’est le mode normal de révision de la Constitution. Il est d’autant plus normal que cet article comporte deux limites importantes à l’exercice de la révision constitutionnelle :
    - alinéa 4 : aucune procédure de révision ne peut être poursuivie lorsqu’il est porté atteinte à l’intégrité du territoire (pour éviter le précédent de 1940).
    Il a une portée encore plus large, il vise à empêcher toute initiative de révision en cas d’utilisation par le président de la république des pouvoirs exceptionnels prévus à l’article 16.
    - alinéa 5 : La forme républicaine du gouvernement ne peut faire l’objet d’une révision. Idée d’interdire la transformation du régime en une monarchie constitutionnelle.
    Mais rien n’empêche de réviser l’article 89.

    => Le fait que l’art 89 alinéa 4 et 5 comporte deux exceptions c’est le signe déterminant que l’article a été conçu par les constituants de 1958 comme devant être le mode normal de révision de la constitution.
    => L’initiative peut être soit du président de la république soit du Parlement. Quand elle vient de l’exécutif, entrecroisement entre le rôle du premier ministre et le rôle du président : « sur proposition du premier ministre »  prouve que le président de la république ne peut pas engager la procédure de révision tout seul, il lui faut une proposition de la part de son premier ministre.
    Dans les deux cas, l’assemblée nationale et le sénat doivent émettre un vote en termes identiques. Ils doivent adopter un texte de révision commun selon la procédure législative classique.
    Si l’initiative est parlementaire on doit organiser un référendum mais si l’initiative est de l’exécutif, le président de la république a le choix : soit il organise un referendum soit il décide de convoquer le parlement en Congrès. Autrement dit, on met tous les parlementaires dans un autre lieu et on adopte ou rejette le texte à la majorité des 3/5 des suffrages exprimés. C’est difficile mais normal car la Constitution est rigide.

    Dans la pratique toutes les initiatives de révisions qui ont réussi, par le biais de cet article, ont émané de l’exécutif. Le président de la république a dans tous les cas eu recours à la procédure du congrès sauf deux fois : en 2000 avec le referendum sur le quinquennat, en 2005 avec le traité constitutionnel européen, rejeté par les français.
    Le vote des assemblées intervient en vote identique, cela signifie que le bicamérisme inégalitaire (sénat moins important) s’efface, les deux assemblées sont mises sur un pied d’égalité, donc l’approbation sénatoriale est incontournable. C’est pour cela que De Gaulle en 1962 confronté à l’hostilité sénatoriale va passer par une autre procédure, celle de l’article 11, ouvrant par la même occasion un mode de procédure parallèle de révision de la Constitution.
                                                                                             
    2. Le précédent contesté de 1962 (article 11)

    La question qui se pose est celle de la constitutionnalité du retour à l’article 11 pour réviser la constitution.

    Arguments qui militent pour démontrer l’inconstitutionnalité du recours à l’article 11 :
    - l’article 89 compose a lui seul le titre 1, il n’y a pas d’autres articles. Or ce titre ne mentionne aucune autre procédure de révision.
    - l’article 89 expose de manière claire et précise la façon dont il faut s’y prendre pour réviser la constitution, on peut donc penser que toute autre procédure n’a pas été voulue par le constituant.
    - quand on fait une comparaison entre les articles 11 et 89 on constate que les champs d’applications ne sont pas les mêmes : l’article 11 concerne l’organisation des pouvoirs publics constitutionnels. Le champ de l’article 11 n’est qu’un élément de l’article 89.

    Arguments qui justifient le recours à l’article 11 
    :
    - rien n’interdit formellement que les deux articles 11 et 89 jouent de manière concurrente.
    - l’emploi de l’article 11 peut très bien être analysé comme découlant de l’article 3 de la Constitution.
    L’idée est qu’en tant que souverain le peuple est le véritable détenteur du pouvoir constituant.
    Il est donc normal que ce pouvoir puisse s’exprimer selon les procédures, les moyens prévus par la constitution, par le biais du référendum.
    Seulement, cet un argument un peu bancal car le recours au référendum fait participer le peuple à ce qu’on appelle le pouvoir constituant dérivé. Or dans la constitution ce pouvoir constituant dérivé relève de l’article 89 et pas d’une autre procédure.
    - en ratifiant cette révision le peuple accepte le contenu mais accepte aussi la procédure suivie. C’est l’idée d’un accord a posteriori.
    - idée selon laquelle il y aurait création d’une coutume constitutionnelle qui justifierait la possibilité de passer par l’article 11. Argument apparut en 1969 au moment ou DG fait « bis repetita » pour la régionalisation et modification du rôle du Sénat. Cela deviendrait une coutume. Mais pour que cela soit coutume il faudrait une pratique qui se répète et cela sur une certaine durée.
    Or après De Gaulle aucun président de la république n’aura recours à la révision de la Constitution via l’article 11.
    Mitterrand dit que l’article 11 peut être utilisé pour réviser, mais doit être utilisé dans des situations particulières.


    B. Deux sources d’interprétation, source originelle liée à l’interprétation gaullienne et source conjoncturelle liée à l’adaptation

     1.    L’interprétation gaullienne et ses déclinaisons

    Dans sa conférence de presse janvier 1964, DG donne son interprétation des institutions ni parlementaire ni présidentielle, mais présidentialiste.
    De Gaulle considère la présidence de la Ve république comme la clef de voute des institutions.
    Pour lui, le président est le détenteur unique de la souveraineté nationale, par conséquence il monopolise l’autorité au cœur même du pouvoir exécutif.
    La conséquence est que les compétences exercées par les autres organes de l’exécutif sont en quelques sortes déléguées par le président : logique de délégation de pouvoir.
    Il est le président parce qu’il est l’autorité légitime, il va tracer la ligne de démarcation entre les compétences qu’il se réserve et les compétences qu’il décide souverainement. D’où le domaine réservé du président mais qui en fait n’existe pas constitutionnellement.
    De même, dans la pratique gaullienne de l’exécutif, le président conserve un pouvoir d’évocation, c’est la possibilité d’évoquer devant lui une affaire à tout moment.
    C'est encore une conception présidentialiste du pouvoir. Cette pratique ne sera pas fondamentalement remise en cause par les successeurs du président, les autres présidents vont la décliner selon des paramètres :
    -    La personnalité du président
    -    La personnalité du premier ministre
    -    Importance ou non de la majorité parlementaire
    L’approche présidentialiste est vivement critiquée notamment dans le coup d’état permanent à Mitterrand. Les majorités godillots qui sont à la solde du président renoncent à leurs prérogatives au profit du président.
    La cohabitation met fin à l’hégémonie présidentielle, à un président qui ne dispose plus du soutien majoritaire à l’assemblée.
    La cohabitation ouvre sur une autre interprétation possible.

       2. Interprétation conjoncturelle liée à la cohabitation

    La cohabitation évoque deux périodes : 1986-1988 puis 1993-1995, au cours desquelles, suite aux élections législatives, le président de la république F. Mitterrand se retrouve confronté à un gouvernement issu d’une majorité parlementaire qui ne coïncide pas avec la majorité présidentielle.
    Ce à quoi s’ajoute une troisième cohabitation d’une nature différente en raison de sa longueur, 1997-2002, entre J. Chirac et L. Jospin.
    Les périodes de cohabitation vont marquer la vie politique française par des moments de très fortes tensions, politiques, au sommet de l’état. Par exemple en juillet 1986, F. Mitterrand refuse de signer des ordonnances sur les privatisations voulues par le gouvernement de J. Chirac. En 1987 Mitterrand refuse de convoquer le gouvernement en session extraordinaire alors que le gouvernement  de Chirac le lui demandait. En juin 2000 Jacques Chirac lui aussi va refuser d’inscrire un texte à l’ordre du jour du conseil des ministres.
    En 1986 quand s’ouvre la première cohabitation de nombreux constitutionnaliste estiment qu’il est impossible de faire cohabiter durablement un président de la république et un gouvernement qui lui est hostile. Or on constate que deux cohabitations courtes plus une longue ont montré que cette période pouvait se prolonger plus de deux ans sans crise politique majeure, et si ces cohabitations on pu exister c’est sans doute parce que le président pendant ces périodes là s’est appliqué à respecter un adage : « La constitution rien que la constitution toute la constitution ».

    Bilan des différentes cohabitations :
    Les institutions de la Ve République vont s’adapter mais cela entraine nombre de conséquences sur la façon de pratiquer les institutions, l’interprétation du texte.
    Impacts :
    - concernant les rapports entre les deux têtes de l’exécutif.
    - concernant les autres institutions : restauration gouvernementale, cependant si le président de la république est diminué il n’en conserve pas moins les pouvoirs prérogatives qui peuvent lui faire jouer le rôle de censeur de l’action gouvernementale.
    - sur le fonctionnement des autres organisations : les périodes de cohabitation sont marquées par des périodes de reparlementarisation du régime, le gouvernement tire sa légitimité du parlement, légitimité face au président.
    En période de cohabitation le parlement est revalorisé, il redevient un lieu de débat public lieu de discussion, lieu de délibération à proprement parlé.
    La cohabitation a aussi un impact sur le rôle et la fonction du conseil constitutionnel : face au conflit entre président et gouvernement le conseil joue un rôle d’arbitre. Il va avoir l’occasion de se faire entendre et de retrouver une légitimité.

    Section 2 - Un texte constitutionnel à géométrie variable

     

    Focalisation sur une question : quelle est la nature juridique de la Vème république ? Est-elle un régime présidentiel ? Parlementaire ? Les deux ?

    La loi 3 juin 1958 impose au gouvernement de respecter un certain nombre de principes. D’abord le principe de la séparation des pouvoirs (avec responsabilité gouvernementale) : or c’est critère dominant du régime parlementaire.
    Conférence de DG le 11 avril 1961 : Il ne voit pas pourquoi on pencherait pour l’un ou l’autre.
    Debré dit devant le conseil d’état « Il faut donner à la France un régime parlementaire ».
    Les éléments du régime parlementaire sont réunis :
    - un régime bicéphale
    - la responsabilité gouvernementale
    - on ne peut pas dire qu’on est dans un régime présidentiel, car responsabilité.
    Mais un élément perturbateur qui empêche d’assimiler la Vème république à un régime parlementaire classique est l’affirmation du rôle majeur joué par le président de la république, et le renforcement de ses prérogatives dans le texte même de la constitution.
    La Ve République est rattachable aux régimes parlementaires mais constitue au sein de cette catégorie un modèle spécifique en ce sens que l’on a cherché à insuffler l’esprit du régime présidentiel dans le cadre juridique du régime parlementaire.
    Une conséquence fondamentale de cela est le rôle joué par le président de la république de la couleur politique de l’Assemblée Nationale.
    M. Debré dit : « La constitution est susceptible de faire l’objet de plusieurs lectures différentes » (en fonction de la coïncidence ou de l’absence de coïncidence entre majorité parlementaire et majorité présidentielle).
    Le facteur déterminant est l’opinion au moment où elle s’exprime (au moment des élections législatives et au moment des élections parlementaires).
    La Vème république est un gouvernement d’opinion rationnalisée et à option présidentielle.

    Ce qui va faire varier la géométrie des institutions est la combinaison entre le résultat des élections législatives et présidentielles.
    La Ve république correspond à un régime parlementaire dualiste, dans lequel le chef du gouvernement pour gouverner doit avoir la confiance à la fois du parlement mais aussi du chef de l’état.
    Lorsque l’adéquation entre les deux majorités est rompue (cohabitation) alors cela correspond à un régime parlementaire moniste.
    Quel que soit le mode de fonctionnement du régime le chef du gouvernement peut toujours utiliser les armes constitutionnelles pour discipliner sa majorité.
    Cela fonctionne si le gouvernement n’a qu’une majorité relative, mais ça marche aussi quand le premier ministre est confronté à l’hostilité de ses propres troupes.

    Le renforcement de l’exécutif dans la branche présidentielle n’est pas un obstacle démocratique. A chaque option le corps électoral opte ou non pour la lecture présidentialiste des institutions.
    Trois hypothèses s’ouvrent alors : le corps électoral refuse la lecture présidentialiste lorsqu’il envoie au parlement une majorité de députés hostiles au président, accepte la lecture présidentialiste lorsqu’il envoie une liste de députés favorables au président, ou enfin opte pour une atténuation de la lecture présidentialiste lorsqu’il envoie au parlement une faible voire une relative majorité de députés favorables au président.
    Toujours dans la logique des variateurs, c’est l’ampleur de la majorité qui conditionne l’ensemble des institutions.

    A.    Un régime parlementaire dualiste

     1.    Hypertrophie de la fonction présidentielle en cas de coïncidence totale
    Entre janvier 1959 et mars 1986, date de la première cohabitation, c’est un régime parlementaire spécifique qui caractérise la Vème république.
    Passage de l’élection du président au suffrage universel direct, le président se trouve doté à partir de 1962 en plus de ses pouvoirs de sa propre légitimité populaire. Cela le renforce doublement par rapport au premier ministre car lui n’est pas élu mais nommé par le président, et par rapport au parlement également.

    Mais présidentialisation ne signifie pas régime présidentiel à l’américaine.
    Il y a 5 éléments distinguant la Ve du régime américain :
    - la dissolution, car aux Etats Unis c'est une séparation stricte des pouvoirs.
    - en 1986 le gouvernement pour gouverner a besoin d’un soutien, d’une majorité au Parlement.
    - le referendum national n’existe pas aux Etats Unis, et a été restauré sous la Ve comme une technique de gouvernement.
    - l’initiative des lois est en France partagée par exécutif et législatif alors qu’aux USA le président n’a pas l’initiative des lois.
    - Responsabilisé du gouvernement devant le parlement qui existe en France, pas aux USA, critère du régime parlementaire.

    2. En cas de coexistence relative entre les majorités

    Recentrage autour de l’arbitrage présidentiel.
    La coïncidence relative peut aussi désigner l’hypothèse où tout en étant du même bord politique, les titulaires de l’exécutif ne sont pas en adéquation parfaite (hypothèse Mitterrand Rocard). Il va falloir que le président compose avec le premier ministre, la vision présidentialiste doit être atténuée.
    Dans les deux cas que la relativité vienne du résultat des élections ou de deux personnalités non en adéquation on en revient à une lecture littérale de la constitution, la fonction présidentielle se recentre autour d’une fonction d’arbitrage.


    B.    Un régime parlementaire moniste en période de distorsion des majorités

    Le dualisme devient moniste, en quelque sorte les électeurs ont décoché l’option présidentialiste.

    1.    Le reflux actif du président ou la coexistence

    Le premier ministre se replie sur la constitution dans le cadre de son arbitrage. Référence de Mitterrand  à l’article 5 pour empêcher Chirac de gouverner et s’octroyer un peu de pouvoir gouvernemental.

    Le président va interpréter de manière extensive ses pouvoirs constitutionnels, il va assimiler les pouvoirs dits partagés, c’est à dire les pouvoirs qu’il partage avec le premier ministre, les pouvoirs contresignés par le premier ministre, en pouvoirs propres. Ces prétentions du chef de l’Etat ne peuvent se justifier juridiquement. C’est de là que vient le conflit. En réalité, les seuls pouvoirs propres du président sont ceux qui sont listés à l’article 19 de la constitution.
    François Mitterrand va construire la nouvelle fonction présidentielle sur cette interprétation libre de la constitution.
    Concrètement, là où le texte de la constitution reconnaît un pouvoir gouvernemental exclusif il laisse le gouvernement gouverner mais là où il y a partage des pouvoirs même contresignés il va exercer son pouvoir de manière discrétionnaire. Le chef de l’Etat apparaît comme un contre pouvoir face au gouvernement. Par exemple, François Mitterrand va refuser de signer les ordonnances élaborées par le gouvernement de Chirac.
    Art 13 de la constitution « le président de la république signe les ordonnances et les décrets délibérés en conseil des ministres ». Le président Mitterrand a réussi quelque part à freiner l’action du gouvernement en allant bien au delà de l’arbitrage constitutionnel défini à l’article  5, c’est à dire l’arbitrage neutre. Ceci vaut pour la conduite des affaires intérieures de l’Etat mais aussi pour celle des affaires extérieures de l’Etat.
    Cohabitation s’est déroulée en deux temps :
    -    recul du président Mitterrand en matière de politique extérieure qui se traduit par une véritable cogestion dans ce domaine (sorte de diarchie au sommet de l’Etat)
    -    retour de la prééminence présidentielle : profitant de l’imbrication réelle des pouvoirs en la matière Mitterrand réussit à tout reprendre ou presque à son compte en matière diplomatique, militaire.

    2.    Le « reflux passif » du Président, ou la « cohabitation pacifique »

    L’environnement est différent, le contexte a changé. D’abord, la majorité envoyée au Parlement est beaucoup plus forte, la majorité parlementaire est donc importante, écrasante. Le président de la république est en fin de mandat et les deux protagonistes vont se mettre d’accord pour que cette deuxième cohabitation ne soit pas conflictuelle.
    La constitution sera peut être pour la première fois dans l’histoire de la Ve appliquée à la lettre. En politique intérieure, le gouvernement gouverne. Le président qui entend marquer sa différence va témoigner d’une volonté discrète d’influence. En politique extérieure et en matière de politique internationale, contrairement à la première cohabitation, le président ne revendique pas l’existence d’un domaine réservé, en matière de défense et politique étrangère on revient à un domaine partagé entre gouvernement et président.
    Edouard Balladur a probablement été jusqu’à nos jours sous la Ve le premier ministre le plus puissant, du fait du recul massif du président. On revient à un cadre parlementaire beaucoup plus classique.
    Par rapport à la première cohabitation, cette période va correspondre à une application encore plus rigoureuse du texte de la constitution dans la mesure où s’achève ici le rééquilibrage de nos institutions en faveur du gouvernement et de son chef. Sous cette seconde cohabitation, le gouvernement et le premier ministre allaient enfin pouvoir pleinement mettre en œuvre l’article 20 de la constitution « Le gouvernement détermine et conduit la politique de la nation ».


    PARTIE 2 : LA REDISTRIBUTION DES POUVOIRS SOUS LA Ve REPUBLIQUE

     

    La constitution du 4 octobre 1958 va opérer une redistribution des pouvoirs constitutionnels sous la Ve République.
    Cette redistribution s’opère dans trois directions :
    -    renforcement drastique de l’exécutif dans ses deux branches
    -    rationalisation radicale du pouvoir législatif
    -    impulsion d’un processus de soumission du pouvoir politique au contrôle d’un juge.
    On s’efforce donc de repenser l’encadrement juridique du pouvoir politique en France.
    La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 tente, sans porter atteinte à la stabilité du pouvoir, de profondément moderniser et rééquilibrer les institutions de la Ve république.
    Au point de départ de cette réforme il y a les travaux du Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve république, dont la présidence a été confiée par le président Sarkozy à Edouard Balladur. Celui ci rend un rapport en octobre 2007 (A LIRE) qui rend trois constats :
    -    « il faut accroitre et renforcer les attributions et du rôle du Parlement »
    -    « il faut clarifier les attributions respectives du président de la république et du premier ministre »
    -    « il faut renforcer et garantir les droits des citoyens »
    Le comité Balladur sur le fondement de ces trois constats va formuler 77 propositions qui modifient ou créent 41 articles de la constitution, avec la volonté de « rendre la Ve république plus démocratique ».
    Le projet de gouvernement va être présenté en conseil des ministres le 23 avril 2008 par François Fillon. Ce projet d’inspire très largement du rapport Balladur.
    Cependant, trois propositions n’ont pas été retenues : idée qui visait à inscrire dans la constitution que le chef de l’Etat définit la politique de la nation ; interdiction du cumul entre la fonction de ministre et une autre fonction élective ; introduction d’une dose de proportionnel dans les élections des députés.
    Par ailleurs, le gouvernement va rajouter une idée qui n’était pas dans le rapport Balladur : idée selon laquelle le mandat du président de la république doit être limité à deux mandats consécutifs.
    Le projet de loi constitutionnelle va être adopté par le congrès le 1er juillet 2008 et promulgué le 23 juillet 2008. Ce projet a été adopté par 539 voix pour contre 357. Cette loi va être promulguée le 23 juillet 2008.

    Les grandes lignes de la révision du 23 juillet 2008 :

    -    volonté d’encadrer le pouvoir exécutif :
    Dans le temps : article  6 : aucun président ne pourra accomplir plus de deux mandats consécutifs
    Dans ses modalités d’exercice : assemblées parlementaires doivent émettre des avis concernant les nominations auxquelles procède le président (article  13), interdiction de prononcer des grâces collectives pour le président (article 17), président peut s’exprimer directement devant le congrès (article  18

    -    volonté de renforcer le pouvoir législatif :
    Améliorer les fonctions représentatives notamment en plafonnant le nombre de parlementaires (article  24)
    Mise en place d’une commission indépendante chargée de veiller à un découpage électoral transparent.
    Article  4 ; article  48 ; article 51-1
    Volonté de mieux organiser le travail parlementaire : permettre au Parlement de retrouver la maitrise de son travail de fabrication de la loi, de contrôle du gouvernement.
    Logique d’atténuation du parlementarisme rationalisé, rééquilibrage institutionnel.

    -    droits nouveaux du citoyen et affirmation de valeurs communes :
    Participation des citoyens : mise en place d’un référendum d’initiative conjointe, élargissement du champ des matières de l’article 11
    Renforcement de la protection des droits : mise en place de l’exception d’inconstitutionnalité (article  54) = possibilité reconnue à l’occasion d’un procès de saisir le Conseil Constitutionnel pour qu’il puisse déclarer qu’une loi pourtant entrée en vigueur n’est pas conforme à la constitution.
    Titre 11 bis : mise en place d’un défenseur des droits
    Affirmation de valeurs partagées : égalité des sexes, respect de la diversité (opinions, langues)


    Chapitre 1 : Le renforcement de l’exécutif dans ses deux branches

     

    Contrairement à ce que pourraient laisser entendre les expressions « régime présidentialiste », ce n’est pas seulement la branche présidentielle que l’on renforce en 1958.
    En réalité la nouvelle répartition des rôles n’est pas dépourvue de toute ambigüité.
    Finalement, on peut se poser la question suivante : les rapports entre président et premier ministre sous la Ve, duel ou duo ?

    Section 1 – Le renforcement de la branche présidentielle

     

    Indépendamment du facteur personnel, ce renforcement est lié à deux autres facteurs à la fois politiques et juridiques. Le président de la république sous la Ve est doté non seulement de sa propre légitimité qui en fait l’élu de la nation mais aussi de pouvoirs propres extrêmement importants en pratique.

    I – Le renforcement statutaire du Président

     

    A.    Un président élu de la nation

    Ce n’est pas quelque chose qui allait de soi en 1958. Très vives contestations de la part des parlementaristes classiques, qui perdurent au long de la Ve république.

    1.    L’élection présidentielle modifie le système de partis

    Aujourd’hui l’élection présidentielle au suffrage universel direct est considérée comme étant consubstantielle de la Ve république. Pourtant en France cela ne paraissait pas forcément évident. En effet, souvenir fâcheux : l’élection de Louis Napoléon Bonaparte le 10 décembre 1848 suivie d’un coup d’Etat le 2 décembre 1851. La France c’est la 2e constitution de la Ve république (G. Vedel).
    Le chef de l’Etat va bénéficier de l’onction du suffrage universel et de ce fait sa légitimité va se trouver renforcée. Il est l’élu de la nation comme les parlementaires > fin du monopole des parlementaires sur ce point.
    Cette légitimité va permettre une nouvelle lecture de la constitution. A partir de 62 la place du président n’est plus tout à fait la même : élargissement de la fonction présidentielle. De l’arbitre on passe au capitaine, d’institutionnelle la fonction présidentielle devient fondamentalement politique. Si tout cela est possible c’est aussi parce que le système des partis a été modifié par l’élection. L’élection permet de dépasser les partis politiques. Pour De Gaulle  « il faut qu’au dessus des contingences politiques soit établi un arbitrage national qui fasse valoir la continuité au milieu des combinaisons ». L’idée est qu’il est nécessaire qu’un contact direct s’établisse entre le président et le peuple. Le référendum le permet, l’élection au suffrage universel le rend plus facile encore.
    Plus encore qu’un dépassement des partis politiques, l’élection du président au suffrage universel direct depuis 62 va entrainer la construction d’un nouveau système de partis. Ce mode d’élection est favorable à la bipolarisation. En effet ne peuvent se maintenir au second tour de l’élection présidentielle que les deux premiers candidats arrivés en tête au premier tour. Ils deviennent presque automatiquement les deux leaders des deux coalitions de droite et de gauche.

    2.    Les modalités d’élection du Président de la République

    Contrairement à l’élection des députés ou sénateurs, le mode d’élection du président est prévu par la constitution elle même.
    Article  6 et 7 : le président est élu pour 5 ans au suffrage universel direct, à la majorité absolue des suffrages exprimés soit dès le premier tour soit à défaut le deuxième dimanche suivant. La constitution prévoit que l’élection est organisée 20 jours au moins et 35 au plus avant l’expiration des pouvoirs du président en exercice.
    Pour présenter sa candidature il faut être inscrit sur les listes d’électeurs, avoir au moins de 23 ans, ne pas être frappé d’incapacité.
    La loi organique du 18 juin 1976 pose d’autres contraintes plus lourdes qui ont pour objectif de limiter les candidatures fantaisistes : les candidats doivent être parrainés par 500 élus locaux ou nationaux originaires de 30 départements ou territoires différents sans que plus de 1/10 de ces parrains provienne du même département. C’est le Conseil Constitutionnel qui recueille ces parrainages, 18 jours au moins avant le premier tour. Chaque parrain ne peut parrainer qu’un seul candidat. Le Conseil Constitutionnel va publier au JO la liste des parrains avec le nom du candidat qu’ils parrainent. Ce système a permis de concilier deux exigences contradictoires : faire échapper l’élection présidentielle aux partis politiques ce qui suppose de ne pas trop élever la barre des parrainages et éviter une inflation des candidatures fantaisistes et peu représentatives ce qui oblige à ne pas trop abaisser la barre des parrainages. En 2002, 16 candidats malgré cette règle des 500 signatures, et 12 en 2007.
    Le contentieux électoral : c’est le Conseil Constitutionnel qui s’en charge (article 58 de la constitution). N’importe qui ne peut pas contester l’élection présidentielle, c’est soit un autre candidat soit les préfets.

    B.    La question de la responsabilité du Président

    En droit la notion de responsabilité renvoie à deux acceptions, la responsabilité compétence (désigne celui qui est responsable d’un dossier ou d’une affaire) et la responsabilité réparation (désigne celui qui doit rendre des comptes).

    1.    La question de la responsabilité politique du Président

    Si l’on suit la lettre du texte de la constitution on constate que élu au suffrage universel direct le président de la république, véritable chef de l’exécutif en période de fonctionnement normal des institutions, le président de la république est politiquement irresponsable devant le Parlement.
    L’ancienne rédaction de l’article 68 de la constitution était extrêmement claire sur ce point : « le président de la république n’est responsable des actes accomplis dans l’exercice de ses fonctions qu’en cas de haute trahison ». Aujourd’hui, la nouvelle rédaction des articles 67 et 68 de la constitution issue de la loi constitutionnelle du 23 février 2007 confirme l’idée selon laquelle toute espèce de responsabilité politique ordinaire est exclue par la constitution et seule une forme particulière de responsabilité pénale est prévue. Principe : « Le président de la république n’est pas responsable des actes accomplis en cette qualité ». Exceptions : article 53-2 de la Constitution (hypothèse où le président serait déféré devant la cour pénale internationale) et article 68 (procédure de destitution « en cas de manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l’exercice de son mandat »).
    La source de son pouvoir étant le peuple, c’est devant le peuple que le président va être politiquement responsable. Cette responsabilité peut s’exprimer à deux moments : au moment de sa réélection ou non, et à l’occasion de l’organisation d’un référendum (article  11).

    2.    La question de la responsabilité pénale du Président

    Depuis l’accession de Chirac à la présidence, le débat le plus sensible porte sur la responsabilité pénale du chef de l’Etat.
    Conscient de l’imperfection du statut pénal du président, et pressé par les affaires politico juridiques qui le mettait en cause, Chirac s’était engagé à travailler sur la réforme de la responsabilité pénale du chef de l’Etat. Pour se faire il a fait appel à des juristes et notamment Pierre Avril (commission Avril, rapport rendu le 12 décembre 2002). Le rapport Avril insiste sur la nécessité de protéger la fonction présidentielle ; il réaffirme l’inviolabilité présidentielle. Mais il insiste en même temps sur le fait que cette protection doit être strictement proportionnée aux exigences de la fonction.
    De cela il résulte deux conséquences. D’abord, l’immunité vise à protéger la fonction et non son titulaire. Cette immunité doit donc « être absolue aussi longtemps que dure le mandat ». Mais « elle doit aussi prendre fin avec lui ». D’où la proposition de la suspension de tous les délais de prescription ou de forclusion pendant la durée du mandat.  
    Ensuite, le souci de protéger la fonction exige qu’un mécanisme soit mis en place contre le président lui-même, notamment si celui ci manque à ses devoirs « d’une façon telle qu’elle se révèle manifestement incompatible avec la poursuite de son mandat ».
    Procédure de destitution initiée et décidée par les parlementaires > critiquable.
    On peut se demander s’il n’y avait pas une autre solution : confier ce rôle de destitution au Conseil Constitutionnel par exemple.
    Quoi qu’il en soit, la loi du 23 février 2007 reprend intégralement les propositions du rapport Avril.
    On constate que la Haute Cour de Justice disparaît au profit de la Haute Cour (Parlement dans son ensemble, présidé par le président de l’Assemblée Nationale).
    De plus, est instituée une procédure de destitution du président de la république, laissée à l’initiative des parlementaires (article  68 alinéa 2), procédure qui ne peut être enclenchée « qu’en cas de manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l’exercice de son mandat ». > Notion aussi difficile à définir que la ‘haute trahison’.
    Enfin, la fonction présidentielle et protégée. Premièrement, on réaffirme l’absence de responsabilité politique du président devant le Parlement (article  67 alinéa 1) et deuxièmement impossibilité pour les juridictions d’entreprendre une action contre le président ou de solliciter son témoignage pendant la durée du mandat présidentiel (article  67 alinéa 2). Mais la protection cesse à l’expiration du mandat (article  67 alinéa 3).

    C.    Un statut contesté

     1.    La question du mode d’élection du Président

    Critique dès la fin de l’ère gaullienne
    Suffrage universel direct accusé de donner au président une trop forte légitimité.


    Propositions de réforme régulières : certaines propositions tendent à aménager le système actuel, d’autres vont encore plus loin en cherchant à revenir au suffrage universel indirect.
    Bernard Chantebout par exemple propose de supprimer le second tour des présidentielles pour parvenir à un vote « à la pluralité des voix ». Cette technique consiste à demander aux électeurs conviés uniquement au premier tour d’inscrire trois noms sur le bulletin de vote et de les classer par ordre de préférence décroissant. C’est le premier nom mentionné qui est d’abord le seul retenu. Si aucun candidat n’obtient la majorité absolue on ajoute au score de chacun les seconds choix. Si cela ne suffit pas on ajoute le troisième choix. Avantages selon Chantebout : cela supprimerait pour l’essentiel la bipolarisation, permettrait de faire élire un homme de compromis et permettrait de faire échapper l’élection des présidents au régime des partis politiques.

    D’autres auteurs proposent de revenir au suffrage universel indirect. Idée que le suffrage universel direct n’est pas nécessairement synonyme de démocratie idéale. Deux auteurs soutiennent cette idée : le doyen Roussillon et le professeur Baumont. Ils veulent revenir à un système voisin du collège électoral de 1958 mais en modernisant les choses. D’abord ils veulent élargir le collège aux conseillers régionaux et ensuite ils veulent étendre le collège électoral à des représentants composés de personnalités non élues (du monde judiciaire, syndical ou universitaire). L’idée est de donner corps à l’image « d’un président décentralisé ».
    L’attachement très fort des français au suffrage universel direct se repère par deux manières. D’abord les sondages, qui montrent que 80% des français y sont attachés, et ensuite le taux de participation qui montre que si on prend toutes les élections présidentielles depuis 1958 atteint les 80%.

    2.    La question de la durée du mandat présidentiel

     1958 : on opte pour le septennat, héritage des républiques passées. Le septennat est établi pour la première fois en 1873. Il va jouer un rôle important sous les IIIe et IVe républiques : il va constituer le seul élément de stabilité de l’exécutif dans le contexte d’instabilité ministérielle.
    Sous la Ve la question pouvait être posée en des termes nouveaux. La bipolarisation s’installe permettant de dégager des majorités de gouvernement, fin de l’instabilité ministérielle, ce à quoi s’ajoute le renforcement drastique des pouvoirs du chef de l’Etat élu au suffrage universel direct. La question de la durée du mandat sera abordée dès 1973 par Pompidou qui tente d’amorcer une réforme de la constitution pour passer à un quinquennat. Mais il va très vite se rétracter face à l’hostilité du Sénat.


    En 1981 VGE dans son ouvrage Deux français sur trois se prononce pour un mandat de six ans renouvelable une fois, voire pour le quinquennat.
    Mitterrand dans ses 110 propositions pour la France se prononce pour deux solutions : 5 ans renouvelables une fois, ou 7 ans non renouvelables.
    Chirac lui est favorable à deux fois 5 ans.
    Le principal intérêt de la réforme du quinquennat est double : il permet de renforcer l’autorité du président en rendant plus fréquent le renouvellement de sa majorité populaire. Il permet ensuite de faire coïncider les deux élections parlementaire et présidentielle.

    Quatre éléments viennent contrer les avantages du quinquennat :
    -    il y a une certaine ambigüité face à cette réforme : le consensus de tous les hommes politiques en faveur du quinquennat est assez ambigu : certains veulent renforcer la présidence tandis que d’autres veulent l’affaiblir. Certains évoquent le quinquennat dans l’idée qu’il est plus facile d’une faire deux d’affilée (recherche d’un allongement)
    -    Lassitude des électeurs, développement de l’abstentionnisme
    -    Septennat permet au président d’avoir une certaine sérénité pour accomplir son programme
    -    Le quinquennat est censé éviter la cohabitation mais ce n’est pas si évident. Rien ne permet de dire que les électeurs vont envoyer au Parlement la majorité favorable au président lors des élections législatives.

    Finalement, la loi constitutionnelle du 24 septembre 2000 adoptée par référendum met en place le quinquennat à l’article 6 alinéa 1 de la constitution. La loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 limite désormais à deux mandats consécutifs le mandat présidentiel. Cette limitation a été voulue par le président Sarkozy contre l’avis du comité Balladur. Difficulté à trouver des arguments en faveur de cette réforme. Un seul exemple, les Etats Unis qui limitent également les mandats à deux consécutifs. Cette limitation vient heurter une règle, celle qu’en démocratie le peuple doit en principe rester libre de voter à plusieurs reprises pour le même candidat.

    II – Le renforcement des compétences présidentielles

     

    L’article  5 de la constitution définit de manière générique la fonction présidentielle fait du chef de l’Etat le gardien du respect de la constitution, le garant de l’indépendance nationale, de l’intégrité du territoire, du respect des traités. Le président est érigé par cet article en arbitre, en charge du fonctionnement régulier des pouvoirs publics, en charge de la continuité de l’Etat.
    La notion d’arbitre pose un problème d’interprétation. Le choix du mot s’avère particulièrement judicieux parce qu’il permet d’adapter la fonction présidentielle, l’exercice des compétences, aux différentes conjonctures politiques. Il est tantôt arbitre actif en période de fonctionnement normal des institutions, tantôt arbitre passif en période de cohabitation.
    Quelles que soit les circonstances la fonction du président n’est jamais réduite à une fonction purement formelle. Il a toujours un rôle fondamental à jouer. Le président a deux catégories d’attribution en application de l’article 19 : les pouvoirs dispensés de contreseing ministériels et les pouvoirs partagés soumis au contreseing ministériel.

    A.    Des compétences à usage discrétionnaire (« pouvoirs propres ») Article  19

    La constitution dispense certains pouvoirs du contreseing ministériels. Elle le fait de manière expresse dans l’article 19.

    1.    La nomination du premier ministre et la cessation de ses fonctions (article  8 al. 1)


    Le président de la république nomme le premier ministre. Cette formule montre deux choses : la nomination du premier ministre est dépourvue de toute condition de forme, la signature d’un décret simple du président suffit. Le premier ministre une fois nommé entre immédiatement en fonction puisqu’on a supprimé la procédure de l’investiture qui existait sous la IIIe et IVe république. De plus, le président semble avoir une totale liberté de choix. A partir du moment où le gouvernement est responsable devant le Parlement, le premier ministre doit obligatoirement être choisi au sein de la majorité parlementaire ou au moins nommé en accord avec cette majorité. La nomination du 1er ministre est juridiquement discrétionnaire mais elle est politiquement liée.
    Le chef de l’Etat n’a pas juridiquement le pouvoir de révoquer le chef du gouvernement. Il faut que le premier ministre présente sa démission pour que le président puisse mettre fin à ses fonctions.


    Plusieurs hypothèses de démission :
    Démission spontanée, démission provoquée (motion de censure votée par le Parlement conduisant au renversement du gouvernement qui doit démissionner), « démission révocation » (sous la Ve le président de la république a poussé dehors don 1er ministre ; il n’y a pas pour autant la formation d’une coutume constitutionnelle qui voudrait fonder un droit de révocation au bénéfice du président). La capacité qu’un président peut avoir à pousser dehors son premier ministre tient d’abord au rapport de force qui lui est ou non favorable à l’assemblée nationale et ensuite à la possibilité que donne la constitution au président de faire pression sur le premier ministre.

    2.    Le référendum de l’article 11 de la constitution

    Possibilité pour le président de soumette au référendum populaire certains projets de loi portant sur certaines matières listées à l’article 11. Ces matières portent sur l’organisation des pouvoirs publics, la ratification d’un traité qui sans être contraire à la constitution aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions. Depuis la loi constitutionnelle du 4 aout 95 un référendum peut être fait sur les réformes relatives à la politique économique ou sociale de la nation et aux services publics qui y concourent. La loi de juillet 2008 étend les matières aux questions environnementales.
    Il s’agit bien d’une compétence discrétionnaire mais non autonome. En effet, l’initiative présidentielle est subordonnée en ce domaine à un pouvoir de proposition du gouvernement ou du Parlement.
    La loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 a complété le dispositif du référendum de l’article 11 en créant le référendum d’initiative conjointe (al.3).
    Article 11 alinéa 5 : si la proposition de loi a déjà été examinée par le Parlement et enclenchée dans la procédure législative, l’organisation d’un référendum est impossible. Ce référendum ne doit pas permettre à l’opposition de court-circuiter la procédure législative ordinaire.


    3.    La dissolution de l’Assemblée nationale (article. 12)

    L’innovation sous la Ve république réside dans la très grande liberté reconnue au président pour dissoudre et ceci contrairement aux présidents des IIIe et IVe républiques. Sous la IIIe il fallait un avis conforme du Sénat pour pouvoir dissoudre la chambre des députés. Sous la IVe il fallait deux crises ministérielles en moins de 18 mois et une délibération du conseil des ministres.
    L’article 12 dispose qu’avant la dissolution le président de la république doit consulter le premier ministre et les présidents des deux chambres. Ces avis ne lient pas le chef de l’Etat. La seule limite à ce pouvoir discrétionnaire du chef de l’Etat est à l’alinéa 4 de l’article 12 de la constitution qui interdit de prononcer une nouvelle dissolution dans l’année qui suit les élections législatives provoquées par la dissolution.


    Cinq dissolutions depuis 1958 :
     -    9 octobre 62 dissolution de type parlementaire classique : réponse à une motion de censure. Dissolution comme arme anti crise parlementaire.
    -    30 mai 68 : intervient en dehors toute crise parlementaire, mais pour résoudre la crise de mai 68. Dissolution comme arme anti crise politique.
    -    22 mai 81 et 14 mai 88 : après l’élection de Mitterrand, celui ci cherche à mettre en conformité la majorité parlementaire avec la majorité présidentielle. Dissolution comme arme anti cohabitation.
    -    22 avril 97 : Chirac voulait permettre au français de s’exprimer sur le problème de la construction européenne sans attendre les élections législatives de mai 98. Echec du président. Dissolution comme arme à double tranchant.

    4.    Les pouvoirs exceptionnels (article 16)

    Cet article confie au chef de l’Etat des pouvoirs exceptionnels en période de crise grave. Mécanisme pensé en 58 par rapport aux événements de mai juin 1940.
    Le dispositif de l’article 16 est radical pour garantir la continuité de l’Etat. Mais paradoxalement ce mécanisme a lui même pour effet d’interrompre temporairement le fonctionnement régulier des institutions.
    Dans ce contexte le président va prendre les pouvoirs exceptionnels, autrement dit la légalité républicaine est suspendue.
    S’instaure une sorte de dictature temporaire provisoire au profit du président qui concentre dans ses mains les pouvoirs exécutif et législatif.
    Le mécanisme de l’article 16 comporte quatre séries de garde fou :
    -    Il faut une menace grave et immédiate sur les institutions de la république, l’indépendance de la nation, l’intégrité du territoire. Il faut donc une menace grave et immédiate empêchant l’exécution des engagements internationaux de la France.
    -    Il faut que la menace en question conduise à une interruption du fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels.
    -    Conditions d’ordre procédural : le président doit consulter le premier ministre, le président de l’Assemblée Nationale, celui du Sénat et celui du Conseil Constitutionnel. Ces avis ne lient pas le président. Ils sont tenus secret. Le président doit informer la nation, mais la constitution ne précise pas comment.
    -    Le but de la mise en œuvre de l’article 16 est le rétablissement du fonctionnement régulier des pouvoirs publics. En période normale, l’article 16 n’a plus raison d’être mais ceci relève d’une appréciation souveraine du chef de l’Etat.
    Pour exorciser le mauvais souvenir de l’ère gaullienne lié à l’usage prolongé de l’article 16 par De Gaulle la réforme constitutionnelle de 2008 est intervenue sur ce point. Elle ajoute un 6e alinéa à l’article 16.
    Lorsque le président prend les pleins pouvoirs il va pouvoir agir sans respecter les règles habituelles de répartition des compétences entre exécutif et législatif. On dit que le président prend des « décisions ». Lorsque ces décisions ont un caractère réglementaire elles peuvent faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir devant le conseil d’Etat en application de la jurisprudence Canal.

    5.    Le droit de message (article. 18)

    Il est lié à un événement, le coup d’Etat du 18 brumaire. On pose en réaction un principe, l’interdiction physique pour les présidents de pénétrer dans l’enceinte du Parlement. On donne donc au président un droit de message. Ce message est lu par le président de l’assemblée concernée, écouté debout par les parlementaires et n’est pas suivi d’un vote.
    Les choses ont évolué avec la révision constitutionnelle de 2008. Elle ajoute ainsi un alinéa 2 à l’article 18 qui dit que le président peut prendre la parole devant le Parlement réuni à cet effet en Congrès et sa déclaration peut donner lieu hors sa présence à un débat qui ne fait objet à aucun vote.
    Cette mesure va dans le sens de la revalorisation du rôle du Parlement mais elle peut comporter un certain nombre de dangers pour le chef de l’Etat. Il y a un risque de mise en cause de la responsabilité politique du président à l’occasion du débat qui suit la déclaration du président. Cette mise en cause peut être verbale mais elle ne saurait aboutir au renversement du chef de l’Etat (al.2).

    6.    Les attributions relatives au Conseil Constitutionnel (articles 54, 56 et 61)

    Article  54 : Le président peut demander au Conseil Constitutionnel de vérifier la conformité d’un traité international avec la constitution.
    Article  56 : le président nomme 3 des 9 membres du Conseil Constitutionnel et en particulier le président du Conseil Constitutionnel. Ces nominations n’ont pas dans l’ensemble soulevé trop de difficultés. Mais elles ont à deux ou trois reprises été perçues comme des remerciements pour services rendus au président de la république. C’est sans doute pour éviter de discréditer le Conseil Constitutionnel que la réforme de 2008 est intervenue. Elle a choisi de soumettre la nomination des membres du Conseil Constitutionnel à la nouvelle procédure prévue à l’article 13 de la constitution.
    Al.1 de l’article  56 : on soumet les nominations des membres du conseil à la procédure de l’article13.
    Cette nouvelle procédure subordonne désormais les nominations du président à un avis public rendu par la commission permanente compétente dans chaque assemblée parlementaire. Forme de contrôle parlementaire sur les nominations des membres du Conseil Constitutionnel.
    Article  61 : le président a la possibilité de saisir le conseil pour lui demander d’exercer un contrôle de constitutionnalité sur la loi qui vient d’être adoptée par le Parlement. Cette saisine s’opère avant la promulgation de la loi.

    B.    Des actes soumis au contreseing ministériel (« pouvoirs partagés »)

    Le contreseing est la technique qui permet en régime parlementaire au gouvernement responsable devant le Parlement d’endosser la responsabilité du chef de l’Etat qui lui est politiquement irresponsable.
    Sous les républiques passées, les décisions étaient réellement prises par le premier ministre (qu’on appelait président du conseil). Elles étaient signées pour la forme par le chef de l’Etat. La logique du contreseing était donc inversée. Sous la Ve, la volonté de restaurer la fonction du chef de l’Etat va conduire à une transformation très nette du contreseing. Il s’agit bien désormais pour le premier ministre de manifester par sa signature son accord avec une décision prise par l’Elysée. « Il faut que les pouvoirs aillent de concert »
    L’article 19 de la constitution précise que les actes du président autres que les pouvoirs propres sont contresignés par le premier ministre et le cas échéant par les ministres responsables.

    1.    Concernant les rapports du Président avec le Gouvernement

    Ces rapports s’expriment à trois niveaux :
    D’abord, concernant la nomination des ministres. Les décrets présidentiels qui nomment ou révoquent les ministres doivent être contresignés par le premier ministre. Article  8 al.2 : le président ne peut agir que sur proposition du premier ministre. Cohabitations : Mitterrand va refuser en 86 deux noms proposés par Chirac concernant les ministères de la défense et des affaires étrangères.
    Ensuite, concernant la présidence du conseil des ministres. Avant 1958 c’est le chef de l’Etat qui présidait le conseil des ministres. Article  9 de la constitution prévoit que le président préside le conseil des ministres. En réalité sous la Ve cette présidence n’est plus une fonction simplement honorifique. C’est le président de la république qui fixe l’ordre du jour, dirige les débats au sein du conseil des ministres. Il a donc le pouvoir de dire le dernier mot.
    Sous la IVe le président est assis à coté du chef du gouvernement. Sous la Ve il est assis en face, il maitrise donc le fonctionnement du conseil des ministres.
    Enfin, concernant le partage du pouvoir réglementaire. Article  13 prévoit que le président de la république signe les ordonnances préparées par le gouvernement. Il s’agit bien d’un pouvoir partagé car malgré la forme impérative utilisée par l’article, le président de la république conserverait même en période de cohabitation la possibilité de refuser de signer les ordonnances.
    En ce qui concerne les décrets, l’article 21 de la constitution confie explicitement au premier ministre le pouvoir de signer les décrets réglementaires, ceux ci étant le cas échéant contresignés par les ministres chargés de leur exécution (article  22). C’est donc le premier ministre qui dispose du pouvoir réglementaire de principe. Cependant la constitution va attribuer au président de la république le pouvoir de signer les décrets délibérés en conseil des ministres. Ce sont les décrets pour lesquels la constitution elle même ou la loi a prévu qu’ils devaient être examinés par l’ensemble du gouvernement en raison de leur importance politique. S’il est vrai que les décrets en conseil des ministres sont qualitativement les plus importants, en pratique les choses sont un peu différentes puisque ce sont les moins nombreux. En effet, 9 décrets sur 10 sont pris en dehors du conseil des ministres et donc échappent à la signature du président de la république.

    2.    Concernant les rapports du Président avec l’Administration

    La question porte ici essentiellement sur le pouvoir de nomination du président et du premier ministre aux emplois civils et militaires de l’Etat. Ce pouvoir est, d’après l’article 13 al.2  de la Constitution et l’article 21 de la Constitution, partagé entre le président et le premier ministre.
    Toute une série de textes (notamment des lois organiques) qui précisent que tel ou tel emploi sera affecté par le président ou le premier ministre.
    A propos de la nomination des membres du Conseil Constitutionnel, l’article 13 de la Constitution a été modifié par la réforme de 2008 dans le but de renforcer le contrôle parlementaire sur le pouvoir de nomination du président. L’article 13 al.5 de la constitution mentionne les emplois ou fonctions qui présentent une importance pour la garantie des droits et des libertés ou la vie économique et sociale de la Nation. Pour ces emplois et fonctions, le pouvoir de nomination du président est en premier lieu soumis à un avis (rendu public) du parlement. Le parlement peut neutraliser la nomination voulue par le président. Cette innovation va dans le sens d’un renforcement incontestable du contrôle du parlement sur le pouvoir de nomination du Président de la République. On se rapproche en quelque sorte du mode de contrôle à l’américaine (contrôle par le congrès de la nomination des membres de l’administration).

    3.    Concernant les rapports du président avec le Parlement

    L’article de la Constitution n°  29 précise que le parlement peut être convoqué en session extraordinaire à la demande du premier ministre ou à la demande de la majorité des membres composant l’Assemblée Nationale (première trace du bicamérisme inégalitaire). L’article de la Constitution n°  30 précise que le président est compétent pour fermer ou ouvrir les sessions. Toutefois, en 1986, Mitterrand avait refusé de convoquer le parlement en session extraordinaire alors qu’une majorité de députés le demandait. Il s’agit donc bien d’un pouvoir partagé avec le parlement.
    Le président de la république peut convoquer le parlement en congrès en application de l’article 89 de la Constitution, s’il décide de passer par le parlement et non le référendum pour réviser la Constitution. Ce choix de passer par la voie parlement est une attribution du président contresignée puisqu’elle n’est pas mentionnée l’article 19 de la Constitution.
    Concernant la promulgation de la loi est traditionnellement une compétence du chef de l’Etat en régime parlementaire. C’est un acte solennel qui va attester de l’existence de l’acte législatif et qui va l’insérer dans l’ordonnancement juridique. La promulgation rend la loi exécutoire. Selon l’article de la Constitution n°  10 al.1er, cette formalité importante doit intervenir dans les 15 jours qui suivent la transmission au gouvernement de la loi définitivement adoptée. Ce délai peut être suspendu si le président décide de saisir le Conseil Constitutionnel (article de la Constitution n°  61 al.2). Pendant ce délai de 15 jours, le président a (article de la Constitution n°  10 al.2) la possibilité de demander au parlement une nouvelle délibération sur la loi. La Constitution précise que cette demande ne peut pas lui être refusée. En pratique, c’est assez rare.

    4.    Concernant les rapports du président avec la Justice

    Ils vont s’exprimer au moment de la nomination par le président des plus hauts magistrats français. Les conseillers d’Etat, les ambassadeurs, les conseillers maîtres à la Cour des comptes sont nommés par le Président de la République. Le Président dispose d’une prérogative héritée de l’ancien régime : le droit de grâce. C’est une disposition qui a toujours accompagné le statut du Monarque. Le droit de grâce n’a pas été modifié par la suppression de la peine de mort. Le droit de grâce consiste pour le président de la république à dispenser en tout ou partie l’exécution d’une peine. La condamnation pénale demeure mais elle ne sera pas exécutée. Le décret de grâce est contresigné par le premier ministre et le garde des sceaux. Ce décret est insusceptible de tout recours devant une quelconque juridiction. Toutefois, la révision constitutionnelle de 2008 est intervenue est à modifié l’article 17 de la Constitution. Désormais, le droit de grâce ne s’exerce plus qu’à titre individuel. Cette réforme peut apparaître symbolique en apparence mais dans le fond, elle va dans le sens d’une désacralisation de la fonction présidentielle.

    5 .Concernant la conduite des relations internationales

    Dans ce domaine, les attributions du Président de la République (qu’il exerce sans contreseing) sont de deux ordres : il dispose du droit de légation, c'est à dire il accrédite les ambassadeurs français auprès des puissances étrangères et les ambassadeurs étrangers auprès de la France. Le Président de la République négocie et ratifie les traités (article 52 al.1er). Dans la pratique, il ne négocie que les traités les plus importants et va même jusqu’à les signer alors que cette procédure n’est pas expressément prévue par la Constitution. Par ailleurs, l’article 52 al.2 prévoit que le chef de l’Etat ne soit qu’«informé de toute négociation tendant à la conclusion des accords les moins importants». Ces accords sont ceux qui sont non soumis à ratification d’après l’article de la Constitution n°  52. Toutefois, les traités et accords, pour pouvoir entrer en vigueur en France (et être insérés dans l’ordonnancement juridique) doivent faire l’objet d’un décret de publication au J.O et ce décret est contresigné par le premier ministre.

    Section 2 - Le renforcement de la branche gouvernementale

     

    La Ve république étant un régime parlementaire, le texte constitutionnel consacre l’existence d’un gouvernement responsable (article. 20 al.3 de la constitution). Un gouvernement à coté du président qui, ensemble, constituent le pouvoir exécutif. Dans l’ordre des articles de la Constitution, le gouvernement est mentionné après le président mais avant le parlement. Cette présentation illustre bien la position intermédiaire du gouvernement, entre le président et le parlement. Nommé par le président de la république et, selon les conjonctures, souvent étroitement dépendant de lui, le gouvernement dispose cependant de moyens d’action importants pour contraindre le parlement à adopter les textes qui vont lui permettre de déterminer et de conduire la politique de la Nation puisque telle est sa mission (article de la Constitution n° 20). La Constitution de 1958 consacre l’existence d’une équipe gouvernementale à la fois solidaire et collégiale et qui va disposer (au titre III et IV de la Constitution) de prérogatives très importantes.
    Sous la Ve république on renforce la branche gouvernementale de trois manières : on affine les structures gouvernementales, on clarifie le statut des membres du gouvernement et enfin, on détermine constitutionnellement les attributions gouvernementales.

    I.    L’affinement des structures gouvernementales

     

    Sous la Ve république, le gouvernement est dirigé (et c’est une innovation) par un premier ministre et comprend un nombre très variable de ministres/secrétaires d’Etat titulaires ou non d’un portefeuille ministériel.

    Le premier ministre occupe une place à part dans la «hiérarchie» (il n’existe pas juridiquement de hiérarchie) du gouvernement. L’article 21 de la Constitution indique que c’est lui qui dirige l’action du gouvernement. Il est donc doté d’un pouvoir de direction qui lui permet concrètement d’assurer des arbitrages, de trancher les conflits (notamment en matière budgétaire).

    Les autres membres du gouvernement sont plus variables. Leur nombre et la hiérarchie des membres de l’équipe gouvernementale sont très variables en fonction de deux paramètres. Tout d’abord, un élément technique : l’apparition de nouveaux besoin, de nouvelles questions de société prise en charge par l’Etat. De nouveaux besoins sociaux engendrent de nouveaux ministères. Un second élément, politique cette fois : un dosage politique entre les composantes des partis qui forment la coalition ou entre les différentes composantes du parti majoritaire.

    Malgré la volonté des premiers ministres qui se succèdent de composer des gouvernements efficaces, c'est à dire les moins nombreux possibles, les gouvernements français sont très peuplés.
    La considération portée à une personnalité politique ou la volonté de souligner l’importance portée à un domaine de l’activité étatique vont expliquer la hiérarchie qui existe entre les membres du gouvernement. On trouve, placé juste après le premier ministre le ministre d’Etat. Les ministres viennent ensuite dans l’ordre de leur nomination. On trouve ensuite des ministres délégués rattachés au premier ministre ou à d’autres ministres. Enfin, on trouve la catégorie des secrétaires d’Etats qui complètent l’équipe gouvernementale et qui sont rattachés à un ministre. Ils ne participent au conseil des ministres que lorsque celui-ci examine des affaires qui les concernent.

    Une innovation du tandem Fillon-Sarkozy : le haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté.

    II. La clarification du statut des membres du gouvernement

     

     Sous la Ve république, il est clair que la fonction de ministre est quelque chose d’important et plus simplement une fonction honorifique. Cette fonction nécessite donc un très grand engagement.  Les ministres vont être soumis au principe d’incompatibilité qui doit permettre d’assurer leur indépendance. Certaines fonctions sont jugées incompatibles avec l’exercice de leur fonction ministérielle.

    L’article 23 de la Constitution, complété par une loi organique du 27 novembre 1958 va fixer 4 séries d’incompatibilités :
    - entre la fonction de ministre et celle de tout emploi public. Tout fonctionnaire/agent public a un ministre comme supérieur hiérarchique, cela paraît donc assez logique.
    -    Entre la fonction de ministre et l’exercice de toute activité professionnelle privée. Elle a pour but d’assurer l’indépendance des membres du gouvernement vis à vis des intérêts privés. Cette incompatibilité se prolonge 6 mois après la fin des fonctions gouvernementales.
    -    Incompatibilité avec toute fonction de représentation professionnelle à caractère national (syndicalisme). Souci de préserver l’intérêt général. Le risque est que le ministre défende des intérêts catégoriels.
    -    Incompatibilité avec un mandat parlementaire (article de la Constitution n°  23). Cette idée est en rupture avec la pratique antérieure : on ne peut pas être à la fois contrôleur et contrôlé. On a cherché ici à luter contre l’une des causes de l’instabilité ministérielle de la IVe république. Les ministres n’hésitaient pas à démissionner puisqu’ils savaient qu’ils allaient retrouver leur siège de député/sénateur. Les ministres peuvent toutefois conserver des mandats locaux (ex : maires). Le rapport Balladur avait d’ailleurs préconisé une incompatibilité totale entre la fonction de ministre et la fonction d’élu local. La réforme de 2008 n’a pas retenu cette proposition et elle modifie même l’article 23 de la Constitution. Le dispositif prévu en 1958 est modifié en prévoyant le retour automatique des anciens ministres au parlement (article 25 de la Constitution). Le dispositif d’incompatibilité fixé à l’article 23 fonctionne de la manière suivante : à ’expiration d’un délai d’un mois à compter de sa nomination, le parlementaire qui est devenu membre du gouvernement perd son mandat. Deuxièmement, c’est son suppléant qui occupe le siège. Mais, la perte de son mandat était définitive (le Conseil Constitutionnel le rappelle dans une décision du 5 juillet 1977). Or les parlementaires n’ont jamais vraiment accepté cette règle de l’incompatibilité, d’où le développement de pratiques de contournement de cette règle. D’une part, on constate que les parlementaires, une fois devenus ministres, ne prenaient jamais leurs distances vis à vis de leurs électeurs, le lien local perdurait. De plus, lorsqu’ils démissionnaient des gouvernements où que celui-ci prenait fin, les ministres demandaient à leur suppléants de démissionner, provoquant des élections partielles qui, la plupart du temps leur redonnait leur place au parlement. Face à cela, des réformes ont été tentées pour permettre le retour automatique des anciens ministres au parlement. C’est la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 qui franchit le pas. Cela présente un avantage : éviter d’organiser des élections partielles qui suscitaient le désarroi des électeurs.

    III - La détermination constitutionnelle des attributions du gouvernement (article 20 à 23 de la Constitution)

    De prime abord, le texte constitutionnel semble vouloir définir le rôle du gouvernement sur un registre distinct de celui prévu pour le Président de la République. Le titre III ne commence pas par l’énoncé d’une mission fondamentale de nature supérieure (comme c’est le cas pour le président). La mission du gouvernement est définie de manière beaucoup plus sobre, de manière technique. La Constitution définit avec force la mission du premier ministre et du gouvernement : l’article 20 al.1er précise que «le gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation» et l’article 21 dispose que «le premier ministre dirige l’action du gouvernement». On a ici concentrée la définition technique du pouvoir exécutif dans un régime parlementaire.

    Section 3 - L'ambiguïté du double renforcement de l’exécutif

     

    Si la fonction exécutive a été considérablement renforcée sous la Ve, ce renforcement s’est fait dans les deux branches de l’exécutif, présidentielle comme gouvernementale. Il en résulte une ambiguïté fondamentale liée au fait que le premier ministre est susceptible de venir concurrencer le chef de l’Etat d’une part quant aux moyens pour gouverner (I) et d’autre part quant au partage des fonctions exécutoires (II).

    I - Ambigüité liée aux moyens de gouvernement

     

    Rien ne sert d’attribuer constitutionnellement des prérogatives fortes, propres à un organe si concrètement cet organe n’a pas les moyens matériels pour agir. La réalité du pouvoir se mesure au nombre et au poids des organes/institutions que chaque autorité peut diriger. On peut chercher à évaluer qui, du Président de la République et du premier ministre dispose du plus grand nombre de forces pour lui permettre d’agir. Le bilan révèle un partage inégal des moyens de gouvernement entre les deux têtes de l’exécutif. Le président ne dispose pas de véritable administration à sa disposition (A) alors que le premier ministre se trouve promu chef de l’administration française par la Constitution (article 20 de la Constitution) (B).

    A - Un président sans véritable administration

    Il n’existe pas, à proprement parler, de service administratif du président de la république. Il ne dispose que d’une équipe de collaborateurs/conseillers (entre 30 et 40 personnes qui travaillent à l’Elysée). Mais d’un point de vue juridique, cette équipe ne constitue pas une administration. Le président de la république ne peut leur déléguer aucune compétence, aucun pouvoir de signature. Ils n’ont aucune compétence juridique, ce sont des collaborateurs «personnels» du chef de l’Etat. Il n’y a donc pas, à proprement parler, d’une administration à l’Elysée.
    Il existe toutefois quelques exceptions : l’Etat major militaire (4 à 5 officiers supérieurs) et le secrétariat du CSM (2 à 3 personnes).
    Les moyens de gouvernement à la disposition directe du chef de l’Etat sont donc très limités.

    B - Un premier ministre, chef de l’administration

    Le premier ministre dispose quant à lui d’un appareil administratif beaucoup plus lourd.

    Sur le plan juridique, le premier ministre est constitutionnellement (article 20 de la Constitution) le chef du gouvernement et dispose de l’administration et de la force armée. Pour agir, le premier ministre prend appui sur une administration personnelle de grande ampleur. En premier lieu, le premier ministre dispose d’un cabinet comportant deux fois plus de membres que celui du chef de l’Etat. Surtout, le premier ministre a autorité directe sur le secrétariat général du gouvernement, véritable machine de commande de l’Etat au plus haut niveau). Il dispose également du comité inter-ministériel des affaires européennes et dirige la  direction générale de la fonction publique.
    A l’exception du cabinet, la grande différence de ces équipes avec celles qui sont situées à la présidence de la république est qu’elles constituent de véritables rouages administratifs permanents qui demeurent même lorsque le premier ministre change. Ils vont être dotés de compétences juridiques propres. Ces organes ont à la fois le pouvoir de prendre des décisions, par délégation du premier ministre, et le pouvoir de les faire exécuter. Matignon dispose au total de près de 5000 fonctionnaires.

    L'ambiguïté est liée à la fois aux moyens de gouvernement mais aussi au partage des fonctions entre les deux têtes de l’exécutif.

    II - Ambiguïté liée au partage des fonctions

     

    Bicéphalisme de l’exécutif mais en réalité, les responsabilités entre les deux têtes de l’exécutif ne sont pas toujours tranchées. En matière militaire par exemple, d’un côté l’article 15 précise que le président est chef des armées, qu’il préside les conseils et comités supérieurs de la défense nationale. D’un autre coté, l’article 20 précise que «le gouvernement dispose de la force armée». Dans la réalité, la prééminence supposée du président de la république sur l’exécutif doit être nuancée car le premier ministre peut venir concurrencer le Président à la fois dans l’exercice de sa fonction d’impulsion politique (A) et dans l’exercice de sa fonction de contrôle (B).

    A - Concurrence possible dans l’exercice des fonctions d’impulsion

    Quelle est la capacité réelle, (au delà du texte) au Président de la République à donner son impulsion à la machine étatique ? Le Président de la République préside certes le conseil des ministres mais en réalité, c’est le premier ministre qui pilote ce conseil. De plus, cette fameuse autonomie présidentielle est loin d’être aussi étendue qu’il n’y parait. Le président de la république ne dispose pas juridiquement d’un domaine réservé.

    1.    La maîtrise partagée du Conseil des ministres

    En théorie, le Conseil des ministres serait, selon l’article 9 de la Constitution, dirigé par le chef de l’Etat. A la fin de la délibération sur le texte examiné, c’est théoriquement le président qui a le dernier mot. En pratique, cela signifie que c’est lui qui a le pouvoir de formuler la décision prise en conseil des ministres. On peut alors penser que si le premier ministre et le président interviennent conjointement pour animer et diriger le conseil des ministres, c’est le président qui domine. En réalité la situation est plus subtile. Le conseil des ministres n’est que la version visible d’un processus beaucoup plus complexe/antérieur. En réalité, quantité de réunions ont précédé celle du Conseil des ministres et ces réunions ont été présidées et dirigées par le premier ministre. Les textes, les dossiers sur lesquels on travaille en Conseil des ministres ont été largement influencés en amont par l’administration du premier ministre.

    2.    L’absence de domaine réservé au Président

    Cette notion est juridiquement fausse. Quand on regarde les choses de plus près, le président de la république ne parvient réellement à donner son impulsion à la machine gouvernementale que dans certains domaines. En premier lieu, en matière d’affaires étrangères et en deuxième lieu en matière militaire/de défense nationale. En matière d’arbitrage financier, le président parvient à dire son mot. La formule de Chaban-Delmas caractérise les relations président-premier ministre sous l’ère gaullienne et ne correspond pas à une réalité juridique.

    B - Concurrence possible dans l’exercice des fonctions de contrôle

     1.    Le contrôle partagé de l’activité gouvernementale

    Revient au premier ministre tout ce qui fait la vie quotidienne des rapports gouvernement parlement et donc l’essentiel de ce qui fait un Etat. La procédure législative qui dépend du premier ministre et non du Président de la République, initiative des lois, inscription prioritaire des projets ou des propositions de lois à l’ordre du jour des assemblées, tout ce qui concerne les questions posées aux parlementaires.
    En revanche, dès qu’il s’agit d’une question politique plus spectaculaire, on voit resurgir le président de la république. Le président de la république joue un rôle essentiel pour les questions fondamentales mais pour le fonctionnement de la machine étatique, c’est le gouvernement et notamment la machine étatique, qui joue le rôle le plus important.
    Toutefois, cette «ligne de partage» entre le Président de la République et le premier ministre est susceptible de bouger en fonction de la personnalité du président de la république et de son premier ministre.

    2.    La maîtrise de l’activité administrative par le Premier ministre

    Concernant les projets de loi, ils sont obligatoirement soumis au Conseil des ministres. Ils ne peuvent donc échapper à la tutelle présidentielle. C’est assez différent en matière réglementaire (les décrets). Trois catégories de décrets : les décrets simples du Président de la République, les décrets délibérés en Conseil des ministres (supposent le contreseing du ministre et le cas échéant des ministres concernés) et les décrets simples du Premier ministre.  En pratique, 90 % des décrets publiés au J.O sont des décrets simples du Premier ministre. Le Premier ministre domine largement l’activité décrétale et donc l’activité administrative.
    Dans le domaine de l’activité gouvernementale, le partage est plus équilibré.

    On reste finalement assez loin de l’idée selon laquelle le chef de l’Etat serait le maître absolu de l’ensemble de la machine étatique française. L’hyper présidentialisation du régime qui a été tant contestée par certains n’est réelle que dans la première période de la Ve république, c’est à dire sous l’ère gaullienne. Elle s’atténue considérablement par la suite et cela notamment grâce à la cohabitation. S’ajoute à cela la réforme constitutionnelle de juillet 2008 ayant deux objectifs : mieux encadrer l’exercice de la fonction présidentielle (pour atténuer encore l’hyper présidentialisation) et la revalorisation du rôle du parlement face à l’exécutif.


    Chapitre 2 - La reformulation du rôle du parlement

     

    Section 1 - Un parlement bicaméral

     

    1. Le principe du bicaméralisme

    Le bicaméralisme est un système législatif possédant deux chambres de délibérations :

    • une chambre basse, qui constitue le centre du pouvoir politique et regroupe le plus grand nombre de représentants élus
    • une chambre haute, dont la représentation est plus faible et dont les membres sont nommés et non élus

     

    a)    Les deux chambres de délibérations

    Ces deux chambres de délibérations constituent le Parlement : Le Parlement délibère puis vote la loi. Le gouvernement, qui a pu participer à son élaboration, l’exécute. Parallèlement, le Parlement contrôle l’action du gouvernement, en ayant la possibilité de le renverser, en le questionnant ou en procédant à des enquêtes, en votant le budget, et en contrôlant son exécution.

    – Dans un régime présidentiel, comme aux États-Unis, le Parlement possède des pouvoirs législatifs et de contrôle très importants, mais ne peut renverser le Gouvernement.

    Dans un régime d’assemblée, marqué par la confusion des pouvoirs, le Parlement, concentre les fonctions législative et exécutive.

    Enfin, dans un régime parlementaire, le Gouvernement émane du Parlement, est responsable devant lui, et dispose de l’arme de la dissolution en cas de crise politique ou de différend grave avec la majorité parlementaire.

    Le Parlement français est composé de deux chambres :

    • l’Assemblée nationale (la chambre basse), élue directement par les citoyens, siège au Palais Bourbon ;
    • le Sénat (la chambre haute), élu au suffrage indirect, siège au Palais du Luxembourg.

    Les informations ci-dessous sont issues de l’excellent site : vie-publique .fr

     

    b)   L’assemblée nationale

     

    LA COMPOSITION DE L’ASSEMBLEE NATIONALE

          -        Les 577 députés de l’Assemblée nationale sont élus pour cinq ans (sauf dissolution), au suffrage universel direct et au scrutin majoritaire uninominal à deux tours.

          -        Outre les députés élus dans les départements divisés en autant de circonscriptions électorales qu’il y a de sièges à pourvoir, 6 députés sont élus dans les collectivités d’outre-mer (3 en Polynésie française, 1 à Wallis-et-Futuna, 1 à Saint-Pierre-et-Miquelon, 1 à Saint-Barthélémy et Saint-Martin) et 2 sont élus en Nouvelle-Calédonie.

          -        De plus, pour la première fois en 2012, les Français établis à l’étranger ont élu onze députés à l’Assemblée nationale. Onze circonscriptions électorales ont été créées à cet effet (6 en Europe, 2 en Amérique, 2 en Afrique et 1 en Asie)

          -        Bien qu’élu dans le cadre d’une circonscription, chaque député, compte tenu de la mission de vote de la loi et de contrôle de l’action du gouvernement dévolue à l’Assemblée nationale, représente la Nation tout entière et est à ce titre détenteur d’un mandat national.

    LE ROLE DES DEPUTES

    Un député est un élu qui, à l’Assemblée nationale, participe au travail législatif et au travail de contrôle du Gouvernement.

    Il appartient obligatoirement à l’une des huit commissions permanentes de l’Assemblée dont la fonction principale est de préparer le débat qui aura lieu en séance publique et qui aboutira au vote de la loi.

    Il peut déposer des propositions de loi.

    En commission, puis en séance publique, il peut proposer, par amendement, des modifications au texte examiné et prendre la parole.

    En cas de désaccord avec les sénateurs au terme de la "navette" entre les deux chambres, et si la commission mixte paritaire ne parvient pas à un texte commun, les députés peuvent statuer définitivement sur demande du Gouvernement (article  45 al. 4 de la Constitution).

    Après le vote d’une loi, un député peut, avec au moins cinquante-neuf autres députés, saisir le Conseil constitutionnel pour qu’il se prononce sur la conformité du texte voté à la Constitution.

    Au titre du contrôle, le député peut interroger le gouvernement, examiner son action au sein d’une commission, voire, s’il est rapporteur spécial au sein de la commission des finances, contrôler l’emploi de l’argent public.

    Il peut également, en signant une motion de censure qui sera soumise au vote de l’ensemble des députés, mettre en cause la responsabilité du Gouvernement.

    En cas de dissolution de l’Assemblée nationale, il est renvoyé devant ses électeurs.

    Par ailleurs, un député peut être élu, par les autres députés, membre de la Cour de justice de la République (composée de 6 députés, 6 sénateurs et 3 magistrats) afin de juger les membres et anciens membres du gouvernement.

    Enfin, les députés forment, avec les sénateurs, la Haute Cour chargée, depuis la révision constitutionnelle du 23 février 2007, de se prononcer sur une éventuelle destitution du président de la République.

     

    c)    Le Sénat

     

    LA COMPOSITION DU SENAT : 

          -        jusqu’à septembre 2004, le Sénat était composé de 321 sénateurs élus pour neuf ans, renouvelés par tiers tous les trois ans. Cependant, afin de mieux respecter la représentation des équilibres démographiques et des collectivités territoriales, les lois organiques du 30 juillet 2003 et du 21 février 2007 ont modifié la composition du Sénat, le mandat et l’élection de ses membres. Le nombre des sénateurs a donc progressivement augmenté pour atteindre 348 membres en 2011.

          -        . 328 sénateurs sont élus dans les départements de métropole et d’outre-mer.

          -        . 2 sénateurs sont élus en Polynésie française, 1 dans les îles Wallis-et-Futuna, 1 à Saint-Barthélemy, 1 à Saint-Martin, 2 en Nouvelle-Calédonie et 1 à Saint-Pierre-et-Miquelon.

          -        . S’y ajoutent 12 représentants des Français de l’étranger élus par l’Assemblée des Français de l’étranger (anciennement Conseil supérieur des Français de l’étranger).

          -        Le mode de scrutin dépend du nombre de sénateurs à élire par circonscription (le département) : majoritaire à deux tours pour l’élection de un ou deux sénateurs ; proportionnel pour l’élection de trois sénateurs ou plus.

          -        Les sénateurs, bien qu’élus dans une circonscription, représentent, comme les députés, la Nation tout entière.

          -        Par ailleurs, le Sénat assure d’après la Constitution la représentation des collectivités territoriales. Elle s’effectue indirectement et justifie la composition du collège électoral comprenant des représentants de ces collectivités.

          -        Les sénateurs sont élus au suffrage universel indirect pour six ans, renouvelés par moitié tous les trois ans.

     

    LE ROLE DU SENATEUR

    • Il appartient à l’une des sept commissions permanentes du Sénat dont la fonction principale est d’élaborer les textes de loi qui seront ensuite débattus en séance publique.
    • Il peut déposer des propositions de loi.
    • En commission, puis en séance publique, il peut proposer, par amendement, des modifications au texte examiné et prendre la parole.
    • Il examine en premier lieu (avant l’Assemblée nationale) les projets de loi relatifs à l’organisation des collectivités territoriales.
    • Après le vote d’une loi, un sénateur peut, avec au moins cinquante-neuf autres sénateurs, saisir le Conseil constitutionnel pour qu’il se prononce sur la conformité du texte voté à la Constitution.
    • Au titre du contrôle, le sénateur peut interroger le gouvernement (questions écrites, questions orales), examiner son action au sein d’une commission d’enquête, voire, s’il est rapporteur spécial au sein de la commission des finances, contrôler l’emploi de l’argent public.
    • Contrairement aux députés, les sénateurs ne peuvent pas mettre en cause la responsabilité du Gouvernement, et le Sénat ne peut pas être dissous.
    • Par ailleurs, un sénateur peut être élu, par les autres sénateurs, membre de la Cour de justice de la République (composée de 6 députés, 6 sénateurs et 3 magistrats) afin de juger les membres et anciens membres du gouvernement.

     


    2. La structure interne des Assemblées


     a)    Les bureaux des Assemblées

    Direction des travaux parlementaires. Les bureaux comprennent 4 séries de parlementaires :
    -    Les présidents : le président de l’assemblée élu à chaque renouvellement général et le président du Sénat élu à chaque renouvellement partiel. Ils sont dotés de pouvoirs politiques spécifiques Ils sont consultés en cas de dissolution de l’assemblée, en cas d’utilisation de l’article 16. Ils peuvent saisir le Conseil Constitutionnel. Ils assurent l’intérim de la présidence de la république.
    -    Les vices présidents : 6 dans chaque assemblée. Ils sont chargés de suppléer les présidents dans la direction des débats.
    -    Les secrétaires (12 par assemblée) qui contrôlent les procès verbaux des débats et des votes.
    -    Les questeurs (3 par assemblée) qui sont responsables de l’administration du personnel, du matériel et des finances.
    Les trois dernières catégories sont élues chaque année à l’assemblée nationale et tous les trois ans au Sénat, mais à l’assemblée nationale une coutume veut que les mêmes élus soient reconduits à leur poste chaque année pendant la durée de la législature.

    b)    Les groupes parlementaires

    Pour assurer plus de discipline lors des travaux parlementaires on regroupe les élus en fonction de leur appartenance politique. Un groupe doit comprendre un minimum de députés ou de sénateurs : 15 au Sénat et 15 à l’Assemblée Nationale. En 1988 n a modifié le règlement de l’Assemblée Nationale. Ainsi, le seuil de constitution d’un groupe a été abaissé de 30 à 20 députés. La réforme de juin 2009 a encore abaissé le seuil de 20 à 15.
    Globalement les groupes parlementaires constituent la transposition des grandes formations politiques existant dans le pays. L’intérêt pratique de ces groupes est réel pour les partis politiques. La constitution d’un groupe parlementaire va permettre d’optimiser la participation à la vie de l’assemblée. Cela conditionne la répartition du temps de parole, la demande de suspension de séance.
    Les groupes parlementaires sont représentés à la conférence des présidents.
    C’est à partir de l’importance de ces groupes parlementaires qu’est déterminé le temps de passage plus ou moins important dans les campagnes électorales retransmises sur les chaines publiques.
    Réforme de 2008 : les groupes parlementaires sont prévus à l’article 51-1.
    Pour remédier à l’absence de statut de l’opposition parlementaire, la révision de 2008 va reconnaître des droits spécifiques aux groupes d’opposition et aux groupes minoritaires.

    c)    Les commissions parlementaires

    Formations restreintes dans chaque assemblée qui préparent le travail des assemblées en examinant les projets (vient du gouvernement) ou les propositions de loi (viennent du Parlement) et ceci avant la discussion et le vote de la loi en séance plénière. Elles peuvent aussi être amenées à exercer un contrôle sur le gouvernement.


    Il existe trois types de commissions :

    -    Les commissions permanentes dont le mode de fonctionnement obéit à trois règles : chaque parlementaire est obligatoirement membre d’une seule commission permanente ; ce sont les groupes parlementaires qui désignent les membres des commissions à la représentation proportionnelle ; au départ la constitution limitait à 6 le nombre de commissions permanentes qui pouvaient être créées dans chaque assemblées. La réforme de 2008 est intervenue et elle a passé le seuil de 6 à 8. Ces commissions jouent un rôle essentiel dans la procédure législative, en préparant le travail d’élaboration de la loi. elles peuvent organiser des auditions de personnalité sur les sujets les plus variés. Ces commissions sont tout de même moins spécialisées que sous les républiques antérieures. La réforme de 2008 va considérablement élargir les prérogatives de ces commissions permanentes. En effet, élargissement de leurs compétences quant à la fabrication de la loi (article  42, 43 et 44), quant au contrôle et à l’évaluation des politiques publiques et enfin rôle important face au pouvoir de nomination.

    -    Les commissions spéciales qui sont prévues à l’article 43 de la constitution. Elles sont constituées à la demande du gouvernement ou d’une assemblée. La commission spéciale va se constituer pour examiner un texte spécifiquement. Elle disparaît dès que le texte a été adopté ou rejeté. En pratique cette procédure est très peu utilisée.

    -    Les commissions d’enquête et de contrôle : si les commissions permanentes exercent un certain contrôle sur les ministères, ce sont surtout celles d’enquête et de contrôle qui peuvent informer le Parlement de certains sujets ou faits particuliers. La loi du 20 juillet 1991 a supprimé l’ancienne distinction entre commission d’enquête et commission de contrôle. Les membres de ces commissions sont désignés à la représentation proportionnelle des groupes politiques. Elles sont depuis la réforme de 2008 prévues à l’article 51-2 de la constitution.

    d)    La conférence des Présidents
     
    Elle se réunit une fois par semaine dans chaque assemblée. Elle réunit pour chaque assemblée le président, les vices présidents, les présidents de groupe, les présidents des commissions permanentes, le président de la commission des affaires européennes et le rapporteur général de la commission des finances.
    Elle joue un rôle clé, chargée de trois missions fondamentales : elle planifie le calendrier des travaux de l’assemblée, elle organise les séances de questions au gouvernement et elle fixe en liaison avec le représentant du gouvernement l’ordre du jour des séances (article  48).
    Avec la réforme de 2008 les assemblées parlementaires récupèrent la compétence de principe pour fixer leur ordre du jour (volonté d’atténuer le parlementarisme rationnalisé). Il résulte donc de la réforme de 2008 un renforcement du rôle de la conférence des présidents. La révision va confier à la conférence des présidents deux nouvelles attributions non négligeables : elle vérifie en application de l’article 39 la conformité des projets de loi par rapport aux dispositions de la loi organique qui fixe les conditions de présentation des projets de loi (loi organique du 15 mars 2010) ; les deux conférences des présidents peuvent par décision conjointe s’opposer à l’engagement par le gouvernement de la procédure accélérée prévue à l’article 45 (nouvelle appellation de la procédure d’urgence).

    e)    Les délégations parlementaires

    Apparues en 1972, elles doivent être instituées par une loi. Leurs attributions sont essentiellement informatives même si certaines ont des pouvoirs d’investigation. On les trouve dans les domaines particuliers dans lesquels le Parlement souhaite être informé de manière permanente et continue (ex : délégation parlementaire pour l’union européenne)

    3.L’organisation du travail parlementaire dans le temps

     a)    Les sessions parlementaires

    Période pendant laquelle les assemblées peuvent siéger.
    Les sessions sont communes à l’assemblée nationale et au Sénat. On va distinguer la session ordinaire unique, les sessions extraordinaires et les sessions de plein droit :
    -    La session ordinaire unique : en 1958 on parlait des sessions ordinaires. Elles étaient au nombre de deux avec une durée limitée à 170 jours au total. La première session était principalement consacrée à l’examen de la loi de finance. Durées trop brèves pour permettre au gouvernement de passer ses textes. Le gouvernement avait donc systématiquement recours aux sessions extraordinaires. Une réforme importante est alors intervenue (4 aout 1995) instaurant une session unique ordinaire qui commence le 1er jour ouvrable d’octobre et prend fin le dernier jour ouvrable de juin (article  28)
    -    Les sessions extraordinaires : peuvent être réunies à la demande du premier ministre ou de la majorité des membres qui composent l’Assemblée Nationale. Les sessions sont ouvertes et closes par décret du président de la république. Depuis 2001 l’organisation d’une session extraordinaire en juillet est devenue quasi systématique.
    -    Les sessions de plein droit : Parlement réuni de plein droit en cas d’application de l’article 16, après les élections suivant une dissolution (article  12 al.3) ou encore lorsque le président décide de faire entendre un message au Parlement (article  18 al. 2).

    b)    Les séances du Parlement

    Elles obéissent à des règles très précises :
    Lors des débats nul ne peut en principe prendre la parole sans avoir été préalablement inscrit sauf s’il s’agit d’une brève interruption ou d’une explication de vote. Dans tous les cas personne ne peut prendre la parole sans l’autorisation du président ou de l’orateur qui a été interrompu. Ceci dit, les ministres et les présidents des commissions permanentes peuvent prendre la parole quand ils le souhaitent.
    Théoriquement, les décisions de l’assemblée sont prises par un vote. Celui ci ne peut avoir lieu qu’à condition que la majorité absolue des députés ou des sénateurs soit présente. En réalité la vérification du quorum n’intervient que si un président de groupe en fait la demande.
    Trois formes de votes : vote à main levée, scrutin public à la tribune et scrutin secret par voie électronique. Le vote au scrutin public à la tribune est obligatoire lorsque la constitution exige la majorité absolue ou lorsque le gouvernement engage sa responsabilité. Le vote au scrutin secret est en principe requis lorsqu’il s’agit de désigner une personne. L’article 27 al. 2 rappelle que le droit de vote des membres du Parlement est personnel. Cette constitutionnalisation du vote personnel traduit la méfiance voire défiance du constituant de 1958 à l’égard des pratiques antérieures. Lutte contre l’abstentionnisme.
    Régime strict des possibilités de délégation du vote des parlementaires (article  27 al.3). Dans la pratique les usages parlementaires + le fait majoritaire ont conduit à court-circuiter ces dispositions. Introduction du vote électronique à partir de 1959


    Section  2 - Un parlementarisme rationalisé

     

    Rendre le Parlement à la raison signifie t il abaisser la fonction parlementaire ?
    Sous les IIIème et IVème républiques le rôle du parlement est double : faire et défaire les gouvernements. Plus définir et exprimer la volonté générale.
    DDHC « la loi est l’expression de la volonté générale »
    Idée que seul l’organe élu au suffrage universel est apte à définir les contours de ce que doit être l’intérêt général. D’où la reconnaissance au parlement d’une souveraineté absolue.
    Le parlement sous les IIIème et IVème dispose d’un monopole de production de la règle de droit.
    Cette hyper souveraineté parlementaire, combinée au multipartisme, va entrainer l’instabilité gouvernementale et c’est contre ceci que le constituant de 1958 réagit, en développant le parlementarisme rationnalisé, c'est-à-dire en fixant dans la constitution elle-même, les règles juridiques du jeu politique.
    = Parlementarisme rationnalisé + développement du fait majoritaire (gouvernement et président peuvent s’appuyer sur une majorité forte)
    = transfert de la réalité du pouvoir politique du Parlement vers le gouvernement.
    Question : dénonciation d’un abaissement de la fonction parlementaire par Mitterrand en 1964. On peut dire que c’est un rééquilibrage du partage des pouvoirs en faveur de l’exécutif, plutôt que d’un abaissement de la fonction parlementaire. Rééquilibrage obtenu de deux manières : paragraphe 1 et 2 =encadrement de la fonction de contrôle exercée par le parlement sur le gouvernement et reformulation de la loi.


    I – La rationalisation de la fonction législative

     

    Parlement placé dans une situation concurrentielle, fin du monopole de production de la loi.
    Il n’est plus le seul à pouvoir déterminer les contours de l’intérêt général.
    = par le gouvernement, la décentralisation et droit communautaire.

    A.    La redéfinition de la loi

    Certains parlent de révolution juridique mais est ce que ça a réellement été le cas ?

    1.    La délimitation constitutionnelle du domaine de la loi

    Entraine la remise en cause du dogme de la souveraineté parlementaire :
    En 1958 on revisite la conception même de la loi telle qu’elle avait été développée sous les IIIème et IVème Républiques.
    Sous la IIIème république, la loi est définie exclusivement comme l’œuvre du parlement, son domaine et illimité. Certaines matières lui sont réservées mais aucunes ne lui sont interdites.
    Donc sous la IIIème république la définition de la loi est purement formelle, organique, peu importe le contenu, la loi est la loi uniquement parce qu’elle est l’œuvre du Parlement.
    Cette loi parce qu’elle est l’œuvre du souverain ne peut faire objet d’un contrôle du souverain (article 6 DDHC) dans cette logique là, d’où le rejet du conseil constitutionnel qui pourrait contrôler la constitutionnalité des lois.
    A partir de la notion d’exécution des lois, à la fin de cette république, on voit se développer la pratique des décrets-lois non prévus par la constitution. (=parlement qui délègue son pouvoir au gouvernement). Se faisant, le Parlement remet en cause la souveraineté parlementaire, et c’est pour lutter contre cette pratique qui remet en cause la souveraineté parlementaire que le constituant de la IVème république interdit la pratique des décrets-lois.
     IVème république > article 13 de la Constitution de 1946 : « L’assemblée nationale vote seule la loi, elle ne peut déléguer ce droit »
    Mais pour contourner cette règle : loi du 17 aout 1948 introduit une notion nouvelle, celle des matières ayant par leur nature un caractère règlementaire.
    C’est l’origine de la notion de domaine règlementaire, consacré par l’article 37 de la Constitution.
    En 1948 c’est la loi et non la constitution qui détermine l’étendue des matières règlementaires. En conséquence, le parlement ne perd plus le droit d’intervenir dans les matières règlementaires, il peut modifier l’étendue des matières règlementaires par une loi. Ceci n’est plus possible en 1958.
    Autre différence : la loi de 1948 énumère limitativement les matières qui sont du domaine règlementaire, alors qu’en 1958 on délimite les matières (article 34) qui sont du domaine de la loi.
    C’est le législateur qui dispose de la compétence d’attribution, et le pouvoir exécutif à la compétence de droit commun.
    Le pouvoir règlementaire est dit subordonné quand il intervient pour exécuter la loi, dans le respect de la loi. Si le parlement ne respecte pas cela alors le recours devant le juge administratif est possible.
    Pouvoir règlementaire autonome lorsqu’il intervient sur le fondement de l’article 37, en dehors des matières listées à l’article 34.
    La loi n’est plus définie par un critère exclusivement formel, mais par la combinaison de deux critères. Un critère formel : la loi reste votée par le parlement, mais aussi un critère matériel : la loi fixe les règles concernant telle ou telle matière.
    La loi ne peut plus intervenir dans n’importe quel domaine : problème de délimitation, de frontières juridiques entre les deux domaines.
    C’est pour l’essentiel le conseil constitutionnel qui va être appelé à jouer ce rôle de gardien avec le contrôle de constitutionnalité des lois.

    2.    Un déclin de la loi sous la Vème république ?

    Le législateur dispose désormais d’une compétence d’attribution. Son champ d’action limité par l’article 34, mais délimitation ne signifie pas forcément déclin.
    En pratique, la délimitation est très difficile à établir. La frontière entre les articles 34 et 37 est assez floue. C’est le conseil constitutionnel qui devra clarifier les choses.
    La jurisprudence de ce conseil démontre que le domaine du législatif reste large, et que l’empiètement sur le domaine règlementaire reste possible. De plus l’autonomie du pouvoir règlementaire prétendue doit être fortement relativisée. Depuis la réforme constitutionnelle de 2008 semble émerger un droit parlementaire déclaratoire. Tout cela vient ainsi nuancer le déclin.

    a)    Un domaine législatif qui reste très large

    A de nombreuses reprises le conseil constitutionnel a censuré le législateur dans « une matière qui n’est pas au nombre de celles réservées à sa compétence par l’article 34 de la Constitution ». Mais il faut dépasser le texte constitutionnel et regarder la jurisprudence après plus de 50 ans de pratique.
    Cette jurisprudence montre que le conseil constitutionnel ne s’est pas laissé enfermer par le dispositif des articles 34 et 37 de la Constitution. Ceci n’a pas empêché le Conseil Constitutionnel d’étendre matière par matière le domaine de la loi.
    Ce n’est qu’à moitié surprenant, René Capitant l’avait déjà remarqué possible en 1948.

    Le Conseil Constitutionnel va étendre le domaine législatif par 3 techniques :

    - Extension à d’autres articles de la constitution ; Décision du 2 juillet 1955, le Conseil Constitutionnel accepte de définir le domaine de la loi par rapport à l’article 34 de la Constitution et aussi par rapport à des articles de DDHC 1789.

    - Elargissement du contenu de l’article 34 de la constitution ; par exemple le Conseil Constitutionnel va donner une interprétation particulière de l’article 37 al 2 de la Constitution pour les textes de forme législative intervenus en matière règlementaire. Le gouvernement peut modifier les textes de forme législative qui sont du domaine règlementaire. Technique essentielle de délimitation du domaine législatif et règlementaire, mais en réalité le Conseil Constitutionnel ne va pas interpréter les choses dans ce sens là. Il va faire prévaloir le fait majoritaire sur une lecture stricte de la répartition constitutionnelle des matières : dans la logique du fait majoritaire le législateur peut sortir de l’enclos de l’article 34 de la Constitution et intervenir dans le domaine règlementaire avec la complicité de l’exécutif.  

    - Approfondissement des matières de l’article 34 de la constitution; depuis 1958 le texte de l’article 34 fut modifié à de nombreuses reprises, des nouvelles matières sont apparues, tirées de la réforme de juillet 2008 où l’on a ajouté dans la liste des matières prévues à l’article la liberté, le pluralisme et l’indépendance des médias, qui constituent aussi une compétence du législateur.

    b)    Un empiètement possible sur le domaine règlementaire

    Le Conseil Constitutionnel a été amené à prendre position sur le problème de l’inconstitutionnalité d’une loi empiétant sur le domaine règlementaire à propos d’une amende pénale à fixer.
    Le juge a clairement affirmé dans une décision du 30 juillet 1982 qu’une loi peut statuer dans le domaine du règlement sans être nécessairement entachée d’inconstitutionnalité dès lors que le gouvernement ne s’y oppose pas par les procédures prévues par la constitution (cf. article 41 de la Constitution le gouvernement peut s’opposer à des amendements).
    La conséquence est qu’avec une telle position le Conseil Constitutionnel ruine définitivement la thèse de la définition matérielle de la loi. Si une loi peut comporter des dispositions règlementaires sans être pour autant inconstitutionnelle, c’est que la loi se définie simplement comme l’acte voté par le Parlement selon certaines formes mais sans prendre en considération la matière sur laquelle porte cet acte.

    c)    L’autonomie relative du pouvoir règlementaire

     Evolution de la jurisprudence du Conseil Constitutionnel tend vers une réduction du pouvoir règlementaire fondé sur l’article 37 de la Constitution.
    Il faut cependant constater pour nuancer cela que le recours aux ordonnances de l’article 38 de la Constitution, permet dans une certaine mesure de compenser cette évolution. Compensation très relative car il faut l’accord du parlement même avec article 38 de la Constitution.
    Conséquences, il existe toujours un pouvoir règlementaire autonome mais c’est cette autonomie qu’il faut relativiser.

    - La réduction progressive du pouvoir règlementaire fondé sur l'article 37 de la Constitution :
    Problème entre délimitation article 34 et 37 de la Constitution : ce n’est pas juste une distinction entre deux domaines, c’est la question de la nature des rapports enter la norme législative d’un côté et norme règlementaire de l’autre > hiérarchie au profit du législatif ou rapport d’autonomie au profit du pouvoir règlementaire ?
    Existe-t-il vraiment un pouvoir règlementaire autonome ?
    Après 50 ans de pratique il semble bien que le mécanisme des articles 34 et 37 de la Constitution n’était pas aussi novateur avec le droit positif antérieur.
    Les matières listées à l’article 34 de la Constitution constituent l’essentiel des matières qui touchent à la vie de l’Etat. Rares sont les matières qui échappent à toute intervention législative.
    Deux matières : la répartition des compétences entre les diverses autorités gouvernementales et la procédure civile et administrative contentieuse.

    - Ordonnances de l’article 38 de la constitution :
    (Al.1) mesures normalement du domaine de la loi : constitutionnalisation des décrets lois que l’on trouvait avant. Cette possibilité constitue une extension du champ d’intervention du pouvoir règlementaire. Mais ce n’est possible que s’il y a l’accord du parlement. Loi juillet 2008 prévoit que les ordonnances prises par le gouvernement doivent être ratifiées de manière expresse pour avoir valeur de loi.

    d)    Vers un « droit déclaratoire » ? Les résolutions parlementaires

    Autre innovation de la réforme de 2008 avec un droit déclaratoire : article 34-1. Résolutions parlementaires, nouveau moyen d’action des sénateurs et députés.
    Les résolutions parlementaires ont une histoire compliquée, elles ont été utilisées sous les IIIème et IVème républiques mais elles servaient à mettre en cause la responsabilité du Parlement, entrainant une instabilité ministérielle dont on ne veut plus en 1958. Donc le constituant de 1958 décide de refuses le principe des résolutions car on s’en méfie.
    Il faudra attendre 1992 pour qu’une première réforme constitutionnelle permette au Parlement de prendre des résolutions concernant la politique de l’union européenne.
    Réforme de juillet 2008 donne aux résolutions des nouvelles dimensions, article 34 -1 de la Constitution : les assemblées peuvent voter des résolutions pour exprimer des avis, recommandations, des vœux sur tel ou tel sujet, mais le dispositif est bien encadré > idée qu’il ne faudrait pas retomber dans les travers des IIIème et IVème républiques.
    Pas de caractère contraignant des résolutions.

    B.    La rationalisation de la procédure législative

    Importance des pouvoirs de l’exécutif à tous les stades de l’élaboration de la loi.
    En apparence la rationalisation de la procédure législative est dominée par une idée de collaboration entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif. En réalité l’Assemblée Nationale et le Sénat ont peu de moyens pour résister aux pressions gouvernementales, résister aux moyens techniques dont dispose le gouvernement, pour forcer la main du Parlement. La rationalisation de la procédure législative ouvre sur deux hypothèses :

    1.    Le Parlement et le gouvernement dans la procédure législative normale

     a)    L’initiative

    Article 39 de la constitution alinéa 1 : l’initiative appartient concurremment au premier ministre et aux membres du Parlement. (Projet de loi origine gouvernement / proposition de loi origine Parlement)

    -    les projets de lois
    Article 39 alinéa 2 : ils sont délibérés en conseil des ministres après avis du Conseil d'Etat. La délibération en conseil des ministres a pour but de manifester l’accord des membres du gouvernement. En effet, dans un régime parlementaire, la responsabilité gouvernementale est une responsabilité solidaire. Cette exigence indique aussi que le président de la république est au minimum informé des projets de loi. En dehors des périodes de cohabitation, le président va être pleinement associé aux décisions du gouvernement, qu’il impulse lui même.
    Les projets de lois sont indifféremment déposés devant l’Assemblée Nationale ou le Sénat. Exception : les projets de lois de finances et financement de la sécurité sociale doivent être déposés devant l’Assemblée Nationale en premier. Les projets de lis ayant pour objet des collectivités territoriales doivent être déposés devant le Sénat en premier.

    -    les propositions de lois
    Elles peuvent être déposées par un seul parlementaire mais le plus souvent elles émanent des groupes parlementaires eux mêmes. Le dépôt d’une proposition de loi n’est soumis à aucune condition de procédure mais la proposition de loi peut se voir opposer deux irrecevabilités de fond. La première (article 41 de la Constitution) permet au gouvernement ou depuis la réforme de 2008 au président de l’assemblée saisie de s’opposer à une proposition qui ne serait pas du domaine de la loi. Procédure peu utilisée depuis 20 ans mais la réforme de 2008 pourrait lui redonner une certaine vitalité car le président de l’Assemblée Nationale est appelé à jouer le rôle de gardien du domaine de la loi. La deuxième (article 40 de la Constitution) concerne le contrôle de l’irrecevabilité financière des propositions de lois. Limitation très importante à l’initiative parlementaire. En effet, les parlementaires sont souvent portés à diminuer le poids des impôts ou à proposer des mesures ayant pour effet d’aggraver les puissances publiques. Pour atténuer le caractère assez sévère de l’article 40 le Conseil Constitutionnel a essayé de nuancer les choses en exigeant que le lien soit direct entre la proposition de loi et l’incidence financière.

    En somme, si comme le rappelle l’alinéa 1 de l’article 39, l’initiative est concurrente entre le gouvernement et le législateur en réalité jusque là une proposition de loi n’a que peu de chances de devenir une loi. Sur 10 lois promulguées, 9 sont d’origine gouvernementale.

    b)    La discussion et le vote

    Cette phase est essentiellement parlementaire puisqu’elle se déroule (article 24 de la Constitution) devant les deux assemblées. Mais pour autant le gouvernement dispose à ce stade d’importants moyens de pression.

    -    Le travail en Commissions
    Les projets ou les propositions sont examinés par une commission de la première assemblée saisie. C’est d’abord l’une des commissions permanentes ou une commission spéciale mais beaucoup plus rarement, à la demande du gouvernement ou de l’assemblée saisie. La réforme de 2008 a profondément modifié la procédure législative notamment en insistant sur le travail des commissions. Le principe est que depuis le 1er mars 2009, en application de l’article 42 de la Constitution, la discussion des projets de loi en séance publique comme pour les propositions de loi porte que le texte élaboré par la commission, et non plus sur le texte initial présenté par le gouvernement. C’est une revalorisation du rôle de la commission.
    La réforme de 2008 dans ce souci d’améliorer la qualité du travail parlementaire a prévu des dispositions destinées à limiter le travail du Parlement dans l’urgence : article  42 al. 3 de la Constitution délais minimum avant de pouvoir examiner tel ou tel texte – on force le Parlement à prendre du temps de réflexion. Les procédures d’urgence qui permettent au gouvernement d’accélérer la procédure parlementaire n’ont pas totalement disparu. Dernier alinéa les délais minimums de l’al. 3 ne s’appliquent pas à certains textes (projets de lois de finance, projets de loi de financement de la sécurité sociale et projets relatifs aux états de crise). Les délais minimums ne s’appliquent pas si la procédure accélérée a été engagée dans les conditions prévues à l’article 45 al. 2 de la Constitution.
    Remarques : La procédure accélérée du nouvel article 45 al. 2 de la Constitution remplace la déclaration d’urgence. Le nouvel article diffère de l’ancien par l’encadrement renforcé du déclenchement de la procédure accélérée. En effet avant le gouvernement pouvait déclencher le mécanisme sans que le Parlement ne puisse s’y opposer. Avec la procédure accélérée, les parlementaires peuvent contrer la volonté du gouvernement de presser le mouvement par une opposition conjointe des conférences des présidents des deux assemblées.

    -    La séance publique
     Pour être discuté en séance publique le projet/proposition doit être inscrit à l’ordre du jour. Traditionnellement l’ordre du jour était déterminé par la conférence des présidents. L’ancienne version de l’article  48 al.1 de la Constitution permettait au gouvernement d’imposer un ordre du jour prioritaire comportant les projets de lois déposés par le gouvernement ou les propositions de loi acceptées par lui. Conséquence : le gouvernement disposait de la possibilité d’écarter de manière définitive ou presque les propositions de loi qu’il jugeait contraire aux intérêts du pouvoir exécutif. C’est contre cela que la réforme de 2008 intervient avec une nouvelle rédaction de l’article 48.
    Remarques : désormais, l’ordre du jour est fixé par chaque assemblée et non plus par le gouvernement. De plus, on repère ici une avancée non négligeable concernant les droits de l’opposition parlementaire (une journée de séance par mois réservée au groupe minoritaire ou au groupe de l’opposition). Ceci étant dit, le nouvel article 48 laisse encore au gouvernement la possibilité de forcer la main au Parlement. La nouvelle formulation de l’article 48 de la Constitution ne prendra toute sa portée démocratique qu’à une seule condition, que le gouvernement fasse un usage mesuré de ses prérogatives. Une fois inscrit à l’ordre du jour le débat en séance publique peut être interrompu par deux séries d’actions : dépôt d’une exception d’inconstitutionnalité par un ou plusieurs parlementaires qui vise à faire décider par l’assemblée que le projet de loi est inconstitutionnel. Dépôt d’une question préalable par un ou plusieurs parlementaires qui revient à faire décider par l’assemblée qu’elle refuse d’examiner le texte proposé.
    Après une discussion générale où interviennent d’abord le représentant du gouvernement puis le rapporteur de la commission et c’est à l’occasion de cet examen du vote de chaque article que sont adoptés les amendements qui peuvent être proposés soit par le gouvernement soit pas la commission soit par les parlementaires. Le conseil constitutionnel a eu l’occasion de préciser un certain nombre de choses sur les amendements : un amendement ne doit pas dépasser par son ampleur ou son importance l’objet même de la loi en discussion. Conséquence : le gouvernement ne peut donc pas intégrer un nouveau projet de loi sous la forme d’un amendement à une loi en cours de débat.
    L’utilisation du droit d’amendement a toujours posé problème, notamment parce que les amendements ont constitués des techniques d’obstruction parlementaire dans le but de retarder l’adoption du texte. Phénomène qui se développe depuis les années 80. Le comité Balladur souligne « les dérives du droit d’amendement ». C’est sur la base de ce constat que la réforme de 2008 va intervenir en la matière, modifiant l’article 44 al.1 dans le but de limiter l’inflation des amendements. Le nouvel article 44 tire des conséquences des nouvelles dispositions relatives à la discussion des projets ou propositions de loi, nouvelles dispositions définies au nouvel article  42. Il faut alors distinguer deux catégories d’amendements : les amendements examinés en commission et les amendements pouvant être débattus en séance publique. Ces deux articles permettent que des régimes juridiques différents soient appliqués pour ces deux catégories d’amendements. Ces régimes juridiques seront précisés par les règlements des assemblées et une loi organique. Il sera donc possible dans le règlement des assemblées d’organiser le recours à des procédures simplifiées d’adoption des projets ou des propositions de loi. L’article 44 al. 2 donne la possibilité au gouvernement de s’opposer à tout amendement qui n’aurait pas été antérieurement soumis à la commission permanente.
    Deux remarques : technique permet d’éviter les amendements surprise et c’est un procédé très peu utilisé car ressenti comme une atteinte grave au droit d’amendement.

    -    Les moyens gouvernementaux pour orienter le vote des parlementaires
    Article 44-3 de la Constitution principe du vote bloqué : donne au gouvernement la possibilité de demander que l’assemblée se prononcer sur tout ou une partie du texte en ne retenant que les amendements proposés ou acceptés par le gouvernement.
    Permet de passer outre aux hésitations parlementaires, et de forcer la majorité à adopter un texte cohérent. Technique très critiquée mais très utilisée.
    Article 49-3 de la Constitution permet au gouvernement d’engager sa responsabilité sur l’adoption d’un texte. Technique du parlementarisme rationnalisé très radicale. Logique de tout ou rien (soit l’assemblée adopte le texte, soit elle renverse le gouvernement).
    Le texte est alors transmis à la seconde assemblée. Si celle ci n’apporte aucune modification, fin de la procédure législative. Sinon, navette parlementaire.

    -    La navette parlementaire
    Elle permet de satisfaire aux exigences de l’article 45 de la constitution, d’adopter des textes en des termes identiques.
    La navette peut fonctionner jusqu’à ce que les deux assemblées se mettent d’accord. Mais le gouvernement peut interrompre la navette après deux lectures devant chaque assemblée ou après une seule lecture s’il a déclaré l’urgence et si les présidents des assemblées ne s’y sont pas conjointement opposés.
    Le gouvernement peut provoquer la réunion d’une commission mixte paritaire (7 sénateurs, 7 députés) qui va être chargée d’élaborer un texte de compromis sur les points de désaccords entre les deux chambres. La commission est désignée pour chaque texte en discussion. Le gouvernement conserve donc la possibilité de « laisser filer la navette ».
    Si la commission parlementaire ne parvient pas à adopter un texte de compromis, le gouvernement a la faculté de demander à l’Assemblée Nationale de statuer seule et définitivement.
    La nouvelle version de l’article 45 de la Constitution renforce les garanties offertes au Parlement dans l’organisation de la navette parlementaire. Lorsqu’il s’agit d’une proposition de loi, l’article 45 al.3 de la Constitution permet aux présidents des deux assemblées et non pas seulement au premier ministre de convoquer la réunion d’une commission mixte paritaire. De plus, le Parlement se voit désormais accorder une sorte de droit de veto exercé conjointement par les présidents des deux assemblées face à un gouvernement qui voudrait convoquer une commission mixte paritaire dans le cadre de la procédure accélérée.

    c)    La promulgation et la publication

    Ces deux dernières étapes de la procédure pourtant législative échappent au Parlement et relève de l’exécutif.
    Par la promulgation le président de la république constate en quelque sorte l’existence de la loi et il la rend exécutoire en donnant l’ordre aux autorités administratives de l’exécuter. La date du décret de promulgation est aussi la date de la loi elle même.
    Le président dispose d’un délai de 15 jours pour promulguer la loi. Pendant ce délai, deux évènements peuvent intervenir. En application de l’article 61 al.2 de la Constitution, le président de la république peut saisir le conseil constitutionnel pour lui demander de vérifier la conformité de la loi à la constitution. Article  61 al.1 de la Constitution une loi déclarée inconstitutionnelle ne peut être promulguée ni mise en application. En application de l’article 10 al.2 de la Constitution le président peut demander au Parlement une nouvelle délibération qui ne peut lui être refusée. Permet de faire corriger un vice de procédure soulevé par le Conseil Constitutionnel et permettant d’éviter d’avoir à repasser par toute la procédure législative.
    Le gouvernement a la possibilité de diriger la procédure législative. Cette maitrise gouvernementale peut aller très loin puisque dans certains cas on observe une mise à l’écart du Parlement dans l’adoption de certains textes.

    2.    La mise à l’écart du Parlement dans l’adoption de certains textes à valeur législative

    Remise en cause de la démocratie représentative.

    a)    Les lois référendaires

    Adoptées sur la base de l’article 11 de la constitution.
    Election du président au suffrage universel direct : loi du 6 novembre 1962.

    b)    Les mesures prises sur le fondement de l’article 16

    Sorte de dictature temporaire au profit du président de la république qui va concentrer entre ses mains les pouvoirs exécutif et législatif. Les décisions prises lorsqu’elles entrent dans le champ de l’article 34 de la constitution ont une valeur législative.

    c)    Les ordonnances de l’article 38 de la Constitution

    Elles reprennent les décrets lois des IIIe et IVe républiques avec la différence que la technique est cette fois ci prévue et autorisée par la constitution.
    Principe : le Parlement peut sur demande du gouvernement lui déléguer une partie du pouvoir législatif, ceci pour une durée limitée et seulement pour « l’exécution du programme du gouvernement ». En réalité, pas de délimitation matérielle du champ des ordonnances.
    Trois phases :
     -    le vote préalable d’une « loi d’habilitation » : cette loi est votée selon la procédure législative ordinaire. Elle doit contenir deux choses : elle autorise le gouvernement à prendre des ordonnances dans des matières appartenant habituellement au domaine législatif et elle doit fixer deux délais, celui pendant lequel le gouvernement est habiliter à prendre des ordonnances et celui au delà duquel le gouvernement devra déposer un projet de loi de ratification.
    -    Entre l’habilitation et la ratification : les ordonnances sont prises en conseil des ministres après avis du Conseil d'Etat et sont signées par le président de la République. Pendant cette période les ordonnances ne sont pas encore considérées comme des lois, elles n’ont qu’une valeur réglementaire. Elles peuvent donc être attaquées devant le Conseil d'Etat sur la base d’un recours pour excès de pouvoir.
    -    La ratification des ordonnances : la délégation faite au gouvernement est soumise au contrôle ultérieur du Parlement. Donc avant l’expiration du délai fixé dans la loi d’habilitation, le gouvernement doit déposer un projet de loi de ratification.
    Le gouvernement peut très bien déposer un projet de loi de ratification mais il peut aussi tout faire pour que pour des raisons diverses ce projet ne soit jamais examiné par le Parlement. Ces ordonnances ont donc une valeur réglementaire mais n’ont pas valeur de loi. Seules les ordonnances ratifiées ont valeur législative. Or, depuis le début des années 2000 se développe une pratique consistant à voter non plus des lois d’habilitation mais à voter des dispositions habilitant le gouvernement à agir par voie d’ordonnance. Cela revenait à autoriser une ratification a priori anticipée. Cette pratique a été contrée par la réforme de 2008.

    II – La rationalisation de la fonction de contrôle

     

    Le contrôle parlementaire est l’ensemble des moyens permettant au Parlement de se faire une opinion sur l’action gouvernementale. Il existe toute une série de techniques, d’informations et de contrôle qui n’entraine pas le départ du gouvernement. C’est le contrôle sans sanction.

    A.    Le contrôle sans sanction : les moyens d’information et de contrôle

     1.    Les questions écrites

    Les parlementaires ont la faculté d’adresser aux ministres des questions écrites permettant de répondre aux préoccupations des électeurs. Problème : inflation du nombre de questions écrites. Chaque ministère dispose d’un service du courrier parlementaire. En principe les ministres ont un mois pour répondre, mais statistiquement 30% des questions sont soit laissées sans réponse soit répondues hors délai.

    2.    Les questions orales (article 48 de la constitution)

    Elles ont lieu chaque semaine et sont inscrites à l’ordre du jour par la conférence des présidents.
    On en distingue trois catégories :
     -    Les questions orales sans débat : au cours d’une séance un membre du gouvernement répond brièvement à la question d’un parlementaire.
    -    Les questions orales avec débat : procédure identique mais à l’issue du dialogue un débat est organisé. Cette pratique tend à tomber en désuétude car il y a une troisième catégorie de questions.
    -    Les questions au gouvernement ou questions d’actualité : au départ, c’est une idée de VGE en 1974 d’instaurer ces questions. L’idée est d’assouplir l’interprétation stricte que le Conseil Constitutionnel avait donnée de l’article  48 (une séance au plus réservée au gouvernement). La révision constitutionnelle de 95 prévoit une séance au moins pour les questions d’actualité. Le temps de parole est proportionnel à l’effectif des groupes parlementaires.

    3.    L’information et le contrôle du Parlement sur l’intervention des forces armées à l’étranger (article 25 de la constitution)
     

    Révision de 2008 : article  35 – le Parlement doit être informé par le gouvernement sur les interventions des forces armées à l’étranger et l’autorisation du Parlement est désormais requise si le gouvernement veut prolonger l’intervention militaire au delà de 6 mois.

    4.    Le suivi parlementaire des activités de l’UE (article  88-4 de la Constitution)

    Premier pas effectué par la réforme constitutionnelle de 92 dans le souci d’améliorer le contrôle du Parlement sur les activités des institutions européennes. La réforme va insérer dans la constitution un nouveau titre, le Titre 15 Communauté européenne et Union européenne. La réforme imposait au gouvernement de soumettre au Parlement les propositions d’actes communautaires comportant des dispositions législatives. De plus, elle permettait aux assemblées de voter des résolutions sur les propositions d’actes communautaires selon les modalités définies par chaque assemblée.
    Pour tous les textes touchant à la loi, le gouvernement devait informer l’Assemblée Nationale et le Parlement pouvait émettre des résolutions.
    La réforme de 2008 accentue encore le dispositif. Ce ne sont plus seulement les projets ou propositions d’actes européens de nature législative qui sont visés mais aussi tous les projets ou propositions d’actes européens. Extension du champ du suivi parlementaire sur les affaires européennes. On a consacré au plan constitutionnel l’organe chargé dans chaque assemblée de suivre les questions liées à l’UE.

    5.    Les déclarations du gouvernement

    Sur la base des règlements des assemblées, le gouvernement peut faire des déclarations suivies de débat mais sans vote. A l’Assemblée Nationale lorsque le gouvernement ne dispose pas d’une majorité absolue cette possibilité de faire des déclarations apparaît comme étant un substitut possible à l’engagement de la responsabilité prévu à l’art 49-1 de la Constitution.
    La réforme de 2008 va compléter ce dispositif en instituant dans la constitution l’article 50-1 de la Constitution qui institue les déclarations du gouvernement à caractère thématique. Il s’agit d’une déclaration du gouvernement sans débat mais avec un vote possible. En votant sur le texte de la déclaration chaque assemblée va pouvoir faire connaître son opinion dans un cadre prévisible sur une politique publique. Idée d’un sondage parlementaire.

    6.    Les commissions d’enquête

    L’ordonnance de 1958 17 novembre avait prévu d’instituer des commissions d’enquête et de contrôle. Le comité Vedel avait proposé de constitutionnaliser l’existence de ces commissions, et c’est la révision de 2008 qui franchit le pas.
    Article  51-2 de la Constitution
    Résolution votée par une assemblée à la demande d’un député ou d’un sénateur. Depuis la loi du 20 juillet 91, les commissions sont composées de 30 membres au maximum à la proportionnelle des groupes mais les postes de président et de rapporteur reviennent à la majorité. La distinction entre commission d’enquête et commission de contrôle n’existe plus.
    Mission : recueillir des informations sur des faits déterminés ou bien sur la gestion administrative financière ou technique des services publics ou des entreprises publiques.
    Une fois constituées, les commissions ont six mois pour remettre un rapport à l’assemblée, puis elles sont dissoutes. Ce rapport ne donne lieu à aucun débat en séance publique.
    Une commission d’enquête ne peut en principe être créée sur des faits ayant donnés lieu à des poursuites judiciaires.
    D’un coté, ces commissions d’enquête disposent de réels pouvoirs d’investigations sur place et sur pièce, elles peuvent organiser des auditions. Mais ces commissions font pâle figure face aux commissions des Etats Unis par exemple.

    7.    Les missions parlementaires

    Elles regroupent des parlementaires issus de plusieurs commissions autour d’un thème particulier, souvent des sujets sensibles (ex : bioéthique, réforme du lycée). Les rapports en sortant sont souvent très détaillés, de très bonne qualité, et ont souvent une incidence législative. D’une certaine façon ils peuvent être perçus comme un substitut aux commissions d’enquête, la lourdeur de la procédure en moins. Elles tendent à se développer.

    8.    Les délégations parlementaires

    Ce sont des organes qui n’existent que si une loi le prévoit. A la différence des missions parlementaires, les délégations sont permanentes. Elles assurent une mission d’information et de suivi sur du long terme, une mission d’évaluation dans un secteur particulier.
    Elles n’interviennent pas dans la procédure législative en tant que telle.
    Ex : loi du 6 juillet 79 crée la délégation pour l’UE, loi du 8 juillet 83 crée l’office d’évaluation des choix scientifiques et technologiques.

    B.    Le contrôle avec sanction : la mise en jeu de la responsabilité gouvernementale

    Dans un régime parlementaire le contrôle exercé par le Parlement sur le gouvernement sert à vérifier qu’il y a une adéquation suffisante pour que le Parlement puisse faire confiance au gouvernement pour exécuter les lois qu’il adopte. Un gouvernement qui n’aurait plus la confiance du Parlement doit démissionner en application de l’article  50 de la constitution. Ce qui est en cause est donc bien un contrôle de confiance, qui peut être exercé de deux manières.

    1.    La mise en jeu de la responsabilité à l’initiative du gouvernement (article 49 al.1 et al.3

    L’article 49 de la constitution prévoit deux procédures totalement distinctes.

    Alinéa 1 : le premier ministre peut prendre l’initiative d’engager devant l’Assemblée Nationale la responsabilité du gouvernement sur son programme ou éventuellement sur une déclaration de politique générale.

    La rédaction même de l’article n’est pas totalement claire. La pratique semble avoir montré que lorsque le gouvernement ne dispose pas d’une majorité absolue, il peut faire une déclaration de politique générale mais sans recourir au vote. En revanche, s’il présente son programme le recours au vote semble logique.
    Quelle que soit la cause de l’engagement de responsabilité, la constitution n’exige aucune condition de majorité renforcée. Ainsi, la simple majorité des suffrages exprimés suffit au gouvernement pour se maintenir en place. C’est un atout non négligeable. En revanche, des majorités renforcées vont être exigées pour renforcer le gouvernement lorsque celui ci n’est pas seul à l’origine de la mise en jeu de se responsabilité.

    Alinéa 3 : il s’agit pour le premier ministre d’engager la responsabilité du gouvernement sur un texte et donc d’influencer le vote des parlementaires.

    Cet article a été utilisé en 2015 par le Gouvernement Valls pour « forcer » le parlement à voter pour la loi Macron.

    Le gouvernement va lier son sort à celui du texte. Dès lors, ou bien le Parlement adopte le texte, ou bien le gouvernement est renforcé.
    Ce dispositif est soumis à des règles strictes prévues par la constitution :
    -    Le premier ministre n’est jamais obligé de poser une telle question de confiance, c’est une faculté.
    -    La question de confiance doit porter sur un texte. Lequel ? La réforme de 2008 a limité le dispositif du 49.3. A l’origine le premier ministre pouvait engager sa responsabilité sur le vote d’un texte. Sur cette base, depuis 58 le 49.3 se banalise. Il va permettre d’adopter plus d’une 50aine de lois depuis 1958. Quand on examine parmi ces lois la nature des textes passés sur le fondement du 49.3 on constate qu’il s’agit pour l’essentiel de lois de finance ou de lois intervenues en matière sociale. Ce constat est établi par le rapport Balladur de 2007. La réforme de 2008 précise que le 49.3 est en principe réservé aux projets de lois de finance ou de financement de la sécurité sociale et que pour les autres textes, le premier ministre peut recourir au 49.3 pour un seul de ces textes par session parlementaire.
    Le 49.3 était le symbole du parlementarisme rationalisé donc la loi de 2008 cherchant à revaloriser le Parlement, il est normal qu’elle s’attaque au 49.3.
    A l’origine en 1958 la procédure avait été conçue pour n’être que d’un usage exceptionnel. Or, elle va être banalisée et très souvent utilisée.
    En même temps, il paraissait assez difficile d’en limiter l’usage, sauf à paralyser le mécanisme. Et pourtant, la révision de 2008 consacre sa limitation et ouvre donc sur un risque, celui de priver pour l’avenir le gouvernement d’un moyen de gouvernement essentiel en cas d’absence de majorité absolue au Parlement.
    Quoi qu’il en soit, quand le gouvernement a engagé sa responsabilité sur le texte, les députés ont 24h pour réagir, en déposant une motion de censure (déposée par 1/10e au moins des députés). S’il n’y a pas de motion de censure le texte est présumé être adopté sans discussion ni vote. Si une motion de censure est déposée un délai de 48h s’ouvre et à l’issue de ce délai on vote sur la motion de censure à la majorité des membres composant l’Assemblée Nationale. Il faut noter que ne sont recensés que les votes favorables à la mention > les abstentionnistes ou les absents sont considérés comme des opposant à la censure, et donc comme les partisans du gouvernement.
    Bilan : il n’y a eu aucune motion de censure votée au titre du 49.3 depuis 1958. Explications : stabilité des majorités qui se sont succédées depuis 58 et crainte de la dissolution.
    L'article 49.3 de la Constitution constitue une arme à la disposition du gouvernement pour forcer la main à la majorité parlementaire mais qui pose problème en termes démocratiques.
    Certains parlementaires pensent que le 49.3 devrait être utilisé en fin de procédure.

    Malgré les controverses, l’article 49-3 a été très souvent utilisé depuis l’entrée en vigueur de la Constitution de la Ve République en 1958. Les gouvernements y ont eu recours à 82 reprises ! Celui de Michel Rocard, Premier ministre de 1988 à 1991, et qui ne disposait pas de la majorité absolue au Parlement, l’a même utilisé 28 fois. Le Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA) a ainsi été créé grâce au 49-3, et le statut de la Régie Renault a été changé en société anonyme en utilisant cet article.

    Cet article n’avait toutefois plus été utilisé depuis 2006. Et une réforme est entrée en vigueur en 2008, pour en encadrer le recours et le rendre plus exceptionnel. La Constitution prévoit désormais que, à l’issue d’un Conseil des ministres, le Premier ministre peut engager la responsabilité de son gouvernement devant l’Assemblée nationale pour un « projet de loi de finances ou de financement de la Sécurité sociale », et une fois par session pour un autre projet ou proposition de loi. Ce qui donne un caractère encore plus solennel à son utilisation et la dramatise.

    Concrètement, lorsque le Premier ministre décide d’utiliser l’article 49-3 et d’engager la responsabilité de son gouvernement devant les députés sur le vote d’un projet de loi, celui-ci est considéré comme étant adopté d’office. Sauf si une motion de censure est déposée dans les vingt-quatre heures, ce qui est le cas pour la loi Macron – une motion UMP avait été déposée.
    En savoir plus sur http://www.lesechos.fr/politique-societe/politique/0204166615619-le-49-3-un-article-decrie-mais-tres-utilise-1094211.php?zZB26mTDES9IhjmL.99
     
     2.    La mise en jeu de la responsabilité à l’initiative des députés (article  49 al.2 de la Constitution)

    C’est l’arme traditionnelle des régimes parlementaires. On parle de motion de censure spontanée.
    La procédure de dépôt est la même que celle du 49.3 à la double réserve près qu’elle connaît à la fois une extension et une limitation par rapport au 49.3. D’abord, la motion de censure du 49.2 est plus large que celle du 49.3, elle est à l’initiative discrétionnaire des députés. De plus, la motion de censure du 49.2 est plus limitée, du fait que lorsqu’elle est rejetée, ses signataires ne peuvent pas en proposer une nouvelle au cours de la même session.
    Ce type de motion de censure sous la Ve a donc pour but non pas de renverser le gouvernement mais plutôt de susciter un débat devant l’opinion publique.

    Le contrôle parlementaire tout comme le fonctionnement des assemblées, est désormais enfermé dans des règles strictes dont beaucoup ont valeur constitutionnelle. La vraie question est de savoir où se situent les contre pouvoirs dans tout cela. Le juge constitutionnel est-il ou non un contre pouvoir ?

     

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