• DROIT DE L'URBANISME

       Le droit de l’urbanisme est l’ensemble des règles relatives à l’aménagement et au développement urbain. Il encadre l’évolution physique de l’urbanisation, les possibilités d’utiliser le sol. Il couvre tout le territoire. Le Code de l’Urbanisme remonte à 1977 ; il fait l’objet de réformes nombreuses.

    Le Code de l’Urbanisme est en perpétuel mouvement, les réformes s’enchaînent ; il faut donc veiller à toujours se mettre à jour. C’est un droit mouvant, qui n’échappe pas aux réformes de circonstances car il est lié aux contingences politiques (droit national et local). Voici le plan du cours de droit de l’urbanisme. Voici le plan du cours de droit de l'urbanisme :

     

     INTRODUCTION AU DROIT DE L’URBANISME

    • P1. ORIGINES DU DROIT DE L’URBANSIME
    • P2. LA DÉFINITION DU DROIT DE L’URBANISME
    • P3. LES SOURCES 

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    TITRE I  -  LES CADRES DE L’INTERVENTION PUBLIQUE

    CHAPITRE I  -  LES CADRES ADMINISTRATIFS

    • SECTION 1. LES INSTITUTIONS DE L’URBANISME
    • P1. LA RÉPARTITION DES COMPÉTENCES ENTRE
    • A.     Les compétences communales et intercommunales
    • B.     Les compétences étatiques
    • P2. LES STRUCTURES ADMINISTRATIVES DE L’URBANISME
    • A.     Les structures administratives centrales
    • Les structures administratives territoriales
    • B.     Les organes de conciliation et de conseil
    • P3. LES STRUCTURES TECHNIQUES
    • SECTION 2. LE CONTRÔLE DES ADMINISTRÉS
    • P1. LES ASSOCIATIONS AGRÉES DE DÉFENSE DE L’ENVIRONNEMENT
    • P2. LES AUTRES MOYENS DE CONTRÔLE DES ADMINISTRÉS

    CHAPITRE II  -  LE FINANCEMENT DE L’INTERVENTION PUBLIQUE

    • SECTION 1. LES AIDES DE L’ETAT À LA COMMUNE
    • SECTION 2. LA PARTICIPATION DES CONSTRUCTEURS ET DES AMÉNAGEURS
    • P1. LES DIFFÉRENTES PARTICIPATIONS
    • P2. LE CONTENTIEUX DES PARTICIPATIONS

    CHAPITRE III  -  LE CONTENTIEUX DE L’INTERVENTION PUBLIQUE

    • SECTION 1. LA PROCÉDURE
    • SECTION 2. LA RESPONSABILITÉ DES POUVOIRS PUBLICS
    • SECTION 1. LES NOUVEAUTÉS INTRODUITES PAR LA LOI ENGAGEMENT NATIONAL POUR LE LOGEMENT DU 13 JUILLET 2006
    • P1. LA SÉCURISATION DES AUTORISATIONS D’URBANSIME ET DES CONSTRUCTIONS EXISTANTES
    • A.     La mise en place d’un nouveau régime du retrait
    • B.     L’encadrement des recours
    • C.    L’annulation partielle des autorisations d’urbanisme
    • D.    Les modifications concernant la responsabilité civile des constructeurs et des constructions régulièrement édifiées
    • P2. LE SORT DES CONTRUCTIONS EXISTANTES IRRÉGULIÈRES
    • SECTION 4. LE CONTRÔLE DU JUGE
    • SECTION 5. L’ORDONNANCE DU 18 JUILLET 2003 RELATIVE AU CONTENTIEUX DE L’URBANISME

     

    TITRE II  -  LA RÉGLEMENTATION EN MATIÈRE D’URBANISME

    CHAPITRE I  -  LES CARACTÈRES DE LA RÈGLE D’URBANISME

    • SECTION 1. LE CONTENU DES NORMES D’URBANISME
    • P1. LES SERVITUDES D’URBANISME
    • P2. LES LIENS AVEC LES AUTRES RÉGLEMENTATIONS
    • P3. LES DOCUMENTS D’URBANISME
    • SECTION 2. OPPOSABILITÉ ET EFFECTIVITÉ DE LA RÈGLE D’URBANISME

    CHAPITRE II  -  LES MOYENS DE LA RÉGLEMENTATION D’URBANISME

    • SECTION 1. LE PLAN LOCAL D’URBANISME
    • P1. LA PROCÉDURE D’ÉLABORATION DES PLANS LOCAUX D’URBANISME
    • A.     La prescription du plan local d'urbanisme
    • B.     Le projet du plan local d'urbanisme arrêté
    • C.    L'enquête publique
    • D.    L'approbation du plan local d'urbanisme
    • P2. L’ÉVOLUTION DU PLAN LOCAL D’URBANISME
    • A.     La révision du plan local d’urbanisme
    • B.     La modification du plan local d'urbanisme
    • C.    Les mises en compatibilité
    • 1.                  La mise en compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec un projet présentant un caractère d’utilité publique ou d'intérêt général
    • 2.                  La mise en compatibilité d'un plan local d’urbanisme avec un autre document
    • P3. LE CONTENU DU PLAN LOCAL D’URBANISME
    • A.     Le dossier du plan local d'urbanisme
    • B.     Les règles juridiques définies par le règlement du plan local d'urbanisme
    • P4. LES EFFETS DU PLAN LOCAL D’URBANISME
    • A.     L'opposabilité du plan local d'urbanisme
    • B.     Le plan local d'urbanisme et la décentralisation
    • SECTION 2. LES NORMES SUPÉRIEURES AU PLAN LOCAL D’URBANISME
    • P1. LES DIRECTIVES TERRITORIALES D’AMÉNAGEMENT ET DE DÉVELOPPEMENT DURABLE
    • P2. LE RÈGLEMENT NATIONAL D’URBANISME
    • P3. LES CHARTES INTERCOMMUNALES DE DÉVELOPPEMENT ET D’AMÉNAGEMENT
    • P4. LES PROJETS D’INTÉRÊT GÉNÉRAL
    • P5. LE SCHÉMA DE COHÉRENCE TERRITORIAL
    • A.     Les caractéristiques du SCOT
    • B.     Le contenu du SCOT
    • C.    L'élaboration du SCOT
    • D.    La portée du SCOT
    • SECTION 3. LES SCHÉMAS SPÉCIFIQUES
    • P1. LE SDRIF
    • P2. LES AUTRES SCHÉMAS
    • SECTION 4. LES ESPACES À RÉGIME PARTICULIER
    • P1. LA LOI MONTAGNE
    • P2. LA LOI LITTORALE

    TITRE III  -  LE CONTRÔLE DE L’UTILISATION DES SOLS

    CHAPITRE I  -  LES CERTIFICATS D’URBANISME

    • SECTION 1. LA DEMANDE DE CERTIFICAT D’URBANISME
    • SECTION 2. LES DÉLAIS D’INSTRUCTION
    • SECTION 3. LA DURÉE DE VALIDITÉ DES CERTIFICATS D’URBANISME
    • SECTION 4. LE CONTENU DES CERTIFICATS D’URBANISME
    • SECTION 5. LE NOUVEAU CERTIFICAT D’URBANISME D’INFORMATION TACITE

    CHAPITRE II  -  LE PERMIS DE CONSTRUIRE

    • SECTION 1. LE PRINCIPE DE NON EXCLUSIVITÉ DE CONSTRUIRE
    • SECTION 2. LE CARACTÈRE D’ORDRE PUBLIC DE LA LÉGISLATION SUR LES PERMIS DE CONSTRUIRE
    • SECTION 3. LA DÉLIVRANCE DU PERMIS DE CONSTRUIR
    • P1. LES COMPÉTENCES
    • P2. LA PROCÉDURE DE DÉLIVRANCE DU PERMIS DE CONSTRUIRE
    • P3. LE FOND DE LA DÉCISION
    • SECTION 4. LES TRAVAUX DISPENSÉS DE TOUTE FORMALITÉ
    • P1. LES DISPENSES DUES À LA TRÈS FAIBLE IMPORTANCE DES CONSTRUCTIONS
    • P2. LES DISPENSES DUES À LA FAIBLE DURÉE DE MAINTIEN EN PLACE DES CONSTRUCTIONS
    • P3. LES DISPENSES DUES AU SECRET POUR DES RAISONS DE SÛRETÉ
    • SECTION 5. LES DÉCLARATIONS PRÉALABLES
    • P1. LES CONSTRUCTIONS NOUVELLES
    • P2. LES TRAVAUX SUR CONSTRUCTIONS EXISTANTES ET LES CHANGEMENTS DE DESTINATION
    • P3. LES TRAVAUX, INSTALLATIONS ET AMÉNAGEMENTS RELEVANT DE LA DÉCLARATION PRÉALABLE
    • SECTION 6. LES NOUVELLES DISPOSITIONS CONCERNANT LE PERMIS DE CONSTRUIRE
    • P1. LES TRAVAUX SUR CONSTRUCTION EXISTANTE ET LES CHANGEMENTS DE DESTINATION
    • P2. LE PERMIS POUR LES CONSTRUCTIONS À TITRE PRÉCAIRE
    • SECTION 7. LE PERMIS D’AMÉNAGER
    • P1. LES CONSÉQUENCES DE LA RÉFORME POUR LE LOTISSEMENT
    • P2. LE RÔLE DU PERMIS D’AMÉNAGER POUR LES AUTRES CATÉGORIES D’AMÉNAGEMENT
    • SECTION 8. LE PERMIS DE DÉMOLIR
    • SECTION 9. LES MODIFICATIONS CONCERNANT LES RÈGLES PROCÉDURALES
    • P1. LES MODIFICATIONS CONCERNANT LA PHASE D’INSTRUCTION
    • A.     La demande
    • B.     Les nouveaux délais d’instruction
    • P2. LA DÉLIVRANCE DU PERMIS DE CONSTRUIRE
    • P3. LA RÉFORME DE L’ACHÈVEMENT DES PROCÉDURES
    • P4. QUELQUES RÉFORMES CONCERNANT LE CONTENTIEUX OPÉRÉES EN 2007

     

    TITRE IV  -  LES INSTRUMENTS DE CONTRÔLE DE L’URBANISME

    CHAPITRE I  -  LE DROIT DE PRÉEMPTION

    • SECTION 1. QUI PEUT METTRE EN ŒUVRE LE DROIT DE PRÉEMPTION ?
    • SECTION 2. LES RAISONS POUVANT JUSTIFIER L’EXERCICE DU DROIT DE PRÉEMPTION URBAIN
    • SECTION 3. LES ZONES CONCERNÉES PAR LE DROIT DE PRÉEMPTION
    • SECTION 4. LES IMMEUBLES CONCERNÉS PAR LE DROIT DE PRÉEMPTION URBAIN
    • P1. LES EXEMPTIONS DU DROIT DE PRÉEMPTION SIMPLE
    • P2. LES EXEMPTIONS DU DROIT DE PRÉEMPTION RENFORCÉ
    • SECTION 5. LES MUTATIONS CONCERNÉES PAR LE DROIT DE PRÉEMPTION URBAIN
    • SECTION 6. LES MODALITÉS DE LA PRÉEMPTION
    • SECTION 7. LES EFFETS DE LA PRÉEMPTION ACCEPTÉE
    • P1. LES EFFETS DE LA PRÉEMPTION À L’ÉGARD DU PRÉEMPTÉ
    • P2. LES EFFETS DE LA PRÉEMPTION À L’ÉGARD DES LOCATAIRES ET OCCUPANTS
    • SECTION 8. LES EFFETS DE L’ANNULATION DE LA PRÉEMPTION
    • SECTION 9. LE DROIT DE PRÉEMPTION DANS LES ESPACES NATURELS SENSIBLES
    • SECTION 10. LA PRIORITÉ DES PRÉSEMPTIONS

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     INTRODUCTION

     

    Le droit de l’urbanisme s’est autonomisé après la seconde guerre mondiale. A l’origine, c’est une législation de police pour empêcher de construire n’importe où.

     

    P1. ORIGINES DU DROIT DE L’URBANSIME

     Les origines remontent à l’antiquité. En Grèce antique, les règles sont très strictes.

     Dans l’ancien droit français, la législation varie selon les coutumes. Dans certaines villes, la réglementation est minutieuse. Le texte le plus célèbre, encore en vigueur  est l’édit de 1907 mettant en place la réglementation de l’alignement. C’est une obligation pour les constructeur d’obtenir l’accord préalable de la municipalité.

     

    Pendant la Révolution française, c’est une révolution libérale avec la défense du droit de propriété qui concerne de près l’urbanisme). La législation devient contraignante.

     

    Après la seconde guerre mondiale, il y a une étape importante et plus de législation car  :

    - industrialisation et urbanisation  : la population passe de la campagne à la ville, il faut donc construire. On construit vite et mal (les ensemble immobiliers des années 1960 se font démolir actuellement)

    - dans certains endroits, on reconstruit les démolitions dues à la guerre

    - baby boom  : il faut loger les familles dans les villes

    - les 30 glorieuses  : on désir être mieux logés

     

    Il y a une méthode pour construire autour de Paris et de Lyon avec la mise en place de villes nouvelles (Cergy Pontoise, Evry) afin d’éviter le devant exagéré, pour éviter que Paris ou Lyon ne grossissent trop.

    C’est la naissance de grandes agglomérations. Les banlieues vont s’étaler.

    Parfois on assiste à la naissance de régions urbainse  : des lois sont votées pour faire rentrer des villes dans des pôles métropolitains.

    Dans ces régions fortement urbanisées, il y a la disparition de la distinction entre espace ruraux et urbains  : «  rurbains  »

     

    Des zones intermédiaire vont se développer  : le concept de ville ne rendant plus compte de ce phénomène.

     

    Le mot «  urbanisme  » apparait au XIXe dans un ouvrage : «  théorie générale de l’urbanisation  ».

    C’est la science de l’aménagement des villes. C’est une science nouvelle.

    On assiste a un renouvellement qui a d’abord touché les finalités de la construction.

     

    Au Moyen Age, l’urbanisation répondait a des impératifs (religieux, militaires, économiques voir politique).

     

    Aujourd’hui, ces considérations n’ont pas complètement disparus. Mais on veut faire cette science plus au profit des habitants  : on part de leurs besoins (ex  : besoin de se loger, de circuler, de travailler, de se ravitailler).

    On a assisté a des tentatives de bâtir des villes fonctionnelles en utilisant la technique moderne. La réussite n’était pas toujours au rendez vous (mal isolés ..)

     

    Pour répondre aux besoin des habitants, les constructeurs doivent répondre aux objectifs sanitaires  ( un cadre de vie favorisant la bonne santé des habitants, donc pas trop pollués par ex), sociaux (limiter la ségrégation sociale), économiques. Tous ces objectifs sont favorisés par des équipements collectifs (cher donc impôts augmentent).

    Pour atteindre ces objectifs, on a crée de nouvelles méthodes  : auparavant les interventions de la commune étaient fragmentaire (ex  : on s’occupait de la circulation dans la ville pour éviter encombrement, de la distribution d’eau propre à la consommation).

     

    Aujourd’hui, les urbanistes ont une vision d’ensemble  : mise en place de plans (PLU, PLH..)  : le plan établit des priorités. De plus, les urbanistes vont s’intéresser aux espaces ruraux voisins.

    On va être amené a créer des plans pour les villages autours (ex  : le schémas de cohérence territoriale – le SCOT)

     

    Un autre problème existe, l’effectivité. Pour assurer l’application sur le terrain, on met en place une police spéciale : police de la propriété immobilière.

    La réalisation des projets de police va parfois se heurter au droit de propriété privé. Or les droits des propriétaires ont été profondément affirmé en 1789 et ont une valeur constitutionnelle.

    Dans la pratique c’est atténué par le code minier notamment.

    Les objectifs des propriétaires peuvent ne pas correspondre aux objectifs des collectivités publiques. Il a fallu les aider à atteindre ces objectifs en dépit du droit de propriétés. On a donc du créer une police spéciale de l’urbanisme.

     

    Dans le droit de l’urbanisme s’est développé plusieurs directions  :

    - le droit de propriété est de plus en plus restreint

    - en plus de la réglementation publique, des activités de service public sont apparues  : les collectivités vont alors s’approprier les différentes zones et vont les aménager (ex les ZAC, les lotissements communaux, les réserves foncières)

    En compensation des garanties ont été apportés au propriétaire par l’administration (la publicité des décisions d’urbanisme, les enquêtes publiques menées a l’occasion d’opération d’aménagement)

     

    P2. LA DÉFINITION DU DROIT DE L’URBANISME

     

    C’est l’ensemble des règles et des institutions établies en vue d’avoir une affectation d’espace conforme au souhait de la puissance publique.

    Cette définition est très large et permet d’inclure les banlieues et les espaces ruraux non construis.

     

    Cette définition permet de distinguer le droit de l’urbanisme des législations mis en place pour traiter des problèmes différents (problème de sécurité, sanitaires, droit de l’environnement, fiscal). Il va coexister différentes législations. La question de la conciliation se pose.

     

    Le droit de l’urbanisme va aussi donner aux collectivités des prérogatives de puissance publique (ex  : l’expropriation, le droit de préemption).

    Ces prérogatives de puissance publique vont permettre de faire prévaloir l’intérêt général. Les personnes privées chargées d’une mission de service public peuvent en bénéficier.

     

    Le droit de l’urbanisme se rattache au droit administratif mais certaines dispositions concernent le droit fiscal, pénal, de l’environnement. Il y a un rapport étroit avec des branches du droit privé (droit de l’immobilier).

     

    Le droit de la construction recouvre l’ensemble des règles concernant les règles techniques de construction, la réalisation d’opération, les relations entre le maitre d’ouvrage et les constructeurs.

    Le droit de l’urbanisme ne va pas s’intéresser à ces aspects, mais il va réglementer d’autres formes d’utilisation du sol (les carrières par exemple).

    Il a pour but l’organisation du sol national, alors que normalement l’urbanisme concerne essentiellement de sites déjà urbanisés.

    Il y a des subventions pour les endroits peu habités, et des empêchements le cas inverse. Le but est un développement égal.

     

    Le droit de l’environnement est l’ensemble des règles relatives à la protection des milieux de vie. Le droit de l’urbanisme peut lui aussi contribuer à ce but, et certaines dispositions du droit de l’urbanisme relèvent du droit de l’environnement. Mais le droit de l’environnement est beaucoup plus large puisque son but est de lutter contre les nuisances quelques soient leur localisation.

     

    Le droit de l’urbanisme présente 4 caractéristiques  :

     

    - C’est un droit mouvant, en constante mutation parce que les problèmes changent et la manière de résoudre les problèmes aussi. Cependant, dans les grandes lignes, les règles de droit de l’urbanisme sont a peu prés restées les mêmes. Souvent les modifications sont sur les détails. Enfin les règles fixées peuvent n’avoir qu’un caractère temporaire (ex  : une zone a urbaniser, au fil du temps le devient)

    Ces règles vont être établi dans le cadre d’une planification qui intègre le facteur temps (ex  : le SCOT a une durée limitée à 10 ans, au delà il est caduc)

    Les règles peuvent donc correspondre à un mouvement de l’histoire de la société. Les règles d’urbanisme contiennent des prévisions mais peuvent s’appuyer sur des prévisions qui ont été fausses (ex  : la hausse de la démographie)

    La réglementation peut également être mise en cause pour des raisons politiques (ex  : le conseil municipal et ses orientations ont changé). D’autre pars, les règles ne devront pas empêcher la réalisation de nouveaux besoins collectifs  : il faut prévoir des règles de prévision et de modification des règles dans le SCOT et PLU.

    Enfin certains textes par leur nature même sont évolutifs.

     

    - C’est un droit discriminatoire, contraire au droit administratif habituel. Les affectations du sol ne peuvent pas être partout les mêmes. Il faut forcément une discrimination (ex  : toute les surfaces ne pourront pas être constructibles)

    De même, les servitudes d’urbanisme ne font en principe pas l’objet d’une indemnisation. Autre raison, la possibilité de construire sur un terrain n’existe souvent que parceque la commune a mis en place des VRD (voie de réseau directe  : tout a l’égout etc)

    Le principe de l’art L. 160-5 n’est pas absolu, il y a des exceptions. Ce principe est aussi encadré par les règles de la CEDH.

     

    - C’est un droit éclaté. Les procédures sont la plupart du temps les mêmes. Ce n’est pas le cas pour les règles de fond. Les espaces ont des vocations différentes  : le zonage (ZU,ZN,ZAU…)

    Ce zonage donnera des vocations différentes pour chaque zone. Les règles d’urbanisme sont précisées pour chaque zone (par exemple je vais avoir des zones uG  : on ne peut y construire que des maisons individuels).

    D’autre part, on a voulu permettre aux autorités locales d’adapter la règle d’urbanisme, par exemple en formulant des possessions alternatives. On peut aussi assouplir la règle si celle-ci est trop stricte  : des dérogations sont possibles. Le problème est que si ces adaptations sont trop fréquentes cela aboutit à annuler la règle.

    On peut aussi craindre l’arbitraire  de la part du maire en fonction des personnes (leur autoriser un truc ou non). C’est pour quoi les dérogations sont limitées et on leur préfère les adaptations mineurs (faible et limités).

     

    - C’est un droit complexe. Les règles se superposent  : un terrain va être soumis a des règles locales (PLU) ou nationale (loi du littorale). Normalement ces règles doivent être cohérentes, s’emboiter . Mais en pratique des discordances peuvent apparaitre, des contradictions. Les autres branches du droit peuvent, comme on l’a vu, s’appliquer.

     

    P3. LES SOURCES

     

    Cela concerne le droit de la propriété dans le préambule de la Constitution. Depuis 2008, la QPC permet de rendre un intérêt plus grand a cette norme constitutionnelle.

     

    Il y a aussi des sources internationale  : on peut trouver des traités internationaux, concernant les Etats frontaliers. La CEDH développe une jurisprudence protectrice du droit de propriété. Certaines dispositions d’urbanisme peuvent donc être sanctionnées (notamment concernant les servitudes). Mais en pratique la plupart des texte se situe a un niveau inférieur.

     

    La loi est souvent utilisée et elles sont très nombreuses (loi Duflot sur logement 2013). En pratique, le législateur pose les règles générales, des principes qui devront être suivi par le pouvoir réglementaire. Mais il délègue de plus en plus ses pouvoirs au gouvernement via les ordonnances.

    La source principale est donc le pouvoir réglementaire qui va poser des règles de fond concernant l’urbanisme. Ces règles de fond vont se retrouver la plupart du temps précisé dans un document d’urbanisme local.

    Le PLU a remplacé le POS. Certains demeurent encore.

    Les PLU se présentent sous la forme d’un texte réglementaire qui va être associé la plupart du temps à une carte de zonage. Le zonage va préciser le champs d’application des dispositions réglementaire sur le terrain. Des règles de fond peuvent parfois être prévu au niveau réglementaire et s’étendre au niveau du territoire (le RNU – règlement national d’urbanisme).

    Le RNU comporte des dispositions générales et obligatoires qui s’appliquent sur l’ensemble du territoire , et d’autre part des dispositions supplétives qui ne s’appliquent qu’au commune dépourvu de PLU.

    Ds le RNU on trouve les conditions d’implantation des bâtiments (souvent dans les toute petites villes où ça ne construit pas souvent), l’aspect, le volume, la déserte des constructions (route assez large pour les secours, tout a l’égout).

    Le RNU comble les lacunes des PLU et va permettre d’éviter des implantations anarchiques.

     

    La jurisprudence est abondante, essentiellement administrative, mais aussi civile et pénale.

    Avec le développement de la décentralisation, le droit de l’urbanisme s’est beaucoup développé. Le contentieux a augmenté car les maires ont eu des tentations (erreur de droit ou préférences).

    Ce développement de la jurisprudence est le fait que le contentieux s’accroit , et que les changements de textes font que la jurisprudence est vite caduque

    Ex  : un moment un loi a dit que toute les construction devait faire l’objet d’un permis. Puis le législateur a trouvé cela excessif et a mis en place un régime simplifié «  déclaration de travaux  ». Puis a encore changé d’avis  ; plus tard on y revient  : l’ancienne jurisprudence peut s’appliquer.

    De même la loi n’est pas toujours bien rédigée.

    La jurisprudence peut parfois susciter l’intervention du pouvoir réglementaire ou législatif. Le pouvoir réglementaire a 2 options  : entériner la jurisprudence ou la contredire.

     

    Les circulaires, directives, instructions, notes techniques des réformes importantes en découlent.

    Ex  : dans les années 1960, les dérogations sont très nombreuses. Donc une circulaire du 17 mars 1972 y a mis fin.

    Donc la circulaire joue en pratique un rôle important mais pose des difficultés pour les administrés.

    En théorie la circulaire ne s’impose qu’aux agents publics soumis au pouvoir hiérarchique et n’ont pas d’effet direct sur les administrés. Le Conseil d’Etat avait jugé que certaines de ces circulaires étaient des directives (que ce soit impératif ou non).

    Devant certaines pratiques administratives, l’administré est désarmé, d’où l’intervention du législateur et notamment l’obligation de motiver certaines instructions des directives et circulaires (loi de 1978).

     

    Il y a aussi la codification. Il y a d’abord le code de l’urbanisme et de l’habitation (1954). On y trouvait des textes ayant valeur législative concernant l’urbanisme, la construction et l’habitation. Il a été mis a jour en juin 1972. On le divise en un code de l’urbanisme et un autre  : le code de la construction et de l’habitation qui comporte une partie législative et une réglementaire. Chaque partie est divisé en livres, titre, chapitre.

    En 1977, un décret ajoute une troisième partie qui codifie les arrêtés réglementaires (tandis que la deuxième ne concerne que les décrets). Chaque article est précédé d’une lettre L ou R ou A (arrêté  : concerne les détails technique genre la taille d’un panneau de permis de construire).

    La lettre est suivi d’un groupe de 3 chiffres  : le 1er désigne le livre, le 2d le titre, le 3eme le chapitre.

    A la fin du code, les lois sont classées par ordre chronologique.

    Mais cette codification ne concerne que les procédures d’urbanisme et le code n’est pas complet. Certaines dispositions ne se trouvent pas dans le code (mais dans le code général des impôt ou de l’environnement).

     

    P4. L’ÉVOLUTION DU DROIT DE L’URBANISME

     

    Il s’est constitué après la seconde guerre mondiale avec une loi du 14 mars 1919 qui vient prescrire l’établissement dans toutes les villes de plus de 10  000 habitants de projets d’aménagement, d’embellissement et d’expansion des villes.

    Ce texte a été complété en juillet 1924 par une loi relative aux lotissements.

    Cette loi a aussi été complété par un décret de 1935 concernant les projets régionaux d’urbanisme.

    Loi du 28 juin 1938 donne un cadre juridique pour le développement des constructions immobilières.

    La loi du 15 juin 1943 va créer une administration spécifique chargée des problèmes d’urbanisme. Elle va créer un permis de construire.

    Ces lois vont aussi encadrer la reconstruction d’après guerre et vont répondre aux nécessités du baby boom.

    Loi de 6 aout 1953 autorise a exproprier des terrains au bénéfice de personnes privées.

    Dans les années 1960, c’est l’apogée de nouveaux textes juridiques. On veut organiser une planification au niveau des communes et éviter des constructions éparses.

    La loi du 30 décembre 1967 va créer les SDAU (schémas départementaux d’aménagement d’urbanisme) et les POS (vont devenir les schémas directeurs en vigueur jusqu’au SCOT).

    Les schémas directeurs encadrent la planification communale. C’est une décentralisation encadrée.

    Les POS déterminent les règles générales d’utilisation des sols et sont opposables aux particuliers. Au départ la plupart des communes l’ont et presque toutes par la suite.

    D’autres règles de sauvegarde sont crées  : loi Maleraux visant a protéger les monuments historiques.

     

    Les communes sont parfois dorées d’un doucement simplifié qu’on appelle une carte communale. Il existe par ailleurs des règles de sauvegarde de certains milliers particuliers à protéger. On a crée notamment dans les années 1960 la loi Malreaux qui vise à favoriser la restauration des monuments historiques. Cette loi comporte également un intérêt fiscal pour encourager à investir dans ce secteur. Il s’agit par exemple du quartier du Marais a Paris qui a été rénové car aux dispositions notamment focales de la loi.

     

    Autre préoccupation qui a marqué un tournant dans l’urbanisme, c’est la préoccupation de la défense de l’environnement. Cette défense va se manifester dans la protection du cadre de vie. Elle sera collective et individuelle. Des dispositions vont limiter la liberté d’action des constructeurs. On peut citer notamment les lois Grenelle I et Grenelle II ou la loi engagement national pour l’environnement. Cette loi oblige notamment à une meilleure prise en compte de l’environnement par les documents d’urbanisme.

     

    Une autre préoccupation du droit de l’urbanisme, c’est la protection des co contractants des constructeurs. Il y a d’abord un danger avec l’escroquerie. Il y a des cas mais ils ne sont pas nombreux. Ce qui est à craindre est la défaillance involontaire du promoteur ou du constructeur qui conduirait à interrompre une construction en cours ou à livrer un bâtiment dont les caractéristiques ne seraient pas celles promises.

    Le législateur a réagit et a mis en place toute une série de contrats spécifiques. Il s’agit de mettre à la charge du promoteur et du contacteur des contraintes. En France, les règles sont différentes selon que la construction est à usage d’habitation ou selon que la construction est à usage mixte c’est-à-dire à la fois professionnel et d’habitation. Ce qui est protégé en France c’est l’habitation. Le secteur professionnel l’est très peu puisque les contrats se nouent entre professionnels.

    Pour le secteur protégé, la règle est le contrat d’adhésion. Cela signifie que les clauses ne sont pas librement négociées. L’autonomie de la volonté est donc réduite et encadrée. Les textes vont régir essentiellement les caractéristiques de la construction, les prix et surtout les garanties. En principe, toutes les situations contractuelles qui lient le maitre d’ouvrage et le constructeur sont prévus par le législateur. Il s’agit par exemple de la bande d’immeuble à construire, la promotion immobilière, la vente d’immeuble à rénover, le contrat de construction de maison immobilière,…

     

    Par ailleurs, même dans le secteur libre, des textes peuvent encadrer les relations entre les parties. Par exemple, on trouve toute une législation spécifique sur la responsabilité des constructeurs avec par exemple la loi du 4 janvier 1978. On peut citer aussi les lois sur la sous traitance.

     

    L’évolution du droit de la construction s’est fait vers l’accroissement des contraintes. Le but est de protéger le consommateur immobilier à cause notamment de l’importance des sommes mises en jeu. L’Etat va développer des techniques d’intervention. L’intervention peut être incitative. Elle peut se faire sous la forme de mesures financières et fiscales comme la loi Malreaux. Par ailleurs, l’Etat a développé les aides financières. Les modalités ont constamment variées dans le temps. Par exemple, il y a les prêts l’ANAD (Agence Nationale d’amélioration d’habitats) qui peut donner des primes pour l’aménagement de l’habitat. On trouve aussi l’APL (Aide personnalisée au logement) pour solvabiliser les ménages mais il y a des inconvénients : couts pour les finances publiques, pousse les loyers à la hausse. A certains moments, il y a eu des réductions d’impôts.

    On estime que 70% à 80% des habitations relèvent des aides financières.

     

    La problématique concernant les loyers est souvent une problématique politique. Par exemple, entre les deux guerres, les loyers ont été quasiment gelés avec une forte inflation car cela permettait à classe politique de faire des cadeaux aux locataires avec comme conséquences : forte dégradation de l’immobilier et de sa rentabilité, absence de construction.

    La volonté actuelle est de rentrer dans une logique d’encadrement des loyers mais cela risque de détourner les investisseurs et implique donc que l’Etat fasse lui même les investissements, ce qui est un cout budgétaire.

     

    Par ailleurs, des systèmes ont été mis en place comme des associations foncières urbaines. Le but est de donner au propriétaire la possibilité de prendre lui même en main son aménagement. Dans certains cas, les associations sont dotées d’autorités. Par exemple, ces associations peuvent servir à entretenir des digues.

     

    Par ailleurs, les pouvoirs publics se sont octroyés des moyens coercitifs notamment au profit des collectivités locales. Ces moyens sont nombreux et divers. Les collectivités peuvent mettre en place une fiscalité, celle qu’on appelle la fiscalité de l’urbanisme à ne pas confondre avec la fiscalité immobilière. La fiscalité immobilière concerne par exemple la taxe sur le foncier non bâti. La fiscalité de l’urbanisme va permettre aux collectivités d’assurer le financement des voies et réseaux divers qui vit permettre d’assurer la viabilisation et donc rendre les terrains constructibles. L’idée de cette fiscalité est de dire que ceux qui bénéficient des aménagements doivent payer leur cote part dans la réalisations des dépenses publiques. Les plus courantes sont la taxe de l’aménagement créée en 2012, le versement pour sous densité. En effet, dans le cadre du Grenelle de l’environnement, l’idée est de permettre aux collectivités locales, communes essentiellement, de favoriser la densité en faisant payer un versement à ceux qui ne densifient pas assez. Cela permet d’éviter l’étalement urbain et de favoriser les transports collectifs.

     

    Il y a aussi la question des prix des terrains à bâtir. Ils sont chers en particulier dans les grandes agglomérations. Le prix élevé s’explique par la spéculation mais surtout par la conséquence d’une politique. La première cause est l’insuffisance du foncier, il n’y a pas assez de terrain. Dans certains cas, notamment à Paris, il n’y a pas de foncier. A Paris, il y a peu d’espaces libres qui appartiennent essentiellement à la collectivité. La problématique est donc la mise en disposition de ces terrains. Le législateur est intervenu, voulant favoriser l’accès de ces terrains à des couts très bas. Il y a des conséquences : changement de la répartition budgétaire opérée par le Gouvernement, l’argent e fait que changer de poche car il passe d’une collectivité à une autre.

    En règle générale, la raison est une loi de 2003 qui organise a décentralisation en matière d’urbanisme. Cette loi pose la règle qu’en principe un terrain est inconstructible sauf si la municipalité en décide autrement. Cela varie en fonction de la municipalité. Généralement, les maires n’ouvrent pas beaucoup de terrains à la construction. Il y a aussi une autre raison, qui est que majoritairement la plupart des élus locaux sont hostiles à une densification.

    Il y a donc peu de terrains constructibles, une densification encadrée. Il y a donc une hausse des prix en conséquence. Il faudrait donc baisser le cout du foncier mais cela pose d’autres problèmes comme le nombre important de normes qui coute cher.

     

    La décentralisation a été opéré par la loi de 1982. l’idée a été de transférer des compétences en matière d’urbanisme en faveur des collectivités locales. Mais, le territoire de la commune est aussi celui du département, de la région et de l’Etat. En conséquence, ce transfert a été encadré d’abord au niveau inter communal par les schémas directeurs mais aussi de manière plus précise par les plans d’occupation du sol. Les SCOT fixe les principes généraux lards que la précisions dan sel respect du SCOT seront apportées par le PMU. La commune doit donc tenir compte des grandes orientions de SCOT dans son PMU. Elle n’est donc pas totalement libre.

    L’Etat va également conserver des moyens de contraintes d’abord en protégeant certains secteurs sensibles avec la loi Montagne et la loi Littoral. La loi Littoral empêche par exemple de construire dans une bande de 100m à proximité du littoral. Aussi, il y a les PIG qui sont les projets d’intérêt général qui permettent à l’Etat d’imposer des objectifs et d’instaurer indirectement une hiérarchie entre les projets des collectivités. Par exemple, l’Etat peut imposer à une commune la construction d’une centrale nucléaire. L’Etat a également des pouvoirs importants pour guider des choix d’opportunité des collectivités locales.

     

    Du point de vue du propriétaire, la décentralisation n’a pas été une bonne affaire. En effet, puisqu’on a décidé que les terrains sont inconstructibles, les propriétaires de ces terrains se sont trouvés dépourvus de l’usus. En pratique, beaucoup de communes se sont dotés de PMU, ce qui leur a perlais d’échapper à la règle de la constructivité limitée. Mais les communes n’ont pas souhaité ouvrir beaucoup de terrains à la constructivité. Il s’est développé des inégalités entre les propriétaires puisque la politique des communes n’a pas partout était la même. Cette décentralisation n’est pas dépourvue de risques. Les élus peuvent souhaiter que leurs terrains soient constructibles. Cette règle d’inconstructibilité ne fait pas en principe d’objet d’une indemnisation des propriétaires. Cependant cette règle n’est pas absolue. L’art. L. 160-5 du code de l’urbanisme permet d’indemniser certains servitudes, la constructibilité en étant une, surtout quand elles sont anormales et spéciales. Comme cette règle n’est pas absolue, cela permet d’assurer la conformité avec la CEDH.

     

    Sur le prix, les méthodes d’évaluation des terrains et des immeubles sont généralement très défavorables aux propriétaires. La collectivité va faire fixer le prix par France Domaine qui a parfois de curieuses pratiques.

    Atre moyen des collectivités locales, c’est les moyens d’intervention sur le domaine foncier. Certains communes vont se constituer des réserves foncières. Elles ont souvent des possibilités d’acheter plus bas que les pic du marché le terrain. Il y a souvent des abus.

    La commune dispose du droit d’expropriation et de préemption.

     

    Il y a une démocratisation de l’urbanisme. D’abord, on a voulu faciliter la communication au public d’un certain nombre de documents. Le problème est que souvent la communication se fait une fois le doucement achevé et donc quand il est en principe non communicable. Ensuite, il y a la participation d’un certain nombre d’associations, notamment pour la défense de l’environnement. Elles peuvent donner des avis au moment de l’élaboration des plans d’urbanisme. Ensuite, on a voulu améliorer l’indépendance des commissaires enquêteurs. Ils ont présents pour faire une enquête publique sur le plan d’urbanisme. Son indépendance a été amélioré par sa nomination par le tribunal administratif. Ensuite, il y a la concertation avec les personnes concernées.

    Cependant, tout ceci n’est pas dépourvu de risques. Il y a souvent des abus, notamment dans le Sud de la France.

     

    L’évolution va aussi concerner le contrôle de légalité. On a assisté à un important développement du contentieux. Une des bases de ces recours a soient été le détournement de pouvoir.

    L’instabilité de la règle de droit est aussi ne raison, avec les changements fréquents de documents d’urbanisme, des lois et des règlements.

     

    L’évolution de la décentralisation se fait sous différentes directions :

    - le renforcement de la participation inter communale. Il y a environ 36 700 communes en France pour 64 millions d’habitants. Si on regarde les pays étrangers comparables, la France devrait compter environ 5 000 communes. La solution la plus efficace aurait été de fusionner les communes. Le problème est que les élus locaux n’en ont pas voulu. Avec cet échec, on a cherché à contourner le problème en créant des intercommunalité. L’idée a été de transférer des compétences en matière d’urbanisme à ces collectivités. Le dernier exemple est la loi de décentralisation de 2010 qui dit que les plans locaux intercommunaux vont devenir obligatoires.

    - le renforcement de la démocratie locale avec une association des citoyens à d’adoption des règles d’urbanisme. Il y a donc plus de démocratie locale mais cela reste souvent une apparence.

     

    Il y a une déréglementation du droit de l’urbanisme. Ces dernières années, on voulait renforcer la règlementation et d’autres fois relancer la construction en déréglementant. Par exemple, il y a le permis de construire. A certains moments, on l’a jugé trop lourd pour les petites constructions et on a donc crée une système simplifié en gardant un système plus lourd pour les grandes constructions. A d’autres moments, on a unifié le régime pour les deux. A l’heure actuelle, il y a trois régimes : les toutes petites constructions sans déclarations, un système simplifié pour les constructions un peu plus importante comme la construction d’un garage de 15 m2, un régime pour les constructions importantes relevant du permis de construire.

     

    Les collectivités disposent de moyens juridiques pour faciliter l’aménagement. On peut citer 3 exemples : le régime des lotissements, la création de zones d’aménagement concertés, nouer des partenariats avec des personnes privées.

    Enfin, le droit de l’urbanisme fait aujourd’hui l’objet de réformes et d’ordonnances qui visent par exemple à diminuer le nombre de recours. Pour simplifier les recours, pour certains projets, il n’y aura notamment plus d’appel.

    On peut donc relever une instabilité de la règle de droit en droit de l’urbanisme. Cela n’est pas satisfaisant et pose des problèmes aux professionnels qui ont besoin de visibilité.

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

    TITRE I

    LES CADRES DE L’INTERVENTION PUBLIQUE

     

     

     

     

    CHAPITRE I

    LES CADRES ADMINISTRATIFS

     

     

     

    SECTION 1. LES INSTITUTIONS DE L’URBANISME

     

    L’aménagement urbain va être placé sous la responsabilité des collectivités publiques, essentiellement des communes et des intercommunalités car ce sont elles qui vont appliquer le droit de l’urbanisme.

     

    Pour remplir ces différentes taches, les collectivités créent des structures qui sont de deux sortes : administratives et juridiques & techniques.

     

    P1. LA RÉPARTITION DES COMPÉTENCES ENTRE COLLECTIVITÉS

     

    C’est la loi du 11 juin 1943 qui a permit à l’Etat de détenir l’essentiel du pouvoir en matière d’urbanisme. 40 ans plus tard, la loi du 7 janvier 1983 a décentralisé cette compétence. La loi a été complétée par celle du 18 juillet 1985 qui redistribue les rôles. Elle a été complété par les lois de décentralisation de 2010 qui transfert progressivement les compétences aux intercommunalités.

     

    Il y a une liberté encadrée donnée aux collectivités. Elle est encadrée par les mécanismes juridiques d’aménagements. L’intercommunalité doit tenir compte des besoins des aitres collectivités et de l’Etat. «  Le territoire français est le patrimoine commun de la Nation. Chaque collectivité publique en est le gestionnaire et le garant dans le cadre de ses compétences  » selon le code de l’urbanisme.

     

    Les départements et les régions ne jouent qu’un pole secondaire. L’essentiel des pouvoirs revient aux communes et intercommunalités.

     

    A.   Les compétences communales et intercommunales

     

    Depuis 1983, ce sont les communes qui sont chargées d’élaborer les documents d’urbanisme locaux, c’est-à-dire les SCOT (schéma de cohérence territoriale) et les PLU (plan local d’urbanisme). En théorie, les communes et intercommunalités sont libres d’élaborer les documents. En pratique, la plupart des communes sont couvertes par un document d’urbanisme. Les plus petites peuvent choisir de se doter d’un document d’urbanisme très simplifié que l’on appelle une carte communale.

     

    L’établissement des schémas relève en général d’une ou plusieurs intercommunalités. La décision est prise à une majorité qualifiée : 2/3 des communes représentant la moitié de la population ou l’inverse.

     

    Pour créer le SCOT, on met en place un établissement public du schéma de cohérence territoriale. En principe, le schéma SCOT doit être actualisé fréquemment mais au minimum tous les 10 ans sous peine de caducité.

     

    Le pouvoir de conduire la procédure d’élaboration d’un document d’urbanisme revient en général au maire ou au président de l’intercommunalité. C’est l’organe délibérant (conseil municipal ou conseil de l’intercommunalité) qui va approuver le document.

     

    Les dépenses occasionnées par la mise en place des documents et études sont en principe à la charge de la commune ou de l’intercommunalité. Le transfert des charges s’est accompagné d’un transfert de moyens par l’Etat.

     

    Une règle concerne la délivrance des utilisations d’urbanisme. Désormais, la situation est la suivante :

    - soit la commune dispose d’un document d’urbanisme et dans ce cas les autorisations d’urbanise sont délivrées au nom de la commune ce qui entraine une responsabilité de la commune

    - soit la commune n’a pas de document d’urbanisme et donc c’est le maire qui agit au nom de l’Etat, l’Etat étant responsable.

    - soit la commune est dotée d’une carte communale et alors soit elle demande le transfert des compétences et donc le maire délivre les autorisations au nom de la commune qui est responsable soit elle refuse le transfert et alors les autorisations sont données au nom de l’Etat qui est responsable.

    A l’heure actuelle, les intercommunalités importantes auront des moyens humains et financiers afin d’assurer ces compétences.

    Le contrôle des décisions locales d’urbanisme se fait souvent par les moyens classiques du droit administratif : REP. Il y a néanmoins quelques particularités. Il peut y avoir des considérations d’opportunité. Par exemple, le préfet dispose de moyens pour s’opposer à l’élaboration de documents d’urbanisme qui ne maitriseraient pas suffisamment l’urbanisme du futur. Le préfet dispose parfois d’un véritable doit de substitution et donc agir à la place de l’autorité normalement compétente. L’Etat peut également exiger dans certains cas la mise en place de droit de préemption urbain et en cas de carence locale décider d’office. Certaines lois récentes ont renforcé les droits du préfet pour contraindre les communes ne suivant pas les orientations de l’Etat.

     

    B.   Les compétences étatiques

     

    L’Etat va mettre en place des normes d’encadrement. Il va donc s’agit de règles et de contraintes qui vont s’imposer aux autorités locales dans l’exercice de leurs compétences transférées. La commune va donc devoir prendre en compte d’autres intérêts que les siens. La commune va être limitée notamment par le règlement national d’urbanisme (RNU). Le législateur va donc renforcer les normes d’encadrement. D’ailleurs, en pratique, la logique aurait voulu que le ministère de l’urbanise se sépare de certains de ces agents pour les collectivités mais cela ne s’est pas fait, les collectivités ont du recruter. Le contribuable doit donc financer les agents locaux et nationaux.

     

    L’Etat va être associé à l’établissement des plans d’urbanisme. Ses services vont être associés à chaque étape de la procédure. Souvent, dans les petites communes, il joue un rôle important. L’Etat va garder des prérogatives importantes comme l’élaboration du schéma directeur de la région Ile de France. L’Etat garde également la mains sur les schémas de mise en valeur de la mer et ce qu’on appelle les PSMV : plans de sauvegarde et de mise en valeur.

     

    P2. LES STRUCTURES ADMINISTRATIVES DE L’URBANISME

     

    L’Etat conserve des responsabilités en matière d’urbanisme. Le transfert de personnels n’a pas été prévu et organisé. On a opéré seulement un transfert de compétences. Au niveau du département et de la région, il y a eu quelques transferts au bénéfice de ce qui «  tait à l’époque des DDE (direction départementale de l’environnement) devenus les DDT (direction départementale du territoire). Les communes ont été amenées à étoffer leur service d’urbanisme. D’autres communes ont préfère recourir au service de l’Etat qui est gratuit.

     

    On a crée dans chaque département une commission de conciliation pour faciliter le règlement des litiges pouvant survenir entre collectivités en matière d’urbanisme.

     

     

     

    A.   Les structures administratives centrales

     

    Jusqu’à la seconde guerre mondiale, c’était le ministère de l’intérieur qui était compétent en matière d’urbanisme. Pendant la guerre, on avait crée au sein du ministère de l’intérieur la délégation générale à l’équipement national. C’était une administration technique chargée spécifiquement des problèmes d’urbanisme. A la libération, les services sont regroupés avec ceux du commissariat technique de la reconstruction. Ils forment ce qu’on a appelé le ministère de la reconstruction et de l’urbanisme. Par la suite, il a connu des vicissitudes.

     

    Le ministère en question n’est souvent pas le seul à intervenir en manière d’urbanisme. D’autres ministères peuvent intervenir comme le ministère de l’environnement ou le ministère de la culture. Par exemple, le ministère de l’agriculture peut être concerné quand il s’agit de territoires ruraux.

    On a donc mis en place des structures de coordination. On assiste aussi à la constitutionnalisation en 2005 du droit de l’environnement par le biais de la charte de l’environnement. Le droit de l’environnement a eu des conséquences sur les politiques publiques menées en matière d’urbanisme.

     

    Les structures sont assez nombreuses et changeantes. On en trouve à vocation générale : délégation interministérielle à l’émargement du territoire et à l’attractivité régionale (DIETAR). Il y a des structures comme le comité interministériel pour les problèmes d’aménagement et du territoire d’action régionale et l’Agence nationale de rénovation urbaine dont l’objectif est de développer l’offre foncière et de la mixité sociale or la mixité sociale porte atteinte a principe de libre administration territoriale car on impose aux élus locaux une politique.

     

    Les politiques sont souvent mis en place par les pouvoirs publics en fonction des préoccupations du moment. Par exemple, on a mis en place un groupe central des villes nouvelles pour s’occuper des problèmes des nouvelles villes, notamment dans les régions parisiennes.

     

    On a ensuite voulu mettre en place des politiques de coordination avec par exemple un comité interministériel de villes et du développement social, une délégation interministérielle à la ville et d développement social urbain.

     

    Ces structures sont placées au nouveau central près du Premier ministre. L’objectif est de définir une politique nationale des villes. Le Conseil national des villes et du développement urbain a un président qui assiste le ministre, 20 élus, 20 personnalités qualifiées désignées par le Premier ministre. Sont but est de réfléchir sur les problèmes de la vie urbaine comme l’amélioration des conditions de vie des habitants, diminuer la délinquance,… Le comité interministériel pour les villes et le développement social urbain est présidé par le Premier ministre et comprend les ministres intéressés par les problèmes urbains. Son rôle est de définir, d’animer et de coordonner les actions de l’Etat dans le cadre de la politique nationale des viles. Il définit les programmes de développement social urbain ainsi que les modalités de leur mise en oeuvre par les ministres concernés qui doivent en assurer le financement. Il délibère enfin sur les conditions d’emploi des crédits du FSU (fond social urbain). Ces fonds servent à financer les opérations en faveur des quartiers déshérités.

     

    La délégation interministérielle à la ville et au développement social urbain peut être considérée comme l’exécutif du dispositif. Elle conduit les travaux du conseil national, prépare les décision sua comité interministériel et exécute ses décisions. Elle coordonne les actions des administrations.

     

    B.   Les structures administratives territoriales

     

    On trouve d’abord des services régionaux, des administrations d’Etat. Ces structures sont légères avec peu de personnels. Leur rôle est essentiellement un rôle de réflexion et de coordination.

    Il y a les directions régionales de l’équipement s’occupant de l’aménagement urbain. L’organisation est variable d’une région à l’autre.

    Les directions régionales sont chargées de la conception, de l’expérimentation de la définition de la politique de l’aménagement et de la répartition des crédits.

    Il y a aussi la direction régionale des affaires culturelles, la délégation régionale de l’architecture et de l’environnement qui veille à l’application de la législation sur les sites protégés.

     

    Ensuite, on trouve les services départementaux qui sont plus étoffés. Ce sont les directions départementales de territoire, anciennement les DDE.

    Elles sont compétentes pour l’urbanisme, le logement, les constructions publiques, créer et entretenir les routes et également l’occupation des transports en commun.

    Elles sont composées de trois éléments :

    - les services du siège. Ils se situent a chef lieu du département.

    - les subdivisions territoriales. Elles sont divisées sur l’ensemble du département. En général, elles sont compétentes pour plusieurs cantons.

    - le parc. Ce sont les matériels des équipements pour exécuter ces missions.

     

    Dans certains départements, on retrouve des arrondissements territoriaux. Ce sont des antennes du siège. Ces services peuvent agir pour l’Etat et pour les communes par une convention moise à disposition.

    D’autres services départementaux peuvent intervenir comme les services départementaux d’architecture qui donne des avis sur l’architecture, les demandes d’autorisation de construire. Les services fiscaux départementaux peuvent aussi intervenir concernant l’évaluation foncière.

     

    Les communes importantes sont dotées des services techniques et on trouve donc généralement une direction d’urbanisme. Les transferts de compétences ont conduit au renforcement de ces services. Ces divisions regroupent le plus souvent sous l’autorité d’un ingénieur des villes un service du permis de construire, un service de l’action foncière et un service qui prépare et qui suit la réalisation des opérations d’urbanisme.

     

    C.   Les organes de conciliation et de conseil

     

    On trouve d’abord les commissions de conciliation et matière d’urbanisme et ce qu’on appelle le CAUE : conseil d’architecture d’urbanisme et d’environnement.

     

    - La commission de conciliation en matière d’urbanisme a été crée en 1983. Son rôle est de résoudre les conflits survenant entre des personnes publiques au cors de l’élaboration des documents d’urbanisme. Avant 1983, ce rôle revenait au préfet. Sa mission n’est pas exactement une fonction d’arbitrage puisqu’elle ne peut rien décider ou imposer. Son objectif est d’essayer de rapprocher les points de vue et de formuler des propositions nouvelles. Elle est peu saisie en pratique.

    On trouve 6 élus communaux et 6 personnalités qualifiées en matière d’urbanisme. Les élus sont des maires ou encore des conseillers municipaux ou des adjoints des communes du département. Ils sont élus par les maires à la proportionnelle à la plus forte moyenne. La durée du mandat est de 6 ans. Les personnalités qualifiées sont nommés pour 6 ans aussi par le préfet.

    Son rôle est d’intervenir dans l’élaboration ou la révision des documents de l’urbanisme, c’est-à-dire essentiellement SCOT et PLU. Elle ne joue aucun rôle dans les procédures qui relèvent de la seule commune comme par exemple la révision d’un PLU. Cette commission est saisie par les personnes publiques qui ont le statut de personne associée à l’élaboration du document d’urbanisme. Il peut s’agir de l’Etat, de la région, du département, de la commune voisine, d’intercommunalités voisines, d’établissements publics, de chambres consulaires. La commission essaye de requérir l’accord des intéressés. Si l’accord est obtenu, il est constaté par la commission. Les termes de l’accord sont alors enregistrés par le préfet et notifiés par lui. La notification se fait d’abord à la personne publique qui a saisit la commission et ensuite à la personne publique qui élabore le doucement. Si le conflit n’est pas réglé, la commission ne peut aller plus loin.

     

    - Le conseil d’architecture d’urbanisme et d’environnement fonctionne sous la forme d’association de la loi de 1901. Il se compose d’une assemblée générale, un conseil d’administration, une équipe technique pluridisciplinaire (ex : architectes, urbanistes, aménageurs, paysagistes, géomètres,…).

    Ces conseils ont pour rôle de promouvoir la qualité de l’architecture de l’urbanisme et enfin de l’environnement.

    Le conseil d’administration va gérer l’association. Il comprend des représentants de l’Etat, des collectivités locales, des personnalités qualifiées, des représentants des professions concernées, des représentants des associations et des représentants des usagers. Sa présidence est assurée par un élu local. Le conseil d’administration dé  »finir le programme d’action et il arrête le budget. Ces interventions sont gratuites. Ses ressources vont provenir des subventions de l’Etat et des collectivités locales ainsi que d’une taxe d’urbanisme, la taxe départementale sur les conseils d’architecture d’urbanisme et d’environnement.

    Les CAUE vont mettre en oeuvre les actions pour sensibiliser le public à l’architecture et à l’environnement. Ils vont sensibiliser les administrations, les collectivités locales et les professionnels aux questions de qualité de l’urbanisme. Parmi les moyens employés, on peut trouver des conférences, des expositions, des formations.

    Le CAUE va conseillers les constructeurs des collectivités, ils donnent des avis sur la qualité architecturale concernant les permis de construire. Ils le font sur la demande des responsables locaux chargés d’instruire ces permis de construire.

     

    P3. LES STRUCTURES TECHNIQUES

     

    L’aménagement urbain nécessite des études pour établir les documents d’urbanisme, en particulier les SCOT et PLU. Ces études sont faites par des techniciens.

     

    Les communes ont plus ou moins le choix, en fonction de leur taille et moyens financiers. Elles peuvent recourir à des bureaux d’études privés mais cela a un cout. Ensuite, elles peuvent créer leur propre structure au sein de leur service ou en dehors des services sous la forme d’organismes plus ou moins autonomes selon les cas.

     

    Certaines structures d’études urbaines relèvent de l’Etat, d’abord au service du ministère chargé de l’urbanisme qui comporte un service technique ayant pour rôle d’élaborer une méthodologie des études d’urbanisme et donner une assistance technique aux services. Il peut réaliser lui même des études générales.

     

    Au niveau des régions, on trouve souvent un centre d’étude technique de l’équipement. Il réalise des études techniques pour le compte des collectivités locales et de la DDT.

     

    C’est a niveau départementale que l’on trouve les services d’études de l’Etat leks plus importants : les groupes d’études et de programmation. Ils regroupent des spécialistes de différentes disciplines concernant l’aménagement urbain (architectes, aménageurs, géographes,…). Le GEP va définir les intérêts de l’Etat et les défendre au moment de l’élaboration des documents d’urbanisme. Il peut même élaborer lui-même les documents d’urbanisme pour les petites communes dans le cadre d’une mise à disposition. Les grandes viles ont des ateliers d’urbanisme. Ils peuvent être intégrés aux services municipaux et sont constitués sous la forme d’associations, loi de 1901.

     

    Au niveau des intercommunalités, on a les agences d’agglomérations. Elles sont mixtes, administrées par un conseil d’administration composé de représentants des collectivités locales. Mais, on y trouve aussi des représentants de l’Etat. Leur président est un élu, l’Etat peut leur donner une subvention.

     

    Pour réaliser ces opérations, les collectivités peuvent d’abord les réaliser eux même, ce qu’on appelle la régie. Elles peuvent les confier aussi à des sociétés privées. Elles peuvent enfin recourir à un organisme public, à un établissement public ou une société d’économie mixte.

     

    Le préfet a le droit ‘être informé et de donner un avertissement qui aura alors la valeur juridique d’un avis. Les collectivités locales doivent détenir plus de la moitié du capital de la société et doivent aussi obtenir la majorité dans les organes délibérants.

     

    SECTION 2. LE CONTRÔLE DES ADMINISTRÉS

    P1. LES ASSOCIATIONS AGRÉES DE DÉFENSE DE L’ENVIRONNEMENT

     

    Pendant une quarantaine d’année, les associations de défense de l’environnement se sont multipliées. Les personnes souhaitant défendre l’environnement ont d’abord utilisé la loi sur les associations de 1901. Par la suite, le législateur est intervenu notamment en 1976 et en 2002. Ces lois ont prévu pour ces associations un statut spécial en vue de leur donner des droits et des prérogatives dont ne disposent pas les associations ordinaires. Seule une partie de ces associations préalablement agrées bénéficient de ce nouveau régime.

     

    Ces associations agrées vont pouvoir intervenir pour l’élaboration des documents d’urbanisme. Elles pourront participer à la répression des infractions aux règles d’urbanisme. Cette participation est d’abord prévue en faveur des associations locales d’usagers agrées. Le maire a l’obligation, quand il commence une PLU, de consulter le président de ces associations locales qui le souhaitent au moment de la préparation du projet de PLU. Lorsque le PLU est arrêté, ces représentants d’associations agrées reçoivent communication de ce document à leur demande. De plus, les associations agrées sont également entendues sur leur demande par la commission départementale de conciliation quand la commission a été saisit d’un litige, au moment de l’élaboration d’un PLU. Bien entendu, il n’est pas interdit par le maire et les adjoints de consulter aussi les âtres associations.

     

    La participation des associations agrées à l’action répressive est plus importante. En effet, les associations agrées de protection et d’aménagement de cadre de vie peuvent exercer les droits de la partie civile devant les juridictions répressives. Pour cela, il faut que les faits reprochés constituent des infractions aux règles d’urbanisme et portent un préjudice direct ou indirect aux intérêts collectifs qu’elles ont pour mission de défendre.

     

    Il existe 2 sortes d’associations :

    - les associations ordinaires.

    - les associations agrées. Les associations agrées ont des droits supplémentaires mais en contre partie elles sont soumises au respect d’un certain nombre de conditions. Les conditions d’agrément sont les suivantes : l’association doit exister depuis un certain temps, depuis au moins 3 ans (objectif : éviter que l’agrément ne soit donné à des associations qui seraient crées justement pour empêcher un projet). L’association doit être suffisamment organisée. L’agrément doit comporter différentes phases : demande de la part de l’association, formulaire spécial à remplir, présentation de l’association. Le préfet délivre l’agrément, sauf si l’association a une compétence nationale et alors c’est les ministres qui sera compétent. En principe, l’agrément est accordé sans limites. En contre partie, l’association va faire l’objet d’une certaine surveillance. I peut arriver que l’agrément soit retiré  si l’association ne remplie plus ces conditions.

     

    La loi ENL dispose que (L. 600-1-1) une association est recevable à agir contre une décision relative à l’occupation ou l’utilisation du sol que si le dépôt des statuts de l’association en préfecture est intervenu antérieurement à l’affichage en mairie de la demande du pétitionnaire. Sont donc visées ici les associations ordinaires qui visent à empêcher la réalisation de telle ou telle construction et qui sont parfois téléguidées par certains intérêts.

     

    P2. LES AUTRES MOYENS DE CONTRÔLE DES ADMINISTRÉS

     

    Ces moyens ont surtout pour but de porter à la connaissance du public tel ou tel projet d’urbanisme important. Il s’agit ici de susciter les réactions du public. Il s’agit donc des enquêtes. Pour les très grands projets nationaux, on doit saisir la Commission nationale du débat public.

     

    La procédure des enquêtes publiques a été revue à de nombreuses reprises. L’enquête doit désormais avoir lieu avant l’octroi d’un certain permis de construire, comme par exemple les autorisations concernant les lotissements importants dans des communes dépourvues de documents d’urbanisme.

     

    La procédure a été améliorée plusieurs fois, notamment les commissaires ne sont plus nommés par le préfet mais par le président du tribunal administratif.

     

    La loi de 1985 impose aux communes pour les opérations importantes une obligation de consultation avec les habitants, les associations locales et les personnes concernées. Pour autant, les autorisations d’occupations du sol ne seraient pas illégales si des vices comme des vices de forme entachaient des décisions organisant la consultation.

     

    Par ailleurs, il existe des mécanismes de publicité pour des décisions qui ne sont soumises ni à enquêtes ni à concertations. L’exemple le plus connu sont les demandes de permit de construire puisqu’elles sont introduites en mairie.

    Autre moyen de se tenir informer, la loi de 1978 concerne l’accès aux documents administratifs. C’est ainsi que toute personne intéressée peut demander la communication de nombreux documents comme les dossiers ou rapports. L’inconvénient est que la communication en principe ne peut être exigée qu’une fois la décision prise. En principe, la jurisprudence exclue d droit à la communication les documents inachevés (CE. 1983. Ministre de l’urbanisme c/ Association Atelier libre d’urbanisme de la région lyonnaise).

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

    CHAPITRE II

    LE FINANCEMENT DE L’INTERVENTION PUBLIQUE

     

     

     

    Pour construire, il faut assurer la viabilisation. Ce sont essentiellement les collectivités locales qui vont assurer ce financement. Pour trouver les fors, elles peuvent bénéficier de certaines aides de l’Etat, demander aux constructeurs une participation au financement des travaux qui sont rendus nécessaires par leur construction.

     

    SECTION 1. LES AIDES DE L’ETAT À LA COMMUNE

     

    L’Etat n’est pas le seul à aider les communes. Elles pleuvent aussi recevoir des aides des départements et des régions. Depuis 1982, l’aide passe par la dotation de décentralisation.

     

    L’Etat peut également contribuer à l’élaborer les documents d’urbanisme. Certains financements passent par le ministère de l’équipement. Il peut y avoir aussi des prêts spéciaux, généralement avantageux, accordés par la caisse des dépôts

     

    Il y a aussi un financement qui passe par comité interministériel des villes et plans sociaux urbains qui dispose des crédits du fond social urbain. Cependant, toutes les communes ne sont pas concernées, il s’agit d’aider les communes ayant des quartiers en difficulté. Il s’agit notamment de permettre leur mise en valeur.

     

    On trouve des aides aux opérations de développement des quartiers.

     

    Il y a les aides aux opérations programmées d’amélioration de l’habitat. Ces aides font intervenir généralement l’Agence nationale de l’amélioration d’habitat. Généralement, une ville va cibler certains quartiers ou habitats dégradés.

     

    Il y a aussi les aides pour la résorption d’habitants insolubles. Pour les nouveaux quartiers, il y a une possibilité d’aide au financement des études.

     

    SECTION 2. LA PARTICIPATION DES CONSTRUCTEURS ET DES AMÉNAGEURS

     

    L’aménagement urbain va couter cher. Une des premières personnes à pouvoir payer est les propriétaires de la commune. Or, tous les propriétaires ne sont pas concernés par la construction. En pratique, cela peut être vu partiellement.

     

    On peut également la faire payer par ceux qui ont un terrain constructible. Il y a un problème pratique car le propriétaire n’a pas forcément envie de construire.

     

    Il y a aussi l’idée de faire payer ceux qui construisent, généralement les propriétaires des terrains.

     

    Il y a aussi les mécanismes de participation. Ces participations font entrer en jeu les constructeurs qui seront plus ou moins répercutés sur les clients. En réalité, celui qui va payer est le constructeur au moment de la délivrance du permit. Celui qui en a la charge effective n’est pas toujours le même en fonction de l’état du marché immobilier. Sil n’y a pas beaucoup d’offre et une forte demande, les promoteurs vont répercuter le prix de la participation dans le prix de vente.

     

    P1. LES DIFFÉRENTES PARTICIPATIONS

     

    Ces participations ont fait l’objet d’une réforme récente par la loi de finance rectificative de décembre 2010 et décret de janvier 2012. Il y a deux grands objectifs :

    - la loi s’inscrivait à la suite des lois Grenelle I et Grenelle II. L’objectif de ces lois était de favoriser le développement durable. Pour favoriser le développement durable, il fallait éviter que l’urbanisme extensif c’est-à-dire l’urbanisation de lointaines banlieue qui a des conséquences sur l’artificialisation des sols. Or cela va à l’encontre de ce que souhaite la majorité des français. L’habitant individuel multiplie le cout des équipements collectifs, favorise l’usage de l’automobile et empêche la déserte par des moyens de transports collectifs qui sont moins polluants.

    Pour mettre en place cet objectif, il faut décourager les possessions de véhicules individuels et ne prévoyant pas de place de parking dans la construction.

    - pour atteindre cet objectif, il va falloir densifier. Or, la plupart des règles d’urbanisme avaient pour but d’empêcher la densification depuis une trentaine d’année. Il va donc falloir supprimer les règles qui empêchent la densification. L’idée est donc d’avoir un plan de densification des sols plus élevé. Il faut assis faire disparaitre les sanctions fiscales des participations ayant pour but de faire empêcher la densification. Il faut donc mettre en place des participations qui sanctionnent la sous densité

     

    On a voulu également réduire le nombre de participations. Il faut aussi améliorer la compréhension du système en affichant les objectifs.

     

    Concrètement, cela signifie qu’on a supprimé la taxe locale d’équipements. On a supprimé également la taxe départementale sur les conseils d’architecture d’urbanisme et d’environnement. On a supprimé assis la taxe départementale sur les espaces naturels sensibles.

    La taxe d’aménagement a remplacé tout cela. Il y a aussi le versement pour sous densité. En janvier 2015, il est prévu de supprimer la participation raccordement à l’égout. On doit aussi supprimer la participation pour la réalisation de non stationnement. La voie publique ne doit pas servir de lieu de stationnement pour les véhicules privés. Il y a aussi le projet de supprimer la participation aux voies et réseaux.

     

    La taxe d’aménagement

     

    L’objectif affiché est de financer l’aménagement («  financer les actions et opérations contribuant à la réalisation des objectifs définis à l’article L. 121-12 du code de l’urbanisme  »).

     

    La taxe d’aménagement comporte trois parts : part communale, part départementale et part régionale mais uniquement en Ile de France. Chaque part est adoptée de manière indépendante et donc chaque collectivité est libre d’adopter les taux. La délibération doit durer environ 3 ans, moitié d’un mandat d’un conseil municipal et pour assurer une stabilité à la règle fiscale car l’opération de construire se déroule sur plusieurs années. Les délibérations sont transmises à l’Etat. La taxe d’aménagement existe de plein droit dans les communes ouvertes par un COC. C’est le cas aussi pour les communautés urbaines, sans conditions qu’elles soient couvertes par un plan. Pour les intercommunalités, la décision est prise par l’organe délibérant. L’accord des communes sur les décisions de l’intercommunalité est exprimé au moins par les 2/3 des conseilleurs municipaux représentant plus de la moitié des habitants ou l’inverse. Il n’y a pas de possibilité de sectorisation.

    La commune peut également être soumise à la part départementale, il y a une dépendance entre les décisions de conseil départemental et la commune.

     

    Sont assujettis à la taxe d’aménagement : «  les opérations d’aménagement, de reconstruction et d’agrandissement des bâtiments, des constructions, installations ou aménagements de toute nature soumises à autorisation et vertu du présent code  ». Le champ d’application est plus large que le système ancien.

     

    La nouvelle taxe s’applique aux nouveaux travaux du permit de construire, du permit d’aménager et aussi des travaux plus légers soumis à une simple déclaration préalable.

     

    Le fait générateur de la taxe d’aménagement et soit le permis de construire, soit le permis modificatif, soit la non opposition à la déclaration préalable (opérations de faible importance), soit un procès verbal d’infraction (exemple : construction sans permis). Sont concernés les immeubles, les maisons individuelles, les annexes (piscine, véranda, …). Cependant, certains travaux relevant de la déclaration préalable qui ne créent pas de surfaces supplémentaires ne relèvent pas de la taxe d’aménagement.

     

    L’assiette se base sur une valeur forfaitaire par mètre carré de surface des construction. Cette valeur este revalorisée tous les 1er janvier. Elle est calculée sur la somme des surfaces de planché, clos et couvertures, sous hauteur de plafond supérieur à 1m80 calculé à du nu intérieur, des façades dut bâtiment.

     

    Le taux de la taxe communale peut être augmenté jusque 20% par la délibération motivée si la réalisation de travaux substantiels de voirie ou la création d’équipements publics est rendu nécessaire en raison de l’importance des constructions nouvelles édifiées dans ces secteurs. La part communale est de 1 à 5%. La part départementale est de 2.5. La part régionale est de 1%.

     

    TA = Mettre carré multiplié par la valeur forfaitaire multiplié par le taux

     

    Versement pour densité

     

    Il y en a eu deux pendant longtemps : participation dépassement du COST et participation dépassement du plafond légal de densité.

    L’objectif du nouveau versement pour densité est l’inverse du précèdent, c’est-à-dire favoriser la densification en pénalisant financièrement les constructeurs, les promoteurs qui construisent en sous densité.

    Elle est affectée aux communes et intercommunalités. Elle n’est pas obligée de la mettre en place. Peu de communes l’ont adopté.

     

    L’idée est de faire économiser du terrain par le constructeur et donc de construire en auteur. En pratique, quand il est mis en oeuvre, il concerne les périphéries de zone urbaine, en particulier les zones commerciales.

     

    Pour le mettre en oeuvre, il faut que la commune ou l’intercommunalité fixe un seuil minimum de densité. Le seuil poivra être sectorisé. Ces secteurs vont figurer dans un axe au PLU. Elle dispose d’une marge d’appréciation limitée par l’article L. 331-31 du code de l’urbanisme : «  pour chaque secteur le seuil minimal de densité ne peut être inférieur à la moitié ni supérieure aux 3/4 de la densité maximale autorisée par les règles définies par le PLU  ». Le versement d montant pour sous densité est calculé selon une formel très complexe prévu à l’article R.331-19 du code de l’urbanisme.

     

    P2. LE CONTENTIEUX DES PARTICIPATIONS

     

    Les participations de nature fiscale sont en principe recouvrées par l’Etat. Les autres participations le sont sur la base d’un titre de recette établit par lui même ou par le président d’intercommunalité. Le retard dans le paiement entraine des pénalités de retard. L’administration peut demander le recouvrement forcé.

     

    La direction départementale des territoires va établir et liquider la taxe au taux en vigueur le jour du fait générateur. Le droit de reprise est en principe de 6 ans. En cas de construction illégale, le délai de 6 ans s’applique. Mais il est prévu qu’il s’exerce jusqu’au 31 décembre de la troisième année ici. En cas de construction sans permis, une pénalité de 80% du montant de la taxe s’ajoute à la taxe.

     

    Le contentieux des poursuites relève normalement des juridictions judiciaires. Le Conseil d’Etat a admit qu’un syndicat de distribution de eaux puisse faire obstacle aux raccordements d’un lotissement en cas d’absence de règlement de la participation.

     

    La plupart du temps, le contentieux des participations relève des juridictions administratives, grâce aux exceptions.

     

    Si la participation semble illégale, le constructeur peut soit faire un recours de plein contentieux soit un recours en excès de pouvoir, ce qui semble plus logique.

    La personne intéressée peut faire un REP ou bien un recours de plein contentieux s’il souhaite obtenir une indemnisation.

     

    Une autre action est également possible, c’est l’action en répétition. Cette action permet d’obtenir l’annulation d’une décision mais aussi d’obtenir le remboursement d’une somme qui a été indument versée. Celui qui l’obtient peut également demander et obtenir des dommages et intérêts sur les sommes d’argent versés à tord.

     

    Autre problématique, peut on obtenir le versement de la participation sans que corrélativement cela entraine la disparition de l’autorisation ? La réponse a varié dans le temps. Pendant un miment, les deux étaient liées. Désormais, ce n’est plus le cas et on peut obtenir l’annulation de la participation sans que pour autant l’autorisation soit annulée. C’est l’art. L. 332-7 du code de l’urbanisme : «  l’illégalité des prescriptions exigeants des taxes ou contributions ou dépenses d’équipements publics est sans effet sur la légalité des autres dispositions de l’autorisation de construire  ». L’action en répétition doit être exercée dans les 5 ans à compter du dernier versement des taxes ou contributions. Cela part du dernier versement car certaines taxes peuvent se verser en plusieurs fois. Le juge va vérifier notamment que la participation demandée est bien celle qui a été prévue par les textes.

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

    CHAPITRE III

    LE CONTENTIEUX DE L’INTERVENTION PUBLIQUE

     

     

    Le contentieux en urbanisme est particulièrement important par le nombre, par la mise en jeu de sommes souvent importantes, par les techniques juridiques utilisées qui sont souvent innovantes par rapport au droit administratif classique. On va créer ici de nouvelles techniques juridiques qui pour certaines seront ensuite introduit dans le contentieux administratif général parfois.

     

    Ce contentieux a pour conséquence de bloquer ou retarder du moins un bon nombres d’opérations immobilières. L’objectif des pouvoirs publics est d’essayer de réduire ce contentieux au travers de divers textes. C’est notamment la loi ALUR pour l’accès au logement et un urbanisme rénové. L’idée est notamment que les contentieux mettant en jeu des sommes relativement importantes ne relèveraient plus de l’appel, autrement dit le contentieux passerait d’abord devant le tribunal administratif puis devant le Conseil d’Etat, sans intermédiaire des cours administratives d’appel. Cela réduirait la longueur des contentieux. Il abat été imaginer de pénaliser les contentieux abusifs mais le problème est que le droit a recours est y reconnu par la CEDH. Ainsi, la France risque une sanction si elle met trop de barrière au droit à un recours.

     

    SECTION 1. LA PROCÉDURE

     

    Dans le domaine de l’urbanisme, l’action des pouvoirs publics n’est pas toujours impérative, il est même rare qu’elle le soit. Souvent l’action de l’administration sera indicative. Une des questions qui va se poser est de savoir si telle ou telle action de l’administration fait grief. Cela a une importance capitale car pour intenter une action devant le juge ill faut un intérêt à agir et que donc l’action nous fasse grief.

     

    Le certificat d’urbanisme est un acte que l’on demande en amont du permis de construire. Il a pour objet de se renseigner et de galet les règles de l’urbanisme c’est-à-dire que si les règles de l’urbanisme deviennent défavorables, on appliquera les règles en vigueur au moment de la livraison du certificat.

     

    Peut on faire un recours contre un certificat d’urbanisme ? On admet depuis longtemps que l’on puisse faire un recours contre un certificat d’urbanisme : CE. 1977. Ministre de l’équipement c/ Fiamma.

     

    Peut on faire un recours contre un SCOT ? La jurisprudence estime que les REP sont possibles : CE. 1981. Association de défense du sit de Sonchamp. Le schéma directeur a des conséquences directes sur le PLU et certaines dispositions peuvent être opposables a permis de construire.

     

    La décision d’élaborer un SCOT est susceptible de recours ? La réponse est négative car cette décision n’a aucun effet car le document n’est pas élaboré.

     

    Pour la décision de prescrire un PLU, elle peut faire l’objet d’un recours contentieux car la décision de prescrire un PLU a des conséquences pratiques et notamment elle permet à la commune ou l’intercommunalité d’opposer un sursit à statuer qui va permettre à la commune ou l’intercommunalité de différer sa réponse le temps qu’elle finisse d’élaborer son document d’urbanisme. Concrètement, si on demande n permis de construire et que la commune en entraine de rédiger son PLU, elle ne peut répondre tout de suite. Dans ce cas, elle diffère sa réponse et attend donc l’élaboration du PLU.

     

    Un des problèmes délicats est l’intérêt à agir. Les réformes en cours visent à essayer de restreindre autant que possible l’intérêt à agir pour diminuer les contentieux et donc favoriser la construction de logements. La jurisprudence traditionnelle a précisé qui pouvait agir à l’encontre d’une décision accordant un permis de construire. Traditionnellement, le Conseil d’Etat a jugé : CE. Roubaud. 1911: est recevable à agir le voisin de la construction une fois la construction élevée, l’habitant du quartier. Cependant, la jurisprudence juge insuffisant la qualité d’habitant d’une commune. Des associations de défense de l’environnement peuvent agir contre le permis de construire. Il peut s’agit d’associations agrées comme non agrées. Il faut seulement qu’elle ait sans son statut la mission de défendre les sites concernés.

     

    La question de l’urgence a aussi un intérêt. Comment faire arrêter le projet qui se réalise ? Le juge hésite à faire cesser la construction et préfère prévenir. La question du référé se pose donc. Le référé appelé autrefois le sursit à exécution est fréquemment utilisé en droit de l’urbanisme, surtout en matière immobilière pour éviter des dommages irréversibles. Il faut une urgence qui n’est pas difficile à démontrer et un doute sérieux sur l’autorisation délivrée. Le juge semble hésiter moins fréquemment que dans d’autres domaines à accorder ce sursit. Cela s’explique par le fait que la plupart du temps le référé suspension va concerner un promoteur et donc on ne paralyse pas l’action de la puissance publique.

    Le préfet dispose de moyens, notamment du déféré préfectoral. Il peut exister des procédures particulières. La loi du 4 février 1995 a renforcé les moyens du préfet en matière d’urbanisme. En effet, la demande présentée par le préfet dans les 10 jours suivant la réception a un effet suspensif, immédiat d’une crée d’1 mois à compter de la réception de l’acte. Toutefois, si le juge n’a pas statué dans ce délai, l’acte devient exécutoire. En cas d’illégalité, le préfet peut saisir le TA. Le déféré n’est pas très fréquent. S’il concerne un acte d’une commune par exemple, le préfet va plutôt chercher à convaincre les autorités locales. Ce déféré présente quelques particularités par rapport au REP classique. Par exemple, le CE a admit le déféré d’un arrêté qui refusait un permis de construire : CE. 1988. Commissaire de la République du Val de Marne.

    Le préfet va donc pouvoir adresser des critiques, ce qu’il fait généralement en amont. La question est de savoir si ces critiques sont ou peuvent être considérés comme un recours gracieux du préfet. La réponse donnée a été positive. Ce recours gracieux prolonge donc le délai du déféré préfectoral mais à l’inverse la demande de déféré faite par un administré au préfet ne concerne pas le délai au profit de ce tiers. Autre inconvénient, le délai de 2 mois n’est pas prolongé par le déféré. Le préfet peut déférer l’acte ou ne pas le déférer mais le préfet peut ses désister. Si le préfet refuse le déféré, le particulier peut alors faire un recours contre le refus du préfet mais ce ‘est pas à conseiller.

     

    L’article L. 600-4-1 du code de justice administrative parle de l’économie de moyens. La juridiction administrative se prononce sur l’ensemble des moyens de la requête qu’elle estime susceptible de fonder l’annulation ou la suspension de l’acte.

     

    SECTION 2. LA RESPONSABILITÉ DES POUVOIRS PUBLICS

     

    L’administration a l’obligation de réparer les dommages qu’elle cause.

     

    En droit de l’urbanisme, il y a un principe qui est que normalement l’administration n’est pas tenue d’indemniser les servitudes d’urbanisme. Cela s’explique par son cout. Il existe une possibilité de demander une indemnité mais il faut alors démontrer qu’il y a eu faute dans l’établissement de la servitude. Il faut tenir compte des servitudes et des restrictions administratives affectant de manière permanente l’utilisation ou l’exploitation des biens à la date de l’expropriation.

     

    En matière d’expropriation, on n’en tient compte sauf si on démontre que la collectivité avait une intention dolosive.

     

    L’article L. 160-5 du code de l’urbanisme par le de la règle de non indemnisation mais elle n’est pas absolue car elle est écartée dans certains cas, d’abord si la servitude a porté atteinte à des droits acquis, ensuite si elle a conduit à une modification de l’état des lieux. Le législateur a parfois prévu d’indemniser une servitude spéciale, c’est par exemple la servitude qui permet le passage d’un piéton le long du littoral. La jurisprudence européenne est intervenu pour préciser ces permissions : CEDH. Bitouzet. 1998. C’est l’article 1 du premier protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l’Homme qui a pour objet d’assurer un juste équilibre entre l’intérêt général d’une part et les impératifs de sauvegarde du droit de propriété d’autre part.

     

    Les conditions de l’indemnisation sont que le propriétaire doit apporter une charge spéciale et exorbitante, hors de proportion avec l’objectif général poursuivi.

     

    La responsabilité de l’administration va être conditionnée par la présence d’une faute. De manière exceptionnelle, il existe quelques cas de responsabilité sans faute. C’est par exemple le refus de l’administration de poursuivre alors qu’il fallait. La responsabilité sans date de l’administration ne pourra jouer que si l’administré prouve qu’il a subit un préjudice à la fois anormal et spécial, ce qui en pratique est difficile à démontrer.

     

    Le juge retient exceptionnellement la faute de l’administration. La faute peut prendre différente comme une illégalité (ex : irruption illégale de travaux, erreur ou oublis dans le certificat de l’urbanisme,…) ou d’engagements non tenus (ex : CE. 1973. SCI Arcole).

     

    Les caractères du préjudice sont les même que le droit administratif général :

    - résulter directement du fait ou de l’acte reproché à l’administration

    - préjudice certain et ne doit donc pas être seulement éventuel. Il existe cependant des cas dans lesquels le juge administratif a indemnisé des préjudices éventuels.

     

    Quelle responsabilité doit être mise en jeu ? Avant la loi de 1983, la responsabilité était celle de l’Etat. De nos jours, en principe, la responsabilité est celle des communes et des intercommunalités. Exceptionnellement, elle peut être celle de l’Etat. En règle générale, est responsable celui au nom de qui est délivrée l’autorisation. Si l’autorisation est délivrée au nom de l’Etat, l’Etat est responsable. Si l’autorisation est délivrée au nom de la commune, c’est la commune qui est responsable. En règle générale, s’il y a un document d’urbanisme, c’est la commune qui est responsable. A l’inverse, s’il n’y a pas de document d’urbanisme, c’est l’Etat qui est responsable. Les petites communes rurales ayant un document d’urbanisme simplifié, la carte communale, ont le choix entre un non transfert de compétences et dans ce cas l’autorisation d’urbanisme est délivrée au nom de l’Etat ou transfert de compétences et dans ce cas la responsabilité est celle de la commune ou de l’intercommunalité.

     

    Concernant la faute de la victime, elle peut concourir au dommage. La conséquence est qu’en général la faute de la victime attend la responsabilité de l’administration. Si cette faute est importante, elle peut entrainer la disparition de la responsabilité de l’administration (ex : CE. 1972. Dame Maury).

     

    SECTION 1. LES NOUVEAUTÉS INTRODUITES PAR LA LOI ENGAGEMENT NATIONAL POUR LE LOGEMENT DU 13 JUILLET 2006

    P1. LA SÉCURISATION DES AUTORISATIONS D’URBANSIME ET DES CONSTRUCTIONS EXISTANTES

     

    La sécurisation passe par la mise en place d’un nouveau régime du retrait, passe ensuite par l’encadrement des recours et passe enfin par l’annulation partielle des autorisations d’urbanisme.

     

    A.   La mise en place d’un nouveau régime du retrait

     

    L’autorité administrative qui délivre l’autorisation peut souhaiter par la suite la retirer. Cela concerne évidemment les décisions express comme le permis de construire ou un sursis à statuer. Avant la loi ENL, CE. 2001. Ternon: l’administration ne peut retirer une décision individuelle créatrice de droits si elle est illégale que dans un délai de 4 mois. Pour les décisions implicites, la loi de 2000 disait qu’en décision implicite d’acceptation peut être retirée premièrement pendant le délai de recours contentieux lorsque des mesures d’infirmation des tiers ont été faites, deuxièmement pendant un délai de 2 mois à compter de la date où elle est intervenue s’il n’y a pas eu information des tiers et troisièmement pendant la durée du procès s’il y a un recours contentieux.

     

    La loi ENL apporte quelques changements :

    - le permis de construire, d’aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peut être retiré que pour illégalité dans le délai de 3 mois suivant la date de lé décision

    - au delà des 3 mois, les autorisations d’occupation du sol ne pourront perte retirées qu’à la demande expresse de leur bénéficiaire et non pas à l’initiative de l’autorité compétente

    - les décisions de non opposition à déclaration de préalable ne pourront pas être retirées

    - les conditions de délai disparaissent en cas de fraude, l’acte obtenu ne crée jamais de droit, il peut être retiré à tout moment et l’administration a même le devoir de le retirer

     

    Cela concerne les autorisations d’urbanisme, pour le reste les règles de base s’appliquent.

     

    Le retrait du permis à la demande du bénéficiaire doit être explicite. La demande d’un second permis ne peut plus être qualifiée de demande implicite de rejet du premier permis a delà de 3 mois.

     

    B.   L’encadrement des recours

     

    L’idée a été d’éviter les recours abusifs et on a donc voulu encadrer l’action des associations. On a voulu éviter l’action des associations constituées uniquement pour empêcher la réalisation d’un projet. C’est par exemple le cas d’une grande enseigne qui vaut construire un supermarché. L’enseigne concurrente va susciter une association pour faire des recours contre la construction.

     

    Les règles sont les suivantes :

    - il faut que l’association ait déposé ses statuts en préfecture avant la décision relative à l’occupation des sols (L. 600-1-1 code urbanisme)

    - si l’association est une association agrée, la loi ENL précise que la décision attaquée doit être intervenue après la date d’agrément de l’association qui formule la requête

     

    C.   L’annulation partielle des autorisations d’urbanisme

     

    Jusqu’à la loi ENL, les autorisations d’urbanisme ont été considérées comme indivisibles. Autrement dit, c’était le tout ou rien, l’annulation n’était que totale.

     

    Le principe avait déjà été remis partiellement en cause avec les taxes de l’urbanisme puisqu’on peut annuler une participation comme une taxe d’aménagement sans annuler le permis de construire qui allait avec.

    Désormais, l’article L. 600-5 du code de l’urbanise permet au juge administratif d’annuler que partiellement un permis de construire. C’est l’hypothèse où certaines parties seulement du projet détachables de l’ensemble sont reconnues illégales.

    Le texte dit que «  lorsqu’elle constate que seule une partie d’un projet de construction ou d’aménagement ayant fait l’objet d’une autorisation d’urbanisme est illégale, la juridiction administrative peut prononcer une annulation partielle de cette autorisation. L’autorité compétente prend à la demande du bénéficiaire de l’autorisation un arrêté modificatif tenant compte de la décision juridictionnelle devenue définitive  ».

     

    Dans les avantages, un programme immobilier important ne risquera plus d’être annulé dans son entier alors que l’irrégularité ne concerne qu’un point mineur. Le problème est que le législateur n’a pas précisé quels sont les critères de la divisibilité. Cela sera donc apprécié au cas par cas.

    Finalement, si on peut faire une annulation partielle, cela va peut être inciter le juge à annuler plus fréquemment.

    Le progrès ne concerne que la légalité interne. Le sauvetage ne parait pas possible en cas de violation de la légalité externe. Par exemple, en cas d’incompétence de l’autorité qui a délivré l’autorisation, il n’y a rien à annuler partiellement. L’annulation sera alors totale.

    L’arrêté modificatif qui tire les conséquences de l’annulation ne pourra être pris par l’autorité compétente que sur demande du bénéficiaire.

    On peur remarquer que la loi n’envisage pas l’hypothèse d’une annulation conditionnelle alors que le juge permet à l’autorité compétente de régulariser la procédure par un permis modificatif en cours de procès. Le permis modificatif se substitue au permis initial et l’illégalité du permis initial ne peut donc plus être invoqué.

    D.   Les modifications concernant la responsabilité civile des constructeurs et des constructions régulièrement édifiées

     

    L’article L. 480-13 précise que «  lorsqu’une construction a été édifiée conformément à un permis de construire

    a. le propriétaire ne peut être condamné par un tribunal de l’ordre judiciaire à la démolir du fait de la méconnaissance des règles de l’urbanisme ou des servitudes d’utilité  publique que si préalablement le permis a été annulé pour excès de pouvoir. L’action en démolition doit alors être engagée au plus tard dans le délai de 2 ans qui suit la décision définitive de la juridiction administrative.

    b. le constructeur ne peut être condamné par un tribunal de l’ordre judiciaire à des dommages et intérêts que si préalablement le permis a été annulé pour excès de pouvoir ou si son illégalité a été constatée par la juridiction administrative. L’action en responsabilité civile doit être engagée au plus tard 2 ans après l’achèvement des travaux.  »

     

    Cet article ne concerne que les constructions édifiées conformément à un permis de construire.

     

    P2. LE SORT DES CONTRUCTIONS EXISTANTES IRRÉGULIÈRES

     

    L’idée est aussi de sécuriser ces constructions irrégulières. Le nouvel article L. 111-12 met en place un oubli administratif des constructions irrégulières. Il existe toujours une prescription pénale de 3 ans.

     

    Cet article dit que «  lorsqu’une construction est achevée depuis plus de 10 ans, le refus de permis de construire ou de déclaration ne peut être fondé sur l’irrégularité de la construction initiale a regard du droit de l’urbanisme  ».

     

    Toutefois, ces règles ne sont pas applicables dans le cas suivants :

    - lorsque la construction est de nature par sa situation à exposer ses usagers ou des tiers à un risque de mort ou de blessure de nature à entrainer une mutilation ou une infirmité permanente

    - lorsqu’une action en démolition a été engagée

    - lorsque la construction est classée en site classé ou en parc naturel

    - lorsque la construction se situe sur le domaine public

    - lorsque la construction a été réalisée sans permis

    Il y a plusieurs difficultés :

    - est ce que cet article s’applique pour un permis annulé illégal ou retiré ? Certains prétendent qu’un permis retiré est censé n’avoir jamais exigé et que donc on doit considérer la construction comme réalisée sans permis. D’autres disent que le texte ne concerne que l’absence de permis au cours de la construction.

    - quant n’est il du permis obtenu par fraude ? Il ne permet pas d’obtenir l’oubli de 10 ans.

    - qu’arrive t il si un permis a été demandé mais n’a pas été respecté ? La solution la plus raisonnable consiste à s’interroger suer l’ampleur du décalage appréciée par le juge.

     

    SECTION 4. LE CONTRÔLE DU JUGE

     

    Le juge est amené fréquemment à porter son contrôle à la fois sur la forme et sur la procédure. Le juge est rigoureux en ce qui concerne les modalités d'élaboration des PLU. Par exemple, le Conseil d'Etat a sanctionné en annulant des COST élaborés par des groupes de travail composés de manière irrégulière (CE. 5 janvier 1979. Association pour la protection du site de l'Abo). Le juge accepte de faire preuve d'une certaine souplesse puisque par exemple il a accepté que la prescription prenne la forme de deux délibérations successives (CE. 17 avril 2003. Commune de Ramatuelle). Le Conseil d'Etat est moins vigilent pour les SCOT mais il peut également annulé en raison de l'irrégularité de la composition des organes d’élaboration. Le juge veille à la répartition des compétences d'abord entre l'Etat et les collectivités locales, ensuite entre les collectivités locales et éventuellement avec les compétences des intercommunalités.

     

    En matière d'urbanisme, le détournement de pouvoir est fréquemment évoqué. L'administré a tendance à penser que la décision administrative trouver son origine plus dans une volonté de nuire que dans une volonté d'intérêt général. En droit administratif, le juge est généralement circonspect face à ce moyen. En effet, il ne suffit pas de l'évoquer, encore faut il le démontrer. En droit de l'urbanisme, ce moyen de détournement de pouvoir est plus fréquemment admis que dans les autres branches du droit administratif. Peut être est il plus fréquent ou peut être est il plus facile à prouver. Les risques de détournement de pouvoir se sont sans doute accrus avec la décentralisation. En urbanisme, on doit constater qu'il peut y avoir un certain arbitraire de l'auteur de la décision mais aussi arbitraire du juge. Il a pu arriver que dans des hypothèses voisines le juge adopte ne position différente, par exemple pour un zonage modifié uniquement port permettre l'obtention d'un permis de construire.

     

    Concernant le contrôle de la légalité interne, l'exercice est aussi difficile car la règle de l'urbanisme manque souvent de précision. Fréquemment, elle compte une énumération de principes abstraits qui laisse une marge d'appréciation pour son application concrète. Ensuite, l'autorité de la règle n'est pas toujours la même. Dans certains cas, il y a une obligation de conformité alors que dans d'autres cas il existe une simple obligation de compatibilité. L'incompatibilité n'est pas très facile à définir, on peut dire que c'est une espèce de non contrariété assortie d'une certaine proximité juridique. Parfois la règle est encore plus souple, c'est ce qu'on appelle la prise en considération qui n'oblige ni à suivre ni même à respecter. La seule chose demandé à l'administration est d'avoir pris connaissance du texte qui doit être ^pris en considération.

    Dans le domaine du droit de l'urbanisme, le juge laisse à l'administration une grande liberté entre les différents choix possibles d'aménagement. Par exemple, un maire peut choisir de construire beaucoup alors qu'un autre peut construire peu ou pas. Le juge fait donc preuve d'une certaine prudence et d'une retenue. Mais, il n'y a pas de règle absolue. Dans certains cas il opère n contrôle normal, c'est le cas des permis de construire. Le contrôle normal est effectué quand la règle de droit lia la compétence de l'administration et lui impose soit d'octroyer soit de refuser le permis de construire. Mais en pratique les décisions les plus nombreuses en urbanisme ne sont soumises qu'à un contrôle restreint. Par exemple, le Conseil d'Etat opère un contrôle minimum sur le contenu des documents d'urbanisme. C'est également le cas pour les plans de sauvegarde et de mise en valeur (PSMV) et pour beaucoup de permis de construire. Ce contrôle restreint est assorti de la vérification par le juge de ce qu'on appelle le contrôle manifeste d'interprétation qui permet au juge de censurer les erreurs évidentes de l'administration, par exemple en ce qui concerne un PLU.

     

    En principe, l'annulation d'une autorisation d'occupation du sol oblige celui qui en était titulaire à mettre un terme à ses travaux. C'est la raison pour laquelle les promoteurs, en général, n'entreprenne pas tant qu'il y a des recours contre le permis de construire. En effet, en cas d'annulation du permis, le constructeur doit démolir ce qui a été entrepris et remettre le sol en son état d'origine.

    En cas d'annulation d'un refus illégal d'un permis de construire, le demandeur ne dispose toujours pas de permis. Dans ce cas l'administration reste saisie de la demande initiale et donc réexaminer la demande. En cas d'annulation d'un COST ou PLU approuvé, cela fait revivre l'étape précédente.

     

    Par ailleurs, il a été jugé que « si le permis de construire ne peut être délivré que pour un projet de construction respectant la réglementation d'urbanisme applicable, il ne constitue pas un acte d’application de cette réglementation ». En pratique, l'annulation du PLU n'entraine pas automatiquement l’annulation du permis de construire délivré sous l'empire de ce plan. Il existez toute fois une exception au cas où cette annulation aurait été prononcée au nom de l'illégalité d'une disposition ayant pour objet de rendre possible l’octroie du permis litigieux (CE. 12 décembre 1986. Société Gepro).

     

     

     

     

     

    SECTION 5. L’ORDONNANCE DU 18 JUILLET 2003 RELATIVE AU CONTENTIEUX DE L’URBANISME

     

    Cette ordonnance est rentrée en application le 19 août 2013. L'ordonnance vise à diminuer les recours que certains appellent « mafieux » contre les permis de construire. D'autres ordonnances sont attendues en principe en octobre 2013, visant à baisser le nombre de places de parking obligatoires pour les nouveaux immeubles proches des transports en commun, assouplir les contraintes pour surélever les immeubles. L'objectif fixé par les pouvoirs publics est l'atteinte de 500 000 logements mais selon les estimations on a que 340 000 logements construits. Le nouvel objectif est donc 400 000 logements. Pour atteindre cela, on prépare la loi pour l'accès à un logement et un urbanisme amélioré dont l'objectif est d'encadrer les loyers.

     

    L'objectif de cette ordonnance est de s'attaquer aux recours malveillants. Il y a 30 000 logements actuellement dont la construction est bloquée. L'objectif est d'en finir avec ces recours malveillants. Le juge administratif pourra donc condamner les auteurs de ces recours à verser des dommages et intérêts dissuasifs.

    Par ailleurs, la procédure ne pourrait durer plus de 2 ans, contrer 6 ans actuellement.

     

    Ainsi, l’ordonnance lutte contre les recours non pas formés pour un intérêt légitime mais par opposition systématique, parfois avec une volonté de nuire. Il s'agit des recours monnayant un désistement. Pour lutter contre delà, l'ordonnance insère l'article L. 600-1-2 dans le code de l'urbanisme qui vise tout en respectant le droit au recours à mieux définir l'intérêt pour agir des personnes physiques ou morales autres que l'Etat, les collectivités territoriales et leurs regroupements ainsi que les associations. Une personne ne sera désormais recevable à former un REP contre un permis de construire, de démolit ou d'aménager « que si la construction, l'aménagement ou les travaux sont de nature à affecter directement les conditions d'occupation, l'utilisation de la jouissance du bien qu'elle détient ou occupe régulièrement ou pour lequel elle bénéficie d'une promesse de vente de bail ou d'un contrat préliminaire ». L’article L. 600-3-1 prévoit que l'intérêt à agir contre un permis s'apprécie à la date d'affichage en mairie de la demande d'autorisation. Néanmoins, pour ménager le droit au recours des demandeurs de bonne foie, un tempérament est prévu lorsque le requérant est en mesure de justifier « les circonstances exceptionnelles ».

     

    La régularisation des permis de construire est un nouveauté prévue par l'ordonnance. L'article L. 600-5 donne une possibilité d’annulation partielle qui n’existait pas précédemment. Depuis 2013 il existe la régularisation des demandes de construire, de démolir ou d'aménager pour permettre la régularisation du projet. Dès le jugement de première instance, le juge peut fixer un délai pour que le titulaire demande la régularisation de son permis. Le juge peut aussi assortir sa décision d'un délai pour que le pétitionnaire dépose une demande d'autorisation modificative afin de régulariser le permis partiellement annulé. Le juge peut surseoir à statuer sur l'annulation d'un permis lorsqu'il constate que la régularisation est possible grâce à un permis rectificatif.

     

    Si le recors est qualifié d'abusif, le juge peut condamner l'auteur à payer des dommages et intérêts au pétitionnaire. Ce dernier n'a donc plus d'obligation de saisir le juge civl pour demander une indemnisation. Il pourra le faire par mémoire distinct devant le juge administratif. De telles prétentions peuvent être présentées en appel pour la première fois.

     

    La question qui se pose est de savoir qu'est ce qu'un recours abusif. On peut dire que c'est un recours qui excède la défense des intérêts légitimes du requérant et qui cause un dommage excessif au bénéficiaire du permis. C'est le juge qui apprécie la réunion des conditions du recours abusif.

     

    L'enregistrement des procédures transactionnelles est aussi une nouveauté. On cherche à obliger un enregistrement auprès de l'administration fiscale. Toute transaction par laquelle un requérant se désiste du contentieux en contrepartie d'une somme d'argent devra être enregistrée à l'administration fiscale. Une transaction non enregistré sera réputée sans cause et les sommes versées seront sujettes à répétition si elles sont découvertes. L'action se prescris par 5 ans et pourra être exercée par l'acquéreur des constructions.

     

    Cette ordonnance est complétée par d'autres ordonnances en préparation et par la loi en cours. Les objectifs sont la facilitation des bureaux en habitation, là où il y a pénurie de logement, le dépassement de la densité maximale, la modernisation des règles d'urbanisme, l'accélération des procédures en créant la procédure intégrée pour la construction de logements, la cristallisation des moyens qui donnera la possibilité a juge de fixer une date au delà de laquelle les requérants ne pourront plus soulever de nouveaux moyens d'annulation, la suppression d'un degré de juridiction avec la mise en place d'n système selon lequel les cours administratives d'appel aurait ne compétence en premier et dernier ressort concernant les projets importants mais on a préféré la suppression de l'appel pour certaines opérations,...

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

    TITRE II

    LA RÉGLEMENTATION EN MATIÈRE D’URBANISME

     

     

    La technique juridique de la réglementation en matière d'urbanisme présente des caractères particuliers. Elle est complétée par des régimes spéciaux.

     

     

     

    CHAPITRE I

    LES CARACTÈRES DE LA RÈGLE D’URBANISME

     

     

    Cette règle présente des particularités en ce qui concerne son opposabilité et son effectivité.

     

    SECTION 1. LE CONTENU DES NORMES D’URBANISME

    P1. LES SERVITUDES D’URBANISME

     

    Ces servitudes apportent des limitations au droit de propriété dans un but d'intérêt général. Le terme même de servitude peut être discuté. En effet, en droit privé, un servitude est une sujétion qui pèse sur un fond servant au profit d'un fond dominant. Or, ici il n'y a pas à proprement parlé de fonds dominants. Ces servitudes sont diverses, elle veux être constituées par l'interdiction d'une activité sur un terrain, par exemple une interdiction de construire, de déboiser. La plupart du temps ces servitudes vont encadrer le droit de construire. On aura donc des servitudes de surface ou biens encore des servitudes de hauteur.

    L’administration peut exiger des contreparties avec notamment la fiscalité de l'urbanisme. La plupart du temps, elle n'implique que des conditions négatives. Il est rare qu'il y ait des conditions positives. Cela peut arriver comme la démolition avant une construction, le versement de fiscalité d'aménagement. Il peut arriver que des PLU comporte des prescriptions architecturales détaillées mais généralement le Conseil d'Etat soit réticent. Les documents d'urbanisme vont déterminer les conditions permettant d'une part de limiter l'utilisation de l'espace, de maitriser les besoins de déplacement, de préserver les activités agricoles, de protéger les espaces forestiers, de prévenir les risques naturels prévisibles et les risques technologiques et d'autre part de prévoir suffisamment de zones réservées aux activités économiques et d'intérêt général et de terrains constructibles pour la satisfaction des besoins présents et futurs en matière de logement. Ces servitudes ne sont pas en principe indemnisées.

     

    Ces règles sont dites d'urbanisme mais pourtant elles s'appliquent aussi aux territoires ruraux.

     

    P2. LES LIENS AVEC LES AUTRES RÉGLEMENTATIONS

     

    Les règles d'urbanisme et les autres réglementations qui concernent l'utilisation des sols sont en principes parallèles. Il y a donc indépendance des législations, par exemple la législation de l'urbanisme et celle des installations classées. En principe, un permis de construire ne sanctionne pas les règles de cette législation. La loi sur l'urbanisme commerciale est indépendante des règles d'urbanisme également. Mais, il y a des liens. Des PLU peuvent interdire dans certaines zones l'implantation de surfaces commerciales inférieures au seuil pour lequel on a besoin d'une autorisation d'urbanisme commerciale.

     

     

     

     

    P3. LES DOCUMENTS D’URBANISME

     

    Les règles d’urbanisme vont être intégrées dans des documents d'urbanisme. Elles différent d'une zone à l'autre, à chaque zone correspondant une affectation différente (activité urbaine, activité agricole, zone commerciale, zone industrielle,...). Ces règles sont traduites dans des documents graphiques. Le code de l'urbanisme précise ce que les documents graphiques doivent éviter et ce qu'ils doivent contenir. La plupart du temps ces documents sont nécessaires pour permettre aux règles d'urbanisme de s'appliquer. Il a pu arriver que l'absence ou l'insuffisance de documents graphiques empêche l'application d'une règle. Par contre, de simples documents graphiques ne peuvent en principe créer à eux seuls des règles.

     

    SECTION 2. OPPOSABILITÉ ET EFFECTIVITÉ DE LA RÈGLE D’URBANISME

     

    Certaines règles ne sont opposables qu'à l'administration sans l'être aux particuliers. En conséquence, elles ne serviront pas pour la délivrance d’autorisations d'occupation du sol. A l'inverse, si l'administration ne respecte pas ces règles, les administrés pourront demander au juge de les sanctionner.

     

    La nature des obligations qui découlent d'une règle d'urbanisme n'est pas toujours la même. Les destinataires de la règle sont parfois obligés de respecter une condition de conformité. Il faut une conformité à l'égard des règles de constructions. Par contre, pour les autres règles, il n'existe pas d'obligation de conformité mais de compatibilité. Il n'est pas alors demandé au destinataire de la règle de s'y conformer rigoureusement mais on demande simplement que les destinataires de la règle ne méconnaissent pas les aspects essentiels de cette règle. Dans certains cas, la règle est minimum car certaines règles sont simplement destinées à être prises en compte ou en considération, par exemple les politiques départementales des espaces naturels sensibles doivent être compatibles avec les chartes intercommunales de développement. Ici le degré de contrainte juridique est donc très faible.

     

    Concernant l'application dans le temps, la règle d'urbanisme a des aspects originaux. C'est le cas notamment de la date d'entrée en application. Par exemple, il peut y avoir le sursis à statuer afin de différer la réponse.

     

    D'autre part, la légalité d'un acte administratif s'apprécie en règle générale en fonction des règles existantes au moment de la prise de l'acte. Par exemple, la régularité d'un permis de construire est fonction de la légalité existante au moment de la délivrance du permis et non au moment de la demande. Cette règle a pu être écartée parfois, c'est le cas de l'obtention d'un certificat d'urbanisme gelant la règle de droit pendant une certaine période.

     

    D'autre part, la règle de droit est particulièrement instable en matière d'urbanisme. Les raisons sont très nombreuses : possibilité de changer le document d'urbanisme local, jeu de la hiérarchie des règles et des documents d'urbanisme, des mécanismes conservatoires peuvent exister, la caducité du document d'urbanisme, changement de l'équipe municipale.

     

    On peut avoir quelques doutes sur l'effectivité de la règle de l'urbanisme car elle est loin de s'appliquer systématiquement comme elle devrait le faire. Il y a environ 100 000 procès verbaux par an.

    La conséquence est que ces infractions peuvent maitre en jeu différentes formes de responsabilités, responsabilité civile et responsabilité pénale.

     

    La responsabilité pénale peut être mise en jeu. Les peines sont souvent lourdes en théorie, il y a les peines d'amende, les peines de prison, les peines de destruction d'édifices,... En pratique, les peines sont rarement prononcées. La plupart du temps, les infractions ne sont pas relevées ou alors partiellement. Le personnel est généralement insuffisant pour relever toutes les infractions. Ensuite, les autorités compétentes, à commencer par le maire, ne tiennent pas forcément à poursuivre, surtout pour les infractions mineures.

     

    La responsabilité civile peut être engagée également par exemple pour troubles au voisinage, violation d'une servitude contractuelle, recours abusif,... La condition de la responsabilité est qu'il y a une violation de la règle de fond, autrement dit le simple fait d'avoir construit sans permis n'est pas suffisant à la seul pour engager la responsabilité. Quand il existe un permis, le propriétaire ne peut être condamné que si auparavant le tribunal administratif a procédé à l'annulation de ce permis. Lorsque les conditions sont réunies, le juge civil peut condamner à des dommages et intérêts mais aussi exceptionnellement à la démolition. La Cour de cassation estime que la démolition doit être ordonnée si les conditions sont remplies et si elle est demandée par celui qui a intenté le procès. Dans certains cas le propriétaire condamné pourrait se retourner cintre l'administration qui lui a délivré un permis illégal. Il existe d'autres sanctions comme la nullité de certains actes accomplis dans l'ignorance des normes d'urbanisme ou le refus de décisions administratives favorables comme le refus de certificat de conformité. Il y a des sanctions indirectes comme la difficulté de revendre une maison construite sans permis.

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

    CHAPITRE II

    LES MOYENS DE LA RÉGLEMENTATION D’URBANISME

     

     

    Ces moyens sont divers : plan local d'urbanisme & schéma de cohérence territoriale.

     

    SECTION 1. LE PLAN LOCAL D’URBANISME

     

    Les ancêtres du PLU remontent à l'entre deux guerres avec les plans d'embellissement et l'aménagement, d'autres noms ont été donnés. En 1958, on trouve les plans d'urbanisme et du détail et les plans d'urbanisme directeurs. En 1967, on crée les schémas directeurs d'aménagement et d'urbanisme et les plans d'occupation des sols. La loi de 2000 a crée le nouveau document, le plan local d'urbanisme et les SCOT.

     

    Le PLU doit nécessairement concerner l'intégralité de la commune, les PLU ne peuvent plus être partiels. La réforme actuelle souhaite créer les PLUI (plan local d'urbanise d'intercommunalité). On reproche aussi les plans d'occupation des sols volatils car ils changeaient souvent. L'idée est donc d'avoir des documents d'urbanise stables.

    Troisième axe de la réforme, les POS ne peuvent être supprimés. Or, désormais, les PLU peuvent être supprimés mais à condition qu'il y ait un avis conforme du préfet.

     

    On a voulu faire du PLU un document dont les ambitions sont plus vastes que celles du POS. Autrement dit, le PLU ne se contente plus d'être l'instrument d'une politique foncière. Le PLU veut gérer les espaces, aménager les communes, faire des prévisions économiques, faire des prévisions démographiques, évaluer les besoins en matière de développement économique, en matière d'environnement, en matière d'équilibre social de l'habitat, en matière de transport et en matière d'équipement de service. Désormais, les dispositions du PLU vont donc prévoir l'affectation des sols selon l'activité, la destination des constructions. Le PLU va prévoir des règles concernant l'aspect extérieur, des dispositions concernant les voies de circulation, des immeubles à protéger, des emplacements réservés pour les ouvrages publics, un coefficient d'occupation des sols.

     

    On fait disparaître une des 5 étapes de l'élaboration du PLU, la phase du rendu public disparaît. Il n'y a plus d’application anticipée mais il y a une procédure accélérée en cas d'urgence.

     

    P1. LA PROCÉDURE D’ÉLABORATION DES PLANS LOCAUX D’URBANISME

     

    Elle est en principe confiée au maire mais désormais elle va être de plus en plus de la compétence du président de l'intercommunalité. C'est l'autorité délibérative qui va être naturellement appelée à intervenir.

     

    Les étapes sont : la prescription, le projet est arrêté, L’enquête publique et l'approbation.

     

    A.   La prescription du plan local d'urbanisme

     

    Elle comporte deux étapes :

     

    - la délibération de prescription de l'établissement public

     

    Traditionnellement, c'était le conseil municipal désormais c'est celui de l'intercommunalité qui délibère pour décider oui ou non de prescrire un PLU sur le territoire. La délibération fixe les modalités d'association des personnes publiques. Les personnes publiques qui peuvent être associées le sont soit ensemble soit séparément. Elles sont associées en cas d'intérêt commun. Elle peut se faire séparément en cas de sujet qui ne concerne qu'une personne associée.

     

    Il y a une mesure de publicité pour que la population soit avertie. Il y a un affichage en mairie pendant un mois. Il y a aussi une mention insérée dans deux journaux locaux ou régionaux diffusés dans le département.

     

    La délibération est transmise au préfet. On va alors définir les modalités de l'association avec l'Etat. Le préfet va donc transmettre ses souhaits aux communes concernées, on dit juridiquement qu'il va porter à la connaissance les prescriptions nationales ou particulières, les servitudes d'utilité publique, les projets d'intérêt général et toutes les informations qu'il juge utiles.

     

    La décision est notifiée au président du conseil général, au maire ou président de l'intercommunalité et au président du conseil régional. La décision est également transmise au président de la chambre du commerce, de l'industrie, des métiers et de l'agriculture. La notification est également adressée au maire des communes limitrophes et au président des EPCI concernés.

    Les personnes concernées doivent faire savoir avant 2 mois si elles souhaitent ou non être associées. Dans ce cas, il faut qu'elles procèdent à la nomination de leurs représentants. Dans le même délai de 2 mois, le maire et les président des EPCI font savoir s'ils veulent être consultés sur le projet de PLU une fois qu'il sera arrêté.

     

    La prescription est un acte faisant grief et en conséquence elle peut faire l'objet d'un recours en excès de pouvoir. Elle fait grief car elle permet de mettre en place par exemple le sursis à statuer.

     

    - la mise en oeuvre du projet de plan local d'urbanisme

     

    La mise en œuvre va être faite par le président de l'intercommunalité ou le maire. Le président indique la liste des services de l'Etat que le préfet a désigné pour être associé à l'élaboration du PLU. L'arrêté énumère les autres personnes publiques ayant demandé à être associé (communes limitrophes, EPCI, ceux souhaitant être consultés sur le projet de PLU).

     

    Enfin, l'arrêté va mentionner les organismes chargés d'élaborer le PLU. L'arrêté est affiché en mairie pendant un mois. Une mention doit être faite dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le département.

     

    La mise en œuvre de l'établissement du PLU pet être faite par les services techniques de la commune ce qui implique à la commune la taille nécessaire ou par l'intercommunalité. Il est possible de recourir à des services ou des bureaux d'étude privés, cela évite d'avoir des services en permanence mais cela coûte assez cher. On peut aussi recourir à la DDE devenue la DTT qui a pour avantage la gratuité mais qui fait une tutelle technique des servies de l'Etat. Pour cela, on avait donc une convention entre la commune et la délégation départementale.

    Les présidents d'association vont être entendus par le maire ou le président de l'EPCI à leur demande. De son côté, le maire peut recueillir des avis d'organismes ou d'associations compétents en matière de construction, d'aménagement, d'urbanisme ou d'environnement. Il y a des dispositions particulières en Ile de France.

     

    B.   Le projet du plan local d'urbanisme arrêté

     

    C'est la seconde étape de la procédure qui nécessité une délibération du conseil municipal ou du conseil d’intercommunalité. C'est un projet achevé techniquement. Il comporte toutes les pièces exigées par le code de l'urbanisme. Sur la base de ce document, les personnes publiques associées donnent leur avis. Si elles le souhaitent, les communes limitrophes donnent également leur avis.

    Cette étape peut être l’occasion de désaccords, notamment avec les communes voisines. Dans ce cas, la commission de conciliation peut intervenir pour rapprocher les points de vue. Si la délibération fait naitre des désaccords entre la commune et les personnes publiques associées, la commission de conciliation est saisie ou peut être saisie par les personnes publiques ayant émis un avis défavorable.

     

    Jusqu'a la loi CRU, il fallait publier le plan d’occupation des sols mais cela a été supprimé.

     

    C.   L'enquête publique

     

    Le PLU arrêté est soumis par le maire à une enquête publique. Le maire demande au président du TA de désigner un commissaire enquêteur ou si le projet est important ne commission d'enquête. Le maire ou le président de l'intercommunalité prend alors un arrêté de mise en enquête publique. Il doit viser les pièces du dossier soumis à enquête. La commission ou le commissaire disposent de pouvoirs renforcés car il peut par exemple faire compléter le dossier, demander l'organisation d'une réunion publique, demander à proroger la durée de l'enquête.

     

    Le délai minimum de l'enquête est de minimum 1 mois. A l'expiration de l'enquête, le registre est clos et il est signé par le commissaire enquêteur qui examiner alors les observations qui ont été consignées sur le registre. Il établit alors un rapport et il rédige des conclusions motivées favorables ou non au projet. Le dossier et les rapports sont transmis au maire dans le délai d'un mois à compter de la clôture de l'enquête. Le rapport et les conclusions sont à la disposition du public. En général, le dépôt de ces conclusions se fait en mairie.

     

    Le Conseil d'Etat a posé quelques règles concernant l'enquête publique. Par exemple, il a annulé l'acte approuvant un plan d'occupation des sols car l'ouverture de l'enquête était antérieure à l'accomplissement des mesures de publicité (CE. 26 janvier 1979. Laurans). Par ailleurs, le commissaire ne doit pas être intéressé par l'opération. Si ce n'est pas le cas, cela pourrait entrainer l'annulation du PLU.

     

    Après l'enquête, le PLU peut subir des modifications mais il faut alors que ces modifications résultent de l'enquête ou des propositions de la commission de conciliation. Ces modifications ne doivent pas bouleverser l’économie du projet. Si c'est le cas, il faut recommencer l'enquête avec une appréciation in concreto du juge.

     

    D.   L'approbation du plan local d'urbanisme

     

    Les choses se terminent comme elles ont commencées, par délibération du conseil municipal ou d’intercommunalité. Le PLU, éventuellement modifié, va donner lieu à consultation des services de l'Etat et des personnes publiques associées si le maire le juge nécessaire. Le conseil municipal ou d'intercommunalité délibère sur le PLU et doit l'approuver. La délibération fait l'objet de mesure de publicité. S'il existe un SCOT, la délibération approuvant le PLU devient exécutoire immédiatement après l'accomplissement des mesures de publicité. S'il n'y a pas de SCOT approuvé, la délibération approuvent le PLU ne devient exécutoire qu'un mois après sa transmission au préfet. Le préfet peut l'empêcher de devenir exécutoire en notifiant à la commune les modifications qu'il juge nécessaire d'apporter au PLU.

     

    Les PLU sont tenus à la disposition du public. Ce dernier peut les consulter en mairie. De plus en plus de commune mettent leur PLU sur internet, comme la commune de Paris.

     

    P2. L’ÉVOLUTION DU PLAN LOCAL D’URBANISME

     

    Le PLU n'est pas immuable et il doit s'adapter à l'évolution de la commune, notamment en cas de changement du conseil municipal ou de zones à urbaniser. Il y a donc différentes formules mais elles changent fréquemment elles aussi. L'ordonnance du 5 janvier 2012 est la dernière modification mais des modifications vont sans doute intervenir avec la loi en cours. L'ordonnance porte clarification et simplification des procédures d'élaboration, de modification et de révision des documents d'urbanisme. Cette ordonnance va être consacrée à trois types de changements : la révision, la modification et la mise en compatibilité.

     

     

     

    A.   La révision du plan local d’urbanisme

     

    Le PLU eut faire l'objet d’une révision lorsque l'EPCI ou la commune envisage soit de changer les orientations définies dans le plan d'aménagement et du développement durable, soit de changer le PLU en réduisant en espace boisé une zone agricole ou une zone naturelle et forestière, soit de réduire une protection édictée en raison des risques de nuisance de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels ou d'une évolution de nature à inclure de graves risques de nuisance.

     

    Il faut une délibération de l'organe délibérant puis une concertation avec des personnes publiques associées. Mais, lorsque le projet de révision n'a pas pour effet de porter atteinte aux orientations du PAD, les personnes publiques associées sont consultées une fois le projet arrêté, dans le cadre d'une réunion conjointe.

     

    Ensuite, il faut une enquête publique qui est de type environnementale. Puis, on a l'approbation de la révision par délibération de l'organe délibérant de l'EPCI ou du conseil municipal.

     

    Généralement, les communes cherchent à éviter de mettre en place ce système car il est complexe.

     

    B.   La modification du plan local d'urbanisme

     

    Il y a deux types de modification : modification de droit commun et modification simplifiée.

     

    1.    La modification de droit commun

     

    La procédure de modification peut être utilisée lorsque l'établissement public de coopération intercommunale ou la commune envisage de modifier le ou les documents suivants : le règlement et les orientations d'aménagement et de programmation. Ces deux modifications sont communes à la modification de droit commun et à la modification simplifiée. C'est l'un des rares points communs entre les deux modifications.

     

    Pour le reste, la procédure de modification de droit commun peut être utilisée en dehors des cas où une révision s'impose ou si la modification a pour effet de :

    1. majorer de plus de 20% les possibilités de construction au sein d'une zone résultant de l'application de l'ensemble des règles du PLU

    2. diminuer ces possibilités de construire

    3. réduire une zone urbaine ou une zone à urbanisme

     

    L'initiative de la modification de droit commun revient au président de l'EPCI ou au maire. La concertation est simplement facultative. Il doit y avoir ensuite une notification du projet aux personnes publiques associées. Il y a une enquête publique similaire à celle de la révision. Si la modification d'un PLU intercommunal n'intéresse qu'une ou plusieurs communes, l'enquête publique peut n'être organisée que sur le territoire des communes intéressées.

    L'approbation de la modification se fait par délibération de d'organe délibérant.

     

    2.    La modification simplifiée

     

    Elle peut concerner le réglementent et les OAP mais aussi dans les autres cas que ceux mentionnés pour la procédure de modification de droit commun ou lorsqu'il s'agit de modifier des erreurs matérielles ou dans les cas de majoration des possibilités de construire. On trouve également des disposions de l'article L. 123-1-11 du code de l'urbanisme avec possibilité de déterminer des secteurs dans les zones urbaines à l'intérieur desquelles un dépassement des règles relatives au gabarie, à la hauteur, à l'emprise au sol et au COS et autoriser dans une limite de 20% pour chacune de ces règles pour permettre l'agrandissement ou la construction de bâtiments à usage d'habitation. L'article L. 127-1 prévoit la possibilité de délimiter des secteurs à l'intérieur desquels une majoration du volume constructible sera autorisé pour les programmes de logements comportant des logements locatifs sociaux. L'idée est de d'obliger les promoteurs a construire des logements sociaux avec contre partie une augmentation des opportunités de construire. Or, souvent, les communes ne souhaitent pas densifier. Donc es promoteurs sont obligés de construire des logements sociaux dans leur programme et donc il vont vendre plus cher les autres logements afin de rendre les logements sociaux moins chers. L'article L. 128-1 donne la possibilité d’autoriser dans les zones urbaines ou à urbaniser un dépassement des règles relatives à la densité dans la limite de 30% pour les constructions satisfaisants à des normes énergétiques.

     

    L'initiative appartient ai maire ou président de l'EPCI. La consultation est obligatoire et il y a une notification aux personnes publiques intéressées. Il n'existe pas d'enquête publique mais le projet doit être mis à disposition du public pendant un délai d'un mois. Si la modification ne concerne qu'une ou plusieurs communes de l'intercommunalité, l'enquête peut être réservée à ces communes. Enfin, le président de l'EPCI ou le maire présente le bilan de la mise à disposition devant l'organe délibérant et le conseil délibère et adopte le projet de modification simplifiée par délibération motivée.

     

    C.   Les mises en compatibilité

     

    Il faut distinguer d'abord :

    1. la mise en compatibilité d'un PLU avec un projet présentant un caractère d'utilité publique ou d'intérêt général

    2. la mise en compatibilité d'un PLU avec un autre document

     

    1.                 La mise en compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec un projet présentant un caractère d’utilité publique ou d'intérêt général

     

    Il faut opérer une double distinction avec :

    1. La mise en compatibilité avec une déclaration de projet

    2. La mise en compatibilité avec une déclaration d'utilité publique

     

    a.    La mise en compatibilité avec une déclaration de projet

     

    Il existe une possibilité pour l'Etat et ses établissements publics, les collectivités territoriales de se prononcer par une déclaration de projet sur la réalisation d'un projet public ou privé de travaux, de construction ou d'opération d'intérêt général. Si le projet se révèle incompatible avec les dispositions du PLU, il faut recourir à une procédure particulière de mise en compatibilité du document d'urbanisme. Lorsque la déclaration de projet est adoptée par l'Etat ou l'un de ses établissements publics, régions ou départements, elle ne peut avoir pour objet de porter atteinte à l'économie générale du PADD et du PLU. Les communes et intercommunalités ne sont pas visées.

     

    La procédure peut être engagée par l'Etat et ses établissements publics, les collectivités territoriales et leurs groupements. La consultation est facultative. Il y a un examen conjoint du projet de mise en compatibilité du PLU par les personnes publiques associées. Lorsque la mise en compatibilité d'un PLU intercommunal est nécessaire pour réaliser le projet, les maires des communes intéressées participent à l'examen conjoint. Une enquête publique environnementale est organisée. Si une seule commune est concernée dans l'intercommunalité, l'enquête ne concernera que cette commune.

     

    S'il s'agit d'une déclaration de projet prise par un EPCI ou une commune, le projet de mise en compatibilité du PLU est approuvé par la déclaration de projet.

     

    Si la déclaration de projet est prise par l'Etat, la commune ou l'intercommunalité émet un avis sur le projet de mise en compatibilité. Le silence gardé pendant 2 mois vaut avis favorable. Ensuite, le projet de mise en compatibilité du PLU est approuvé par arrêté préfectoral.

     

    Si la déclaration de projet est prise par une personne autre que l'Etat, un EPCI ou une commune, l'EPCI ou la commune décide de la mise en compatibilité dans le délai de 2 mois à compter de la réception, des conclusions du commissaire enquêteur. A défaut de mise en compatibilité dans les 2 mois, le projet de mise en compatibilité du PLU est approuvé par arrêté du préfet.

     

    b.    La mise en compatibilité avec une déclaration d'utilité publique

     

    Lorsque la réalisation d'un projet public voir même privé dans certains cas, de travaux, de construction ou d'opération d'aménagement présentant le caractère d'utilité publique et nécessitant une expropriation se révèle incompatible avec le PLU, il est nécessaire de recourir à une procédure particulière de mise en compatibilité du document d'urbanisme. Cette procédure permet d'apporter tous les changements nécessaires au PLU, y compris une remise en cause du PADD.

     

    La procédure est initiée par le préfet et la consultation est facultative. Il existe un examen conjoint du projet de mise en compatibilité du PLU avec les personnes publiques associées. Une enquête publique environnementale est mise en place par le préfet, le maire ou le président de l'EPCI. L'EPCI ou la commune émet un avis sur le projet de mise en compatibilité. Le silence gardé pendant 2 mois vaut avis favorable. Le projet de mise en compatibilité du PLU est approuvé par la déclaration d'utilité publique et la procédure se termine de cette manière.

     

    2.                 La mise en compatibilité d'un plan local d’urbanisme avec un autre document

     

    Il s'agit des documents suivants : avec le DTABD, avec des dispositions particulières à la loi montagne ou la loi littorale, avec la réalisation d'un nouveau projet d'intérêt général, avec l'issue d'un délai de 3 ans avec les orientations d'un SCOT, d'un schéma de secteur, d'un schéma de mie en valeur de la mer, d'une charte de parc naturel régional, d'un plan de déplacement urbain, d'un plan local d'habitat et avec l'issue d'un délai d'1 an pour permettre la réalisation d'un ou plusieurs programme de logement prévu dans la commune par le plan local de l'habitat.

     

    L’initiative appartient a préfet qui demande à la commune ou l’intercommunalité la mise en compatibilité. A défaut d’accord, le préfet engage la procédure. La concertation est facultative et il y a un examen conjoint du projet de mise en compatibilité par les personnes publiques associées. Il existe une enquête publique environnementale. La dernière étape est l'approbation. Si l'EPCI a porté le projet, il décide la mise en compatibilité. Si le projet est porté par le préfet, l'EPCI ou la commune donne un avis favorable, le silence pendant deux mois vaut avis favorable, la mise en compatibilité est approuvée par arrêté préfectoral.

     

    P3. LE CONTENU DU PLAN LOCAL D’URBANISME

     

    Le contenu des PLU a été modifié à de nombreuses reprises. Dernièrement, la loi du 12 juillet 2010 le modifie et portant engagement national pour l'environnement, loi Grenelle II. Les objectifs de cette loi en matière de PLU est de lutter contre l’étalement urbain, favoriser la densification des constructions, maintenir la biodiversité avec la création des trames verts et bleus et le développement des énergies renouvelables. On a voulu faciliter également l'intercommunalité. L'idée est que les PLU devront être des PLU intercommunaux.

     

    A.   Le dossier du plan local d'urbanisme

     

    Dans le PLU, on trouve différents éléments :un rapport de présentation, des documents graphiques, un projet d'aménagement et développement durable, des orientations d'aménagement et de recommandation et des annexes.

     

    1.    Le rapport de présentation

     

    C'est une sorte d'exposé des motifs. C'est un peu comme le rapport de présentation d'un projet de loi. On y indiquer les objectifs prévus sur le plan communal ou intercommunal. Le rapport émet donc les perspectives d'évolution démographiques, économiques, sociales ainsi que celles concernant l’habitation et les équipements publics. Il analyse l'état initial du site, l’environnement et détermine les perspectives d'évolution des parties urbanisées de la commune.

     

    Le rapport de présentation doit aussi justifier que les dispositions du PLU sont compatibles avec les lois d'urbanisme, les documents d’urbanisme supérieurs comme le SCOT, le respect des servitudes d'utilité publique et ne compromettent pas la lise en œuvre des projets d'intérêt général. L'insuffisance des analyses et des orientations de ce rapport peut entrainer l'illégalité du PLU (CE. 7 juin 1983. Commune d'Abrillé).

     

    2.    Les documents graphiques

     

    Ils sont constitués par des cartes et par des tableaux concernant le territoire de la commune ou de l'intercommunalité. Le but est de localiser les zones et les secteurs où s'appliquent les règles du PLU. Ces documents font apparaitre les zones urbaines et les zones naturelles. Différents sigles sont utilisés. Ils ne sont pas tout à fait les même pour les plans d'occupation des sols et pour le PLU. On a d’abord les sigles traditionnels comme la zone U (zone urbaine), la zone NA (zone d'urbanisation future), une zone NB (une zone partiellement desservie par les équipements), une zone NC (zone de richesse naturelle), zone ND (zone à protéger) et zone N (zone naturelle).

     

    Les « zones nouvelles » du PLU se retrouvent notamment aux articles R. 123-4 et suivants du code de l'urbanisme. On trouve d’abord les zones urbaines (zone U), les zones à urbaniser (zone AU), les zones agricoles (zone A) et les zones naturelles et forestières (zone N).

     

    Les zones urbaines sont à l'article R. 123-5. Il s'agit des secteurs déjà urbanisés et des secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter. Mais, à l'intérieur de ces zones, il peut y avoir des terrains inconstructibles. Il peut même y avoir des terrains cultivés. En principe, dans ces zones, le permis de construire ne peut pas être refusé pour insuffisance des équipements publics. Le Conseil d'Etat a pourtant jugé que le permis de construire ne pouvait être délivré en zone U dès lors que l'autorité compétente n'était pas en mesure d'indiquer le délai de réalisation d'extension du réseau d'assainissement nécessaire à la desserte de la nouvelle construction (CE. 5 janvier 1984. Ministre de l'urbanisme c/ Association SOS Boulevard de Strasbourg).

    Les zones U se subdivisent en des sous zones. En effet, il y a autant de zones U qu'il y a de types d'urbanisme à maintenir ou à créer. Le zonage se décline par exemple en zone UA, UB, UC. Par exemple, la zone UA correspond au centre historique de la ville. La zone UB concerne le centre urbain autour des quartiers les plus anciens. Normalement, l'habitat y est dense. La zone UC concerne les terrains affectés à l'habitation mais avec une plus faible densité. La zone UG sont des constructions nécessairement individuelles. La zone UR concerne les bâtiments à rénover. Dans certaines zones, les bâtiments doivent être construits en continue comme en zone UA ou peuvent être faits en discontinue comme la zone UB. Un règlement de zone peut fixer des hauteurs différentes selon la destination des constructions (usage commercial notamment). A l'intérieur d'une zone, il peut y avoir des secteurs différents. Par exemple, la zone UG peut donner la zone UGc qui sera une zone individuelle à caractère résidentiel. En conséquence, le droit de construire dans le secteursUGc exigera une superficie plus grande de terrain.

     

    Les zones à urbaniser sont les plus intéressantes pour les promoteurs car c'est là qu'on peut le plus construire. C'est 'article R.123-6. Il s'agit essentiellement de secteurs à caractère naturel destinés à s'ouvrir petit à petit à l'urbanisation.

     

    Les zones agricoles sont à l'article R.123-7. Les zones A sont définies comme des secteurs équipés ou non à protéger en raison d'un potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. En principe, les constructions sont interdites mais il y a des exceptions d'bord pour les services publics ou d'intérêt collectif ensuite pour l'exploitation agricole.

    La zone N est définie comme zone naturelle et forestière à l'article R. 123-8. Il s'agit des « secteurs équipés ou non à protéger en raison soit de la qualité des sites, soit de la qualité des milieux naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique soit encore de l'existence d'une exploitation forestière, soit de leur caractère d'espace naturel ».

     

    3.    Le règlement

     

    Le règlement fixe les normes applicables au terrain compris dans diverses zones du territoire couvert par le plan. C'est la traduction juridique des documents graphiques. Il permet de connaître les possibilités d'utilisation du sol et les conditions dans lesquelles ces possibilités peuvent être exercées par les propriétaires et par les usagers du sol. Certains règlements sont à contenu sommaire, d'autres sont à contenu détaillé.

     

    4.    Les annexes

     

    Elles comprennent le cas échéant : la liste des emplacements réservés, la liste des opérations déclarées d'utilité publique , les documents relatifs au réseau d'assainissement, les servitudes d'utilité publique, la liste des lotissements dont les règles d'urbanisme ont été maintenues.

     

    Le défaut de mention des servitudes est sanctionné. L'inopposabilité de celle ci entache le PLU d'illégalité. Le préfet peut mettre en demeure le maire ou le président de l'EPCI d'annexer les servitudes mentionnées.

     

    5.    Les orientations d'aménagement et de programmation

     

    Elles sont prévues par la loi Grenelle II de 2010. Elles remplacent les orientations d'aménagement de la loi du 2 juillet 2003. Les OAP doivent obligatoirement figurer dans le dossier du PLU. Les OAP présentent une analyse de la consommation d'espace naturel, agricole et forestier. L'objectif est d'éviter qu'un trop d'espace agricole ne se trouve urbanisé.

     

    6.    Le plan d'aménagement et de développement durable

     

    Jusqu'en 2010, le PADD devait définir les orientations générales d'aménagement et d'urbanisme de l'ensemble de la commune. Le nouvel article mis en place en 2010 L. 123-1-3 dispose que « le PADD définie les orientations générales des politiques d’aménagement, d’équipement, d'urbanisme, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers et la préservation ou la remise en bon état des continuités écologiques ». Il arrête les orientations générales concernant l'habitat, les transports et les déplacements, le développement des communications numériques, l’équipement commercial et les loisirs retenus pour l’ensemble de l'EPCI ou de la commune. Enfin, il fixe les objectifs de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain.

     

    B.   Les règles juridiques définies par le règlement du plan local d'urbanisme

     

    Les PLU fixent les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols. Le règlement du PLU est la traduction et la synthèse des règles de droit applicables. Le règlement du PLU précise le zonage et les normes d'implantation des différentes constructions. Il prévoit des dispositions relatives aux équipements. Il peut prévoir un ou plusieurs coefficients d'occupation des sols et définir des restrictions en matière de droit de construire.

     

    1.    Le zonage

     

    Le zonage relève du pouvoir discrétionnaire des autorités chargées d'élaborer le PLU. Le Conseil d'Etat n'exerce qu'un contrôle minimum. L'administration n'est pas liée pour l'affectation future par les modalités existantes sur le terrain. Elle peut prévoir des modifications dans l'intérêt de l'urbanisation.

     

    Le classement ne doit pas avoir pour objet de favoriser le projet d'un promoteur au dépend d'un autre, auquel cas il y aurait détournement de pouvoir.

     

     

    2.    Les dispositions relatives aux équipements et bâtiments

     

    Ces dispositions peuvent avoir des objets très variés. D'abord, on va trouver des règles qui concernent le tracé et les caractéristiques des voies de circulation avec éventuellement leur devenir. Ensuite, on va trouver des règles concernant l'aspect extérieur des constructions. Il y a aussi des règles concernant l'aménagement des abords. Le contrôle, selon les PLU, peut aller plus ou moins loin. Par exemple, le PLU peut imposer des règles concernant la couleur des façades.

     

    La loi du 7 janvier 1983 interdit les mesures dérogatoires car il n'y en avait tellement que la règle était niée. Elle permet les adaptations mineures c'est-à-dire l'assouplissement de la règle d'interdiction. Pour qu'une adaptation soit considérée comme mineure, elle doit réunir deux conditions cumulatives :

    - elle doit intervenir dans une hypothèse prévue par la loi

    - elle doit réaliser un aménagement limité de la réglementation en vigueur (CE. 11 juillet 1984. Commune de Milly la fôret). Mais, il a pu arriver que la jurisprudence se montre très libérale. Dans certains cas, la notion d'adaptation mineure a été entendue de façon large.

     

    3.    Le coefficient d'occupation des sols

     

    Le coefficient d'occupation des sols est le rapport exprimant le nombre de mètres carrés de planché susceptible d'être construit par mettre carré de sol. Le produit du COS par la superficie du terrain donne la surface de planché maximum susceptible d'être construite sur le terrain. En principe, le terrain doit être d'un seul tenant. Il peut y avoir une parcelle ou les parcelles doivent être contiguës. Le COS s'applique à la superficie du terrain qui fait l'objet de la demande de permis de construire. Par contre, on enlève les emplacements réservés par le PLU aux ouvrages et installations d'intérêt général. De la surface on déduit un certain nombre de surfaces inutilisables comme les sous sol, balcons, surface non closes situées en rez de chaussée,...

     

    Souvent, le COS se trouve mentionné à l'article 14 du règlement du PLU, quand il est présent. L'article est nommé possibilités maximales d'occupation du sol. Le COS n'est pas le même sur tout le territoire du PLU, il varie selon les zones. Il varie également parfois à l'intérieur des zones par secteur. La plupart du temps le COS est élevé en zone urbaine, particulièrement en centre ville, et il est faible voit très faible en zone naturelle. Les PLU peuvent prévoir des COS variables, des COS alternatifs et des COS différentiels. Le COS alternatif existe quand deux densités sont prévues par le PLU. La plupart du temps, l'utilisation du COS le plus élevé est soumis à une condition de superficie du terrain. Le COS différencié l'est quand il est variable en fonction de la destination du terrain. Par exemple, le COS ne sera pas le même pour les bureaux, l’habitation ou le commerce. Le COS est normalement d'une densité maximum mais les PLU peuvent prévoir des normes de construction différentes soit en raison de prescription d'urbanisme soit à cause de l'existence de différents projets tendant à renforcer la capacité des équipements collectifs.

     

    L'article 15 du PLU peut prévoir une possibilité de dépassement. Si c'est le cas, le PLU va indiquer à quelles conditions le dépassement peut être réalisé. Le code de l'urbanisme prévoit notamment des dépassements à raison de construction de logements sociaux. Si le dépassement n'est pas prévu par le PLU et que le COS est néanmoins dépassé, il y a alors illégalité. Les raisons du dépassement sont prévues par le code de l'urbanisme. Le dépassement peut être admis pour les raisons d'architecture et d'urbanisme, pour renforcer la capacité des équipements collectifs (hôpitaux, théâtres,...), pour mieux protéger certaines zones naturelles (le dépassement entraine un système de transfert de COS et l'instauration d'une servitude). Pendant longtemps, il y a eu un versement pour dépassement du COS qui a été supprimé par la loi SRU pour le versement du dépassement du COS. Tous les contrôles de densité existants sont en principe supprimés.

     

    Le transfert de COS en zone urbaine est réglementé par le code de l'urbanisme. Pour que ce transfert soit possible, il faut que certaines conditions soient réunies :

    1. le transfert de densité n'est possible d'un terrain à un autre que si les règles qui sont applicables à chacun de ces terrains sont semblables y compris et surtout la règle de densité

    2. les possibilités de construire sur des terrains émetteurs (qui vendent leur possibilité de construire) doivent être effectivement transférables. Il faut que les parcelles ne soient pas désignées par le PLU comme emplacement réservé à des équipements publics.

    Si les conditions ne sont pas réunies, le transfert n'est pas possibles. Le transfert ne peut se faire qu'entre terrains constructibles mais aussi entre terrains dont l'un est inconstructible ou partiellement constructible (parcelles trop longues ou pas assez larges).

     

    Cette procédure présente à la fois des aspects de droit privé et des aspects de droit public. Concernant le droit privé, il faut l'accord des propriétaires concernés, la constitution de cette servitude doit faire l'objet d'une délibération du conseil municipal notifiée aux propriétaires intéressés, la délibération vaut autorisation de dépassement. La délibération fixe le COS applicable et l’accord des propriétaires se fait par acte notarié. L'acte est publié au bureau des hypothèques moyennant finances.

     

    Le transfert de COS en zone naturelle est la seule modalité de règlement de dépassement du COS. Il peut être prévu dans les zones soumises à une forte pression immobilière et où il faut protéger la qualité des paysages. Cela évite les mitages. La technique est celle de la dispersion des bâtiments. Le règlement du PLU fixe les modalités du transfert et il peut fixer notamment une superficie minimum du terrain auquel profite ce transfert.

     

    Le législateur est intervenu pour réglementer une fois de plus le COS notamment avec la loi du 2 juillet 2003. Il a mis en place notamment l'article L. 123-1-1 pour assouplir les règles concernant la densité.

    L'idée est de contrôler la constructibilité de terrains pour éviter des fraudes à la règle d'urbanisme. On avait donc mis en place des règles anti fraudes. L'article dit que dans les zones où on était fixés un ou des COS, le PLU peut prévoir que si une partie a été détachée depuis moins de 10 ans d'un terrain dont les droits de construire résultant de l'application du COS ont été utilisés partiellement ou en totalité, il ne peut plus être construit que dans la limite des droits qui n'ont pas déjà été utilisés.

    Première remarque, ce système est facultatif. Ce sont les communes qui décident de l'appliquer ou non. L'ancien était obligatoire. Deuxième remarque, le contrôle de la densité est limité dans le temps car c'est seulement 10 ans à compter de la division du terrain. Le point de départ est l'acte authentique. Donc, au bout de 10 ans, on récupère les droits de construire.

     

    Le mode de calcul est à souligner. On retient la densité la plus favorable à la constructibilité. On peut se trouver dans deux situations : soit le COS a augmenté soit le COS a diminué.

    Si le COS a augmenté, c'est le second alinéa de l'article L. 123-1-1 qui s'applique. Il dit que si le COS applicable au terrain est augmenté après la division, la minoration des droits à construire résultant de l'application du premier alinéa est calculée en appliquant le COS existant à la date du permis de construire. Donc, si le COS augmente, les droits de construire sur le terrain sont calculés en fonction du COS en vigueur à la date de la délivrance du permis de construire sur le terrain détaché. C'est donc favorable car cela permet de construire davantage.

    Si le COS a diminué, c'est l'article L. 123-1-1 alinéa 3. Il dit que si le COS applicable au terrain est diminué après la division, la minoration éventuelle des droits à construire est calculée en appliquant le COS à la date de la division. Donc, si le COS diminue, les droits de construire sont calculés en fonction du COS en vigueur au moment de la division. Donc, au total, les droits de construire sont augmentés en cas d'élévation du COS mais ils ne sont pas diminués en cas de baisse.

     

    Par exemple, si on pose un terrain de 1000 mètre carré avec un COS de 1 on a donc le droit de construire 1000 m2. Un bâtiment de 700 mètre carré est édifié avant la division et celle ci se fait en 2 parcelles de 500 mètres carrés. Dans ce cas, les droits à construire du propriétaire du second terrain non bâti identique à ceux du terrain construit, minorés du dépassement des droits à construire constatés sur le premier terrain. Le propriétaire du second terrain aura donc le droit à construire 300 mètres carré car le dépassement sur le premier terrain est de 200 mètre carrés. Si par la suite le COS augmente est atteint 1.2, dans ce cas, les droits à construire du propriétaire du second terrain sont égaux au produit de la superficie du terrain multiplié par le nouveau COS donc 500 x 1.2 ce qui donne 600 mètre carré, minorés du dépassement du droit à construire sur le premier terrain. Dans ce cas, il y a un dépassement de 100m2 sur le premier terrain. Le propriétaire de la seconde parcelle pourra donc construire 500 mètre carré.

     

    La gestion du contrôle de densité n'est plus assurée par l'administration. Avant, l’administration opérait ce contrôle par la manière du certificat d'urbanisme. Lorsqu'elle le délivrait, elle indiquait le nombre de mètre carré constructible. Désormais, c'est le vendeur qui doit fournir à l'acquéreur un certificat attestant la surface de plancher des bâtiments existants sur la ou les parcelle(s) concernée(s). L'acte de vente atteste de l'accomplissement de cette formalité. C'est un élément d'information. Il n'est pas obligatoirement annexé à l'acte de vente. Son défaut pourrait entrainer une nullité relative si l'acquéreur parvient à démontrer une nullité substantielle. La responsabilité du notaire pourra être retenue, sauf s'il s'est fait assisté par un géomètre. L'information peut être fausse pour erreur ou pour fraude. L'information est limitée à la vente.

     

    Il y a un autre moyen souvent utilisé pour contrôler la densité. Il s'agit de la possibilité de fixer un tarif minimum d terrain constructible. L’objectif est d'éviter une urbanisation excessive dans les communes rurales, notamment lorsque la règle est justifiée pour préserver le caractère de l’urbanisation traditionnelle ou l'intérêt de a zone considérée.

               

    P4. LES EFFETS DU PLAN LOCAL D’URBANISME

     

    Le PLU va être le document de référence pour construire et donc pour les demandes de permis de construire, les demandes d'aménagement,...

     

    A.   L'opposabilité du plan local d'urbanisme

     

    Il y a trois étapes de l'élaboration qui déterminent les effets spécifiques : la prescription du PLU, les effets du PLU et le régime juridique du PLU rendu exécutoire.

     

    1.    La prescription du plan local d'urbanisme

     

    Elle entraine des effets juridiques dont essentiellement le sursis à statuer qui pet être opposé à compter de la publication de la délibération prescrivant l’élaboration du PLU. Le sursis à statuer est une mesure de sauvegarde. Il permet d'empêcher provisoirement la réalisation de travaux et d'opérations qui seraient de nature à compromettre l'exécution d'un PLU prescrit ou en révision.

     

    La mise en œuvre du sursis à statuer est une possibilité mais cela n'est pas une obligation pour l’administration. Le refus d'utiliser le sursis à statuer est soumis au contrôle minimum. La décision a une validité de 2 ans. Il peut être prorogé au maximum d'un an. Le dépôt d'une demande d'autorisation est nécessaire pour faire courir le délai de 2 ans. Autrement dit, une lettre de l'administration ou un certificat d'urbanisme ne peuvent suffire à déclencher le délai de 2 ans.

     

    A l'expiration du délai de validité du sursis à statuer, une décision doit être prise mais sur confirmation de la demande de l'intéressé. L'autorité compétente chargée de délivrer l'autorisation dispose d'un délai de 2 mois pour décider. La confirmation doit intervenir dans les deux mois après l'expiration du délai de validité du sursis à statuer. Une décision définitive doit être prise par l'autorité compétente pour la délivrance de l’autorisation dans les deux mois suivant la confirmation. S'il n'y a pas de notification dans ce délai, l'autorisation est considérée comme accordée dans les termes où elle a été demandée. Le sursis à statuer est pris par arrêté motivé de l'autorité compétente. Ce n'est plus une compétence réservée au préfet. Si le maire est compétent pour délivrer le permis de construire, il le sera aussi pour le sursis à statuer. Si c'est l'intercommunalité qui est compétente, ce sera alors le président de l'intercommunalité. Le sursis à statuer concerne de nombreuses autorisations à construire mais aussi concernant les autorisations pour les bâtiments classés.

     

     

     

    2.    Les effets liés à l’approbation du plan local d'urbanisme

     

    L'approbation se fait par le conseil municipal. Elle entraine un transfert de compétences au profit du maire des compétences relatives à l'occupation du sol. Il peut s'agit de permis de construire, de permis d'aménager, et donc toutes les autorisations concernées en matière d'urbanisme.

     

    L'approbation du PLU dispense une enquête préalable au classement et au déclassement de voies publiques de la commune. Il faut toutefois que le PLU précise les catégories dans lesquelles ces voies doivent entrer. Il faut aussi que ces classements figurent parmi les opérations soumises à enquête. La dispense n'est applicable à la voirie nationale que si l'acte d'approbation est accompagné de l'avis conforme du préfet. Les alignements nouveaux issus du PLU se substituent aux anciens alignements résultant des plans généraux d'alignement.

     

    L'approbation d'un PLU permet de modifier toute ou partie des documents d'un lotissement pour les mettre en concordance avec le PLU.

     

    3.    Le régime juridique du plan local d’urbanisme rendu exécutoire

     

    Les PLU s'imposent aux personnes publiques comme aux personnes privées. Les dispositions du document sont d'ordre public. Elles ne peuvent être tenues en échec par des conventions entre propriétaires d'immeubles riverains. Le PLU peut être considéré comme un acte réglementaire. Il ne donne pas de droits acquis aux particuliers et donc il peut être modifié à tout moment sans indemnités. Les auteurs du PLU ne sont pas liés dans l'affectation du terrain par les modalités existantes de leur utilisation. Par exemple, une ancienne zone industrielle peut être reconvertie en une zone d'habitation. La modification du PLU n'entraine aucune indemnisation.

     

    L'approbation du PLU peut faire l'objet d'un recours devant le juge administratif. L'annulation d'une étape dans l'élaboration du PLU n'a pas d'effet sur les autres étapes si celles ci n'ont pas fait l'objet de recours. Toute personne qui peut se voir opposer les servitudes du PLU peuvent agir pour contester la légalité du PLU. Il peut s'agir par exemple d'un habitant mais aussi d'un propriétaire n'habitant pas dans la ville.

     

    Le Conseil d'Etat exerce sur le contenu du PLU le contrôle minimum de l'erreur d'appréciation. En effet, le Conseil d'Etat n'est pas le supérieur hiérarchique des élus et donc il ne lui appartient pas de dire quel est le zonage préférable. Le contrôle minimum du Conseil d'Etat peut entrainer une annulation seulement partielle. En principe, l'annulation du PLU n'entraine pas automatiquement celle d'un permis de construire délivré sous l'empire du plan. S'il en est saisi, le Conseil d'Etat devra rechercher si le projet de construction est compatible ou non avec les dispositions d'urbanisme redevenues applicables à la suite de l'annulation du plan. Il peut cependant y avoir annulation du permis s'il a été accordé en application de dispositions illégales d'un PLU spécialement édictées pour rendre possible une opération litigieuse.

     

    L'illégalité du PLU peut aussi être invoquée par voie d'exception à l'appui d'un pourvoi dirigé contre une décision prise en application du PLU. Evidemment, cela n'entraine pas l'annulation du PLU. L'article L. 600-1 précise que l'exception d'illégalité qui est normalement perpétuelle est limitée à 6 mois pour les vices de forme concernant l'élaboration du PLU.

     

    En pratique, les règles du PLU s’articulent avec d'autres réglementations comme celle des lotissements. En principe, ces documents ne doivent pas être contradictoires et en cas de divergence ce sont les mesures les plus restrictives qui doivent s’appliquer.

     

    B.   Le plan local d'urbanisme et la décentralisation

     

    La décentralisation s'est réalisée par l'élaboration des documents d'urbanisme d’abord. Elle concerne aussi la plupart des autorisations qui ont trait à l'occupation des sols (permis de construire, permis d'aménager, certificat d'urbanisme, certificat de conformité,...).

     

    En approuvant le PLU, la commune acquiert d'office et définitivement la compétence d'instruction et de délivrance des actes relatifs à l'utilisation du sol. L'évolution actuelle est de rendre obligatoire l'élaboration de documents d'urbanisme intercommunaux.

     

    SECTION 2. LES NORMES SUPÉRIEURES AU PLAN LOCAL D’URBANISME

    P1. LES DIRECTIVES TERRITORIALES D’AMÉNAGEMENT ET DE DÉVELOPPEMENT DURABLE

     

    Elles ont été crées en 1995. C'était un document de planification stratégique pour les territoires présentant un intérêt majeur. Il y en a 6. La loi du 12 juillet 2010 transforme les DTA en outil de programmation. Elle exclue de la hiérarchie des normes du droit de l'urbanisme. Elle supprime ces spécificités pour les zones montagnes et littorales.

     

    Les domaines d'intervention de la DTADD relèvent du pouvoir discrétionnaire et répondent à des préoccupations d'aménagement, d'urbanisme et de protection de l'environnement. On y trouve des objectifs et des orientations pour un territoire. Désormais, seul l'Etat en a l'initiative. Elles sont élaborées en association avec les collectivités territoriales incluses dans le périmètre. Elles font l'objet d'une évaluation environnementale et ne sont plus soumises à une enquête publique. Elles sont approuvées par décret en Conseil d'Etat. Elles peuvent être modifiées, révisées ou même supprimées.

    Elles ne produisent pas d'effet sur les PLU. Leur mise en œuvre résulte d'une décision de projet d'intérêt général après concertation avec les collectivités territoriales.

     

    Elles permettent de réaliser un de ces objectifs. Elles peuvent concerner un espace à risque.

     

    Les articles L. 113-1 jusque 113-6 sont les articles de référence.

     

    Celles approuvées avant la loi de 2010 conservent les effets. Lors de la modification ou de la révision, le nouveau régime pourra s'appliquer.

     

    P2. LE RÈGLEMENT NATIONAL D’URBANISME

     

    Concernant le RMU, il a été modifié à plusieurs reprises. La dernière fois date du 7 janvier 2007. Il remonte à l'article 91 du code de l'urbanisme de 1954.

     

    Le RMU comporte différentes dispositions. Il ne s'applique dans sa totalité que dans les communes qui ne sont pas dotées d'un document d'urbanisme. D'autres articles du RMU s'appliquent même en présence du PLU qu'ils viennent compléter. Il joue donc un rôle supplétif sur certains points.

     

    On va trouver :

    - des dispositions ayant trait à la localisation et à la desserte des constructions

    - des dispositions permettant de refuser un permis ou de ne l'accorder que de manière conditionnelle

    - des dispositions pour limiter les risques concernant la sécurité, la salubrité, concernant aussi les terrains exposés à des risques particuliers, des règles concernant la protection environnementale

     

    Le RMU peut faire interdire les permis si la construction porte atteinte aux caractères des lieux voisinant, aux paysages naturels ou urbains. On peut citer par exemple les articles R.111-16 à R.111-20 concernant l'implantation des volumes de construction. Le RMU pose la règle de la constructibilité limitée.

     

    P3. LES CHARTES INTERCOMMUNALES DE DÉVELOPPEMENT ET D’AMÉNAGEMENT

     

    Elles définissent à moyen terme le développement économique, social et culturel des communes. Les chartes intercommunales déterminent les programmes d'action correspondant. Elles précisent les conditions d'organisation et de fonctionnement des équipements de service public. Les communes sont libres de définir les modalités selon lesquelles elles procèdent à l'élaboration de la charte. Le périmètre de la charte est arrêté par le préfet. En matière d'urbanisme, les chartes intercommunales se substituent au plan d’aménagements ruraux supprimés par la loi du 7 janvier 1983. Elles peuvent servir de base à des conventions passées avec des départements, des régions ou l'Etat. Ces chartes peuvent servir de base à ces conventions avec les autres collectivités territoriales.

     

    Les effets juridiques ne sont guère contraignants. Ils peuvent être résumés par des exigences de compatibilité des politiques départementales des espaces naturels sensibles avec leurs orientations et dans l'obligation de les prendre en compte dans la détermination des périmètres des SCOT et dans le contenu des SCOT et PLU.

     

    P4. LES PROJETS D’INTÉRÊT GÉNÉRAL

     

    Il s'agit ici de faire en sorte que les prescriptions des documents locaux, SCOT mais surtout PLU, n'empêchent pas les opérations immobilières envisagées par des collectivités publiques autres que celles qui en sont les auteurs. Par exemple, le PLU d'une ville ne doit pas empêcher un département de réaliser ses objectifs. C'est donc une contrepartie de la décentralisation. Les collectivités locales doivent élaborer leurs règles d'urbanisme en tenant compte des projets et des souhaits des autres personnes publiques.

     

    Le projet d'intérêt général se définit d'abord par son auteur. Il peut s'agir d'un projet de l'Etat, d'une région, d'un département ou d'une commune autre que celle élaborant le document. Il peut s'agit aussi d'un groupement de collectivités, d'un établissement public ou d'une personne pouvant exproprier. Le projet d'intérêt général se définit aussi par son objet. C'est un projet d'ouvrage, de travail ou de protection comme celle des inondations, destinés à la réalisation d'une opération d'aménagement ou encore au fonctionnement d'un service public, à l'accueil des populations défavorisées, à la protection du patrimoine, à la prévention des risques, à la mise en œuvre de ressources naturelles ou enfin à l'aménagement agricole durable.

     

    Enfin le projet d'intérêt général doit être d'utilité publique et suffisamment formalisé. Il ne doit donc pas être vague mais avancé. Il doit faire l'objet d'une décision formelle de son auteur. L'auteur doit en arrêter à la fois le principe et les conditions de réalisation.

     

    Le projet à des conséquences sur le PLU et le SCOT. Quant un SCOT est élaboré ou révisé, le préfet porte à la connaissance de l'établissement public compétent les dispositions nécessaires à la mise en œuvre d'un projet d'intérêt général. Le préfet pourra en suspendre l'exécution et en demander la modification si certaines de ces dispositions compromettent gravement la mise en oeuvre du PIG. L'élaboration d'un SCOT peut être exigée par le préfet. Les PLU doivent respecter les conditions nécessaires à la mise en œuvre des PIG. Le refus de prendre en compte un PIG rend le PLU illégal.

     

    P5. LE SCHÉMA DE COHÉRENCE TERRITORIAL

     

    Les anciens schémas directeurs recevaient des critiques :

    Souvent les anciens schémas directeurs étaient trop détaillés et donc c'étaient des PLU à caractère plus vaste.

    Ces schémas directeurs étaient trop directifs dans l'élaboration des différents zonages.

    Les procédures d'élaboration étaient souvent lourdes et donc le schéma était souvent obsolète car il n'était pas révisé.

     

    On a donc mise en place les SCOT avec des nouveautés :

    - fixe orientations stratégiques du territoire

    - pas de zonage détaillé

    - prise en compte d'un certain nombre de fonctions urbaines, en particulier la fonction de dépassement urbain

     

    Il y a un soucis de cohérence territoriale et donc le périmètre doit être d'un seul tenant, sans enclaves. Les SCOT doivent être compatibles avec un certain nombre de prescriptions supérieures comme les anciennes DTA, les lois montagne et littorales, les chartes de parcs naturels et bien sur les PIG. Le SCOT est soumis à d'autres normes : plan local d'aménagement, plan de déplacement urbain, plan de sauvegarde et de mise en valeur, cartes communales et opérations foncières et d'aménagement.

     

    Les dispositions sont opposables aux particuliers. Il y a création d'un établissement public de schéma de cohérence territoriale. Il faut tenir compte des intercommunalités. Il faut tenir compte des périmètres des agglomérations nouvelles.

     

    Le SCPOT est soumis à enquête publique, ce qui est une nouveauté par rapport aux anciens schémas.

     

    La validité est de 10 ans alors qu'il est exécutoire 2 mois après sa transmission au préfet. En cas de non révision, il devient caduc.

     

    L'absence de SCOT entraine l'application de la règle de la constructibilité limitée. Cette règle interdit de construire ou d'urbaniser à proximité du littoral (moins de 15 mètres) et elle interdit d'ouvrir à l’urbanisation des zones d’urbanisation ou des zones naturelles pour les PLU des communes situées au plus à 15 kilomètres d'une agglomération de 50 000 habitants.

     

    A.   Les caractéristiques du SCOT

     

    Le SCOT se caractérise par son champ territorial et ses objectifs.

     

    1.    Le champ territorial

     

    Le SCOT est l'instrument de planification de plusieurs communes ou de plusieurs intercommunalités. En principe, le territoire doit être d'un seul tenant et sans enclaves. Son périmètre doit être harmonisé. Il et fixé à la majorité qualifiée des autorités compétentes. Il peut évoluer, même il doit, pour tenir compte des changements dans l'organisation locale. Il doit prendre en compte les flux de déplacement sur le territoire, notamment le déplacement domicile-travail, domicile-loisirs, domicile-commerce.

     

    2.    Les objectifs

     

    L'objectif est de permettre de déterminer une démarche durable de développement territorial. Il permet d'imposer des conditions concernant l’utilisation des sols. Il s'appuie sur un diagnostic territorial c'est-à-dire en pratique les besoins économiques, sociaux, environnementaux. Les acteurs doivent élaborer un projet de développement territorial traduit notamment par le projet d'aménagement et de développement durable et le document d’orientations et d'objectifs.

     

    Le SCOT peut être précisé par un ou plusieurs schémas de secteurs auxquels s’appliquent les mêmes procédures.

     

    B.   Le contenu du SCOT

     

    Il comprend : un rapport de présentation, un projet d'aménagement et de développement durable et document d'orientations et d'objectifs.

     

    Chacun de ces documents peut être précisé par des documents graphiques. En zone littorale, il peut préciser les modalités d'urbanisation et en zone montagne il comporte une étude relative à l’urbanisation de certains espaces.

     

    1.    Le rapport de présentation

     

    Il permet de préciser les choix du SCOT développés ensuite par les deux autres documents. Il identifie l'état des lieux, l'évaluation de l'environnement et les principaux enjeux. Le diagnostic doit permettre de présenter l'état des lieux et les évolutions fondant ces orientations pour les territoires. Il permet d'apprécier les données économiques et démographiques ainsi que les besoins en terme de développement économique, d'aménagement de l'espace, d'environnement, d’équilibre social de l'habitat, de transports, équipements et services.

     

    Le rapport de présentation doit montrer selon les cas la compatibilité ou la prise en considération des autres documents d'urbanisme. Il faut aussi démontrer la compatibilité avec les programmes d'environnement. Il doit comporter une analyse de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des 10 ans précédents l'approbation du schéma en justifiant les objectifs chiffrés de l'imitation de cette consommation compris dans le DOO.

     

    Ce rapport indique les perspectives d'évolution du périmètre couvert et l'évaluation des incidences de la mise en œuvre du SCOT sur l'environnement. Il relève les problèmes posés par l'adoption du SCOT sur les zones environnementales protégées.

     

    Le rapport de présentation précise les mesures envisagées pour éviter, réduire et si possible compenser les conséquences dommageables de sa mise en œuvre. Un bilan environnemental devra intervenir dans les 10 ans.

     

    On trouve aussi un résumé non technique et un exposé de la méthode d'évaluation. Sera mentionné l'exposé des principales phases de réalisation du SCOT. On peut toutefois relever que ce dernier aspect n'est pas un volet obligatoire du SCOT.

     

    2.    Le plan d'aménagement et de développement durable

     

    Le PADD fixe l'objectif de politiques publiques dans les domaines suivants : développement économique touristique et culturel, déplacement, implantation commerciale, équipement structurant, urbanisme, logement, transport, protection de mise en valeur des espaces naturels agricoles et forestiers, préservation des ressources naturelles, lutte contre l’étalement urbain, préservation et mise en étant des continuités écologiques, et enfin il prend en compte le cas échéant une charte de développement du pays déjà publié.

     

    3.    Le document d'orientations et d'objectifs

     

    C'est l'élément central du SCOT. Il doit être élaboré dans le respect du pouvoir d'aménagement durable. On y trouve des orientations et objectifs généraux alors que d’autres sont sectorisés.

     

    Les objectifs et orientations généraux

     

    Ils comportent des obligations et laissent une marge au pouvoir discrétionnaire.

     

    Concernant les obligations, elles portent sur les orientations générales par rapport à l’organisation de l'espace et aux grands équilibres. L'objectif est de mettre en place un urbanisme maitrisé, de permettre la revitalisation des centres le cas échéant, la mise en valeur des entrées de villes, la valorisation des paysages, la prévention des risques. Il doit également définir les objectifs et les grands principes de la politique d'urbanisme. Il doit favoriser le développement équilibré des espaces. Il détermine les sites à protéger. Il favorise le maintient de la biodiversité et la politique de continuité écologique. Il précise de quelle manière on favorisera le développement urbain. Il indique les secteurs qui seront concernés par les transports collectifs. Il arrête les objectifs chiffrés de consommation économe de l'espace et de lutte contre l’étalement urbain. Il définit les grands projets d'équipement et le cas échéant les grands projets de service.

     

    Par ailleurs, le on va préciser, définir, un ensemble d'éléments permettant la réalisation des objectifs précédents. Il peut aussi fixer des objectifs spécifiques comme par exemple la répartition par secteur géographique des objectifs chiffrés de consommation économe de l'espace et de lutte contre l'étalement.

     

     

    Les orientations et objectifs sectorisés

     

    Le SCOT intervient dans plusieurs domaines :

    Le domaine de l'habitat : l'intégration de la mixité sociale, l'évolution démographique, les équipements et transports, la répartition des logements

    Les transports et les déplacements : les grands projets d'équipement, les dessertes par transports en commun. Si une partie du territoire n'est pas couverte par un PLU ou un plan de dépassement urbain, il pourra déterminer la politique d'implantation des aires de stationnement.

    L'équipement commercial : Il existe des contraintes en matière d'équipement commercial, ce qu'on appelle l'urbanisme commercial. Il s'agit de la localisation des commerces avec par exemple une possibilité dans les zones d’aménagement concertées de délimiter une zone commerciale.

     

    C.   L'élaboration du SCOT

     

    En principe, l’initiative d'établir le SCOT peut relever de plusieurs communes ou même de plusieurs groupements de communes. Certaines intercommunalités disposent de cette compétence de droit, comme par exemple les communautés urbaines et les métropoles.

     

    L'absence de SCOT entraine la mutabilité limitée des PLU. En effet, les PLU ne doivent pas nuire à la cohérence des territoires. Le préfet peut donc définir un périmètre de SCOT et les intercommunalités peuvent demander également la mise en place de cette procédure.

     

    La seconde étape concerne les phases d'élaboration. Le périmètre doit donc être définit, la structure compétente doit être identifiée, l'organe délibérant prescrit l'élaboration du SCOT, il définit les objectifs et indique les modalités de la concertation. La délibération doit être notifiée aux personnes souhaitant être associées ou pouvant être associées ainsi qu'à la commission départementale de la consommation des espaces agricoles.

     

    Le projet va ensuite être élaboré techniquement. L’élaboration se fait sous l’autorité de l'exécutif qui a donc un grand pouvoir d'appréciation. L'initiative vient de l'exécutif local compétent ou du préfet. Des personnes publiques vont être associées (Etat, collectivités territoriales, chambres consulaires, établissements publics compétent pour le logement ou le transport notamment, communes limitrophes, établissements publics des SCOT limitrophes). On peut aussi demander l'avis de toute organisme disposant de compétences en matière de logement ou de déplacement.

     

    Le projet de SCOT est arrêté par délibération de l'établissement public chargé de son élaboration. Il est ensuite transmis à tous les acteurs concernés. Si une commune estime que un de ses intérêts essentiels est méconnu, elle peut saisir le préfet. Le préfet rendra un avis motivé après avoir saisi la commission départementale de conciliation.

     

    Le projet est soumis à l'avis de l'Etat. En pratique ce sont des services responsables de l'environnement qui donneront leur avis. Enfin, il est approuvé par l'organe délibérant de l'établissement public compétent pour l'élaborer.

     

    D.   La portée du SCOT

     

    Le SCOT doit d'abord être rendu public avec des mesures de publicité qui sont d’abord générales intéressant les actes permettant d'élaborer le SCOT. On trouve également d'autres mesures de publicité qui vont permettre de rendre le SCOT opposable. La délibération de l'établissement public approuvant le SCOT est exécutoire 2 mois après sa transmission au préfet. Pendant ce délai de 2 mois, le préfet peut demander des modifications. Il doit bien entendu motiver cela. Par exemple, si le SCOT n'est pas compatible avec une norme supérieure, cette possibilité est possible. Dans ce cas, le SCOYT ne peut devenir exécutoire et il le sera seulement qu'après délibération de l'organe compétent approuvant les modifications demandées.

     

    Après la notification, une commune peut estimer que certains de ses intérêts importants sont méconnus. Dans ce cas, après approbation du SCOT, elle pourrait se retirer sauf si elle est intégrée à certaines structures. Ce retrait entrainerait une réduction du périmètre du SCOT.

     

    Après la publicité, le SCOT va entrer en vigueur et produire des effets. Le SCOT s'inscrit dans une hiérarchie des normes d'urbanisme. Il doit être compatible avec les règles supra locales comme la loi littorale ou la loi montagne. Il doit être compatible avec la directive de protection et de mise en valeur des paysages, avec les chartes d'un parc naturel s'il y en a. Il doit prendre en compte les programmes d'équipement de l'Etat et des collectivités territoriales, les schémas régionaux de cohérence économique et les plans climats et énergie territoriaux. De nombreux documents doivent être compatibles avec le SCOT : le PLU, le plan de déplacement urbain, plan local d'habitat, plan de sauvegarde et de mise en valeur, autorisations d'urbanisme commerciales, cartes communales, opérations d'aménagement.

     

    Concernant l'évolution, le SCOT doit se modifier à travers le tempos. Autre fois, les SCOT étaient souvent obsolètes. Désormais, les SCOT doivent être continuellement mis à jour. L’évolution doit se faire quasiment de façon continuer dans l'esprit du législateur. Au minimum, il doit être revu tous les 6 ans. Il faut de plus obtenir une analyse de l'évolution des règles de droit, des résultats obtenus vis à vis de la protection d'environnement, de la consommation de l'espace,...

     

    La révision est le mode le plus lourd car c'est le changement le plus important. Cette révision peut résulter de l'analyse du SCOT. Si l'analyse est négative, la révision va s'imposer. La révision peut intervenir par décision de l'organe compétent qui veut changer les orientations du PADD, revoir les protections. Il pet s'agir éventuellement d'une réduction globale de l'offre de logement. La révision peut également résulter de l'évolution de la loi montagne ou littorale, de l’apparition d'un projet d'intérêt général. Les modalités sont les mêmes pour l'essentiel que celles de son approbation.

     

    La seconde procédure concerne la modification et cela concerne les hypothèses ne rentrant pas dans le cadre de la révision. Elle est engagée par l’exécutif local compétent.

     

    Enfin, on trouve la mise en compatibilité qui résulte de la déclaration d'utilité publique ou d'une déclaration de projet d'une opération incompatible avec le SCOT. L'enquête publique doit alors porter à la fois sr l’opération envisagée et sur la mise en compatibilité du SCOT. Le préfet de son côté peut engager la procédure, par exemple s'il avait demandé sans obtenir la mise en compatibilité du SCOT avec un projet d'intérêt général.

     

    SECTION 3. LES SCHÉMAS SPÉCIFIQUES

     

    Ils concernent des territoires particuliers qui sont dotés d'un document adapté. On trouve essentiellement le schéma directeur de la région Ile de France appelé aussi le SDRIF. Ce dernier est le schéma concernant la principale région française. Elle est la première région en matière économique, démographique, administrative, culturelle,... Le territoire a également un enjeu politique avec le décret du 1er juillet 1976 créant ce schéma ou la loi du 3 juin 2010 prévoyant la mise en place d'un Grand Paris par exemple. Le Grand Paris apparaît comme un projet urbain, social, économique d'intérêt national concernant un territoire stratégique.

     

    P1. LE SDRIF

     

    Le SDRIF se distingue du SCOT car son champ géographique est déterminé par la loi. L’élaboration relève d’une procédure spéciale. L'approbation revient à l'Etat. Ses effets sont particuliers.

     

    Comment est élaboré le SDRIF ?

     

    Il est élaboré par les services du préfet de région. L'initiative appartient soit à la région soit à l'Etat et il y a une collaboration entre les services de l'Etat et le service de la région Ile de France. Le Conseil régional d'Ile de France va s'entourer des conseils généraux concernés, des chambres consulaires de la région et aussi du conseil économique, social et environnemental régional.

     

    Quel est le contenu du SDRIF ?

     

    Le SDRIF contient des dispositions d'urbanise et d'environnement mais il contient des dispositions relevant de l’aménagement du territoire. Il entend maîtriser la croissance urbaine et démographique. Il entend aussi contrôler l'utilisation de l'espace. Il a pour objectif de favoriser le développement durable mais aussi permettre la croissance urbaine et démographique, ce qui peut paraître contradictoire. Il indique les moyens pour corriger les disparités spatiales, sociales et économiques de la région. Il prétend coordonner l'offre de déplacement mais aussi préserver les zones rurales et naturelles, ce qui est contradictoire avec l’objectif précédent. Le SDRIF va déterminer la destination des différentes parties du territoire, les moyens de protection et de mise en valeur du développement, les grandes infrastructures de transport. Il va localiser les extensions urbaines, les zones d'activités industrielles, artisanales, agricoles, forestières et touristiques. Le SDRIF doit être soumis à une évaluation gouvernementale. Le document central est le rapport de présentation.

     

    Comment se passe l'approbation du SDRIF ?

     

    Le projet élaboré est soumis à enquête publique. L'approbation ne se fait par décret au Conseil d’ Etat. Le SDRIF s'inscrit dans la hiérarchie des normes et doit donc respecter les règles générales d'aménagement et d'urbanisme, les servitudes d'utilité publique affectant le sol, les projets d'intérêt général, les opérations d'intérêt national. Il impose un rapport de compatibilité au SCOT, au schéma de secteur, au PLU et aux cartes communales.

     

    Il a un statut spécial car il tient lieu de schéma régional d'aménagement. Ses dispositions ne sont pas opposables directement aux autorisations d’urbanisme comme le permis de construire. C'est un document d'aménagement devant prendre en compte les orientations et schémas de services collectifs.

     

    Il doit pouvoir évoluer. Il peut faire l'objet d'une procédure de révision par décret en Conseil d'Etat, cette révision se faisant en association entre le conseil régional et l'Etat. Si l'Etat demande la révision pour une mise en compatibilité avec les règles supérieures, elle doit intervenir dans le délai d'un an voir même sans délai en cas d'urgence. A défaut, l'Etat se substituera à la région pour procéder à l'évolution.

     

    P2. LES AUTRES SCHÉMAS

     

    Les collectivités d'Outre Mer et départements d'Outre Mer font l’objet de planification spécifique, l'Ile de Mayotte également. La Corse a une législation spécifique. Elle est dotée d'un plan d'aménagement et de développement durable qui comporte quelques particularités.

     

    SECTION 4. LES ESPACES À RÉGIME PARTICULIER

     

    On trouve d'abord la montagne et ensuite le littoral.

     

    P1. LA LOI MONTAGNE

     

    Les occupations du sol en montagne obéissent à des règles spécifiques. Elles concernent la protection de l’agriculture et de l'environnement. En principe, l’urbanisation doit être réalisée en continuité avec l'organisation existante. On ne peut pas construire dans les zones naturelles, ni sur les rives de plan d'eau d'une superficie supérieure à 1 000 hectares. Les documents locaux d'urbanisme doivent prendre en compte les risques spécifiques à la montagne et en particulier les risques d'avalanche et d'éboulement. Les plans de préventions des risques naturels doivent prendre en compte ces risque set par exemple interdire des constructions dans des couloirs d'avalanche ou dans des zones fragiles par exemple de susceptibles de brusques et importantes inondations. Les documents d'urbanismes dans les zones montagnes pourront délimiter des zones destinées au ski et des zones destinées aux remontées mécaniques. Il sera possible de créer de petites zones d’aménagement concertées par exemple pour développer le stationnement de skis.

     

    P2. LA LOI LITTORALE

     

    Le littoral est un espace qui a tendu à devenir de plus en plus important d'un point de vue économique et touristique. C'est un espace où se concentrent des activités de plus en plus nombreuses. Des règles spécifiques d’aménagement ont été posé notamment par une directive d'aménagement national du 26 août 1979 complétée par une loi du 3 janvier 1986. L'objectif est de protéger le littoral en empêchant ou limitant une urbanisation que certains jugent excessive. Le législateur a posé une série de règles de fond spécifiques concernant l'occupation des sols et du littoral. Les décisions relatives à l’aménagement du littoral doivent prendre en compte les impératifs de protection de l'environnement. Il s'agit aussi de préserver des espaces nécessaires aux activités économiques situées sur le littoral et de permettre l'accès au public de richesses territoriales. L'urbanisation du littoral doit donc se réaliser en continuité avec ce qui existe. L'extension de l'urbanisation des espaces porchers du rivage doit être limitée. En conséquence, les constructions sont donc interdites sur une bande littorale de 100 mètres en dehors des espaces déjà urbanisés. Même l'implantation des nouvelles routes est réglementée.

     

    Par ailleurs, un document d'urbanisme spécifique est prévu : schéma de mise en valeur de la mer. Leur élaboration est facultative. Ils ont pour objet de fixer dans les zones côtières qu'ils concernent les orientations fondamentales de la protection, de l'exploitation et de l'aménagement du littoral. Il détermine l'affection de l’espace littoral à la fois sur terre et en mer. Ils distinguent des secteurs de l'espace maritime littoral ayant des affectations distinctes. Ce schéma dégage les collectivités locales de certaines contraintes concernant l'urbanisation des espaces côtiers. Les schémas de mise en valeur de la mer sont élaborés par l'Etat. Le préfet délimite leur périmètre mais les collectivités sont associées.

     

    La loi du 31 décembre 1976 a institué sur les propriétés riveraines du domaine public maritime une servitude de passage sur une bande de 3 mètres de largeur en bordure du domaine public. La servitude ne peut en les principe grever les terrains situées à moins de 15 mètres des habitations édifiées avant le 1er janvier 1976. D'ailleurs, cette servitude a fait l’objet d'une indemnisation car que par principe les servitudes ne sont pas indemnisées.

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

    TITRE III

    LE CONTRÔLE DE L’UTILISATION DES SOLS

     

     

    Le contrôle du respect des normes est assuré par plusieurs mécanismes. On trouve d'abord les certificats d’urbanisme puis les autorisations d'urbanisme parmi lesquelles le permis de construire sont sans doute les plus importantes.

     

     

     

    CHAPITRE I

    LES CERTIFICATS D’URBANISME

     

     

    Le certificat d'urbanisme est né d'une pratique notariale. Le but était double : informer les personnes concernées de la règle d'urbanisme applicable & geler la règle d’urbanisme pendant un certain temps.

     

    Si un administré est trompé par un certificat d'urbanisme erroné ou incomplet, il doit être indemnisé du préjudice direct qu'il subit. Cette responsabilité de la puissance publique est engagée pour les défauts des simples notes de renseignement mais aussi par les erreurs des véritables certificats d'urbanisme. Ainsi, par exemple, le notaire établissant un acte de vente d'immeuble manque à son devoir de conseil s'il néglige de recueillir ce genre de renseignement. En principe, il n'est pas tenu de procéder à des recherches complémentaires, à moins qu'il ne recueille des renseignements contradictoires ou qu'il n'ait quelques raisons de soupçonner le caractère incomplet ou erroné de ce document.

     

    Le certificat a fait l'objet de nombreuses réformes. La loi du 16 juillet 1971 a officialisé le certificat d'urbanisme. Il a conféré des droits de construire qu'il apparenté à l'ancien accord préalable à la délivrance des permis de construire. Il a fait ensuite l’objet d'une réforme avec la loi RNU du 13 décembre 2000 et en dernier lieu par l'ordonnance du 8 décembre 2005 et son décret d’application du 5 janvier 2007.

     

    Il existe plusieurs types de certificats. Il existe un certificat simple qu'on appelle également certificat neutre, un certificat détaillé appelé aussi pré opérationnel et un certificat d’urbanisme tacite.

     

    SECTION 1. LA DEMANDE DE CERTIFICAT D’URBANISME

     

    La demande est mentionnée à l'article R. 410-1. Elle précise l'identité du demandeur, la localisation, la superficie, les références cadastrales du terrain et l'objet de la demande. Un plan de situation permettant de localiser le terrain dans la commune est joint à la demande.

     

    Pour les certificats pré opérationnels, la demande doit comporter une note descriptive et succincte de l'opération indiquant lorsque le projet concerne un ou plusieurs bâtiments, leur destination et leur localisation approximative, l'unité foncière ainsi que lorsque les constructions existent sur des terrains un plan du terrain indiquant plan de la construction.

     

    La demande de certificat est fait en 2 exemplaires pour le certificat neutre mais en 4 exemplaires pour le certificat détaillé. Le dossier de la demande est adressé au maire de la commune dans lequel le terrain est situé. L'article L. 410-3 ne précise plus les modalités. La prudence veut qu’elle soit adressée en recommandé avec accusé de réception ou alors par la remise aux services compétents en échange d'une décharge.

     

    Le maire va donc ensuite affecter un numéro d’enregistrement de la demande, ce qui va permettre au dossier d'être instruit.

     

    SECTION 2. LES DÉLAIS D’INSTRUCTION

     

    Avant la réforme de 2007, le point de départ du délai était la date de réception postale ou bien de la décharge. Le nouvel article R. 410-9 prévoit que le délai d'instruction est d'un mois à compter de la réception en mairie de la demande.

     

    Le délai n'est plus uniforme car il varie en fonction du type de certificat demandé. Désormais, le délai est d'un mois pour le certificat neutre qui est le certificat le plus simple à instruire. Par contre, le délai est de 2 mois pour le certificat détaillé ou pré opérationnel qui sont plus complexes et donc plus longs à instruire.

     

    Le certificat a une durée de vie limitée.

     

    SECTION 3. LA DURÉE DE VALIDITÉ DES CERTIFICATS D’URBANISME

     

    Le certificat d'urbanisme a une double fonction : révéler les règles d'urbanisme et stabiliser les règles dans le temps. Avant 2007, la durée de validité était d'1 an pour le certificat simple prorogeable par période d'1 an si la règle d'urbanisme n'avait pas évoluée dans un sens défavorable. Pour le certificat détaillé, la validité était de 1 an à 18 mois prorogeable par période d'1 an sauf évolution défavorable de la règle d'urbanisme.

     

    Depuis 2007, la durée de validité est identique pour tous les certificats d'urbanisme. Elle est de 18 mois. Une prorogation est possible par période d'un an. La demande doit être déposée deux mois avant l'expiration de la date de validité du certificat. Il faut bien sur que les règles d'urbanisme, les servitudes d'utilité publique, le régime des textes d'urbanisme n'aient pas évolué défavorablement.

     

    SECTION 4. LE CONTENU DES CERTIFICATS D’URBANISME

     

    Le certificat d'urbanisme, en fonction de la demande présentée (L. 410-1) :

    a. « indique les dispositions d'urbanisme, les limitations administratives au droit de propriété et la liste des taxes et participations applicables à un terrain »

    b. « indique en outre lorsque la demande a précisé la nature de l'opération envisagée ainsi que la localisation approximative et la destination des bâtiments projetée si le terrain peut être utilisé pour la réalisation de cette opération ainsi que l'état des équipements publics existant ou prévus » (certificat détaillé)

     

    Le nouvel article supprime l'obligation de mentionner pour une demande de certificat ordinaire l'état des équipements existants ou prévus. L'état des équipements existants ou prévus n'existe plus que pour le certificat détaillé.

    Pour le certificat pré opérationnel, la demande ne précise plus la surface de planché hors œuvre des bâtiments projetés. En conséquence, le pétitionnaire peut faire varier cette surface au moment de la demande d'autorisation sans que la validité du certificat en soit affectée. Il ne faut pas que la surface varie énormément.

    La demande n'a plus à renseigner la localisation précise. En effet, le code de l’urbanisme mentionne une localisation approximative. Cela signifie que le titulaire d'un certificat d’urbanisme pourra faire varier l'emplacement de la construction.

    Par ailleurs, une liste des taxes remplace le régime des taxes. La liste indique les taxes d’urbanisme en vigueur alors que le régime est plus descriptif. Ce changement permet aux communes de faire évoluer ce régime sans qu'il soit cristallisé dans le certificat d'urbanisme.

     

    Il se peut que le projet de construction soit soumis à l’avis d'un des services de l'Etat. C'est le cas notamment pour les immeubles classés. Dans ce cas, le certificat doit mentionner cet avis expressément. De la même façon, si le projet peut être soumis au sursit à statuer, cela doit être mentionné dans le certificat d'urbanisme.

     

    Le certificat d'urbanisme peut être positif ou négatif. Le certificat positif laisse présager qu'un accord sera donné sur la demande de permis de construire. A l'inverse, un certificat d'urbanisme négatif laisse présager un refus de permis de construire. Mais on peur noter qu'il n'y a pas d'obligation, de règles absolues et il se peut, même si c'est exceptionnel, qu'un certificat positif entraine un refus de permis et qu'à l'inverse un certificat négatif n'empêche pas la délivrance d'un permis.

     

    SECTION 5. LE NOUVEAU CERTIFICAT D’URBANISME D’INFORMATION TACITE

     

    C'est une des innovations principales de la réforme. Ce certificat résulte du silence de l'administration à l'issue des délais d’instruction. En effet, à défaut de notification d'un certificat d'urbanisme positif ou négatif dans les délais d'instruction, le silence gardé par l'autorité compétente vaut délivrance d'un certificat d’urbanisme tacite. Ce certificat tacite a les effets d'un certificat neutre. Il gèle les dispositions d'urbanisme, le régime des taxes et participations et les limitations administratives du droit de propriété pendant sa durée de validité.

     

    Une telle mesure est donc favorable au demandeur puisqu'elle sanctionne le silence de l'administration. On doit remarquer que la fonction stabilisatrice est renforcée mais par contre la seconde fonction donc celle informative disparaît. En effet, c'est le demandeur ou en pratique son conseil donc le notaire qui devra aller rechercher les informations et donc se documenter dans le PLU, le COST, la carte communale,... en vigueur. Cela peut inciter aussi certaines communes à ne pas remplir leurs obligations. En cas d'erreur, l'erreur ne vient plus de l'administration comme précédemment mais de celui qui s'est documenté. La responsabilité, éventuellement pécuniaire, est donc celle du notaire. Par exemple, si le notaire fait une erreur sur le COS applicable, il pense pouvoir donc construire plis alors que ce n'est pas le cas. L'erreur sera donc celle du notaire et non pas celle de l'administration. Le demandeur devra donc se retourner contre le notaire et non pas l'administration.

    Chose curieuse, dans la pratique, on voit certaines communes délivrer un certificat tacite.

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

    CHAPITRE II

    LE PERMIS DE CONSTRUIRE

     

     

    SECTION 1. LE PRINCIPE DE NON EXCLUSIVITÉ DE CONSTRUIRE

     

    Le permis de construire est exigé depuis longtemps déjà. Il a vu le jour essentiellement sure Vichy et a connu des vicissitudes et il a été marqué par l'apparition de mouvements en sens parfois contraires. A certains moments, on a voulu généraliser le permis de construire. A d'autres moments, on a voulu le cantonner aux opérations les plus importantes en excluant les opérations les moins importantes de toute autorisation ou en les soumettant à un régime allégé. Ce régime allégé était celui de la déclaration préalable.

     

    Cette succession de législation a posé le problème de la combinaison des législations dans le temps. La jurisprudence du Conseil d'Etat a été conduite à apporter un certain nombre de décisions : permis acquis sous l'empire d'une législation conservait tous ses effets jusqu'à l'intervention de la réglementation nécessaire à la mise en œuvre de la législation ultérieure. La Cour de cassation a jugé qu'une réforme n'était pas applicable à ne instance en cours. La Cour de cassation a eu à appliquer le principe selon lequel les dispositions favorables aux prévenus sont d'exécution immédiate. Ainsi, il a été jugé que n’était pas pénalement responsable et donc punissable l'agrandissement d'une terrasse qui n'était plus soumise à aucune formalité et la construction d'un haut vent exempté de permis de construire (Crim. 17 juin 1986).

     

    Le permis de construire ne vaut désormais autorisation administrative qu'au titre des textes d'urbanisme qu'il a pour objet de sanctionner. Il ne veut permis à un autre titre que si un texte formel le prévoit. C'est le cas par exemple des immeubles à grande hauteur ou des établissements recevant du public.

     

    Les diverses autorisations administratives qui ne sont pas destinées à mettre en œuvre des règles d'urbanisme restent exigibles. Par exemple, l'occupation d'une partie du domaine public moyennant contrepartie financière et avec l'autorisation de l'administration ne dispense pas d'avoir à recueillir l'accord des services de l'urbanisme a travers d'un permis de construire. De même, l'autorisation de démolir n'est pas nécessairement contenue dans un permis de construire de façon implicite dès lors que cette autorisation de démolir correspond à des préoccupations sociales particulières. De la même façon, certains constructeurs ont prétendu qu'une autorisation de police administrative particulière les dispensait d'obtenir un permis de construire. Crim. 4 janvier 1983 : Elle ne l'a pas admit, l'autorisation d'ouvrir un parc ne dispense pas d'obtenir un permis de construire pour un édifice. Toutefois, les règles sont différentes pour le permis d'aménager.

     

    SECTION 2. LE CARACTÈRE D’ORDRE PUBLIC DE LA LÉGISLATION SUR LES PERMIS DE CONSTRUIRE

     

    Le permis de construire est un procédé de police administrative. La conséquence est que ces règles sont d'ordre public (CE. 3 février 1982). Il a été jugé par exemple qu'une convention relative à une construction sans permis était nulle. C'est le cas également d'une promesse de permis, des « assurances » qui ne créent aucun droit d'avoir un permis de construire et n'ont donc pas de valeur décisoire (CE. 5 décembre 1980. Biselli). Dans le même sens, un avis ne constitue pas une promesse qui lie l'autorité compétente même si l'avis est donné par une personne particulièrement compétente (CE. 1878. SARL le grand parc : il s'agissait d'un avis donné à l'époque par le directeur départemental de l'équipement).

     

    Il a été jugé par ailleurs qu'une convention de cession de terrain en contre partie d'un droit de construire n'empêche pas l'administration de limiter ce droit (CE. 10N mars 1989. Mademoiselle Fournier). Si une dispense de permis est prévue par les textes, cette dispense est alors considérée comme étant d'ordre public. Par exemple, à l'époque, un directeur des services postaux souhaite agrandir un bâtiment pour abriter ses services. Les textes prévoient qu'il est dispensé de permis mais il fait tout de même une demande de permis. Cette demande ne lui retirer pas le droit de construire sans permis (CE. 5 mai 1976. Bauchet).

     

    Par ailleurs, on ne peut en principe monnayer l'octroi d'un permis de construire. On retrouve tout de même des pratiques illégales de ce genre de la part des mairies (Tribunal de Versailles. 21 novembre 1986 : une demande de participation est illégale). La législation sur le permis de construire s'impose à l’administration comme elle s'impose à l'administré. Les prescririons contenues dans un permis de construire ne peuvent donc limiter les droits reconnus au constructeur par le code de l'urbanisme. La Cour de cassation de son côté reconnaît un caractère d'ordre public à cette législation (Civ. 23 avril 1975). Ce caractère d'ordre public concernant le permis de construire est illustré par la nature du délit reconnu par la jurisprudence répressive. C'est un délit matériel et il n’admet donc pas l'excuse. Au pénal, une tolérance administrative même prolongée pendant plusieurs années laisse subsister éventuellement le délit de constriction sans permis. Les prétendues renonciations à un permis sont inefficaces. Le Conseil d'Etat semble considérer qu'un même terrain ne peut servir de support à deux autorisations distinctes : CE. 31 mars 1999. Vicequeneau.

     

    Le retrait peut intervenir dans un délai de 3 mois. Pour autant, le caractère d'ordre public de la législation n'enlève pas toute valeur aux conventions et promesses qui ont pu être faites. Par exemple, des promesses conditionnelles sont valables et donc un constructeur peut s'engager dans des conditions légales à céder à la commune certains terrains si un avis favorable est réservé à sa demande de permis de construire. Il ne pourra pas se rétracter par la suite.

     

    Le permis de construire présente un caractère réel. Il n'est pas délivré en fonction de la personne qui le demande. Pendant sa période de validité, si la responsabilité de la construction est transférée du titulaire à une autre personne, l'administration transfert avec l'accord du propriétaire du terrain le permis accordé. Le transfert de permis ne constitue pas un permis nouveau et donc en conséquence la mise en œuvre d'un permis par une autre personne que le bénéficiaire ne constitue pas une infraction à la législation du permis de construire. Par ailleurs, plusieurs personnes peuvent être déclarées recevables à agir en justice pour faire valoir leur droit à un permis de construire. En principe, le permis de construire ne constitue pas un attribut dont le vendeur doit garanti. Par exemple, un vendeur ne doit pas garanti en cas de péremption d'un permis de construire. Toute fois, si la vente est conclue en vertu d'un certificat d'urbanisme positif et si le permis est refusé à l'acquéreur pour un défaut de déserte, l'immeuble vendu sera reconnu comme ayant un vice caché.

     

    SECTION 3. LA DÉLIVRANCE DU PERMIS DE CONSTRUIRE

     

    Elle a été modifiée à de nombreuses reprises. La principale modification est due à la loi de décentralisation du 7 janvier 1985 qui opère un transfert de compétence en matière d'urbanisme au profit des communes.

     

    P1. LES COMPÉTENCES

     

    Le pouvoir d'octroyer le permis de construire se répartie entre l'Etat, les collectivités locales et l'intercommunalité.

     

    Quand une commune dispose d'un document d’urbanisme approuvé, c'est alors le maire ou le président de l'intercommunalité en cas de transfert de compétence à celle ci qui auront compétence pour délivrer les autorisations d'urbanisme.

     

    S'il s'agit d'une carte communale, le transfert de compétence n'est pas automatique. C'est alors à la commune de choisir si elle souhaite ou non opérer un transfert de compétence. Le transfert de compétence entraine alors un transfert de responsabilité.

     

    Si la commune n'a pas de document d'urbanisme, la compétence appartient au maire qui agit alors au nom de l'Etat.

     

    Il existe des exceptions et donc des situations où l'Etat délivre des autorisations :

    les constructions, installations ou travaux réalisés pour le compte de l'Etat, de la région, du département, de leurs établissements publics ou encore de leurs concessionnaires constructions réalisées pour le compte d'Etat étranger ou pour le compte d’organisations internationales  les ouvrages de production, de transport, de distribution d'énergie ainsi que ceux utilisant des matières radioactives  les constructions, installations et travaux réalisés à l'intérieur des périmètres d'opération d'intérêt national

     

    Dans d'autres cas, même si la compétence appartient à l’autorité locale, elle doit obtenir l'accord ou l'avis conforme d'un Etat. C'est le cas lorsque le permis est fusionné à une autre autorisation donnée par l'Etat comme les travaux soumis à la législation des monuments historiques.

     

    Quant à la compétence pour les communes de délivrer le permis, un adjoint peut bénéficier d'une délégation. Ce sont souvent des délégations de signature mais il peut s'agit d'une délégation de compétence.

     

    P2. LA PROCÉDURE DE DÉLIVRANCE DU PERMIS DE CONSTRUIRE

     

    La demande de permis de construire doit être faite par une personne attestant être autorisée par le propriétaire. Le demandeur de permis peut être également le titulaire d'une promesse de vente, d'un bail emphytéotique, d'un bail à construction ou encore d'une convention d'occupation du domaine public comportant la possibilité de construire. La demande pet émaner d'une personne morale de droit public ou de droit privé.

     

    Elle comporte certaines indications, notamment l'identité du demandeur, la situation d terrain, la nature des travaux, la destination des constructions,... Elle est accompagnée d'un dossier comprenant un plan de situation du terrain, un plan des constructions à édifier, des plans de façades. En théorie, la demande doit être accompagnée d'un plan d'architecte. En pratique, il existe de nombreuses exceptions, notamment pour les constructions autres agricoles dont la surface de plancher ne dépasse pas 70 m2. Pour les constructions agricoles, c'est 800 m2. Dans ce cas, on peut demander à reproduire des pièces spéciales notamment lorsque le permis est joint à une autre demande d'autorisation.

     

    La demande doit faire l'objet de mesures de publicité. En principe, la demande est établie en 4 exemplaires. Elle est déposée ou adressée à la commune. Si c'est une autre autorité qui est compétente, le maire conserve un exemplaire et envoie les autres à l’autorité compétente.

    Le maire procède à un affichage en mairie des principaux éléments du dossier pendant toute la durée de l'instruction. L’affichage mentionne le nom du demandeur, l'emplacement, la surface projetée, la hauteur, la destination de la construction.

     

    Les délais varient en fonction du caractère individuel (2 mois) ou collectif (3 mois) de la construction. Pour les opérations les plus importantes, il y a lieu de procéder à une enquête publique sur l'opération qui doit être autorisée.

     

    La plupart du temps, le permis délivré sera un permis explicite. La décision est prise sous la forme d'un arrêté du maire ou d'un arrêté du président de l’intercommunalité. Exceptionnellement, il peut s'agir d'un arrêté préfectoral ou ministériel. La décision doit être motivée en cas de refus ou si elle est conditionnelle. Il peut s'agir exceptionnellement de permis tacites. En matière de permis de construire, le silence de l'administration à l'issue de l'instruction peut valoir acceptation de la demande. Le permis tacite n'est pas possible dans tous les cas. Il peut voir le jour par exemple quand un demandeur de permis de construire s'est vu opposé un sursis à statuer et qu'il confirme sa demande à l'expiration du délai de validité du sursis. A défaut de réponse dans un délai de 2 mois, le permis est réputé acquis. Cela n'est pas possible notamment pour les permis soumis à enquête publique, des projets soumis à des règles spéciales du fait de la législation sur les monuments historiques, les projets de construction dans les domaines naturels,... En pratique, les permis tacites sont rare (4% ou 5%). 

    Le permis doit être affiché pendant 8 jours après la décision mais aussi sur le terrain de manière visible pendant toute la durée du chantier. Le délai de recours court à compter du premier jour d'une période de 2 mois d'affichage sur le terrain.

     

    P3. LE FOND DE LA DÉCISION

     

    Le permis pet être accordé purement et simplement. Le projet du demandeur est alors autorisé tel quel. Mais, l’administration peut assortir son autorisation d'un certain nombre de conditions. Elle peut imposer au constructeur des prescriptions particulières dans l'intérêt général. Le but peut être ainsi la protection de la salubrité, de la sécurité ou de l'environnement. Le juge admet qu'un recours ne puisse viser que les conditions et épargner l'octroie.

     

    Le refus du permis de construire est en principe explicite. Il peut tout de fois être tacite si ni le demandeur ni l’administration n'ont pris les initiatives nécessaires pour faire partir le délai d'instruction. S'il est explicite, le refus doit être motivé. Mais, l’administration peut différer sa réponse et donc elle ne répond pas à la demande et émet un sursis à statuer. Elle consiste donc à différer la réponse pour protéger la réalisation de projets administratifs. Le sursit peut être opposé dans plusieurs cas : 1. dès l'enquête préalable à la déclaration d'utilité publique, 2. lorsque la constriction projetée risque de compromettre ou de rendre plus onéreuse la réalisation d'un projet de travail public, 3. lorsque la construction projetée risque de compromettre ou de rendre plus onéreuse une opération d'aménagement, 4. quand un PLU est prescrit, 5. dans le domaine d'une zone d’aménagement concertée, 6. dans les secteurs conservés et 7. à l'intérieur d'un périmètre de remembrement aménagé. La durée de sursit est normalement limitée à 2 ans. Cependant, l’administration peut opposer un second sursis mais sur un motif différent. La durée totale ne doit pas dépasser 3 ans.

     

    L'administration a deux mois pour répondre à la demande. En cas de défaut on a un permis tacite. De manière générale, administration dispose d'un certain pouvoir d'appréciation. D'abord, elle va confronter l'opération envisagée avec l'ensemble des règles d'urbanisme susceptibles de s'appliquer. En pratique, la marge d’appréciation de l'administration est importante.

    Première hypothèse, la règle de droit impose le refus ou l'octroie du permis de construire en considération d'éléments objectifs. Dans ce cas, l'administration a une compétence liée.

    Deuxième hypothèse, la règle de droit oblige l'administration à accorder ou à refuser le permis de construire mais en considération d’éléments sujets à appréciation. Le sens de la décision est indiqué mais les motifs exigent ne appréciation de l'administration. Par exemple, le code d'urbanisme subordonne l'octroi d'un permis à une déserte suffisante. En principe, le juge exerce ici un contrôle normal et l'administration a compétence liée.

    Troisième hypothèse, la règle de droit dit peut refuser le permis de construire si on est en présence d’éléments sujets à interprétation. Par exemple, le maire peut refuser le permis si les constructions sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux voisins. Quand l'administration refuse le permis sur la base de ce texte, le juge administratif considère que l'administration a compétence liée et donc il exerce un contrôle normal. Mais, quand elle octroie le permis, elle met en œuvre une compétence discrétionnaire et la décision fait l’objet d'un contrôle restreint de la part du juge administratif. On parle de compétence asymétrique du juge. Quand l’administration prend une décision de sursis à statuer, elle est liée par une condition de contexte mais elle ne l'est pas forcément quant à ses autres motifs. Dans certains cas, l'administration peut consentir soit à des dérogations soit à des adaptations à la règle. La dérogation implique la possibilité d'une véritable mise à l'écart de la règle. Les adaptions mineures ne perdent pas de vue la règle mais admettent des assouplissements. Les adaptations mineures ont été mises en place pour éviter les abus auxquels avait donné lieu le système de dérogation. Les PLU ne peuvent faire l'objet que d’adaptations mineures.

    La décision d'accorder ou de refuser une dérogation est prise par l’autorité accordant le permis de construire. Les permis délivrés au nom de l'Etat et comportant une dérogation ou une adaptation sont délivrés non pas par le maire lais par le préfet. Le préfet doit alors recueillir l'avis du maire s'il accorde la dérogation demandée au RNU. La plupart du temps, le code de l'urbanisme n'indique ni les motifs ni l'importance des dérogations. Le Conseil d'Etat exerce un contrôle maximum et vérifie si les atteintes que la dérogation porte à l'intérêt général ne sont pas excessives par rapport à l'intérêt général que la dérogation prescrit. Cependant, certains articles du code indiquent, précisent les motifs possibles de la dérogation. Dans ce cas, l'administration a compétence liée. Pour les adaptations mineurs, la compétence de l'administration est liée quant à l'importance de l'écart fait par rapport à la règle. Cet écart doit être faible.

     

    Le permis de construire doit être réclamé avant le début de l'opération mais il existe des permis de régularisation. Ces permis de régularisation peuvent intervenir pendant ou après les travaux. Ils doivent alors être conformes à la légalité applicable au moment où ils sont pris. Toutefois, ces permis n'allègent pas le délit de construction sans permis et donc on peut avoir des poursuites pénales.

     

    SECTION 4. LES TRAVAUX DISPENSÉS DE TOUTE FORMALITÉ

     

    Il existe plusieurs types de travaux qui peuvent être réalisés sur des immeubles. On trouve d'abord les travaux mineurs et donc qui sont dispensés de toute formalité et qui constituent ce qu'on appelle le « hors permis ». Le « hors permis » ne doit pas être confondu avec la construction sans permis. A côté de cette construction sans permis, on trouve les travaux plus importants soumis à déclaration préalable qui est une sorte de permis simplifié. Enfin, on a les constructions les plus importantes relevant du permis de construire.

     

    L'article L. 421-5 du code de l'urbanisme indique qu'un décret en Conseil d'Etat précise la liste des constructions dispensées de toute formalité en raison : a. de leur très faible importance, b. leur très faible durée de maintien en place ou de leur caractère temporaire, c. du fait qu'ils nécessitent le secret pour des raisons de sûreté et du fait que leur contrôle est assurée par une autre autorisation ou par une autre législation.

     

    P1. LES DISPENSES DUES À LA TRÈS FAIBLE IMPORTANCE DES CONSTRUCTIONS

     

    Elles sont mentionnées aux articles R. 421-2 jusque R. 421-4. Elles concernent les opérations suivantes sauf si elles sont dans un secteur sauvegardé ou un site classé :

    - constructions nouvelles d'une hauteur inférieure à 12 mètres qui ne crée par de surface de planché ou qui ont une surface de planché de moins de 5 m2

    - habitations légères de loisirs implantées sur un terrain de camping ou un parc résidentiel de loisirs d'une surface maximum de 35 m2

    - petites éoliennes d'une hauteur inférieure à 12 mètres

    - piscines d'un maximum de 10 m2

    - chassies et serres d'un maximum d'1m80 de hauteur

    - clôtures nécessaires à l'activité agricole et forestière

    - mobilier urbain

    - caveaux et monuments funéraires

     

    Sont également dispensés de toute formalité les ouvrages d’infrastructure et les murs de soutènement.

     

    P2. LES DISPENSES DUES À LA FAIBLE DURÉE DE MAINTIEN EN PLACE DES CONSTRUCTIONS

     

    Il s'agit pour l'essentiel selon l'article R. 421-5 des constructions implantées pour une durée ne dépassant pas 3 mois. Cette durée de 3 mois comporte des dérogations, essentiellement 4 :

    - durée d'un an pour les constructions nécessaires au relogement d'urgence des personnes victimes d'une catastrophe ou d'un sinistre

    - une année scolaire pour les locaux préfabriquées en cas d'insuffisance de place dans les écoles

    - la durée du chantier pour les constructions temporaires nécessaires à la conduite du chantier et à la commercialisation d'un bâtiment

    - durée de la manifestation (culturelle, commerciale, touristique, sportive) dans la limite d'un an

     

    A l'issue de la durée, les lieux doivent être mis en l'état. Si certaines de ces occupations se font sur le domaine public, il faut alors obtenir les autorisations nécessaires.

     

    P3. LES DISPENSES DUES AU SECRET POUR DES RAISONS DE SÛRETÉ

     

    C'est l'article R. 421-8. On trouve 1. les constructions couvertes par le secret de la défense nationale, 2. les constructions situées à l'intérieure des arsenal de la marine, des aérodromes militaires et des grands camps et 3. les dispositifs techniques nécessaires au système de radiocommunication de la police et de la gendarmerie.

     

    Selon l'article R. 421-13 les travaux effectués sur les constructions existantes sont en principe dispensés de formalité car ils ne portent pas création de m2 supplémentaires. Des changements de destination peuvent être soumis à des formalités.

     

    SECTION 5. LES DÉCLARATIONS PRÉALABLES

     

    L'appellation a varié selon les époques et à certains moments on l'a appelé la déclaration de travaux. L'idée est de mettre en place une formule simplifiée par rapport au permis de construire pour les constructions de peu d'importance. Les travaux vont pouvoir débuter une fois que l'administration aura été prévenue et que le délai donné à l’administration pour s'y opposer est expiré. Le délai est de 1 mois selon l'article R. 423-23 a. La non opposition ne peut être retirée. Le champ d’application est très hétérogène : les constructions nouvelles, les travaux sur constructions existantes et changements de destination et les travaux et installations aménagement relevant de la déclaration préalable.

     

    P1. LES CONSTRUCTIONS NOUVELLES

     

    C'est l'article R. 421-4 et R. 421-9 qui indique la liste des constructions nouvelles faisant l'objet d'une déclaration préalable :

    - les constructions ayant pour effet de créer une surface supérieure à 5 m2 et inférieure ou égale à 20 m2 (peut être porté à 40 m2 à la condition que le nombre e m2 total de la construction ne dépasse 170 m2)

    - les habitations légères de loisirs dont la surface de planché est supérieure à 35 m2

    - les constructions autres qu'éoliennes dont la hauteur est supérieure à 12 mètres et qui n'ont pas pour effet de créer une surface supérieure à 5 m2

    - les ouvrages et accessoires des lignes de distribution d'énergie électrique de moins de 63 000 volt

    - les murs de plus de 2 mètres

    - les piscines d'une superficie de 100 m2 non couvertes ou dont la couverture fixe ou mobile a une hauteur inférieure à 1m80

    - les chassies et serres entre 1m80 et 4 mètres et de moins de 2000 m2

     

    Il existe des régimes dérogations pour les sites classés et les secteurs sauvegardés où les clôtures doivent faire l’objet d'une déclaration préalable.

     

    P2. LES TRAVAUX SUR CONSTRUCTIONS EXISTANTES ET LES CHANGEMENTS DE DESTINATION

     

    Ces travaux sont très nombreux en pratique quant au changement de destination. L'objectif est d’empêcher un détournement des règles concernant la nature ou la densité des constructions admises dans une zone déterminée. Désormais, le changement de destination consiste à passer de l'une à l'autre des 9 destinations suivantes :

    - habitation

    - hébergement hôtelier

    - bureau

    - commerce

    - artisanat

    - industrie

    - exploitation agricole

    - exploitation forestière

    - entrepôt

     

    L'administration contrôle les changements de destination pour éviter les fraudes. Généralement, elles sont refusées.

     

    L'article R. 421-17 donne la liste des travaux et des changements de destination soumis à déclaration préalable. Il précise que ne sont pas soumis à cette déclaration les travaux d'entretien ou les travaux de simples réparations ordinaires. La liste est la suivante :

    - les travaux de ravalement et les travaux modifiant l’aspect extérieur d'un bâtiment existant

    - les changements de destination d'un bâtiment existant entre les neuf destinations

    - dans les secteurs sauvegardés dont le PSMV n'est pas approuvé où dont le PSMV est mis en révision, les travaux réalisés à l'intérieur des immeubles

    - les travaux exécutés sur les constructions existantes ayant pour effet de modifier ou de supprimer un élément que le PLU a identifié comme présentant un intérêt patrimonial ou paysagé

    - les travaux exécutés sur constructions existantes ayant pour effet dans une commune non couverte par un PLU de modifier ou de supprimer un élément qu'une délibération du conseil municipal pris après enquête publique a identifié comme présentant un intérêt patrimonial ou paysagé

    - les travaux avec création de surface de planché supérieure à 5 m2

     

    P3. LES TRAVAUX, INSTALLATIONS ET AMÉNAGEMENTS RELEVANT DE LA DÉCLARATION PRÉALABLE

     

    La liste est donnée par l'article R. 421-23 :

    - les lotissements autres que ceux mentionnés à l'article R. 421-19 a). En effet, il existe deux catégories de lotissements : les tout petits relevant de la déclaration préalable et les lotissements importants relevant du permis d'aménager. La définition a été revue en 2012.

    - les divisions de propriété foncière situées à l'intérieur de zones délimitées selon l'article L. 111-5-2. Il existe toutefois des exceptions si la division se fait dans le cadre d'une procédure d'aménagement car dans ce cadre le contrôle de la division se fait d'une manière spécifique.

    L'aménagement ou la mise à disposition de campeurs, de terrains ne nécessitant pas un permis d'aménager

    - l'installation en dehors des terrains de camping et de parc résidentiel des loisirs d'une caravane lorsque la durée de cette installation est supérieure à 3 mois par an

    - les aires de stationnement et les dépôts de véhicules de 10 à 49 unités

    - les affouillements et exhaussement des sols de plus de 2 mètres et de plus de 100 m2

    - les coupes et abatages d'arbres

    - les travaux qui modifient ou suppriment un élément repéré par le PLU

    - aires d'accueil des gens du voyage

     

    Pour la déclaration préalable, il n'y a pas lei de faire ne déclaration d'ouverture des chantiers. Le silence gardé par l'autorité compétente au bout d'un mois a pour effet de faire acquérir au pétitionnaire le droit d’exécuter les travaux objets de la demande sous réserve du droit du tiers et sans préjudice d'un recours de leur part.

     

    SECTION 6. LES NOUVELLES DISPOSITIONS CONCERNANT LE PERMIS DE CONSTRUIRE

     

    L'article 421-1 pose la règle que les constructions même ne comportant pas de fondations doivent être précédées de la délivrance d'un permis de construire. La nouvelle définition ne définit pas davantage la notion de construction que l'ancienne définition.

     

     

     

     

     

    P1. LES TRAVAUX SUR CONSTRUCTION EXISTANTE ET LES CHANGEMENTS DE DESTINATION

     

    Selon l'article R. 421-14, sont soumis à permis de construire les travaux suivants effectués sur des constructions existantes à l'exception des travaux d’entretien ou de réparation ordinaires :

    - les travaux ayant pour effet la création de plus de 20 m2 ou de plus de 40 m2 si on dépasse au total 170 m2

    - les travaux ayant pour effet de modifier les structures porteuses ou la façade d'un bâtiment lorsque ces travaux s'accompagnent d'un changement de destination entre les 9 destinations.

     

    Les locaux accessoires sont réputés avoir la même destination que le local principal.

    Les travaux ayant pour effet de modifier les volumes du bâtiment et de percer ou agrandir une ouverture sur un mur extérieur

     

    Pour les secteurs sauvegardés avec un PSMV, la liste des travaux est étendue aux travaux exécutés à l'intérieur des immeubles lorsqu'ils modifient la structure du bâtiment ou la répartition des volumes existants. On trouve les travaux portant sur un élément que le PSMV a présenté comme ayant un intérêt patrimonial ou paysagé.

     

    P2. LE PERMIS POUR LES CONSTRUCTIONS À TITRE PRÉCAIRE

     

    C'est un permis qui simultanément autorise qu'une construction soit édifiée et oblige qu'elles soient enlevées au titre d'un délai fixé dans l'autorisation elle même. L'arrêté autorisant ce permis comporte obligatoirement le délai à l'expiration duquel le pétitionnaire devra enlever la construction. Il s'agir de :

    - lorsque le terrain d'assiette du projet n'est pas situé dans une zone U, une zone AU ou un secteur constructible délimité par la carte communale

    - lorsque le terrain est située dans une zone sauvegardée, un périmètre de restauration mobilière, un site inscrit ou classé

     

    La difficulté pratique se trouve dans la distinction entre les constructions nécessitant un permis précaire des constructions temporaires dispensées de permis. Les constructions précaires semblent être destinées à être démontées et réinstallées régulièrement à la différence des constructions temporaires qui n'auraient qu'une durée de maintien éphémère. Les constructions saisonnières sont destinées à être périodiquement installées et démontées et le permis précise la ou les période(s) de l’année pendant laquelle on démonte. Un nouveau permis n'est pas exigé à chaque réinstallation mais le permis est caduque dans deux cas : 1. si la construction n'est pas démontée à la date prévue et 2. à l'issue du délai fixé par l'autorisation qui est au maximum de 5 ans.

     

    SECTION 7. LE PERMIS D’AMÉNAGER

     

    C'est la grande nouveauté de l'ordonnance de 2005 et du décret de 2007.

     

    Il regroupe en prenant en compte leurs spécificités les autorisations de lotir, les autorisations de création de terrain de camping ou de parc résidentiel de loisirs et les autorisations concernant les travaux divers ayant une incidence significative sur l’occupation des sols. Le régime est unifié, les procédures d'instruction de la demande sont identiques au permis de construire.

     

    P1. LES CONSÉQUENCES DE LA RÉFORME POUR LE LOTISSEMENT

     

    En 2007, on a souhaité donner une nouvelle définition de l'aménagement à l'article L. 442-1. Cette définition était la suivante : constitue un lotissement l'opération d'aménagement qui a pour objet ou qui sur une période de moins de 10 ans a eu pour effet la division qu'elle soit en propriété ou en jouissance, qu'elle résulte de mutations à titre gratuit ou onéreux, de partage pub de location d'une ou plusieurs propriété(s) foncière(s) en vue de l'implantation de bâtiments.

     

    L’article L. 442-1, dans sa nouvelle rédaction, dit que constitue un lotissement la division en propriété ou en jouissance d’une unité foncière ou de plusieurs unités foncières contiguës ayant pour objet de créer un ou plusieurs lots destinés à être bâtis.

     

    A partir de cette date, le lotissement peut faire l'objet soit d'une simple déclaration préalable soit d'un permis d'aménager qui ne dispensent pas de recourir à un permis de construire par la suite pour chaque co-loti quand il va faire construire sa parcelle.

     

    L'article R. 421-19 précise les lotissements qui doivent faire l'objet d'une procédure de permis d'aménagement lorsqu’ils ont pour effet de créer plus de deux lots à construire, lorsqu’ils prévoient la réalisation de voies ou espaces communs ou lorsqu’ils sont situées dans un site classé ou dans un secteur sauvegardé dont le périmètre a été délimité.

     

    Cet article a été modifié par le décret du 28 février 2012 qui prévoit désormais que doivent être précédés de la délivrance d’un permis d’aménager a. les lotissements qui prévoient la création ou l’aménagement de voies, d’espaces ou d »’équipements communs internes aux lotissements ou qi sont situées dans un site classé ou dans un secteur sauvegardé. La nouvelle définition ne fait plus référence à la période de 10 ans et elle ne fait plus référence non plus à l’exigence de plus de deux lots. Pour le reste, les règles n’ont pas été changées.

     

    Quant à l‘article R. 421-23, il dispose que « doivent être précédés d’une déclaration préalable, les travaux, installations et aménagements suivants ». Pour ce qi concerne les lotissements, on a les lotissements autres que ce de l’article R. 421-19.

     

    La réforme supprime le caractère du nombre de lots et doivent désormais être précédés d’un permis d’aménager les divisions qui répondent aux conditions alternatives suivantes : soit sont situés dans un site classé ou sauvegardé soit prévoient la création ou l’aménagement de voies, d’espaces ou d’équipements communs internes au lotissement. On peut relever que l’ordonnance de 2012 a substitué les termes « voies, espaces ou équipements communs » aux termes « voies et espaces communs » afin d’intégrer dans le champ d’application du permis d’aménager et donc de soumettre à un contrôle plus lourd de l’administration les divisons foncières qui s’accompagnent de la nécessité de réaliser des travaux sur les réseaux qui jusque là étaient soumis à simple déclaration préalable. Dès qu’une division foncière créant au moins un lot destiné à être bâti s’accompagne de la nécessité de réaliser des travaux sur les réseaux, elle sera soumise à permis d’aménager. Par exemple, les réseaux peuvent être constitués par des branchements électriques ou des branchements d’assainissement.

     

    P2. LE RÔLE DU PERMIS D’AMÉNAGER POUR LES AUTRES CATÉGORIES D’AMÉNAGEMENT

     

    Selon l’article R. 421-19, vont nécessiter également un permis d’aménager les opérations suivantes :

    -       les remembrements réalisés par une association foncière urbaine lorsqu’elles prévoient la réalisation de voies et d’espace commun

    -       la création ou l’agrandissement d’un terrain de camping permettant l’accueil de plus de 20 personnes ou de plus de six tentes caravanes ou résidences mobiles de loisirs

    -       la création ou l’agrandissement d’un parc résidentiel de loisirs ou d’un village de vacances classé en hébergement léger

    -       le réaménagement d’un terrain de camping ou d’un parc résidentiel de loisirs lorsque cela a pour effet d’augmenter de plus de 10% le nombre des emplacements

    -       les travaux ayant pour effet dans un terrain de camping ou n parc résidentiel de loisirs de modifier substantiellement la végétation qui limite l’impact visuel des installations

    -       l’aménagement d’un terrain pour la pratique de sports et loisirs autorisés

    -       l’aménagement d’un parc d’attraction, d’une aire de jeu ou de sport de plus de 2 hectares

    -       l’aménagement d’un golf de plus de 25 hectares

    -       lorsqu’ils sont susceptibles de contenir 50 unités, les aires de stationnement ouvertes au public, les dépôts de véhicule, les garages collectifs de caravanes ou de résidence mobile de loisirs

    -       à moins que leur exécution relève du permis de construire, les affouillements et les exhaussement du sol dont la hauteur ou la profondeur est de plus de 2 mètres et dont la superficie est au moins de 2 hectares

     

    Selon l’article R. 421-1, dans les secteurs sauvegardés, les sites classés, les réserves naturelles, les opérations suivantes doivent impliquer la nécessité de demander un permis d’aménager quelques soient leur importances les affouillements et exhaussement du sol dont la hauteur ou la profondeur excède 2 mètres et d’une superficie d’au moins 100m2ou encore la création d’un espace public, la création d’une voie ou la modification d’une voie existante.

     

    Selon l’article R. 421-2, il y a des dérogations pour les espaces remarquables ou en milieu littoral.

     

    SECTION 8. LE PERMIS DE DÉMOLIR

     

    Le permis de démolir n’est pas systématiquement exigé. Il est régi notamment par l’article L. 421-3 qi dit que « les démolitions de constructions existantes doivent être précédées de la délivrance d’un permis de démolir lorsque la construction relève d’une protection particulière définir par décret en Conseil d’Etat ou est situé dans une commune ou une partie de commune où le conseil municipal a décidé d’instaurer le permis de démolir ».

     

    Le permis de démolir unifie deux réglementations: la protection d’un patrimoine pour des raisons historiques ou esthétiques et la protection du logement pour des raisons sociales. Le contrôle du second objectif disparaît en 2007. Le nouvel article L. 121-6 dit que le permis de démolir peut être refusé ou n’être accordé que sur réserve de l’autorisation de prescription sociale si les travaux envisagés sont de nature à compromettre la protection ou la mise en valeur du patrimoine bâti, des quartiers, des monuments et des sites.

     

    Un travail de démolition est selon les articles R. 421-7 et suivants des travaux ayant pour objet de démolit ou de rendre inutilisable toute ou partie d’une construction. L’article R. 421-29 dit que la démolition de certaines constructions est dépensée de permis de démolit (1. démolitions couvertes par le secret de la défense nationale, 2. les démolitions effectuées en application du CCH sur un bâtiment menaçant ruine ou en vertu du CSP sui un immeuble insalubre, 3. les démolitions effectuées en application d’une décision de justice définitive, 4. Les démolitions de bâtiments frappés d’une servitude de reculement en application d’un plan d’alignement approuvé, 5. démolitions de lignes électriques et de canalisations).

     

    L’article 421-1 prévoit de coupler permis de construire et permis de démolir en disant que lorsque la démolition est nécessaire à une opération de construction ou d’aménagement, la demande de permis de construire ou de permis d’aménagement peut porter à la fois sur la démolition et sur la construction de l’aménagement. Dans ce cas, le permis de construire ou le permis d’amanger autorise la démolition.

     

    L’article R. 421-8 renforce l’exigence d’un permis de démolit quand les constructions sont des ouvrages remarquables ou situées dans des secteurs sensibles.

     

    SECTION 9. LES MODIFICATIONS CONCERNANT LES RÈGLES PROCÉDURALES

    P1. LES MODIFICATIONS CONCERNANT LA PHASE D’INSTRUCTION

     

    En 2007, on a mis en place une procédure unique d’instruction applicable aux permis de construire, aux permis d’aménager, aux permis de démolir ainsi qu’à la déclaration préalable. Les conditions de dépôt de la demande, de consultation des services, de modification des délais d’instruction sont communes à toutes ces procédures. On a voulu délimiter de manière exhaustive le contenu du dossier de la demande et garantie au pétitionnaire un délai dans lequel sa demande sera instruite.

     

    A.   La demande

     

    Elle est établir sur un formulaire spécial en 4 exemplaires qui peuvent être déposés en mairie ou envoyés en recommandé avec accusé de réception. Si le terrain est dans le périmètre d’un bâtiment classé comme monument historique, il y aura alors lieu à un exemplaire supplémentaire. Si le terrain est à cheval sur deux communes, il faut déposer un dossier complet dans chaque mairie. Si le terrain est en indivision, un des indivisaire ou son mandataire peut déposer le permis sous sa seule signature. Si la surface n’excède pas 170 m2, le recours à l’architecte n’est pas obligatoire.

     

    Le demandeur doit préciser qu’il a connaissance des règles fixées dans le Code de la construction et de l’habitation et des règles d’accessibilité aux personnes handicapées.

     

    Le demandeur précise le nom de l’architecte, la surface. La surface de plancher est déclarative. L’administration ne procède pas elle même à son calcul mais elle vérifie que la surface demandée ne dépasse pas celle maximale prévue sur le terrain. Si la surface réalisée dépasse l’enveloppe autorisée, cela peut relever d’une procédure pénale et d’une rectification fiscale mais cela ne remet pas en cause la légalité du permis initial.

     

    Pour les lotissements, on a des règles particulières concernant la répartition des surfaces. L’article R. 422-9, la surface peut être répartie entre les différents lots sans avoir à tenir compte de l’application du COS à la superficie de chaque lot. Cette répartition peut être opérée par le permis d’aménager, soit par le lotisseur à l’occasion de la vente ou de la location des lots. Selon l’article R. 422-11, lorsque la répartition est effectuée par le lotisseur, celui ci fournit aux attributaires du lot un certificat indiquant la surface constructible sur le lot. Ce certificat est joint à la demande de permis de construire. Le lotisseur ne peut répartir plus de surfaces de plancher entre les différents lots que n’en possède la totalité du terrain. A défaut, il engage sa responsabilité.

     

    Le pétitionnaire sera aussi responsabilisé. Le dossier comporte l’attestation du demandeur qu’il remplie les conditions pour demander une autorisation ou bien déposer une déclaration préalable. Il doit donc attester qu’il est propriétaire, soit mandataire du propriétaire, en tout cas qu’il peut effectuer des travaux. Ce n’est donc plus à l’administration de rechercher la véracité des déclarations comme avant 2007. Le nom du propriétaire n’est plus mentionné dans la demande. Sous réserves de fraude grossière, l’autorisation n’est donc pas affecté par des questions de droit privé qui relèvent du juge judiciaire.

     

    Le volet paysager est remplacé par un projet architectural qui a pour objet de veiller à l’insertion du projet dans le site. Les articles R. 431-8 à R. 431-10 donnent une liste précise des pièces à produire. Des pièces complémentaires peuvent être exigées. Le risquer est donc aussi d’augmenter le contentieux en raison du nombre de pièces demandées qui peuvent provoquer des erreurs. L’avantage est que l’administration ne peut pas demander d’autres pièces.

     

    B.   Les nouveaux délais d’instruction

     

    Les délais d’instruction ont pendant longtemps faits l’objet de vives controverses puisqu’avant 2007 de nombreuses communes avaient pour habitude de demander des pièces complémentaires au dernier moment ce qui avait pour effet fâcheux de relancer les délais depuis le départ. On a voulu empêcher de telles pratiques en 2007. On a donc mis en place des délais de droit commun mais ces délais comportent des hypothèses d’augmentation qi sont en pratique assez complexes.

     

    1.    Les délais de droit commun

     

    La demande est adressée ou déposée en mairie. Le maire affecte un numéro d’enregistrement et délivre un précipice. Le maire procède à un affichage en mairie d’un avis de dépôt de la demande ou de la déclaration préalable dans les 15 jours qi suivent et durant toute la durée de l’instruction. Il procède à l’affichage en mairie d’un avis de dépôt qui précise les caractéristiques essentielles du projet.

     

    Le délai est d’un mois pour la déclaration préalable, deux mois pour les demandes de permis de démolir et pour les demandes de permis de construire portant sur une maison individuelle, de trois mois pour les autres demandes de permis de construire et pour les permis d’aménager. Le délai doit être notifié dans le récipicé de la demande. Le point de départ du délai d’instruction est la réception en mairie d’un délai complet. La demande de pièce manquante est enfermée dans un délai d’un mois à compter de la réception. Si les pièces complémentaires n’ont pas été réclamées dans ce délai, le dossier est réputé complet. Une demande de pièce manquante notifiée après le délai d’un mois ne modifie pas le délai d’instruction. Lorsque le dossier n’a pas les pièces exigées, l’autorité compétente dans le délai d’un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie adresse au demandeur une lettre recommandée indiquant de manière exhaustive les pièces manquantes. Si le demandeur l’accepte, l’échange peut se faire par courrier électronique. A défaut de consultation dans un délai de 8 jours, le demandeur est réputé avoir reçu les notifications. Les pièces manquantes doivent être adressées dans un délai de 3 mois à compter de la réception. Le délai d’instruction court à compter de la réception des pièces manquantes à la mairie.

     

    Le pétitionnaire peut contester devant le juge la décision tacite de rejet. Le délai de départ peut être retardé lorsque le projet entre dans le cadre d’une enquête publique ou dans le cadre d’une enquête visant  à une approbation commerciale. Le permis est exécutoire dès qu’il est notifié au demandeur.

     

    2.    Les hypothèses d’augmentation du délai d’instruction

     

    Il existe d’une part des majorations de délai et d’autre part des prolongations exceptionnelles.

     

    Les majorations de délai relèvent des articles R. 423-24 à R. 423-33. Il y a neuf situations particulières qui sont prévues. On a par exemple une majoration d’un mois quand le bien est situé dans un secteur sauvegardé. Cela vient par exemple se rajouter au délai de 3 mois. On a une majoration de 2 mois quand il faut consulter une commission départementale. Aussi, le délai est porté à 6 mois lorsqu’il s’agit de consulter une commission nationale.

     

    Les prolongations exceptionnelles se trouvent aux articles R. 423-34 et R. 423-37. Le premier article dit que lorsque la délivrance du permis est subordonnée à une autorisation de déchiffrement, le délai d’instruction est prolongé de 3 mois quand le préfet a décidé… de prolonger de trois mois le délai d’instruction d’autorisation de défrichement. L’article R. 423-35 prévoit une prolongation de trois mois lorsque le maire saisit lez préfet contre le recours d’un avis de la mairie.

     

    L’article R. 423-42 impose des obligations à l’administration « lorsque le délai d’instruction de droit commun est modifié… l’autorité compétente indique au demandeur ou à l’auteur de la déclaration dans un délai d’un mois à compoter de la réception de la demande ou du dépôt d’un dossier complet en mairie a. le nouveau délai et éventuellement son nouveau point de départ ; b. les motifs de la modification du délai ; c. lorsque le projet entre dans le cas d’un permis tacite ». Selon l’article R. 424-2, il devra être précisé si le silence de l’administration vaut exceptionnellement refus du permis.

     

    S’agissant d’ne prorogation exceptionnelle, l’article R. 423-44 prévoit un régime différent puisque « cette prolongation doit être notifiée au demandeur avant l’expiration du délai d’instruction, initialement fixé en application de l’article R. 423-33, le cas échéant majoré en application des articles R. 423-24 et suivants ». En conséquence, ici, le délai pendant lequel l’administration peut allonger le délai initial peut aller jusqu’à trois mois. Si le maire ne notifie pas le délai majoré alors que la majoration était exigée, le permis pourra être considéré comme illégal et pourra donc être retiré dans le délai de trois mois.

     

     

     

     

     

    P2. LA DÉLIVRANCE DU PERMIS DE CONSTRUIRE

     

    L’article L. 422-6 résultant de l’ordonnance de 2005 et du décret de 2007 dit qu’en cas d’annulation par voie juridictionnelle ou d’abrogation d’un PLU ou d’une carte communale ou de constatation de leur illégalité par la juridiction administrative ou l’autorité compétente et lorsque cette décision n’a pas pour effet de remettre en vigueur le document d’urbanisme antérieur, le maire ou le président de l’EPCI recueille l’avis conforme du préfet sur les demandes de permis postérieures à cette annulation, à cette abrogation ou à cette constatation.  Lorsque la décision rejette la demande, selon l’article 423-3, ou s’oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. C’est le cas aussi lorsqu’elle est accompagnée de prescriptions, lorsqu’elle oppose un sursis à statuer, comporte une dérogation aux règles d’urbanisme.

     

    Le permis est exécutoire dès sa communication au défendeur et sa transmission au préfet. Le maire doit indiquer au moment de la notification la date à laquelle le dossier a été transmis au préfet. Concernant les lotissements, la délivrance des permis de construire pour édifier des bâtiments sur les lots est plus stricte, le permis peut être donné à partir de l’achèvement des travaux d’aménagement ou à compter de la délivrance de l’autorisation de procéder à la vente ou à la location des biens avant les travaux à condition que les équipements accompagnant les lots soient achevés.

     

    Le nouvel article R. 424-1 dispose qu’à défaut de notification, le silence de l’administration vaut non opposition à la déclaration préalable, a permis de construire, au permis d’aménager ou au permis de démolir tacite. L’article R. 424-2 dit que le silence de l’administration ne vaut rejet que dans les 6 hypothèses suivantes :

    -       lorsque les travaux sont soumis à autorisation du ministre de la défense ou à autorisation au titre des sites classés ou des réserves naturelles

    -       lorsque le projet fait l’objet d’une évocation du ministre chargé des sites

    -       lorsque le projet porte sur un immeuble inscrit ou un immeuble adossé à un immeuble classé au titre des monuments historiques

    -       lorsque le projet est soumis à enquête publique

    -       lorsqu’il y a lieu de consulter l’assemblée Corse

    -       lorsque le projet est situé dans un espace ayant vocation à être classé dans un parc national dont la création a été prise en considération 

     

    Un permis tacite est donc désormais possible lorsque le terrain est situé dans un champ de visibilité d’un monument historique et lorsqu’on est pas dans une des 6 hypothèses précédentes. Cependant, si l’architecte des bâtiments de France émet un avis défavorable ou s’il impose des prescriptions particulières, le permis ne pourra pas être tacite. Dans ce cas, l’architecte notifie au pétitionnaire une copie de son avis et indique que le permis tacite est impossible. Par contre, le silence de l’administration vaudra permis tacite en cas d’accord express ou de silence de l’architecte des bâtiments de France.

     

    L’article R. 424-17 dispose que le permis de construire, d’aménager ou de démolir est périmé si les travaux ne sont pas entrepris dans le délai de 2 ans à compter de la notification ou de la date à laquelle la décision tacite est intervenue. Il en est de même si passé ce délai les travaux sont interrompus pendant un délai supérieur à une année.

     

    La problématique du recours devant le juge administratif ou judiciaire se pose. Ce recours traditionnellement avait pour conséquence l’interruption des chantiers pour ne pas courir le risquer à démolir et posait un risque de caducité du permis si le contentieux dirait des années. On a une réforme en 2006 et confirmée 2007. Cette réforme était qu’un recors contre un permis selon l’article R. 429-19 a pour conséquence de suspendre le délai de validité jusqu’au prononcé de la décision du juge irrévocable.

     

    Le permis d’aménager veut permis de construire si les constructions aménagées ont un caractère accessoire comme des sanitaires dans un camping. Le permis de construction peut avoir effet de permis de démolir si la démolition est nécessaire à la construction. Le permis de démolir ne peut pas être refusée si la démolition est la seule façon de mettre fin à la ruine de l’immeuble.

    P3. LA RÉFORME DE L’ACHÈVEMENT DES PROCÉDURES

     

    Le pétitionnaire doit déposer ou adresser en recommandé avec accusé de réception ou par moyen électronique une déclaration qui atteste de l’achèvement des travaux et qi atteste de la conformité avec le permis délivré. Le cas échéant, c’est à l’administration de vérifier cette conformité. Il existe donc une sorte de présomption de conformité. L’administration dispose d’un délai de 3 mois en règle générale pour procéder à un contrôle de la conformité des travaux, article R. 462-6. Toutefois, ce délai est porté à 5 mois dans le cas ou le recollement est obligatoire.

     

    Le recollement est obligatoire selon l’article R. 462-7 dans les cas suivants :

    -       les travaux concernant un immeuble inscrit au titrer des monuments historiques

    -       les travaux faits dans un secteur sauvegardé

    -       les travaux concernant un immeuble situé dans un site inscrit ou classé

    -       les travaux réalisés sur un immeuble de grande hauteur

    -       les travaux réalisés dans un établissement recevant du public

    -       les travaux réalisés à l’intérieur d’un parc national

    -       les travaux réalisés à l’intérieur d’une réserve naturelle

    -       les travaux réalisés dans un secteur couvert par un plan de prévention des risques naturels, par un plan de prévention des risques technologique ou plan de prévention des risques miniers

     

    Si l’administration décide de procéder au recollement, elle doit en informer au préalable le constructeur.

    Sur les effets du contrôle, il y a deux hypothèses :

    -       La conformité des travaux n’est pas contestée. Le recollement est conforme ou bien encore il n’y a pas eu de recollement. Dans ce cas, l’administration est dessaisie, aucun retrait de cette déclaration tacite n’est possible, une attestation certifiant que la conformité des travaux avec le permis n’est pas contestée doit être délivrée sous quinzaine par l‘autorité compétente au bénéficiaire qui en fait la demande. En cas de refus ou de silence de l’autorité compétente, le certificat peut être fournit par le préfet.

    -       Il y a recollement et les travaux ne sont pas conformes à l’autorisation qui a été délivrée. Dès lors, il y a deux possibilités. D’abord, l’administration peut mettre en demeure le maitre d’ouvrage de déposer un dossier modificatif et donc d’obtenir un permis modificatif conforme à ce qui a été construit. Il faut que les règles d’urbanisme en vigueur permettant d’obtenir ce permis modificatif. Alors, le pétitionnaire devra mettre ses travaux en conformité avec l’autorisation accordée. Il pourra donc avoir à démolir une partie de l’immeuble construit.

     

    La décision tacite de non conformité des travaux donne des droits acquis au pétitionnaire. C’est d’ailleurs une hypothèse fréquente. Cela n’empêche pas d’éventuelle poursuites pénales sui devront alors être engagées dans un délai de 3 ans à compter de l’achèvement de la construction. D’ailleurs, un contrôle peut être opéré par la police de l’urbanisme. Le droit de visite et de communication des agents de l’Etat est de trois ans. De même, un contrôle pourra être opéré par les services de l’Etat au titre de la police de la construction.

     

    P4. QUELQUES RÉFORMES CONCERNANT LE CONTENTIEUX OPÉRÉES EN 2007

     

    L’article R. 600-1 prévoit l’obligation pour l’auteur d’un contentieux de notifier son recours. En 2007, on a supprimé cette obligation de notification pour les recours portant sur un document d’urbanisme. Mais, ce nouveau article inclut dans l’obligation de notification des recours les recours contre les certificats d’urbanisme, contre une décision de non opposition à une déclaration préalable et contre les trois permis.

     

    Le délai de recours contentieux avant 2007 courait à partir de 2 mois d’affichage en mairie suer le terrain. Or, le maire pouvait être négligeant et donc depuis 2007 le double affichage reste obligatoire mais le délai de recours contentieux court à compter d’une période continue de deux mois d’affichage sur le terrain. Le conte nu et la forme de l’affichage sont réglementés. E défaut d’affichage est puni d’une amende de troisième classe. Concernant la preuve de la régularité de l’affichage, avant 2007, les tiers pouvaient contester le permis dans délai. Désormais, le nouvel article L. 600-3 dispose que « aucune action en vue de l’annulation d’un permis de construire ou d’aménager ou d’une décision en tenant lieu n’est recevable à l’expiration d’un délai d’un an à compter de l’achèvement de la construction ou d’aménagement». Sauf preuve contraire, la date de cet achèvement est celle de la réception de la déclaration d’achèvement.

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

    TITRE IV

    LES INSTRUMENTS DE CONTRÔLE DE L’URBANISME

     

     

     

    Parmi ces instruments, on a les zones d’aménagement concertés, les lotissements, l’urbanisme commercial et le droit de préemption.

     

     

     

    CHAPITRE I

    LE DROIT DE PRÉEMPTION

     

     

     

    Le droit de préemption permet à la personne publique de se substituer à l’acquéreur initial. C’est une procédure qui permet par exemple à une commune d’acquérir un immeuble sans avoir à l’exproprier. C’est une procédure plus simple et plus rapide pour elle. Le droit de préemption n’exclue pas le droit à l’expropriation. L’avantage pour les propriétaires est qu’ils souhaitaient se défaire de son droit immobilier alors qu’en matière d’expropriation ils souhaitent le conserver. Le droit de préemption s’est beaucoup étendu ces dernières années. En France, il émerge généralement des pouvoirs politiques qui y sont attachés. Il s’est notamment étendu aux fonds de commerce. Il s’étend car il arrange les collectivités territoriales et don les élus locaux y sont favorables ainsi que le Législateur car ce dernier est composé d’élus locaux.

     

    Il peut être servi à titre d’information ou pour écarter certaines populations en tant que propriétaires. On s’en sert donc des hypothèses plus ou moins légales et avouables. Cependant, la politique varie des communes à l’autre. Certaines communes refusent de l’utiliser comme elles refusent d’exproprier.

     

    Le problème de la préemption vient essentiellement du prix auquel on préempte. La plupart du temps, un vendeur d’un immeuble cherche à en tirer un bon prix. Ce n’est qu’exceptionnellement que d’autres critères rentrent en ligne de compte. Or, le scandale de la préemption vient du fait qu’elle peut être proposée à un prix faible. Il est vrai que le propriétaire peut refuser de vendre à la commune mais dans les faits il y des cas où le vendeur est obligé matériellement de le faire.

     

    Le problème de la préemption est de savoir comment déterminer le prix. On est dans une économie de marché dans laquelle le prix se fixe par la remontre avec l’acquéreur. La commune n’a pas pour objet de spéculer sur le marché immobilier. On se demande comment évaluer le prix.

     

    SECTION 1. QUI PEUT METTRE EN ŒUVRE LE DROIT DE PRÉEMPTION ?

     

    Le principe est que c’est le conseil municipal qui selon l’article L. 211-1 est compétent pour mettre en œuvre ce droit de préemption urbain. En pratique, le conseil municipal va souvent transférer cette prérogative au maire de la commune qui va donc bénéficier d’une délégation du conseil municipal. Bien évidemment, les choses doivent être faites en règle, faute de quoi cela entrainerait une annulation de la préemption par le juge s’il est saisit. Par exemple, si la délégation se faisait pendant toute la durée du mandat du maire et qu’un nouveau maire est élu sans bénéficier de délégation, la délégation serait alors jugée illégale.

     

    En pratique, le maire peut subdéléguer ce droit à un certain nombre d’organismes et souvent par exemple à m’aménageur d’une zone d’aménagement concerté. Cette délégation peut se faire seulement à l’occasion de l’anhélation d’un bien. En pratique, la délégation visera plutôt une zone de la commune c’est-à-dire la zone où par exemple la ZAC va voir le jour. La délégation sera donc dans le périmètre de la ZAC.

     

    Le délégataire pourra donc être l’Etat, un établissement public, une société d’économie mixte locale, une chambre de commerce ou d’industrie, un office public HLM ou encore un office d’aménagement et de construction.

     

    Le préfet pourra agir pour le compte de l’Etat dans un périmètre provisoire de zone d’aménagement différée. Le préfet pourra également agir par substitution de la commune dans l’exercice du droit de préemption urbain si cette commune ne l’a pas exercé en cas notamment d’insuffisance de logements sociaux et en cas d’absence de programme local de l’habitat.

     

    SECTION 2. LES RAISONS POUVANT JUSTIFIER L’EXERCICE DU DROIT DE PRÉEMPTION URBAIN

     

    Le droit de préemption urbain répond à des motifs très larges que l’on retrouve à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme : « les actions ou opérations d’aménagement ont pour objet de mettre en œuvre une politique locale de l’habitat, d’organiser le maintien, l’extension ou l’accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs, de lutter contre l’insalubrité, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels ».

     

    Au total, les motifs justifiant la mise en œuvre du droit de préemption urbain sont très vastes. Les raisons de la préemption, autrement dit la motivation, devront être mentionnées dans la réponse du bénéficiaire de la préemption. Si la motivation est absente, si elle ne répond pas à l’un des objectifs visés à l’article L. 300-1 ou si elle est insuffisamment précise, elle entrainera l’illégalité de la préemption et donc la possibilité d’annuler la préemption. Toutefois, la motivation peut être modifiée à la guise du préempteur à condition de rester dans le cadre prévu à l’article L. 300-1. La cession de l’immeuble par le préempteur à une autre collectivité est possible à la condition de rester conforme aux usages prévus par l’article L. 300-1.

     

    Il se peut que la motivation par référence soit possible. Par exemple, dans le cadre d’une zone d’aménagement différée dans le but de faire des réserves foncières, ile st possible que le préempteur fasse une seule référence aux motivations générales qui ont permit de créer la ZAD. La motivation par référence est également possible dans le cadre d’une préemption ayant pour objet la mise en œuvre d’un plan local de l’habitat ou dans le cadre de l’aménagement et de l’amélioration de la qualité urbaine d’un périmètre.

     

    En principe, l’autorité préemptrice devrait tenir un registre, ce qui est prévu à l’article L. 213-13. Dans ce registre, il doit être fait mention des acquisitions opérées par la préemption et de l’utilisation qui a été faite des biens préemptés. En pratique, ces registres sont très rarement tenus dans la mesure où il n’y a pas de sanction à l’absence de tenir le registre.

     

    Le juge administratif pourra donc être saisi en vue d’opérer un contrôle sur la régularité de la préemption. Il va d’abord contrôler la légalité des objectifs poursuivis par la collectivité préemptrice. Le juge administratif peut être amené s’il les constate à sanctionner les abus comme par exemple la préemption permettant d’exclure un non résident et donc dans ce cas on a un détournement de procédure. De même la résorption de l’habitat insalubre ne peut constituer une opération d’aménagement. La lutte cintre les « marchands de sommeil » n’est pas un objectif prévu par le Législateur. De même, une recherche de pression sur le marché est illégale.

    Le juge peut être appelé à vérifier également la réalité du projet qui doit être au moins prévisionnel. Il ne faut pas de vague projet qui n’a connu la moindre étude. Ensuite, le juge peut sanctionner des erreurs manifestes.

     

    Les conséquences du non respect du motif par l’autorité préemptrice est qu’en principe elle doit alors faire une offre de rétrocession dans les 5 ans à l’ancien propriétaire ou à ses ayants cause et si l’ancien propriétaire ne le souhaite pas l’offre doit être faite à l’acquéreur évincé. Cela est théorique car le vendeur souhaitait vendre car il ne va pas racheter et l’acquéreur évincé aura trouvé autre chose.

     

    La sanction est une action en dommages et intérêts qi se prescrit par 5 ans, selon l’article L. 213-12.

     

    SECTION 3. LES ZONES CONCERNÉES PAR LE DROIT DE PRÉEMPTION

     

    En principe, les zones de préemption devraient être délimitées par le conseil municipal, selon l’article L. 211-1. En pratique, beaucoup de communes ont tendance à étendre le droit de préemption sur l’ensemble du territoire municipal, ce qui leur permet d’être informée de l’ensemble des opérations immobilières qui ont lieu dans la commune.

     

    La commune doit être dotée d’un document d’urbanisme rendu public, COST, PLU, carte communale, PSMV. La question qui se pose peut être celle de l’annulation ou de l’illégalité d’un document  d’urbanisme après préemption.

     

    Les zones de préemption peuvent être délimitées par le préfet, selon l’article L. 212-1. Le périmètre peut aussi être délimité par le préfet à la suite de la demande de la commune oui d’un établissement public de coopération intercommunale. Enfin, le préfet peut prendre lui même l’initiative de délimiter les zones après avoir sollicité l’avis de la commune.

     

    Sur les ZAD, il existe une priorité du droit de préemption spécifique à ces zones. Le droit de préemption ne peut plus alors s’y exercer pendant 14 ans à compter de la création de la ZAD provisoire.

     

    SECTION 4. LES IMMEUBLES CONCERNÉS PAR LE DROIT DE PRÉEMPTION URBAIN

     

    Les articles L. 213-1 et R. 213-5 indiquent qu’il peut s’agir de tout immeuble ou ensemble de droits sociaux. Il peut s’agir de parties d’immeubles comprises dans le périmètre de la zone lorsqu’une opération d’aménagement le justifie. Dans ce cas, le propriétaire peut exiger l’achat ou la préemption de l’unité foncière. Il peut s’agit également de certains droits indivis portant sur un immeuble ou sur un ensemble de droits sociaux soumis au DPU. Il peut à la rigueur s’agir de dentièmes contre remis de locaux inconstruits.

     

    Le principe connaît des exemptions aux articles L. 213-4 et L. 213-11. Ces exemptions tombent parfois lorsqu’un droit de préemption renforcé est mis en place.

     

    P1. LES EXEMPTIONS DU DROIT DE PRÉEMPTION SIMPLE

     

    Il y a d’abord une exemption du droit de préemption due à l’ancienneté de la construction c’est-à-dire pour un immeuble bâti depuis moins de 10 ans compter à partir de la date de la publication du règlement de copropriété.

     

    Il existe ensuite des exemptions dues à la particularité de l’objet. D’abord, première exemption, cela concerne les immeubles à construire sauf hypothèse où il existe déjà un bâtiment mais dans ce cas ce sera une agression. Autre exemption, cela concerne les immeubles en cours de construction ou immeubles inachevés. Encore, il y a les immeubles cédés à la suite d’un crédit bail immobilier. On trouve ensuite les droits indivis cédés à un co-indiviseur. On trouve encore la cession d’un usufruit ou la constitution d’un droit d’habitation. Et on trouve sans doute la volumétrie qui est un substitue d l’indivision quand il ne peut pas y en avoir quand par exemple dans le cas du domaine public d’une personne publique. 

    Il peut y avoir également deux zones de préemptions distinctes.

     

    Il a ensuite des exemptions dues au domaine social. Il s’agit des immeubles construits ou achetés par des organismes HLM. Il s’agit ensuite des immeubles agréés par le préfet dans le département en vue d’accroitre l’offre de logements sociaux.

     

    Ensuite, on trouve des exemptions du droit de préemption  urbain à cause de préemptions antérieures. Dans ce cas, il s’agit d’abord des immeubles ayant fait l’objet d’une renonciation à préemption après fixation du prix comme en matière d’expropriation. Cette exemption sera valable pendant 5 ans. Il y a ensuite les immeubles ayant fait l’objet d’une mise en demeure d’acquérir.

     

    Il y a aussi des exemptions dans l’hypothèse d’une copropriété pour les lots de propriété accessoires dans le sol (cave, grenier, garage,…). Il y a également exemption pour les lots de copropriété d’un seul local d’habitation issu d’un partage total quelque soit la date de partage.

     

    P2. LES EXEMPTIONS DU DROIT DE PRÉEMPTION RENFORCÉ

     

    Il faut une délibération motivée du conseil municipal. Pour les immeubles ayant un commerce au rez-de-chaussée, il est possible de préempter l’immeuble seulement et depuis quelques années il existe un droit de préemption pour certains commerces. L’objectif est de préserver certains commerces.

     

    SECTION 5. LES MUTATIONS CONCERNÉES PAR LE DROIT DE PRÉEMPTION URBAIN

     

    Les mutations concernées par le droit de préemption urbain sont avant tout les aliénations. Elles sont en générales volontaires, à titre onéreux et sous quelque forme que ce soit selon l’article L. 213-1. Il va donc pouvoir s’agir d’une vente ou même d’un échange amiable, que l’échange se fasse avec sous sans soulte. Il peut s’agir d’apports en société à titre onéreux. Il pet s’agir d’adjudications volontaires. Il peut s’agir d’une location accession. La préemption et concerner une adjudication aléatoire. On peut trouver un cas particulier qui est la vente sur saisie immobilière d’une résidence principale aux conditions de l’article L. 616 du code de la construction et de l’habitation mais cela ne concerne pas les objectifs traditionnels de la préemption.

     

    Ces principes comportent des exceptions. D’abord, il y a une exception pour les mutations à titrer gratuit qui ne sont pas soumises à la préemption. On pourrait imaginer une donation d’une partie d’un immeuble. Autre exclusion, on a le partage, notamment en cas de réduction du capital d’une société, la cession d’un contrat d’immeuble à construire, une saisie immobilière sauf hypothèses précédentes. Autre exclusion, on a la mutation de biens autorisées par un tribunal dans le cadre d’un plan de redressement judiciaire ou d’une liquidation judiciaire à la condition que l’immeuble soit comprit dans une unité de production. Autre hypothèse, on a le cas d’une mutation au profit du bénéficiaire du droit de préemption. On a le cas également des biens non soumis à préemption soit parce qu’ils sont en dehors du PLU soit parce que ces biens ont été exclus par délibération du conseil municipal. Autre exclusion, on a la constitution de droits immobiliers. Ont exclus également la vente par un lotisseur ou un aménageur de ZAC après décision d’exclusion par la commune pendant les 5 ans qui suivent la décision. Par contre, les reventes par des sous acquéreurs ne sont pas exclues. Enfin, on trouve les cessions massives de droits sociaux et dans ce cas c’est la société qui change de main mais pas l’immeuble.

     

    SECTION 6. LES MODALITÉS DE LA PRÉEMPTION

     

    La personne quoi vend un bien immobilier doit donc adresser une déclaration d’intention d’aliéner donc une DIA. Cette offre ne doit pas être adressée s’il n’existe pas de droit de préemption et une telle offre pourrait être agrée par la collectivité. Le formulaire prévu à l’article R. 313-5 est en 4 exemplaires. S’il exister différents immeubles à la vente, il convient d’adresser une déclaration pour chaque immeuble.

     

    Le contenu de la DIA est le suivant :

    -       Le formulaire peut comporter le nom de l’acquéreur mais cette indication n’est pas obligatoire. Il est possible de le désigner dans une annexe à la DIA. L’avantage de mettre el nom dans la DIA est de permettre l’exercice du droit de délaissement dans l’hypothèse où la commune préemptrice n’aurait plus l’sage de l’immeuble. L’inconvénient est qu’elle peut permettre un détournement des droits de préemption. Le maire peut essayer de se renseigner auprès du notaire qui est la plupart du temps l’auteur de la DIA.

    -       La DIA va devoir comporter le prix auquel l’immeuble est vendu. Ce prix est nécessaire s’il s’agit d’un échange également. Le prix peut être discuté.

    -       On trouve aussi les conditions de la vente qui doivent être indiquées avec précision car les conditions ne peuvent pas être discutées. On doit mentionner les conditions suspensives de non exercice du droit de préemption urbain, les restrictions éventuelles quant à l’usage du bien l’éventuelle réserve d’un droit d’habitation, l’éventuelle indexation si le prix est payé à tempérament, si la vente se fait avec paiement à terme, l’existence d’une rente viagère, la rémunération de la négociation. La commission sera prise en compte si elle est désignée dans la DIA et sur justification d’un mandat. En cas de mission, le notaire rédacteur engagerait sa responsabilité. Le vendeur peut donc demander au notaire de rembourser les frais d’agence non remboursés par l’autorité préemptrice.

     

    L’envoie de la DIA va se faire en principe à la commune quelque soit le titulaire de la préemption, ce qu’on appelle le système du guichet unique. On le fait par lettre recommandée avec accusé de réception ou par dépôt à la mairie contre remise d’une décharge.

     

    Le vendeur peut se rétracter temps que la préemption n’a pas été acceptes. En cas de modification de la consistance de l’immeuble ou du prix de l’immeuble, il ne convient d’adresser une nouvelle DIA à condition que la préemption n’était pas été opérée. Dernière problème, en cas de décès du déclarant avant la réponse, l’offre demeure et donc les héritiers sont tenus à la place du déclarant.

    En cas de défaut de DIA, cela peut entrainer la nullité de la mutation qui doit être demandée au Tribunal de Grande Instance dans les 5 ans de la publication de l’acte. C’est la même sanction en cas de DIA postérieure à la vente.

     

    Le bénéficiaire de la préemption dispose d’un délai de 2 mois pour préempter et au delà de ce délai la préemption est illégale. La DIA doit être transmise aux services fiscaux si le prix est supérieur à 75 000 euros pour permettre de recueillir l’avis de France domaine. Le silence gardé pendant 2 mois à compter de la réception du recommandé ou de la remise de la recharge vaut renonciation à préempter. Mais la renonciation peut être expresse (R. 213-8 et R. 213-9) et dans ce cas il n’y a pas de limitation dans le temps de la possibilité de vendre au prix et aux conditions notifiées. La forme de la réponse n’est pas fixée par le code de l’urbanisme mais elle ne doit pas se faire dans le cadre réservé au titulaire du droit de préemption.

     

    La décision d’acquérir doit concerner la totalité de l’immeuble. La décision de préempter peut se faire au prix et conditions notifiées. La préemption peut se faire aussi à un prix proposé en cas d’expression d’une estimation mais toujours dans le respect d’une éventuelle contrepartie en nature. Il peut s’agir d’une charge de soins, d’une charge de rente viagère. La préemption peut se faire également à un prix proposé si celui qui est notifié est jugé excessif avec si besoin fixation du prix comme en matière d’expropriation mais respect de la condition de contrepartie en nature ou de la rente viagère avec toutefois une possibilité de révision par le juge. Le juge doit être saisi dans les 15 jours de la réponse du propriétaire. L’autorité préemptrice doit alors consigner obligatoirement 15% de l’évaluation des domaines dans les trois mois de la saisine du juge.

     

    S’il n’y a pas de saisine du juge dans le délai de 15 jours et s’il n’y a pas en même temps notification de la consignation de la somme de 15% dans les trois mois de la saisine du juge, il y a alors renonciation implicite à la préemption. Le propriétaire doit être informé de la saisine du juge puis de la conciliation. Il peut y avoir renonciation après décision du juge de l’expropriation et dans ce cas pendant 5 ans il pourra y avoir une vente au prix fixé révisé selon l’indice du coût de la construction sans qu’il soit besoin de DIA.

     

    Le déclarant peut faire plusieurs types de réponse. D’abord, il peut garder le silence pendant 2 mois. Dans ce cas, on a une renonciation à la vente. Il faut que la préemption soit proposée à un prix différent. Sinon, il y a accord sur la chose et sur le prix et donc la préemption s’effectuera. Ensuite, le vendeur peut renoncer expressément à sa vente. Aussi, le vendeur peut accepter expressément la proposition de la commune. Aussi, le vendeur peut accepter la fixation du prix comme en matière d’expropriation et il faut alors remettre un avis de préemption au locataire. Enfin, il peut y avoir un recours contentieux de la part de l’acquéreur évincé.

     

    Le recours contentieux de l’acquéreur évincé n’est possible que pendant un délai de 2 mois. Le délai de 2 mois court à compter de la notification à l’acquéreur de la décision de préemption. Bien entendu, il faut pour cela que l’acquéreur soit connu du préempteur et donc son nom doit être dans la DIA soit ait été demandé par la commune qui a alors le pouvoir de l’exiger. En effet, le délai ne court qu’à compter de la notification.

     

    SECTION 7. LES EFFETS DE LA PRÉEMPTION ACCEPTÉE

     

    Ces effets vont d’abord concerner le préempté mais peuvent aussi concerner les locataires ou occupants.

     

    P1. LES EFFETS DE LA PRÉEMPTION À L’ÉGARD DU PRÉEMPTÉ

     

    Première remarque, la vente est parfaite mais elle doit être constatée par un acte. Cet acte doit être rédigé dans les trois mois. La jouissance est seulement permise le jour de l’acte. Il n’existe donc pas ici de transfert automatique de propriété comme il peut exister en matière d’expropriation.

     

    Une fois passé le délai de 3 mois et en absence d’acte rédigé, le juge judiciaire pourra être saisi pour constater le transfert sauf si le prix est constaté par le juge de l’expropriation. En effet, dans les 2 mois de la décision du juge de l’expropriation, on peut se retrouver dans une des hypothèses suivantes :

    -       Il existe un recours contre la décision du juge de l’expropriation. Dans ce cas, on retourne à la case départ.

    -       Il y a une acceptation du prix fixé par le juge de l’expropriation par les deux parties. Un acte constatant la vente est nécessaire dans les trois mois.

    -       Il y a renonciation par l’une des parties. Dans ce cas, la partie renonciatrice doit le notifier à l’autre partie dans une forme non spécifiée par le code de l’urbanisme. Il n’y a alors pas de préemption. Si la renonciation émane du préempteur, la vente sera possible à un tiers au prix fixé par le juge dans les 5 ans de la décision.

    -       En cas de silence des deux parties, il y a acceptation du prix. La décision du juge vaut transfert de propriété. L’acte qui le sanctionne est le jugement et il n’y a pas besoin d’un autre écrit.

     

    Une question va se poser pour les droits réels et personnels. En matière d’expropriation, il y a extinction des droits réels et personnels. Cette extinction n’est pas possible en matière de droit de préemption sauf hypothèse particulière. Il faut en effet que le bien se situe dans le périmètre d’une déclaration antérieur d’utilité publique et que le bénéficiaire de cette déclaration d’utilité publique soit le préempteur. Or, cette DUP est la première phase de la procédure d’expropriation et donc l’extinction se fait si la préemption joue dans un périmètre de l’expropriation.

     

    Le paiement du prix ou sa consignation doit être fait dans les 6 mois ce qui peut poser problème pour les collectivités qui ont peu de moyens. A défaut, le préempté peut demander la rétrocession du bien mais il ne peut pas demander le règlement de sa créance. En matière de préemption, on n’a pas d’indemnité accessoire car la personne souhaitait vendre son immeuble.

     

     

     

    P2. LES EFFETS DE LA PRÉEMPTION À L’ÉGARD DES LOCATAIRES ET OCCUPANTS

     

    Premier effet, les locataires et occupants ne peuvent pas s’opposer à l’exécution des travaux ni le cas échant à la démolition des immeubles.

     

    Deuxième conséquence, ils doivent évacuer les lieux si l’exécution des travaux l’exigent.

     

    Troisième conséquence, ils peuvent résilier le bail et demander à être indemnisé pour les améliorations qu’ils auraient apporté aux locaux.

     

    SECTION 8. LES EFFETS DE L’ANNULATION DE LA PRÉEMPTION

     

    D’abord, pendant un an à compter de la décision juridictionnelle devenue définitive, il n’y a plus de préemption. Pendant un an également, la vente pourra se faire à n’importe quelle condition. Par ailleurs, si le préempté a passé la vente au profit de la commune et que la préemption est annulée par le juge administratif, il faudra faire constater la nullité de la vente par le juge judicaire.

     

    Les conséquences de l’annulation d’une préemption ont été précisées par différents arrêts et notamment par CE. 26 février 2003. Monsieur et Madame Vour : c’est une congrégation religieuse située à Claire Fontaine qui vend son terrain. La commune exerce son droit de préemption pour le vendre à une fédération de football. Le Conseil d’Etat estime d’abord que la préemption ne répond pas à toutes les exigences du code de l’urbanisme et annule donc la préemption. La question est donc de savoir ce qu’il faut faire du bien préempté à tord. Le Conseil d’Etat opère une distinction selon que l’immeuble préempté est encore ou non entre les mains de la collectivité. Le principe posé par le Conseil d’Etat est que le préempteur doit prendre toutes les mesures pour mettre fin à la décision annulée. Il lui appartient de ne pas revendre le bien en question. Il doit proposer à l’acquéreur évincé et au propriétaire initial d’acquérir le bien « à un prix visant à rétablir autant que possible et sans enrichissement sans cause de l’une quelconque des parties les conditions de la transaction à laquelle l’exercice du droit de préemption a fait obstacle ». Par contre, un problème se pose si l’immeuble a été revendu entre temps, ce qui était le cas en l’espèce. Le Conseil d’Etat curieusement a estimé qu’il ne peut prescrire des mesures qui tendant à la remise en cause de la revente du bien se rattache ainsi à un litige distinct portant suer la légalité de cette décision de revente et ne serait dès lors être regardé comme étant au nombre de celles qu’implique l’annulation de la décision de préemption. Autrement dit, la revente du bien fait obstacle à ce qu’on mette en œuvre les mesures permettant de tirer les conséquences de l’annulation de la préemption.

     

    S’il n’y a pas d’utilisation du bien par le préempteur, il doit alors proposer auparavant une rétrocession. En effet, le préempteur doit informer les anciens propriétaires et leur proposer l’acquisition du bien en priorité. En cas de non respect, le vendeur ne peut demander que des dommages et intérêts. En pratique, le vendeur sera rarement intéressé car il souhaitait vendre mais il sera intéressé par l’indemnisation.

     

    SECTION 9. LE DROIT DE PRÉEMPTION DANS LES ESPACES NATURELS SENSIBLES

     

    Ce droit de préemption trouve ses origines dans un décret du 26 juin 1959 concernant la Côte d’Azur que l’on souhaitait protéger contre une urbanisation jugée excessive. On entendait créer des espaces naturels sensibles dont les départements allaient être les responsables. Le financement était assuré par ce qu’on appelait la taxe départementale sur les espaces naturels sensibles remplacée en 2012. L’objectif était de protéger le littoral contre l’indemnisation.

     

    Par la suite, cette politique a été pratiquée par le conservatoire du littoral qui est propriétaire de côtes françaises.

     

    Les motifs de ce droit de préemption dans les espaces naturels est de mettre ne ouvre la politique prévue à l’article L. 142-1 c’est-à-dire préserver la qualité des sites, des paysages, des milieux naturels et assurer la sauvegarde des habitats naturels. Les zones visées par ce droit de préemption sont indiquées par le COST ou le PLU. Les zones de préemption vont être définies par le conseil général avec l’accord du conseil municipal. En l’absence de PLU, les zones seront définies par le conseil général avec l’accord de la commune ou à défaut du préfet.

     

    Il peut s’agir aussi de zones situées à l’intérieur d’un parc national, d’un parc naturel régional ou de réserves naturelles. Le droit de préemption est exercé soit par le département, soit par le conservatoire littoral. Le conservatoire peut se substituer au département. Bien entendue, le conservatoire dispose également de la possibilité de recourir à l’expropriation. Il va servir à établir des parcs et des réserves naturelles à l’intérieur du territoire dont il est chargé.

     

    Les immeubles concernés sont des terrains non bâtis, les droits sociaux donnant vocation à l’attribution de ces terrains et dans des cas exceptionnels des terrains comportant une construction. Les mutations concernées sont les aliénations volontaires à titre onéreux à l’exception des échanges d’immeubles ruraux.

     

    La procédure est très voisine de celle du droit de préemption urbain. L’imprimé de déclaration est le même. L’envoi se fait au président du conseil général. Il y a une cacade de délais parce qu’il y a une pluralité de préempteurs potentiels dans la limite de 3 mois au total. La déclaration doit être faite sous peine de nullité avec prescription de 5 ans.

     

    SECTION 10. LA PRIORITÉ DES PRÉSEMPTIONS

     

    Souvent, plusieurs droits de préemption entrent en concurrence et il faut donc faire prévaloir certains droits de préemption sur les autres. Il y a donc des préemptions prioritaires. On a donc une hiérarchie des préempteurs. 

     

    Premier dans l’ordre de la hiérarchie des préemptions, on a la préemption en faveur des co-indivisaires en cas de cession à des tiers.

     

    Deuxième priorité, elle est en faveur de l’un ou l’autre des bénéficiaires des espaces naturels sensibles, donc le conservatoire et le département.

     

    Troisième priorité, c’est la préemption de faveur des collectivités locales et des établissements publics.

     

    Quatrième priorité, c’est celle des locataires d’habitation. En pratique, il faut préciser dans la notification ou dans le congés avec offre de vente que son droit est susceptible d’être primé par celui d’une collectivité locale ou d’un établissement public. En effet, le propriétaire qui vent mettre en vente un logement déjà loué doit impérativement mettre son locataire et son conjoint en mesure d’exercer le droit de préemption reconnu par la loi c’est-à-dire la possibilité de se porter acquéreur par priorité à toute autre personne.

     

    Cinquième préempteur, c’est la préemption en faveur du preneur rural donc celui qui prend location d’un terrain agricole. Il doit avoir exercé pendant 3 ans l’activité agricole, il doit exploiter le bien par lui même ou sa famille et il ne doit pas déjà être propriétaire d’une surface supérieure à trois fois à la SMI (surface minimum d’installation).

     

    Sixième catégorie, c’est la préemption en faveur de la société d’aménagement foncier et d’établissement rural. L’objectif de la SAFER est d’empêcher que des citadins deviennent de gros propriétaires fonciers et de réserver la propriété des terrains aux exploitants agricoles.

     

     

     

     

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