• Droit public anglais

    LE DROIT PUBLIC ANGLAIS

    En matière d’administration, toutes les réformes sont odieuses. LOUIS XI

    S.CASSESE,  La construction du droit administratif, France et Royaume-Uni,  Montchrestien, 2000, 160 pages.

    Le grand juriste anglais A.V.DICEY, qui a eu une forte influence sur le droit de son pays, a dit, à la fin du XIXème siècle : « Il n'y a pas de droit administratif en Angleterre parce qu'on n'en a pas besoin ». Il critiquait ensuite, avec virulence, le système juridique français. Et pourtant… Certes, le droit public anglais ne comporte pas de droit constitutionnel au sens du système romano-germanique. Les règles qui gouvernent les organes suprêmes du Royaume-Uni sont des règles de la common law, et des normes législatives qui n'ont pas un rang supérieur à celui des règles régissant les autres branches du droit. La partie du droit anglais qui se rapporte aux problèmes constitutionnels contient une seule règle: le Parlement est souverain, il peut tout faire. Le Parlement ne peut pas se lier pour l'avenir, et ses actes ne sont pas susceptibles d'être contrôlés par une quelconque autorité britannique. Le droit public anglais se réduit donc aux règles qui régissent l'administration. Par commodité, on va l'appeler droit administratif, mais il ne ressemble pas à ce que l'on connaît dans le système romano-germanique. Le droit administratif anglais ( et américain ) se présente, non comme une discipline autonome distincte du droit commun, mais comme un ensemble de dérogations à ce droit commun. Si le droit administratif français permet d’avoir un aperçu des cadres juridiques de l’action administrative, le droit administratif anglo-saxon, au contraire, ne couvre qu’un aspect de cette action, le reste relevant de la common law.  Au cours des dernières décennies, on a donc vu,  se développer, en Angleterre, une nouvelle branche du droit : l’ADMINISTRATIVE LAW ( droit administratif, faute de mieux ). P.CANE,  An Introduction to Administrative Law, Clarendon Law Series, 1996, 442 pages. P.P.CRAIG, Administrative Law, Sweet & Maxwell, 1999, 977 pages.  F.J.GOODNOW,  Comparative Administrative Law, 2000, 720 pages.

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    Section 1: L'absence d'un véritable droit administratif.

    On comprend mieux la situation anglaise si l'on a à l'esprit que, ni le mot ETAT, ni celui d’ADMINISTRATION, n'appartiennent au vocabulaire traditionnel de la common law. Le droit anglais préfère se référer à la Couronne ( THE CROWN ) et à celle d’autorités publiques ( PUBLIC AUTHORITIES ). On a coutume de dire que le droit administratif anglais est constitué par un ensemble de règles qui se résument à ce que l'on appelle les privilèges ou les prérogatives de la couronne. A la différence de l'Etat, la Couronne, plus personnalisée, ne comporte pas de divisions territoriales comparables à nos régions, départements, communes. Elle s'identifie avec le seul pouvoir central. Les bourgs, paroisses, comtés ont été longtemps considérés comme de simples groupements de personnes auxquels la coutume ou une charte avait octroyé des pouvoirs. Aujourd'hui encore il n'y a pas, dans ce que l'on peut appeler les collectivités locales anglaises, de représentant du pouvoir central. Comtés et districts ont à leur tête des conseils démocratiquement élus, assujettis au droit commun et soumis au contrôle des cours ordinaires qui leur appliquent la common law. La notion de personne morale de droit public n'existe pas. En droit, il n'y a pas de différence entre une commune et une société commerciale. Outre les collectivités locales, les principales personnes morales qui détiennent des attributions administratives sont les corporations créées par la loi, comme la B.B.C. ( British Broadcasting Corporation ). On traduit souvent CORPORATION par « établissement public ».

    En Angleterre aujourd'hui, on considère que ne constitue l'Administration que l'administration centrale. Ainsi, les employés des collectivités locales ou des corporations, n'étant pas des serviteurs de la Couronne ( c'est-à-dire des CROWN SERVANTS ), ne sont pas considérés comme fonctionnaires. Même au niveau de l'administration centrale, on n'éprouve pas le besoin d'avoir un droit et des juridictions spéciales. Les anglais appliquent le principe de RULE OF LAW, c'est-à-dire que le droit, qui préexiste au souverain, s'applique à tous de la même façon, et l'on considère que c'est la meilleure protection contre l'arbitraire. Les anglais sont finalement beaucoup plus égalitaristes que les français héritiers de la grande Révolution de 1789. Par conséquent, on n'est pas surpris de constater, qu'en Angleterre, les contrats et les biens de l'administration sont régis par la common law. Les fonctionnaires anglais ( CIVIL SERVANTS ) obéissent au droit commun. Quant à leur responsabilité, on ne distingue pas faute de service et faute personnelle. En réalité pour les anglais, ne constituent vraiment l'Administration que l'élite peu nombreuse des hauts fonctionnaires ( ADMINISTRATIVE CLASS ). Les autres sont plutôt considérés comme des employés de la couronne.

    Section 2: Le développement de l'Administrative Law.

    Lire : X.LEWIS, L’influence du droit communautaire sur le droit administratif anglais, A.J.D.A. numéro spécial, Juin 1986, p.124.

    L'administrative law se distingue du droit administratif en ce qu'elle ne vise, ni à décrire les institutions administratives ce qui relève de la PUBLIC ADMINISTRATION plutôt que du droit, ni à exposer les principes d'un droit propre à l'administration, puisqu'il n'existe pas. L'objet de l'administrative law est seulement de définir les moyens par lesquels l'administration peut entrer en rapport avec les particuliers, de déterminer le contrôle juridictionnel auquel elle est soumise, et de fixer les règles applicables en cas de poursuites dirigées contre la Couronne.

    Remarquons tout d'abord la multiplicité et la variété des « autorités administratives ». A côté du CENTRAL GOVERNMENT ( les ministères ), il y a le LOCAL GOVERNMENT déjà évoqué, la police, les PUBLICS CORPORATIONS, et toutes sortes d'organismes aux noms les plus divers, commodément désignés sous le terme QUANGOS ( QUASI AUTONOMOUS NON GOVERNMENT ORGANISATIONS ), qui ont été créés pour mettre en œuvre les lois de l'Etat-Providence. L'administrative law détermine leur organisation, leur fonctionnement, leurs pouvoirs ( y compris en matière réglementaire puisqu'ils constituent une source importante de DELEGATED LEGISLATION ), leurs obligations et les procédures qu'ils doivent respecter. Les BOARDS et les QUANGOS sont des démembrements de l'Etat dont l'origine et la nature sont très variés. La plupart sont récents. On peut citer quelques exemples pour montrer cette variété :

     BRITISH COUNCIL. C'est une institution très connue des étrangers, créée en 1934 pour développer les relations culturelles du Royaume-Uni à l'étranger. A l'origine, il y avait une initiative privée qui fut en quelque sorte nationalisée, en raison des importantes subventions qu'elle était obligée de demander à l'Etat.

    UNIVERSITY GRANTS COMMITTEE. C'est un organisme qui n'a pas d'équivalent en France et qui, dirigé collégialement, répartit les subventions entre les universités ( elles-mêmes institutions aux statuts très variés ).

    AGRICULTURAL MARKET BOARDS. Ces organismes ont été créés, après 1945, pour gérer les marchés agricoles. Ils ressemblent, en France, à l’O.N.I.C. ( Office national interprofessionnel des céréales ).

    REGIONAL HOSPITAL BOARDS. Ils ont été créés, après 1945, pour gérer les hôpitaux à l'échelon régional.

     

    Chacun a un statut particulier. Il y a toutefois des points communs entre eux: la direction est généralement collégiale, et l'autonomie est assez large. Les QUANGOS sont très critiqués ; on leur reproche d'échapper au contrôle du Parlement, et aux règles du CIVIL SERVICE ( fonction publique ) et de la comptabilité publique.

    L'administrative law institue aussi les différents contrôles auxquels est soumise l'action administrative. Outre le contrôle politique du Parlement ou des autorités élues, il y a le contrôle de l'ombudsman, le PARLIAMENTERY COMMISSIONNER OF ADMINISTRATION, mais aussi celui des ADMINISTRATIVE TRIBUNALS et des cours ordinaires. Nous savons déjà que les administrative tribunals n'ont rien à voir avec nos tribunaux administratifs. Depuis 1971, ils sont placés sous la surveillance d'un conseil national: le COUNCIL ON TRIBUNALS. Ces « administrative tribunals » sont des organismes administratifs qui exercent des fonctions juridictionnelles ou quasi juridictionnelles, et qui sont moins formalistes, moins coûteux, plus rapides et plus compétents techniquement que les juridictions. Les décisions qu'ils prennent s'apparentent parfois à des arbitrages, et interviennent dans de multiples domaines : en matière militaire, en matière immobilière ( location, copropriété etc. ), en   matière économique ( droits d’auteurs, brevets et marques, transports etc. ), en matière fiscale, et surtout en matière sociale ( pensions, gestion des hôpitaux, sécurité sociale etc. ). Dans leur activité quasi contentieuse, ils sont soumis au contrôle des cours, plus précisément de la High Court of Justice. Les juges ont tendance à élargir leur contrôle, direct ou indirect, sur les administrative tribunals, dont les décisions sont de plus en plus nombreuses.

    Font enfin partie de l'administrative law, l'ensemble des règles qui concernent les poursuites dirigées contre la Couronne ou ses représentants, c'est-à-dire les fonctionnaires des ministères. Pendant longtemps cette action fut impossible car « le roi ne peut mal agir » ( THE KING CAN DO NO WRONG ). On admettait seulement qu'un CIVIL SERVANT ( fonctionnaire ) ait agi « ultra vires » ( en excédant ses pouvoirs ), qu'il ait mal appliqué les ordres, ou qu'il se soit comporté de manière non conforme au droit. Il était alors permis d'engager la responsabilité personnelle de cet agent, mais la Couronne n'avait pas l'obligation de réparer le préjudice, car la notion de faute de service était inconnue. Comme on peut l'imaginer, le système n'était pas satisfaisant aussi, dès le Moyen-Age, on trouva une solution: la PETITION OF RIGHT. La personne, n'ayant aucun droit d'agir devant les cours royales contre la Couronne, pouvait demander à celle-ci , en grâce, de se laisser juger comme un citoyen ordinaire; elle adressait au roi une humble pétition. D'autres palliatifs, plus compliqués les uns que les autres, avaient été inventés pour remédier à cette situation choquante d'immunité totale de l'Etat. Finalement, une loi fut votée en 1947: le CROWN PROCEDING ACT. Ce texte permet d'agir directement contre la Couronne pour mettre en jeu sa responsabilité en se fondant sur le droit des TORTS, c'est-à-dire des délits civils. Malgré leurs très larges pouvoirs, les juridictions anglaises sont parfois désarmées et appellent au secours le Parlement.

    § 1 - Les voies de droit en matière administrative ( JUDICIAL REVIEW créé en 1977 ).

    A. La demande de contrôle judiciaire.

    La personne qui veut agir en justice contre une autorité administrative dispose tout d'abord de recours qui peuvent être dirigés seulement contre la personne publique. Ces recours, fondés sur la common law et appelés PREROGATIVE ORDERS, sont au nombre de 3, et désignés par des mots latins :

    1°) certiorari = action en annulation d'une décision d'une autorité publique ;

    2°) prohibition = action tendant à obtenir une injonction de ne pas faire, car l'autorité est incompétente;

    3°) mandamus = action tendant à obtenir une injonction de faire à l'encontre d'une administration.

    Cette personne dispose aussi de voies de recours, qui sont des actions en justice de droit commun, et qui peuvent être dirigées indifféremment contre une personne privée ou une autorité publique. Ces recours sont les suivants:

    1) INJONCTION = action tendant à obtenir une injonction de ne pas faire;

    2) DECLARATION = action tendant à faire établir une situation juridique contestée.

    Depuis une réforme de 1981, une seule requête, appelée « demande de contrôle judiciaire » ( APPLICATION FOR JUDICIAL REVIEW ), permet d'introduire un ou plusieurs des recours énumérés ci-dessus. Quelques règles de procédure sont devenues, de ce fait, communes à ces recours. Le délai pour agir est de 3 mois, et il suffit d'avoir un intérêt légitime pour agir.

    Echappent au contrôle juridictionnel, d'une part les actes réglementaires pris par le pouvoir exécutif en vertu d'une habilitation législative, et d'autre part un certain nombre d'actes, comparables à nos actes de gouvernement, qui ne peuvent être soumis à un contrôle des juridictions ( ACTS WICH CANNOT BE REVIEWED ): l'élaboration des traités, le droit de grâce, l'attribution de décorations, la dissolution du Parlement, la nomination des ministres etc.

    B. Les autres voies de droit.

    Lorsqu'un particulier peut invoquer l'atteinte portée à un droit subjectif, protégé par le droit privé et non pas un simple intérêt légitime protégé par le droit public, il peut utiliser, aujourd'hui encore, toutes les actions en justice du droit commun, notamment l'injonction ou l'action déclaratoire. Contre les décisions du ministre statuant en matière contentieuse, et contre les décisions des administrative tribunals, la loi a prévu une voie de recours spéciale devant la High Court of Justice: c'est l'appel sur les questions de droit ( APPEAL ON POINT OF LAW ).

    § 2 – Les moyens de droit.

    Il sont essentiellement de deux ordres.

    A . L'obligation de ne pas excéder les pouvoirs légaux.

    Selon la common law, une autorité administrative ne doit pas excéder les pouvoirs que la loi ou la common law lui confère, sinon l'acte est entaché d'excès de pouvoir ( ultra vires ). Il existe beaucoup de causes d'annulation, et les juridictions peuvent, librement, en ajouter de nouvelles. L'autorité ne doit donc pas outrepasser ou méconnaître ses compétences légales ( JURIDICTION ). Elle doit également exercer son pouvoir discrétionnaire de façon raisonnable ( REASONNABLE ): c’est le principe de WEDNESBURY. Il faut aussi que l'autorité se fonde sur des faits exacts, respecte le contradictoire et les règles de procédure, ne se laisse pas conduire par des considérations étrangères à sa mission, ou suive une ligne de conduite trop rigide. La prise d'intérêt est également un cas d'annulation. Sinon elle commettrait un abus de pouvoir discrétionnaire ( ABUSE OF DISCRETION ), sanctionné par la procédure de CONTROL OF DISCRETION

    B. L'obligation de respecter la NATURAL JUSTICE ( justice naturelle )

    En vertu de l'equity, une autorité administrative a l'obligation de procéder selon les principes de la « natural justice », même lorsqu'elle exerce une prérogative royale ou un pouvoir discrétionnaire. Qu'est-ce que la natural justice? L'autorité administrative doit être impartiale ( BIAS ), c'est-à-dire ne pas avoir pris position sur le problème en cause, ou ne pas y avoir un intérêt personnel. Elle doit suivre une procédure loyale ( FAIRNESS ), et le plus souvent respecter le droit à être entendu. En revanche, l'autorité administrative n'a pas, en principe, à motiver sa décision, sauf pour le ministre statuant au contentieux et pour les administrative tribunals. On peut dire que la justice naturelle contient des règles de forme et de procédure. Cela consiste, par exemple, à respecter la règle « audi alteram partem » ( écoute l'autre partie ), c'est-à-dire respecter la procédure contradictoire, les droits de la défense.

    Section 3 : L'enquête publique ( PUBLIC INQUIRIES, LOCAL INQUIRIES, PUBLIC HEARINGS ).

    C'est une procédure qui a presque 50 ans en Angleterre, et qui a servi de modèle à la France. L'enquête publique est une procédure qui intervient dans l'élaboration d'une décision administrative classique prise par le ministre, une autorité locale ou un établissement public. Cette décision est prise après une enquête publique et contradictoire menée, auprès des personnes intéressées, par un inspecteur. Celui-ci fait des recommandations qui ne sont pas contraignantes ( ex: pour la construction d'un nouvel aérodrome ). L'origine remonte à la célèbre affaire de CRICHEL DOWN qui provoqua la création d'un Comité présidé par Sir Oliver FRANK. A la suite des travaux du FRANK'S COMMITTEE, une loi créant les enquêtes publiques fut votée ( TRIBUNALS AND INQUIRIES ACT de 1958 ), complétée en 1966 et 1971 notamment. Dans ces enquêtes publiques, l'administration doit respecter 3 principes :

    1°) OPENNESS = ouverture, transparence;

    2°) FAIRNESS = loyauté;

    3°) IMPARTIALITY = impartialité.

    Un des moyens d'y parvenir est de respecter une procédure contradictoire. Ces enquêtes publiques ne doivent pas être confondues avec les commissions d'enquête qui peuvent être créées par le Parlement à la suite d'un scandale ou d'une catastrophe, ni avec les commissions royales d'enquête constituées pour proposer des réformes. L'enquête publique sert, soit à élaborer une décision, soit à trancher un conflit entre les particuliers, ou entre les particuliers et une autorité locale. Elle est toujours possible même si aucun texte ne la prévoit. Un texte peut la prévoir obligatoirement ou facultativement. On en trouve dans les domaines suivants : expropriation, urbanisme et construction, construction de centrales électriques, aérodromes, cimetières, démolition d'immeubles insalubres, protection des sites et parcs nationaux etc. Il y en a entre 10.000 et 15.000 par an. L'inspecteur qui enquête, siège dans un lieu public, aidé d'un conseiller juridique. Il a en face de lui les plaignants ou les personnes intéressées, l'administration qui a déposé le projet, et le public qui peut poser des questions. Cela se déroule un peu comme un procès. Puis, ayant entendu tout le monde, l'inspecteur rédige un rapport avec ses recommandations, qui est communiqué à tous les intéressés. Si un témoignage nouveau, un avis nouveau ou un fait nouveau interviennent, il faut rouvrir l'enquête. En fait, l'inspecteur ( ou parfois la commission d'enquête composée de 3 à 5 personnes ) est suivi dans 95 % des cas. Cette procédure d'enquête publique coûte cher. Les particuliers peuvent se faire rembourser leurs frais s'ils gagnent. Les délais ont tendance à s'allonger. Aussi la raccourcit-on en la rendant écrite, si les intéressés sont d'accord. Les inspecteurs sont en général très indépendants. Les décisions prises après enquête publique doivent être motivées.

    Il existe un organe qui chapote les enquêtes publiques et les Administrative Tribunals, c'est le COUNCIL ON TRIBUNALS. La création de cet organisme avait été suggérée par le FRANK'S COMMITTEE. Il joue un rôle important dans la vie administrative anglaise depuis 1958. Il est composée de 10 à 15 membres nommés par le Lord Chancelier. Sa compétence est double : d'une part surveiller l'activité de l'ensemble des Administrative Tribunals, d'autre part examiner les difficultés dont le Lord Chancelier le saisit. Il n'a pas de pouvoir de décision: il donne des avis et fait des propositions. Les particuliers peuvent aussi le saisir. Il rédige chaque année un rapport transmis au Parlement. Il s'agit donc d'une sorte de comité des sages qui joue le rôle de chien de garde ( WATCH DOG disent les anglais ). Comme le remarque le professeur WADE : « C'est un chien de garde qui aboie mais qui ne mord pas ». Le Council on Tribunals se réunit au moins une fois par mois, et n'a qu'un secrétariat très léger.

     

     

    CONCLUSION

     

    Pour conclure ce rapide survol du droit anglais, fondateur de la famille de la common law, il convient de rappeler et dénoncer un certain nombre d'idées reçues erronées. Le droit anglais n'est pas un droit coutumier, n'a jamais été un droit coutumier, sinon avant 1066. Pourquoi cette erreur est-elle si répandue? Parce que pour un juriste continental tout ce qui n'est pas droit écrit fondé sur la loi et les codes est droit non écrit, donc coutumier. On ne le répétera jamais assez: le droit anglais est JURISPRUDENTIEL. La loi n'est certes pas une source principale du droit ; c'est une source secondaire, mais non négligeable puisque, comme en France, « nul n’est censé ignorer la loi » ( IGNORANCE OF THE LAW IS NO DEFENCE ). Elle régit des pans entiers de la société, notamment en matière sociale. Il n'en demeure pas moins que la loi, en droit anglais, ne ressemble pas à la loi du système romano-germanique. Elle formule rarement des règles ayant une portée générale; elle est plus casuistique. En effet, les anglais sont déconcertés par nos lois; elles leur paraissent souvent être des principes généraux, exprimant des aspirations morales ou établissant un programme politique, plutôt que des règles de droit. Les anglais recourent presque systématiquement au juge unique, se montrant en cela moins timorés que beaucoup de pays du système romano-germanique, en particulier la France. Mais ils s'interdisent cette commodité pour les décisions d'appel, qui sont presque toujours rendues par des juridictions collégiales. La règle du précédent est certes fondamentale en droit anglais, mais elle n'est pas appliquée aveuglément, et n'entrave pas l'évolution du droit. Elle ne fait pas plus obstacle à cette évolution que la codification pour nos droits continentaux. La règle du précédent donne des cadres au droit anglais. Elle n'empêche pas son évolution, opérée en utilisant la technique des distinctions et parfois le revirement. En définitive, on s'aperçoit qu'en Angleterre, comme chez nous, il y a des branches du droit stables et d'autres qui le sont moins ; il y a des juges ouverts aux changements et d'autres qui sont plus conservateurs.

     

     

     

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