• Entrée en vigueur et application des actes administratifs

     Les effets juridiques de l'acte administratif : entrée en vigueur et application des actes administratifs

    « Effets » désigne les effets juridiques et les effets matériels (l’effectivité). Quand commencent-elles à produire leurs effets, et quand cessent-elles de produire des effets ? La situation est différente selon que les actes sont réglementaires ou individuels. 

      

             On distingue l’édiction d’un acte de son opposabilité. Il peut y avoir des décisions qui ne sont pas opposables, même si elles existent. L’opposabilité et l’applicabilité ne se confondent pas non plus. Il faut parvenir à identifier le moment exact où un acte « entre en vigueur », expression pouvant désigner différentes choses (caractère d’existence juridique, opposabilité, applicabilité). Il n’est pas rare qu’un acte soit pris, mais que ses effets soient reportés à une date ultérieure, ultérieure à son existence même. 

       

    A) L’entrée en vigueur 

             - Désigne parfois la validité de la décision. 

             - L’entrée en vigueur peut s’entendre comme l’existence de la décision, c’est-à-dire la matérialisation d’un document (signé, publié), mais pour autant l’existence d’un acte administratif n’est pas subordonnée à sa publication ou à sa notification. Autrement dit, une décision peut exister sans être connue de ceux qu’elle concerne. Conseil d'Etat, assemblée., 21 déc. 1990, Confédération Nationale des Associations Familiales Catholiques. 

             L’acte existe, il a juste été signé. 

             - L’opposabilité de l’acte : l’acte a produit des effets, il est opposable à ceux qui sont concernées (les destinataires, et les tiers). Ex. un acte de nomination, il y a le nommé et celui qui ne l’est pas. Cette entrée en vigueur au sens d’opposabilité est dépendante de la publication de l’acte. Les destinataires doivent être informés de ce que l’acte produira des effets. La publication de l’acte est ce qui le rend opposable. 

             - L’entrée en vigueur désigne l’applicabilité de l’acte. C’est la date à partir de laquelle l’acte produira des effets et sera opposable. Un acte est parfois pris et sa date d’entrée en vigueur est différée : c’est l’applicabilité différée, mais qui ne rend pas l’acte inopposable, car il peut avoir été publié. Il est donc obligatoire car porté à la connaissance de tous. 

      

             Il n’est pas rare de bouleverser les règles de l’entrée en vigueur qui dépendent de certains textes, jusqu’à une date récente. Code Civil, l’article 2 du décret du 5 nov. 1870, prévoyaient, organisaient l’entrée en vigueur des textes législatifs et réglementaires. La règle était que c’était obligatoire, un jour franc à compter de leur promulgation (pour les lois) ou leur publication (pour les actes administratifs). Jusqu’en 2004, les textes législatifs et réglementaires étaient applicables un jour franc après leur promulgation ou publication (un jour franc à Paris, et un jour de plus en Province). Ordonnance du 20 février. 2004 a modifié ces règles (article 1 du Code civil + décret de 1870). 

             Désormais, l’article 1er de cette ordonnance dispose que ces lois et les actes administratifs lorsqu’ils sont publiés entrent en vigueur à la date qu’ils fixent, ou à défaut le lendemain de leur publication. Pour les actes nécessitant des mesures d’application, la date d’entrée en vigueur est reportée à la date de la prise de ces mesures. En cas d’urgence, entrent en vigueur dès leur promulgation les lois dont les décrets d’application le prévoient. Ces règles sont subordonnées à la condition d’urgence, mais entrent en vigueur les lois dont le délai de promulgation le prescrit. En cas d’urgence, la règle posée à l’art. 1er, al. 1 de cette ordonnance de 2004 peut être suspendu. Ces règles d’entrée en vigueur des actes ne valent pas pour les actes individuels, mais uniquement pour actes législatifs et réglementaires. 

             

             --- Entrée en vigueur des règlements : L’acte individuel est opposable s’il est notifié, l’acte réglementaire s’il est publié. Cette publication se fait par affichage en mairie ou sur un document officiel (bulletin officiel d’une commune, JO). Cette règle de publication est importante car l’absence de publication rend un règlement inopposable, aussi bien à l’égard de l’Administration que des administrés. Une décision individuelle ne peut être fondée sur un règlement non publié : 16 avril 1943, Lanquetot. 

             Il y a des cas où la publicité de l’acte ne suffit pas encore : ainsi, par ex. les actes des collectivités locales décentralisées. Les actes doivent être transmis au préfet (loi du 2 mars 1982). L’entrée en vigueur de ces actes est donc subordonnée non seulement à leur publication, mais aussi à leur transmission au préfet. 

             De même, certains règlements (par ex. les règlements de police de la circulation), ne seront pas opposable  du seul fait qu’ils ont été publiés, encore faut-il qu’ils fassent l’objet d’une signalisation concrète. Le seul affichage de l’information n’est pas suffisant pour être opposable aux administrés. 

             Il n’est pas rare que l’on reporte l’entrée en vigueur d’un texte pour des raisons matérielles. Ordonnance de 2004 modifiant Code civil + décret de 1870 prévoit en son article  7 qu’elle entrera en vigueur le premier jour du quatrième mois suivant sa publication au JO. Ce genre de mesures n’est pas rare. 

      

             --- Les actes non réglementaires : ce sont ces décisions ni réglementaires ni individuelles entrant en vigueur après publication. Ex. déclaration d’utilité publique. L’opposabilité de ces actes par ex. n’existe quasiment pas. 

             Pour les actes individuels, qui sont non réglementaires, ils entrent en vigueur après notification, mais il faut ajouter d’une part que lorsque ces actes émanent d’une collectivité locale, ils doivent également être transmis au préfet. D’autre part, il faut distinguer selon que la décision est favorable ou défavorable. 

             -  Actes non réglementaires favorables au destinataire : ces décisions entrant en vigueur en vertu de la jurisprudence dès leur signature. CE sect., 19 déc. 1952, Demoiselle Mattéi. Imposer qu’une décision favorable entre en vigueur dès sa signature empêche l’autorité administrative de revenir sur sa décision au terme d’une pression amicale exercée sur lui. C’est un moyen de protéger les droits de la personne au profit de laquelle on a pris cette décision. Une décision favorable est a priori créatrice de droit. Pour éviter des manœuvres/manipulations postérieures, la jurisprudence a introduit ce cliquet. Cette règle est contestée, car la protection des droits du destinataire (objectif visé par la règle) se heurte au fait que si la décision favorable entre en vigueur dès sa signature, sa signature ne suffit pas à la rendre publique. Il y a donc une sorte d’illogisme, car dès lors que la décision n’est ni publiée, ni notifiée, la personne au profit de laquelle elle est prise ne la connait même pas. La décision produit des effets, mais la personne concernée ne le sait pas. 

             Cela produit des conséquences en matière de retrait des décisions favorables : si l’entrée en vigueur se fait à la signature, le délai au terme duquel la décision peut faire l’objet d’un retrait par l’Administration commence à courir dès la signature de la décision et non pas dès sa publication. Une décision peut être retirée par l’Administration (effet rétroactif, comme une annulation). Pour retirer une décision, le délai change selon l’entrée en vigueur (la signature ici). 

             - Décisions individuelles défavorables : elles entrent en vigueur après leur notification, CE, 18 nov. 1952, Dame Lefranc, à propos de la révocation d’un fonctionnaire. Ces décisions défavorables peuvent avoir des effets sur des tiers. La révocation conduit à la nomination d’un autre fonctionnaire par ex. Dans ces cas-là, le Conseil d’Etat explique que les décisions qui refusent une titularisation à des agents peuvent créer des droits au profit de tiers dès leur signature. Il en ressort une ambiguïté dans la jurisprudence : avec l’arrêt Lefranc, des décisions défavorables entrent en vigueur dès la publication, mais le Conseil d’Etat explique que ces mesures créent des droits dès la signature. CE, 12 juin 1959, Syndicat chrétien du ministère de l’industrie et du commerce. Les actes sont opposables à la notification, mais ces décisions étant doubles, la part favorable de la décision produit elle ses effets au profit des tiers dès la signature. 

      

    B) L’application des actes (principe de non rétroactivité et respect des droits acquis) 

                       L’Administration peut légalement retarder l’entrée en vigueur d’un acte. Elle peut décider pour le futur, mais pas pour le passé. Elle ne peut pas faire produire des effets à un acte antérieurement à son adoption : c’est la non rétroactivité des actes administratifs. 

             On distingue : 

             - Le retard dans l’application : ce retard dans l’application d’un acte se justifie par diverses hypothèses : 

                       * soit la décision administrative nécessite elle-même l’édiction d’actes complémentaires (décrets d’applications pour les actes réglementaires émanent du pouvoir exécutif…)., 

                       * soit l’acte lui-même prévoit des modalités suspensives à son application pour des raisons autres que de simples nécessités de mise en œuvre, mais pour une information des administrés et de ceux concernés par l’acte réglementaire (ex. interdiction de stationnement à compter de telle date…). 

             La question qui se pose en Droit est celle de savoir si l’Administration peut, et à quelles conditions, laisser s’écouler du temps entre l’adoption d’un acte et le moment de son entrée en vigueur, de son application. Autrement dit, peut-on prévoir des actes s’appliquant à longue échéance ? Tout dépend de l’acte et des besoins justifiant cette échéance. En matière de décisions individuelles, seront illégales les décisions individuelles pour lesquelles la date de décision ou la date d’édiction est très éloignée de la date d’entrée en vigueur (nomination d’un fonctionnaire au-delà d’un délai de 3 mois). Le délai est jugé « excessif ». 

             Le retard prend deux formes : 

                       * Un terme suspensif (interdiction de stationnement) 

                       * Une condition suspensive (ex. une mesure peut subordonner son application à l’entrée en vigueur d’une autre mesure). 

             La légalité du retard dépend de la situation précise ou de la nature même de l’acte pris. 

             - L’avance (la production des effets dans le passé) : la réponse est évidemment négative. De même que les lois n’ont pas d’effet rétroactif, les actes administratifs ne produisent pas d’effets dans le passé : CE, 25 juin 1948, Société du journal L’Aurore. Ce principe n’est évidemment que le corollaire de l’art. 8 de la DDHC de 89, du principe de non rétroactivité des lois érigé en une règle constitutionnelle par le Conseil Constitutionnel en 1969. Ce principe n’est rien d’autre que la traduction du principe de la liberté politique formulée par Montesquieu (l’homme doit pouvoir avoir le choix entre régler son action selon la règle ou accepter de la violer). 

             Il faut donc savoir quelle règle est susceptible d’être imposée à une action qui ne la respecte pas. Si des normes ont un effet rétroactif, l’intéressé est soumis à la personne ayant la maitrise de ces règles. Il y a des cas de rétroactivité, on distingue 2 formes de rétroactivité en réalité : 

                       * Une rétroactivité au sens strict : c’est-à-dire l’utilisation d’un acte administratif pour produire des effets dans le passé : l’arrêt de 48 interdit cette rétroactivité (cf. GAJA), on ne peut pas décider de soumettre à une règle nouvelle une situation antérieure. Ce même principe fait l’objet d’une exception. 

                       * Une rétroactivité au sens large : 

                       Le principe de non rétroactivité stricto sensu peut faire l’objet d’exceptions : l’exception résultant d’une loi, si une disposition législative expresse autorise l’administration à prendre une décision produisant des effets dans le passé, l’administration peut prendre 25 fév. 1949, Société civile de l’école Gerson. 

                       Lorsque l’administration sera autorisée à retirer une autorisation, dans certaines conditions. Le retrait a un effet rétroactif, sur le passé de la décision qui est réputée n’avoir jamais existé. Dans ce cas là, l’Administration agit sur le passé à l’aide d’une décision nouvelle. 

                       Lorsque l’administration tire les conséquences d’une annulation contentieuse d’une décision (prononcée par le juge), elle sera conduite à faire disparaitre les effets d’une décision est agira sur la passé. L’annulation contentieuse produit un effet rétroactif. 

                       Il y a des cas, où la rétroactivité s’impose en vertu d’une lacune juridique. 

                       

                       La rétroactivité imposée par la loi : lorsque cela est nécessaire, l’Administration pourra revenir sur une situation antérieure sous le contrôle du juge, et sous d’autres conditions (cf. validations législatives). L’Etat s’en sert pour empêcher certains recours. Parmi les cas d’intervention d’un acte dans le passé, il faut mentionner le cas des lacunes juridiques : 

             - Elles sont de type technique en réalité. Elles rendent l’application d’un texte impossible (ex. oubli de la mention d’une commission censée intervenir). 

             - Il y a des lacunes idéologiques, dénoncées par un juge pour justifier sa non application de la loi par ex. 

             Les lacunes techniques se rencontrent lorsqu’une réglementation n’est pas applicable, alors même que tout le monde attend un texte. C’est ce que l’on a rencontré dans des périodes appelées les campagnes de production, c’est-à-dire une période de temps s’ouvrant au cours de laquelle plusieurs activités ont lieu (par ex. économiques), et qui est interprétée comme un espace temporel unique (ex. une réglementation intervient au cours d’une campagne de pêche, ou pour des productions agricoles). On isole une période de temps au cours de laquelle une réglementation intervient, mais qui aurait dû intervenir plus tôt. 

             CE, 21 oct. 1966, Société Graciet & CE assemblée., 8 juin 1979, Confédération générale des planteurs de betteraves, dans lequel le Conseil d’Etat affirme que la réglementation doit produire ses effets pour l’ensemble de la campagne agricole. La période de temps est considérée comme indivisible, non fragmentable. 

             

             Il y a une autre forme de rétroactivité : la rétroactivité lato sensu, « au sens large ». Elle correspond à des actes qui règlent des situations qui se prolongent dans l’avenir. Situation fréquente. Beaucoup de réglementations produisent des effets pour le présent et pour l’avenir. La question est de savoir si certains contrats conclus sous l’empire d’une réglementation doivent nécessairement changer si la réglementation change ? Bien sûr qu’il faudra tenir compte de la réglementation, mais souvent on maintient des situations antérieures (ex. réglementations en matière d’hygiène et de sécurité). La question qui se pose souvent est celle de la fréquence des changements, et du maintien des situations acquises. On retrouve des grands principes du Droit : les situations antérieures peuvent être maintenues, un délai peut être prévu pour leur modification… 

             Si une réglementation antérieure a permis de créer des droits acquis (par ceux aux profits desquels on a créé ces droits), on ne pourra pas revenir dessus. On procédera pour l’avenir à une modification de la réglementation. 

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