• Finances publiques

    FINANCES PUBLIQUES

      Les finances publiques sont les finances des administrations publiques : celles de l'Etat et des organismes qui lui sont rattachés (établissements publics) ; celles des collectivités territoriales (communes et communautés de communes, départements, régions) ; les finances de la Sécurité sociale et de ses différentes branches.

    Les impôts et taxes nationaux et locaux, directs et indirects constituent les prélèvements obligatoires. La situation d’ensemble recouvre les comptes de l’Etat et des collectivités territoriales, ainsi que les comptes sociaux.

     

    Introduction :

                Objectif de ce cours de droit des finances publiques : Préciser les grandes caractéristiques des finances publiques, et d’en retracer l'historique. Cette matière est née progressivement au fil de l'histoire. Certains auteurs estiment même que c'est la première matière juridique qui serait apparue.

     

    I) Le champ d'application des finances publiques

     

                Il y a deux façons de le définir les finances publiques.

    -       Tout d'abord une conception classique qui a existé la première.

    -       Mais aujourd'hui cette conception est considéré comme insuffisante pour délimiter les finances publiques.

     

    A° La conception classique : Les recettes et les dépenses des personnes publiques

     

                On a essayé de définir les finances publiques (FP) à partir de la notion de personnes publiques. Autrement dit, on a l'habitude de dire que les finances publiques, ce sont les finances des personnes publiques. Donc ce sont les recettes, les dépenses des différentes personnes publiques. Hors il y a 3 grandes catégories de personnes publiques :

                - L'Etat

                - Les collectivités territoriales

                - Les établissements publics

                Or, pendant plusieurs siècles, la France a été très largement centralisée  jusqu'en 1982. On en arrivait à dire en droit interne que les finances publiques étaient les finances de l'Etat, et accessoirement des collectivités et des établissements mais qui venaient de l'Etat.

                Quelques réflexions : Conséquences logiques, les finances publiques constituent une branche du droit public, à coté du droit constitutionnel, à coté du droit administratif. Les finances publiques permettent donc aux personnes publiques d'agir sur la société. Cette définition est aujourd'hui considérée comme un peu trop simple, trop statique, et ne raconte que très partiellement ce que sont les finances publiques.

    En effet cette conception appel plusieurs observations:

                - Il est un peu simple aujourd'hui, de considérer que les finances publiques seraient uniquement et prioritairement les finances de l'Etat. Il y a eu d'importantes réformes de décentralisation, en conséquence les compétences des communes, départements, régions, se sont élargies. De ce fait, les budgets des collectivités ont connus une très forte croissance. Le budget de l'Etat est aujourd'hui de 300 milliards d'euro. Si on additionne les budgets des collectivités et des établissements publics ont arrive aujourd'hui à 53% du budget de l'Etat. En termes d'investissement les 2/3, sont réalisés par les collectivités. Les finances publiques se n'est plus que le budget de l'Etat.

                - On affirme classiquement, que les budgets des finances publiques sont les budgets des personnes publiques. Ce n'est plus tout à fait aussi simple dans la mesure où on n'a plus en droit une distinction totalement nette entre d'un coté les personnes publiques et de l'autre les personnes privées.

                Ex: La sécurité sociale est composée des caisses primaires d'assurances maladie. Hors ces caisses sont des personnes de droit privé. Pourtant le déficit de la sécurité sociale, est incorporé dans les déficits publics. On demande à l'Etat de financer ce fameux trou de la sécurité sociale.

                - La conception classique est trop statique. Pendant longtemps on a considéré jusqu'aux années 1950, que les finances publiques c'était d’écrire les budgets publics, et les règles qui permettent d'adopter les budgets de les discuter, les amender, et les voter. Les finances publiques sont avant tout un moyen d'expression politique. C'est l'expression des politiques décidé par les personnes publiques, et parfois privées. Le budget permet de comprendre la ou les politiques qui ont été décidé par les personnes publiques.

     

    B° Une conception plus dynamique: L'instrument des politiques publiques

     

    1/ Importance et diversité des budgets publics

     

                Voici un constat sur lequel tout le monde est d'accord, les finances publiques ne sont pas simplement la description, l'analyse des recettes des dépenses et des règles qui permettent de les adopter. C'est plus largement la façon dont sont décidées les différentes politiques publiques. Et donc, étudier les finances publiques, c'est étudier la façon dont les personnes publiques, et parfois aussi les personnes privées, réalisent leur politique. Ceci conduit à une conception beaucoup plus large du champ d'application des finances publiques.

    On pourrait considérer que les finances publiques concernent principalement 4 grands secteurs:

                - Celui de l'Etat. Il reste le budget principal, le plus important. Il est le décideur lorsqu'il s'agit de créer des impôts, ou même de les supprimer. L'étude des finances publiques reste prioritairement l'étude du budget de l'Etat.

                - Celui des collectivités locales, ou territoriales, et des établissements publics. Ils sont dotés d'une parfaite autonomie financière. Une commune, un département, une région vote son budget, fait ses choix. Les collectivités empreintes auprès du système bancaire.

                - Celui des organismes à caractère industriel et commercial. Leur forme juridique peut varier, il peut s'agir d’établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC). C'est à dire, que ces ’établissements sont gérés comme des sociétés privées, alors que ce sont des personnes publiques. Mais dans ce secteur il y a aussi des sociétés anonymes où l'Etat détient une partie du capital. Ce secteur qui est variable, participe largement aux actions économiques et sociales de l'Etat. On va donc intégrer ces sociétés anonymes et ces ’établissements aux finances publiques, car ils prolongent les politiques publiques. D'ailleurs, il existe une institution financière très importante, la caisse des dépôts et conciliation (CDC) qui est contrôlée à 100% pour 100% par l'État. C’est une institution financière comme une banque, qui ramasse des livrets de caisse d'épargne, qui ensuite réinjecte ces moyens financiers dans l'économie, ou dans le social. Or, la caisse des dépôts et conciliation c'est le bras armé financier de l'Etat. C'est une espèce de banque publique. Les plans de relance on été très largement financé par la caisse des dépôts et conciliation, c'est à dire par des prêts.

                - Celui de la protection sociale, des comptes sociaux. De façon classique on considère que ces dépenses ne sont pas à classer dans les « finances publiques », car les dépenses sociales, de santé et de retraite, ne sont pas financées par l’impôt mais par des cotisations sociales des employeurs, des salariés. Donc classiquement les comptes sociaux étaient gérés par les "partenaires sociaux". Cependant ces dépenses sociales, ont connues un très fort accroissement, augmentation des dépenses de santé, augmentation des retraites, donc ont a tendance partout dans l'Union Européenne à financer les dépenses sociales au sens large par de la fiscalité. En France la CSG: contribution sociale généralisée, devient le 1er impôt en France. Le fait que l'on finance les dépenses sociales par l’impôt les faits entrer dans les finances publiques. De ce fait là, on a une conception beaucoup plus large des finances publiques.

     

    2/ La distinction incomplète entre finances publiques et finances privées

     

                Il n'y a plus à la période actuelle 2e moitié du XXe siècle, jusqu'au début du XXIe siècle, une distinction bien nette entre finances publiques et privées. Plusieurs observations :

                - Il y a un nombre important de personnes publiques, établissements publics industriels et commerciaux essentiellement (EPIC) qui pour leur fonctionnement obéissent bien au droit public. Mais une bonne partie des règles de gestions ou de comptabilité sont des règles de droit privé. Au sein des EPIC l'objectif de rentabilité devient prioritaire. On est à mis chemin entre les finances publiques et les finances privées, les modes de gestions sont privées mais les capitaux sont publiques. On est dans un régime mixte qui obéit au droit public.

                - Il y a un certains nombres de personnes privées, qui sont donc totalement soumises au droit privé et commercial, au droit des affaires. Mais à un moment donné vont recevoir des aides publiques. Comme ces personnes totalement privées reçoivent une aide de l'Etat ou parfois des collectivités, il y aura un contrôle sur le bon usage fait, de ces personnes privées, de ces aides. Ceci va autoriser la cour des comptes, à effectuer des contrôles à l'inspection des finances, pour s'assurer que les aides n'ont pas été détournées.

                - L'ensemble des organismes de sécurité sociale et de retraites, sont désormais financé de façon plus importante par l'impôt que par les simples cotisations. Donc désormais les parlementaires examinent les comptes de la sécurité sociale.

               

                Il y a donc désormais une série de régime mixte qui relève du droit public et du droit privé. Ces régimes mixtes ne sont pas la majorité des finances publiques ou des finances privées, mais ils connaissent un accroissement.

     

    3/ Les finances publiques, expression du pouvoir politique

     

                On ne peut plus considérer les finances publiques de façon purement statique, ce n'est plus simplement la description des recettes et des dépenses. Il faut aujourd'hui une approche plus dynamique, peut être plus disciplinaire. Diverses observations:

                - Les finances publiques sont un élément essentiel de l'affirmation d'une autorité politique. Cela permet à une autorité politique d'exister. Quant une personne publique dispose des impôts, elle dispose d'une autorité au même titre qu'un pouvoir de police. Le jour ou l'Union Européenne disposera directement de ses propres impôts cela lui donnera une autonomie vis à vis des Etats. Les finances publiques constituent un moyen d'expression d'une autorité politique. Plus les ressources propres sont importante plus l'autonomie de décisions est importantes.

                - Un budget exprime toujours des choix, politiques, économiques et sociaux. On est toujours amené, quant ont prépare un budget, à faire des choix. Ces choix ne sont pas forcément les mêmes chaque année. Il y a des priorités. On ne peut pas matériellement réaliser toutes les dépenses que l'on souhaiterait. Autrement dit, un budget exprime avant tout un choix ou des choix politiques. Il n'y a pas de budget neutre, il y a toujours des choix fait dans un budget. Au delà des discours politiques il y a toujours la transcription financière et seule elle vaut. C'est donc au point de vue de la conception de la société, c'est le document le plus important.

     

    II) L'évolution historique : La conquête du pouvoir financier par le parlement

     

     

                Ce que l'on peut observer c'est que les finances publiques, se sont développées au fils de l'histoire, en même temps que la notion d'Etat. On peut même dire sans doute, que les finances publiques ont favorisé, et permit, l'émergence d'un Etat de droit. C'est à dire un Etat qui ne soit plus simplement autoritaire mais au contraire un Etat fondé sur des règles de droit acceptées de tous. On peut dire que la notion de consentement à l'impôt, la notion d'autorisation à l'impôt, a été fondamentale pour permettre l'Etat de droit et au delà finalement, la démocratie. Cette évolution à d'abord été observé en Grande Bretagne, et ensuite elle c'est poursuivie en France notamment à partir de la Révolution. On peut dire que c'est au sein de ses deux Etats que sont apparues les règles de bases de finances publiques. Les finances c'est à l'origine des droits de l'Homme.

     

    A° L'évolution en Angleterre

     

                Finalement toute l'histoire politique de l'Angleterre, a été dominé par le fait que le parlement a essayé et est parvenu, à imposer ses droits, ses pouvoirs, à l'égard du roi. Et les finances en ont été le moyen. On peut considérer que finalement les finances publiques ont permis la naissance du régime parlementaire. Il y a là, un lien fondamental entre les deux, et le contrôle du parlement sur les finances a été déterminé.

     

    1/ Les origines "Magna carta" (1215)

     

                Le point de départ des finances publiques ce situe donc au début du XIIIe siècle en Angleterre. C'est après la défaite pour les anglais, de Bouvines en 1214, que sont apparues les premières règles financières. C'est à dire à la suite de cette défaite, le roi d'Angleterre Jean Sans Terre, a éprouvé des difficultés pour reconstituer le trésor royal. Notamment, en raison d'une insuffisance des ressources. Donc Jean Sans Terre décide de prélever de nouveaux impôts pour reconstituer les caisses du royaume. A l'époque la noblesse d'Angleterre s'est opposée au roi estimant que ces impôts étaient trop élevés surtout ils estimaient que puisqu'ils les payaient ils seraient logiques qu’ils les contrôlent. La noblesse qui payent les impôts demande à contrôler ces impôts, et à partir de là à décider combien. Ceci a donné lieu à de forte tension, entre la noblesse et le roi qui voulait décider seul. Ces impôts étaient très impopulaires, alors la noblesse va s'appuyer sur le peuple pour s'opposer au roi. Du fait de cette opposition, de la noblesse et plus largement du peuple, le roi a été contraint d'accepter un compromis, de signer un document que l'on appel donc Magna carta, c'est un document signé en Juin 1215, il comporte 63  articles, on peut considérer que c'est le premier document constitutionnel de l'époque moderne après Rome. On peut considérer que c'est le premier document constitutionnel britannique. Ce document va faire émerger la chambre de Lords. Et l'essentiel sont des articles financiers c'est à dire limité l'influence du roi et permettre à se conseil du royaume, futur chambre des Lords, d'effectuer des contrôles.

                Il y a une idée, qui apparaît essentielle ici, cette charte pose le premier principe des finances publiques, c'est celui du consentement à l'impôt. C'est à dire les impôts doivent être autorisés, avant d'être levés, par ceux qui vont devoir les payés. Et toute l'histoire britannique dans les années et siècles suivant, a tournée autour de se principe, les chambres vont essayer d'élargir ce principe, pour asseoir leurs autorités. Tandis que le roi va essayer de préserver ces prérogatives, et d'éviter cette montée en puissance du parlement. C'est le principe démocratique de base, qui fait échec à la dictature et à la monarchie absolue.

     

    2/ La lutte entre le roi et le parlement : "la pétition des droits" (1628)

     

                La seconde étape se constitue au XVIIe siècle, au cours duquel il y a eu des tentatives de la monarchie des Stuarts de retrouver complètement leur compétences. Le parlement en face, va résister à ses tentatives et même d'élargir ces moyens de contrôle par rapport à la Magna carta.

                Le premier roi repéré est Jacques Ier, il a régné de 1603 à 1625. Ce monarque peut être plus que ces prédécesseurs fait de la question fiscale une question de principe. Il estime, que c'est au roi et à lui seul, de décider des impôts, de leur somme, et il veut constituer comme en France, une administration centralisé notamment fiscale, qu'il contrôlerait. Pendant une bonne vingtaine d'années, de très forte tension entre le roi et le parlement, sur cette question des impôts.

                Son successeur Charles Ier, 1625 à 1649, est exactement sur les mêmes idées il veut lui aussi retrouver complètement le pouvoir fiscal, et levé les impôts comme il l'entend. Et justement il a besoin des 1625, de moyens financiers plus importants pour réaliser ses projets politiques. Puisque la Magna carta est encore en position il demande au parlement et à la chambre des Communes d'autoriser la lever des impôts, oui mais la chambre des Communes décide de ne voter qu'une autorisation provisoire pour l'année. Le roi devra revenir l'année suivante pour refaire une proposition d'impôts. Alors que jusqu'à présent l'autorisation était acquise avec Magna carta, elle était définitive. Charles Ier ne l'accepte pas, il décide donc la dissolution du parlement. Le nouveau parlement qui est élu renouvelle la même idée d'une autorisation provisoire. Le roi n'accepte toujours pas ce principe, à nouveau il prononce une nouvelle dissolution, il n'organise pas tout de suite les élections, et il essaye de se passer des impôts, et il décide d'utilise l'empreint. C'est un empreint quasi obligatoire, car ont va faire pression sur la population, mais cet empreint n'a pas le rendement espéré par le roi, et rapidement le roi est à bout de ressources. Finalement l'élection à lieu, et le nouveau parlement, maintient les mêmes positions, et maintient l'idée d'une autorisation provisoire. Le souverain est obligé de s'incliner. Mais les parlementaires vont décider de compléter Magna carta par un deuxième document qui est la pétition des droits de 1628, rédigé par le parlement et qui est donc imposé au roi, et qui vient compléter Magna carta. C'est le deuxième texte constitutionnel britannique et à nouveau, il est essentiellement à contenu financier.

               

                Il est dit dans ce document :

                - Aucunes taxes, aucuns impôts ne peuvent être institués sans le consentement du parlement.

                - L'autorisation donnée ne peut être que provisoire, donc le roi, l'exécutif, doit revenir régulièrement devant le parlement pour obtenir le renouvellement des différents impôts qui existent. C'est cette idée qu'aucunes autorisations n'est définitives, mais qu'elle doit être renouvelé régulièrement c'est à dire chaque année. On améliore l'idée de consentement, donné par le parlement au nom de la population.

               

                Le milieu du XVIIe siècle est une période agitée en Angleterre. Le roi à nouveau, va essayer de contourner le parlement. Et au milieu du XVIIe siècle (1649) c'est une véritable guerre civile entre les troupes du roi et celle du parlement, qui a pour cause le consentement de l'autorisation. Sa se termine par l'exécution du roi en 1649, ce qui montre que cette question des impôts étaient très importante. Fait suite à l'exécution du roi la République de Cromwell jusqu'à sa mort en 1660. A ce moment là, commence la seconde phase de la crise deux rois reviennent au pouvoir tout d'abord Charles II, et ensuite Jacques II. Ils défendent l'un comme l'autre les mêmes idées, ils veulent pouvoir seuls lever l'impôt en ce passant du parlement.

                Conséquences ==> En 1688 Jacques II est détrôné et c'est la fin de la dynastie des Stuarts. Finalement la victoire définitive du parlement. Les finances sont bien à l'origine du système parlementaire. Le parlement va aller chercher une nouvelle dynastie les Hanovre. Avec une condition qui est d'accepter un 3eme document, le Bill of rights de 1689.

     

    3/ La notion de budget : le "Bill of rights" de 1689

               

                Il s’agit donc du troisième document constitutionnel, mais là encore, c’est un document financier au 9/10ème. Plusieurs points importants:

                - Le principe du consentement par le parlement. Il est bien dit que toutes taxes nouvelles doit être autorisés. Cette autorisation n’est pas définitive elle doit être renouvelé régulièrement, c’est à dire chaque année. Mais cette double règle, est élargie de deux manières :

                            = Ce n’est pas simplement l’impôt qui doit être autorisé, mais l’ensemble des recettes de l’Etat quelque soit leur forme juridique.

                            = D’autre part le consentement ne vaut pas spécialement pour les recettes mais l’autorisation est également nécessaire en face pour les dépenses. Ainsi apparaît l’idée de budget, les recettes et les dépenses discutés et autorisés. Pour la 1ere fois en 1689 le ministre des finances à présenté un document de 4 pages, un tableau, avec sur la page de gauche les recettes et à droite les dépenses. Ce document à été présenté au parlement britannique, discuté, amendé, voté par le parlement. Le budget est né donc en 1689.

               

                Ce terme de budget est d’origine française, en ancien français, une Bougette était un porte document. Cette mode de la bougette était passée en Angleterre et il le prononçait budget. Hors en 1689 le ministre des finances est arrivé avec une bougette en cuir et on la appelé budget. Autrement dit, on comprend bien que l’émergence d’un pouvoir législatif, vis à vis du roi a été réalisé par les problèmes de finances. Donc les prérogatives financières du parlement britannique vont lui permettre de s’attribuer le pouvoir législatif. En autorisant les dépenses, les parlementaires vont réfléchir à la manière, aux règles, nécessaires pour réaliser les dépenses. C’est comme sa que l’on à commencer à voter des lois. Le régime parlementaire, repose sur l’idée d’un contrôle de l’exécutif par le parlement. Et éventuellement, il arrive parfois que le parlement renverse le gouvernement quant il n’est pas d’accord (motion de censure). Ce sont les finances qui ont permis sa, en effet en discutant le budget, en faite le parlement prend l’habitude de discuter la politique du gouvernement. Le budget devient donc le projet politique du gouvernement. En votant le budget, le parlement approuve finalement le projet politique du gouvernement, lui donne les moyens et les recettes et lui permet les dépenses. Si le parlement rejette le budget, le gouvernement est obligé de changer de politique ou il démissionne. Voilà l’origine de la motion de censure à l’époque. Autrement dit les finances publiques sont bien à l’origine du régime parlementaire et c’est ce que Montesquieu constate dans l’esprit des lois.

     

    B) L’évolution française

     

                En France également, la conquête du pouvoir financier à été déterminante pour la mise en place d’un Etat moderne, pour l’émergence d’un législatif face à l’exécutif, avec deux étapes essentielles : La Révolution française notamment la Déclaration des droits de l’Homme. Et puis la période des chartes, de la Restauration. Période au cours de laquelle, en France, ont a mis en place l’ensemble des mécanismes concret précis du droit budgétaire et des finances publiques.

               

    1/ La situation sous l’Ancien Régime (AR) : Les finances au service de la Monarchie absolue

     

                C’est l’inverse du cas britannique.

                On oublie parfois mais au départ, le principe du consentement à l’impôt a existé en France au Moyen Age. Au départ les états généraux, devaient comme en Angleterre, donner leur autorisation pour lever les impôts, c’étaient une coutume. Ex: Un des grands impôts de l’Ancien Régime, la Taille qui est un des principaux impôts de la monarchie, fut autorisé par les états généraux réunis à Tours en 1439.

                Mais les états généraux non jamais eux la même influence que le parlement britannique. Tout d’abord ils ne sont réunis que plus rarement par le roi, sans que cela ne donne lieu à des revendications de leur part. Donc ils n’ont pas pus exercer le même rapport de force que ce que l’on a vu en Grande Bretagne. Effectivement à partir du XVIe siècle, émerge la monarchie absolue, le roi va estimer que c’est lui et lui seul qui représente le pays, et non les états généraux. Il va prendre l’habitude d’institué des impôts sans l’autorisation du parlement, des états généraux. Il y a bien eu quelques protestations, comme en 1576, mais elles n’ont jamais eux l’ampleur comme ce fut le cas en Grande Bretagne. D’ailleurs le roi au fil du temps, va s’abstenir de convoquer les états généraux de ce fait, la contestation ne s’exprime pas, c’est frappant. Entre 1614 et 1789, les états généraux non pas été convoqué par le roi sans qu’il n’y est trop de protestations.

               

                Les conséquences de cette évolution historique:

                - Le roi chez nous, dispose à partir du XVIe et XVIIe siècle, complètement du pouvoir financier, il va pouvoir créé l’impôt et décide des quantités financières prélevées. D’ailleurs plus que la police, ce pouvoir financier à été le facteur de la monarchie absolue.

                - En France, comme le roi décide librement, seul des impôts, donc il n’est pas nécessaire d’établir un budget au parlement. Donc il n’y a pas de comptabilité prévisionnelle, pas de budget, on dépense au jour le jour. Quant il y a un nouveau besoin financier, le roi décide de lever un nouvel impôt et par la force il le fait payer. On a une gestion très précaire. Seule exception, lorsque seront présent au coté du roi des ministres de qualité, c’est le cas de Colbert sous Louis XIV, il établira un budget. Ou plus tard Turgot sous Louis XVI,  mais se sont des exceptions. La monarchie vit donc de façon assez chaotique, imprévisible pour la population. Et il suffit que la situation économique soit mauvaise, comme en 1787 et 1788, ou les recettes furent très mauvaises, la monarchie c’est trouvé en difficulté financières et c’est l’une des principales causes de la Révolution française.

     

    2/ L’émergence des principes budgétaires au moment de la Révolution française

     

                En quelques mois au moment de la Révolution, on a réalisé en matière de finances ce que les britanniques ont réalisés en plusieurs siècles.

                A la fin de l’ancien régime, l’impôt était manifestement mal réparti. C’est à dire la charge fiscale était essentiellement supporté par le tiers état. Au contraire la noblesse et le clergé qui possédait la terre, donc des revenus agricoles, étaient eux on contraire dispensé de l’impôt. C’est la raison pour laquelle Louis XVI sur les conseils de Necker décide de convoquer les états généraux le 5 mai 1789 à Versailles, pour discuter de la question fiscale, et d’obtenir une meilleure répartition des impôts. Les états généraux demandent à contrôler la levée des impôts, et l’usage.

               

                Les cahiers de doléances (fin 1788- début 1789) comportaient de nombreuses critiques.

     

                Tout au cours du XVIIIe siècle, les philosophes c'est à dire Montesquieu, Diderot, Rousseau, Voltaire, ont développés une réflexion sur la notion de consentement à l'impôt. Il y a un principe qui émerge parmi ces philosophes, si l'impôt n'est plus autorisé et voté par les états généraux, et bien ce sont les contribuables, les sujets, qui eux mêmes doivent autoriser ces taxes que prélèvent l'État. On l'oublie parfois, mais cette question de l'impôt est un des points essentiels que l'on retrouve dans la réflexion que l'on retrouve chez les philosophes.

     

                Des le départ le 6 mai 1789, les états généraux font de cette question des impôts, la question essentielle de leur débat. Des que les états généraux en juin 1789, se transforment en assemblée constituante, ils considèrent que la question des impôts doit être au centre de la constitution qu'ils vont s'apprêter à rédiger. Cette question est tellement importante qu'il la situe en bonne place dans la fameuse déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789. Plus précisément les articles 13 et 14, qui ont entièrement un contenu financier budgétaire.

                Article 13 => " Pour l'entretien de la force publique, et pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable, elle doit être également répartie entre tout les citoyens, en raison de leur faculté."

                Article 14 => " Les citoyens ont le droit de constater par eux mêmes ou par leur représentants la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée."

     

                Bien sur on y retrouve avec plus d'un siècle de retard sur l'Angleterre le principe du consentement à l'impôt. Mais comme pour rattraper le retard, le principe est beaucoup plus précis qu'en Grande Bretagne, car le principe est assorti de toute une série de conditions qu'il va falloir respecter.

                1ère condition = Tout d'abord l'impôt doit être également réparti entre tous, en raison de leurs facultés de leurs possibilités, de leurs revenus, c'est à dire il y a cette idée que finalement les gens qui ont les revenus plus important doivent payer d'avantages d'impôts alors que ceux qui ont des revenus plus faible en payeront moins. C'est l'idée de progressivité de l'impôt ou de la proportionnalité de l'impôt.

                2e condition = Le consentement doit être précis c'est à dire il ne s'agit pas d'une autorisation d'un chiffre, d'une quantité, mais tout les éléments de l'impôt doivent tour à tour faire l'objet d'une autorisation. La quotité, le mode de calcul, de l'assiette c'est à dire sur quoi l'impôt repose, le recouvrement c'est à dire la façon dont ont le fait payer, la durée.

                3e condition = L'autorisation porte également sur les dépenses. Ce sont ces dépenses qui justifient la demande d'impôt.

                4e conditions = Il est bien dit finalement les citoyens ou leur représentant on le droit de suivre l'emploi que l'on va faire c'est à dire contrôler la bonne exécution des recettes et des dépenses donc vérifier que c'est bien conforme à ce qui a été autorisé. C'est toute l'idée aujourd'hui des contrôles de la cour des comptes, des chambres régionales des comptes qui en permanence doivent vérifier que oui on applique bien le budget tel qu'il a été voté.

     

                On trouve donc dans ces deux articles tout les principes essentiels des 1789 des finances publiques, des finances budgétaires. La première constitution française de 1791 reprend bien cette idée d'une autorisation annuelle des impôts et des dépenses. Toutefois en théorie le budget est né, oui mais la période révolutionnaire n'est pas très propice à la mise en place d'un droit budgétaire. Pendant cette période ont a pas mis en place toute les règles concrètes dont ont a maintenant besoin pour mettre en œuvre ses principes. C'est sous la restauration que l'on va mettre en place le droit budgétaire.

               

    3- La mise en place d'un droit budgétaire sous les Chartes de 1814 et de 1830

     

                Ces deux chartes, constituent ce que l'on appel en France l'apprentissage du parlementarisme. C'est à dire durant l'application de ces deux textes constitutionnels, ont va essayer de mettre en place en France un régime parlementaire à l'anglaise. Ce n'est pas étonnant, Louis XVIII qui revient au pouvoir en 1814 et 1815, il avait passé plusieurs années en Angleterre au moment de la révolution, il a observé le fonctionnement du système britannique, et revenant en France il a l'impression qu'une monarchie parlementaire serait le seul moyen possible de restaurer la monarchie. Louis XVIII a facilité le développement du droit budgétaire durant la dizaine d’années où il va être au pouvoir. Et comme en Angleterre les finances publiques et le droit budgétaire ont joué un rôle important dans la mise en place du régime parlementaire. On appel ces deux textes des chartes car sa n'a jamais été approuver par le peuple, ni par une assemblée.

     

                En ce qui concerne les grands principes, les deux textes sont très clairs, on reprend les idées de la déclaration des droits de l'homme. En effet l'article 48 de la charte de 1814  précise " aucun impôt ne peut être établi ni perçu s'il n'a été consenti par les chambres et sanctionné par le roi". C'est bien le principe de l'autorisation budgétaire qui est clairement rappelé par la charte, et si on poursuit la lecture de la charte cette autorisation vaut pour les dépenses, et elle doit être donnée chaque année dans le cadre d'un budget. Et dans la pratique, cette autorisation est bien donnée chaque année dans le cadre d'une discussion budgétaire.

     

                On va prendre l'habitude à partir de 1814 d'une discussion budgétaire sa devient le moment le plus important de la vie politique et parlementaire. Car c'est l'occasion d'examiner, de discuter, de critiquer, la politique du gouvernement. Puisque tous les aspects politiques ont leurs transcriptions dans le budget. Donc lorsqu'ils votent le budget, les députés et les pairs, ils approuvent la politique du gouvernement. Au contraire lorsqu'ils votent contre sa veut dire qu'ils refusent de soutenir le gouvernement. Et si le budget est rejeté, le gouvernement a plus qu'une alternative soit il change de politique et tient compte des critiques. Soit il démissionne. Au départ la motion de censure n'existe pas en tant que telle, elle s'exerce au moment du vote du budget, on va progressivement distinguer de la politique budgétaire.

     

                Avec ces deux chartes, ce sont tout les éléments pratiques concrets du droit budgétaire que l'on va mettre en place. L'article 47 de la charte de 1814, il établit la règle de la priorité de la chambre basse au regard de la chambre haute. C'est à dire les députés doivent discuter et voter avant que la chambre haute, n'examine. Car on considère des cette époque là, c'est la chambre qui représente directement la population, qui doit d'abord voter car c'est le peuple qui paye directement les impôts. C'est bien à se moment là que l'on va bâtir toutes les modalités pratiques dont ont a besoin pour préparer, et discuter et appliquer un budget. Plusieurs hommes politiques qui avaient été hauts fonctionnaires, ont eu la qualité intellectuelle et ont ressenti le besoin de textes précis et concrets pour bien faire fonctionner les finances publiques. On peut dire qu'il y a 3 personnalités qui émergent :

                - Le baron Joseph Louis, il est souvent considéré comme le père des finances publiques, il a été conseillé d'état pendant longtemps, puis ensuite il a été ministre des finances à plusieurs reprises. C'est le premier qui va essayer de mettre en place les grands principes budgétaires et encore aujourd'hui ont se réfèrent finalement à la manière dont il les a conçus.

                - Le comte de Villèle, il a été ministre des finances notamment en 1821  ou il accomplira le plus de tache. Il va systématiser les principes de Louis et rédiger les grands textes organisant la préparation par le gouvernement puis la discussion du budget.

                - Le marquis d'Audiffret, il poursuit ce travail, il va rédiger les textes concrets relatifs à la comptabilité publique c’est à dire comment ont présente le budget. Ces deux premiers règlements datent de 1822 et de 1838. Mais surtout il a rédigé sous le second empire, le fameux règlement du 31 mai 1862, décret impérial relatif à la comptabilité publique, et il va rester pendant un siècle en application.

     

                On peut considérer que progressivement, avec ces chartes, il se met donc en place toutes les références dont ont à besoin pour bien faire fonctionner un budget.

     

    III) Les sources actuelles du droit financier

     

                Une grande partie des règles relatives au budget et au droit financier ce trouve dans la constitution elle même. Il ne s’agit pas simplement des grands principes mais aussi de modalité pratique concernant les conditions dans lesquelles sont votées les lois de finances. Évidemment la constitution ne fixe pas la totalité du droit budgétaire des finances publiques, donc on la bien prévu comme précédemment, l’article 34 de la Ve République renvoi à une loi organique pour fixer le droit budgétaire. Tout d’abord au début de la Ve République, pour gagner du temps la première loi organique a été prises sous forme d’ordonnance du 2 janvier 1959. Ce texte est resté longtemps en application, il a connu un vieillissement ont a donc décider de le modifier et de le remplacer par une deuxième loi organique celle du 1 août 2001 sur les lois de finances (LOF). Cette loi, est entrée progressivement en application sa fait en gros deux ans que l’on est passé sous les nouvelles règles.

     

                Une loi organique est plus importante que les lois normales. Elle a comme finalité de préciser et de prolonger la constitution. On ne peut prendre une loi organique que si elle est prévue par la constitution.

     

    A) Les sources écrites

     

    1- La constitution du 4 octobre 1958

     

                La constitution, donne des indications de natures très diverses en matière de finance. Tout d’abord, la constitution dans son préambule renvoie à la déclaration des droits de l’homme de 1789. Et le conseil constitutionnel a considéré que tout le préambule, faisant bien parti de la constitution. Donc les articles 13 et 14 ont bien toute leur valeur aujourd’hui car ils sont dans la déclaration. Tous ces principes font bien partis du bloc de constitutionnalité. A plusieurs reprises le conseil constitutionnel a été amené à annuler certains articles de la loi de finance car ils c’étaient écartés de la constitution et plus précisément de l’article 13 et 14.

     

                On trouve ensuite l’article 34, ne renvoi pas simplement à une loi organique, il traite déjà plusieurs point du droit budgétaire. Il énumère ce qui est du domaine de la loi. Hors le budget fait parti de ces questions pour lesquelles il faut une loi, c’est le principe même de l’autorisation budgétaire. Donc juridiquement le budget prend la forme d’une loi, d’ou l’expression loi de finance, voté par les parlementaires. L’article 34 apporte toute une série de précision relative à l’impôt. C’est le parlement qui est compétent pour créer et supprimer ou modifier les impôts, mais en même temps on ajoute que seul le parlement est compétent pour fixer l’assiette, le taux, les modalités de recouvrements des impositions de toutes natures (taxe, redevances).

     

                Se qui surprend c’est que la constitution comporte également des dispositions plus techniques, ce qui peut surprendre pour une constitution. Parmi ces modalités, tout d’abord l’article 39 ont confirme bien la priorité de l’assemblée nationale sur le sénat, principe classique qui apparaît à partir de 1814 et qui est bien en toute lettre dans notre constitution actuelle à hauteur de l’article 39. On trouve également d’autres modalités, par exemple les articles 40 et 47 de la constitution, ont finalement un contenu exclusivement financier. L’article 40 limite le pouvoir d’initiative et d’amendement du parlement, il a été critiqué pour cela, et plus précisément les parlementaires ne peuvent pas déposer d’amendement qui diminuera les ressources et qui augmenterait les dépenses.

    L’article 47, enferme le parlement dans des délais très stricts, 70 jours au total pour discuter puis voter la loi de finance. Ces dispositions sévères pour le parlement, peuvent surprendre. Car c’est d’abord du détail technique, et pourquoi des règles sévères pour les parlementaires ?? => Ces articles s’expliquent par une réaction contre les pratiques de la IIIe et de la IVe République. Souvent sous la IIIe et la IVe, la discussion budgétaire a donné lieu à des excès de la part du parlement. C’est à dire, multiplications d’amendements démagogiques qui proposaient la diminution des impôts, et en même temps d’autres députés proposaient de nouvelles dépenses sans recettes correspondantes. On avait une autre dérive fréquente, sous la IIIe et la IVe, c’est la prolongation de la discussion budgétaire tout au cours du mois de décembre, et on arrivait au mois de janvier sans que le budget ne puissent être voté. On avait donc bricolé des règles de fonctionnements pas très constitutionnels.

     

                On sait que pour une bonne part, la Ve République, est une réaction contre les déformations du régime parlementaire sous la IIIe et sous la IVe. C’est également vrai en matière budgétaire, en matière de finances publiques. Une bonne partie des règles de la constitution et des ordonnances de 1959 s’expriment contre la IIIe et la IVe.

     

    2- L’ordonnance organique du 2 janvier 1959

     

                L’article 34 de la constitution, renvoi à une loi organique. A l’époque ont avait prévu pour gagner du temps, si nécessaire, ces lois organiques pouvaient êtres prises sous la forme d’ordonnance. C’est ce que prévoyait l’article 92 de la constitution, aujourd’hui supprimé, que l’on pouvait prendre certaine loi organique. C’est ce que l’on a fait en matière de finance de manière à, dés le début de l’année 1959 de disposer d’un cadre financier suffisamment clair.

     

                Ce qui frappe tout de suite c’est le fait que l’on est souhaité traiter des finances dans une loi organique. Antérieurement, dans les textes précédant, c’était des lois usuelles qui traitaient de finances publiques. C’est la première fois que l’on a une loi organique qui traite des finances publiques. Les auteurs de la Ve République ont souhaités que se soit un texte se rattachant à la constitution qui définissent les règles concrètes organisant les finances et le droit budgétaire, car on a voulu que ces règles s’imposent au parlement.

     

                En principe une loi organique même prise sous forme d’ordonnance, doit être obligatoirement soumises au contrôle du conseil constitutionnel. Puisqu’il s’agit d’un texte appliquant la constitution, ont veut être sur que se texte ne s’écartent pas de la constitution. C’est la constitution elle même qui a prévue un contrôle obligatoire de tout les textes organiques par le conseil constitutionnel. Normalement l’ordonnance du 2 janvier 1959, si on se réfère à ce principe, aurait du être validé par le conseil constitutionnel. Alors que là, début 1959, le conseil constitutionnel n’était pas encore constitué. Donc l’ordonnance de 1959 n’a pas été au départ vérifiée par le conseil constitutionnel. Ceci a amené des critiques, d’autant que sur deux ou trois points on peut avoir un doute sur la parfaite conformité à la constitution. Au moins sur le plan juridique, la question est résolue en effet, pour couper cours à ces difficultés, dans sa décision du 15 janvier 1960 le conseil constitutionnel a rétroactivement considéré que l’ensemble des lois organiques qui avaient été prises sur la base de l’article 92 sont bien conforme à la constitution. On ne peut plus remettre en cause leur parfaite constitutionnalité. Dans cette décision le conseil constitutionnel apporte une autre précision, il confirme bien que toutes les lois organiques, font bien parti du bloc de constitutionnalité. Il va le confirmer spécialement pour l’ordonnance de 1959, et dans une autre décision du 11 août 1960.

                Puisque l’ordonnance de 1959, sur les finances fait parti du bloc de constitutionnalité, et de la constitution, donc violer l’ordonnance revient à violer la constitution elle même. Sa donne à l’ordonnance l’importance juridique suprême.

     

                Remarque quant au contenu => On peut considérer que l’ordonnance de 1959, constitue bien toute la base budgétaire, il est parfaitement complet. L’ensemble des règles se trouvent bien dans l’ordonnance. Elle est elle même complétée par un texte de 1962 le règlement du centenaire sur la comptabilité publique. S’agissant plus précisément du contenu ont a eu un débat, s’agit-il d’un texte novateur ?? => Certains ont considérés que c’était un texte qui reconstruisait complètement le droit budgétaire. En même temps, il faut reconnaître que sur la fin de la IVe République ont avaient commencé à réagir, et déjà un décret loi du 19 juin 1956, jetait les bases et préconisait certaines règles pour réagir. L’ordonnance de 1958 reprend tout ce travail de 1956 et l’enrichi. Il est exact si ont veux porter un jugement sur le contenu, que l’essentielle de l’ordonnance de 1959 va dans le sens d’une réduction des compétences du parlement et au contraire d’un renforcement des prérogatives du gouvernement. On va ainsi permettre au gouvernement d’intervenir dans la procédure parlementaire, parfois pour l’accélérer, ou pour empêcher les parlementaires de multiplier certains amendements démagogiques.

     

                L’ordonnance de 1959 est restée de longues années en application jusqu’à 2001 et même après. Mais elle a connue une espèce de vieillissement naturel ce qui a suscité la rédaction d’un nouveau texte. Ont utilise l’expression parfois « constitution financière », ce n’est pas vraiment une constitution mais c’est un texte organique, mais comme sa fait parti d’un texte qui fait parti du bloc constitutionnel on prend cette expression.

     

    3- La nouvelle loi organique du 1er août 2001, relative aux lois des finances

     

                Le parlement a adopté une nouvelle loi organique qui réforme le cadre budgétaire dans son ensemble. 2001 n’est pas un replâtrage, mais c’est une réforme d’ensemble.

     

    a° Précisions relative à l’adoption de ce texte

     

                Il s’agit d’une loi organique et non plus d’une ordonnance. On a pris le temps d’une préparation, d’une discussion devant le parlement. Cette loi organique a été adoptée en des termes identiques par l’assemblée et par le sénat. Ce qui veut dire qu’il n’y a pas eu de désaccord sur les amendements. A ce sujet ont a eu une interrogation en droit : Est ce qu’une loi organique concernant le budget doit être votée obligatoirement par les deux chambres en termes identiques ?? => La constitution nous dit que qu’en une loi organique concerne directement le sénat, il faut que les sénateurs soit d’accord l’assemblée ne peut pas l’emporter sur le sénat. Est ce que l’on doit considérer que la loi de finance concerne spécifiquement le sénat ? => oui et non car sa ne concerne pas que le sénat mais également aussi les députés. Le gouvernement à l’époque a décidé des le départs de consulter le conseil d’état. Quant le gouvernement à un doute, il peut toujours en tant que besoin peut toujours consulté le conseil d’état. Dans un avis du 21 décembre 2000, le conseil d’état à bien considéré qu’il fallait l’accord du sénat, l’assemblée ne pouvait pas l’emporter en cas de désaccord sur le sénat. Donc si à l’avenir ont veut modifier la loi organique de 2001 il faudra toujours l’accord du sénat, et aussi sa donne à ce texte une force supplémentaire car on sait qu’il faut que les deux assemblées ont été d’accord ce qui donne encore plus d’autorité et de force à la loi organique.

     

                Il s’agit bien d’une loi organique. Mais comme toutes les lois organiques il faut qu’elle est été validée par le conseil constitutionnel. En 1959 ont avait pas pu. Cette fois ci en 2001 le conseil constitutionnel est parfaitement constitué donc ont a bien respecté l’article 46 de la constitution alinéa 4 et 5. Le conseil constitutionnel a bien vérifié cette nouvelle loi organique dans une décision du 27 juillet 2001, il a confirmé que la loi organique était bien conforme à la constitution à deux trois nuances près qui ont été rectifiés.

               

                Cette loi organique, au départ était une proposition de loi et non pas un projet de loi. C’est à dire qu’elle est d’origine parlementaire, ce sont des députés qui sont à l’origine de la loi organique de 2001. Ont peut donc considérer qu’en 2000 2001, les parlementaires se sont réappropriés le droit budgétaire, et qui ont pris l’initiative de réformer en profondeur les règles budgétaires. On peut donc considérer que c’est dans un autre état d’esprit par rapport à 1958.

     

    b) Les raisons d’une nouvelle loi organique

     

                Comme toujours plusieurs raisons expliquent que l’on est progressivement abandonné l’ordonnance et que l’on soit passé à un nouveau textes.

     

                1ere raison => Un vieillissement naturelle de l’ordonnance de 1959, pour dire la vérité déjà à plusieurs reprises ont avaient fait plusieurs retouches techniques mais certains articles continuaient à avoir trop vieilli. Et avait commencé dans les années 90 la réalisation d’un nouveau texte, qui correspond mieux aux évolutions de la société. En même temps, il y avait eu quelques maladresses dans l’ordonnance de 1959, par exemple, s’agissant de la trésorerie, on avait assez mal conçu les règles en 1959, les parlementaires n’avaient aucunes connaissances du fond de caisse dont dispose le ministère des finances. Pas de contrôle sur la trésorerie. Un autre exemple: Normalement l’ordonnance prévoyait que l’on devait voté le budget par titre et par ministère article 41. Prévoyait qu’il fallait voter le budget par titre et par ministère. On a jamais respecté cette obligation de l’article 41, on a procédé à des votes plus globaux. Certains articles de 1959 se sont avérés peut clairs, et ont fini par poser des problèmes. Le conseil constitutionnel aux fils des années, a clarifié et a fixé l’interprétation. On c’est dit pourquoi ne pas intégrer la jurisprudence dans la rédaction de l’ordonnance ?? => Au fil du temps sa a renforcé l’idée d’une rédaction complète du texte de l’ordonnance.

     

                2eme raison => En 1958, la grande idée c’est de réagir contre les défauts de la IIIe et de la IVe République, notamment en finances. Donc l’ordonnance est rédigée en se sens, d’un contrôle très strict des prérogatives du parlement. Au point que les parlementaires, avaient l’impression de ne plus pouvoir vraiment pouvoir contrôler le budget. C’est vrai que la discussion budgétaire au fils des années, prenait un caractère très formel, on ne s’y intéressait plus, absentéisme des parlementaires, alors que normalement sa devait être le moment le plus important. Toute la politique est dans le budget. Mais comme les parlementaires avaient l’impression d’être trop encadrés la discussion budgétaire était trop formelle. Notamment les parlementaires estimaient souvent, ne pas avoir d’informations suffisantes leur permettant de comprendre la loi de finance. Et donc la loi organique du 1er août 2001 effectivement prévoit cette fois ci un ensemble de documents très complets expliquant le pourquoi des chiffres et des dépenses. Ce qui permet au parlementaire, de bien préparer la discussion budgétaire et de poser un certains nombres de questions.

     

                3eme raison => Il faut reconnaître que le cadre général des finances publiques a complètement changé. 1959 conçoit, défini, notre budget de manière isolé par rapport au cadre mondial. C’est à dire on n’a pas compris en 1958, toute l’évolution de la construction européenne et de ce que l’on appel aujourd’hui la mondialisation. C’est l’une des qualités de la loi organique de 2001 d’avoir remis le budget de la France en relation avec le budget communautaire, et plus largement par rapport au budget mondial.

     

                Il s'agit d'établir le budget de la France, mais la France désormais fait partie de l'Union Européenne. Dimension que l'on avais pas pris en compte en 1959. Il en découle deux aspects importants :

                - Il a fallu au fil du temps, prévoir et renforcer le contrôle du parlement français sur la contributions financières de la France au budget de l'Union Européenne, qui n'était pas prévu en 1959. On a au fil du temps inventé des règles.

                - Le traité de Maastricht qui date de septembre 1992, met en place l'union économique et monétaire entre les membres de l'Union Européenne. Et donc la nécessité de coordonner les budgets des états membres. La encore aucune modalité n'avait été prévu dans l'ordonnance de 1959.

     

                4eme raisons => Peut être la plus importante. La cour des comptes a estimée d'améliorer la qualité de la gestion financière publique de l'état et peut être aussi des collectivités. Pendant longtemps les principaux débats tournaient autour du déficit budgétaire. Si ces débats restent présent on c'est rendu compte que le budget devait être un instrument de bonne gestion publique c'est à dire que la présentation des comptes permettent au gouvernement lorsqu'il présente le texte de bien saisir les évolutions des dépenses. Pour permettre une rigueur. Hors la présentation tel conçu au début de la Ve République ne correspondait plus tout à fait aux évolutions les plus récentes. Et finalement la présentation budgétaire avait elle même vieillie.

     

    c) Les objectifs de la loi organique du 1er août 2001

     

                 C'est pas un simple replâtrage quelque petite amélioration. Cette loi organique est une réforme en profondeur de la gestion publique.

                3 objectifs :

                - Facilité le contrôle des résultats par les parlementaires et finalement rechercher l'efficacité. En effet jusqu'à ce texte, le but finalement de la loi de finance c'était de donner les moyens aux différents services publics. L'objectif de la LOLF c'est de passé d'une simple logique de moyen à une logique de résultats. C'est à dire on va faire une présentation de la loi de finance chaque année qui autorise les moyens financiers, mais qui va permettre aux parlementaires de contrôler les résultats. L'objectif est de favoriser une plus grande responsabilité des gestionnaires publics, ils s'agit de la responsabilité c'est à dire à chaque compte est affecté nominativement un gestionnaire, il devra s'expliquer si les objectifs non pas pu être atteint tel qu'on l'avais prévus.

     

                - Renforcer le contrôle du parlement, quant on li la LOLF on se rend compte que le parlement devrait disposer de moyens accrus pour mieux contrôler l'exécutif et le texte. Plusieurs point essentiel : Tout d'abord on devrait échapper à une simple reconduction des chiffres de l'année précédente assorti d'un coefficient d'actualisation. La LOLF prévoit un débat sur les grandes orientations de la loi de finance. Ce qui permet de mieux comprendre la signification. Ensuite le budget désormais, de chaque ministère sont présentés sous forme de grande mission, et la présentation des chiffres des comptes se fait par mission. Chacune de ses missions fait l'objet d'un chiffrage des coûts. Donc la qualité de la gestion de chacun des ministres va pouvoir être mieux évalué par les députés. En 58-59 on avait considérablement limité le droit d'amendement des parlementaires, c'était difficile d'amender la loi de finances, car sous la IIIe et IVe il y avais eu des abus. Désormais le droit d'amendement est assoupli et ont commence à l'observer, les parlementaires peuvent apporter des modifications aux projets de loi de finances qui leur est présenté. La présentation de la loi de finance telle qu'elle est prévu par la LOLF, devrait permettre un meilleur contrôle sur la bonne exécution de la loi de finance alors que l'ordonnance de 1959 était insuffisante sur ce point.

               

                - C'est la recherche d'une plus grande transparence plus exactement c'est vrai une meilleure lisibilité du document budgétaire. Désormais c'est une plus grande efficacité de l'information fourni avec toute une série de formulaire explicatif. C'est une application progressive.

     

    4) Les autres sources écrites

     

                A coté de la LOLF il y a d'autre sources écrites mais de moindres importances. Tout d'abord le règlement de chacune des assemblées. Chacune des deux assemblées est dotée d'un règlement intérieur. Toutefois, tout d'abord les règlements des assemblées ne font jamais que d'apporter des précisions à partir de la constitution, de la LOLF et avant de l'ordonnance. Ensuite, de toute manière ce sont des textes internes aux assemblées, il ne produise que des effets juridiques internes, et qui n'ont pas d'effets juridiques à l'extérieur. Obligatoirement sous la Ve République le règlement des assemblées doit être contrôlé par le conseil constitutionnel de même que les modifications. C'est des documents sécurisés, et validés par le conseil constitutionnel.

     

                La loi en général = quelques dispositions du droit budgétaire et financier sont prises sous formes de loi. En effet l'article 34 de la constitution, qui liste la loi, précise que pour créer un impôt ou toutes autres recettes, ou en prévoir le régime, une loi est nécessaire. Chaque année la loi de finance est amenée à apporter des retouches aux impôts existant.

     

                Sur le plan du droit, une loi de finance est particulière c'est à dire elle n'a de valeur juridique que pendant un an. Donc en principe les modifications apportées aux impôts ne valent que pour un an en principe. Si on souhaite que cette modification valent au delà d'une simple année, il convient de l'appliquer dans la loi de finance. Sinon la modification ne vaut que pour l'année considéré.

     

                Les textes règlementaires c'est à dire les décrets = En principe puisque le budget relève de la loi, normalement il ne devrait pas y avoir de décret. C'est le cas il y a peu de décret. Simplement il y a deux cas simple. Il y a toujours eux depuis la restauration simplement la comptabilité est toujours un décret. Et puis le détail du détail des chiffres essentiellement des dépenses, est toujours fixé par décret. Le pouvoir règlementaire reste réduit.

     

    B- La jurisprudence

     

                Depuis 1958 existe le conseil constitutionnel, or c'est vrai en matière budgétaire la jurisprudence du conseil constitutionnel c'est avéré fondamental. En revanche la jurisprudence du conseil d'état et de la cour des comptes apparaît plus secondaire.

     

    1) L'apport déterminant de la jurisprudence constitutionnelle

               

                Nouveauté depuis 1958, et c'est toujours vrai aujourd'hui. La constitution de la Ve, par elle même prévoit un assez grands nombres de règles budgétaires financières. L'ordonnance de 1959 et aujourd'hui la LOLF, font parti du bloc de constitutionnalité. Les deux articles de la déclaration des droits de l'homme, font aussi parti de la constitution. La constitution et l'ensemble des règles qui s'y rattachent, comporte donc un grand nombre de dispositions relatives aux finances. Donc il est possible à l'opposition de déférer la loi de finance avant qu'elle soit votée devant le conseil constitutionnel, afin qu'il vérifie la bonne constitutionnalité. L'opposition va préciser un point qui serait en contradiction avec le bloc de constitutionnalité que l'on va retrouver dans la constitution. De ce fait ont à chaque année plusieurs décisions qui concernent les finances et le budget. Cette jurisprudence est très utile. Parce qu'elle a permis de bien fixer l'interprétation de l'ordonnance idem pour la LOLF déjà ont a eu plusieurs décisions du conseil constitutionnel des textes auxquelles ont auraient pus se poser quelques questions.

     

    2) L'apport limité des jurisprudences administratives et financières

     

                La jurisprudence administrative est celle du Conseil d'État. Le Conseil d'État vérifie les décrets, les textes règlementaires. Or il y a peu de décret. De ce fait il y a assez peu de recours devant le Conseil d'État contestant ces textes. Le règlement sur la comptabilité publique, notamment celui de 1962, parfois est apparu un peu obscur. Le Conseil d'État a été amené a préciser des dispositions sur la comptabilités publiques c'est utile pour les fonctionnaires des finances. Mais à l'extérieur sa n'a pas beaucoup d'intérêt.

               

                La jurisprudence financière est celle de la cour des comptes. Elle a été créé il y a plus de 2 siècles en 1807 donc on peut dire qu'elle a suivit l'évolution du droit budgétaire et celle des finances publiques. Elle est efficace dans ces contrôles. Simplement on peut faire deux observations:

                - Son rôle le plus important aujourd'hui se n'est plus tellement un rôle juridictionnel, mais c'est plutôt son rôle d'expert auprès du gouvernement et du parlement.

                - Quand la cour des comptes rend des arrêts c'est pour juger la comptabilité des comptables. La encore c'est une jurisprudence technique qui relèvent des erreurs des comptables, qui sont important pour eux ces arrêts. C'est une jurisprudence qui n'intéressera que les fonctionnaires des finances.

     

     

     

     

    Première partie

    Les principes fondamentaux des finances publiques

     

                L'objectif de cette première partie, c'est de décrire le cadre général dans lequel s'inscrit la loi de finance des grandes règles à respecter. On sais maintenant que la loi de finance a des effets sur l'économie. Donc on utilise la loi de finance comme moyen d'action quant ont veux relancer l'économie.

     

    Chapitre Ier

    La notion de budget

     

                - Il y a une définition classique du budget, on a l'habitude de dire que c'est un acte de prévision et d'autorisation. Un acte de prévision tout d'abord, il s'agit effectivement dans le budget, de prévoir pour une année l'ensemble des recettes d'un coté et en face l'ensemble des dépenses. C'est à dire, que pour une année, que l'État ou les collectivités locales, ne peuvent pas être géré au jour le jour il est indispensable que les personnes publiques qui gèrent des services publics, disposent d'une vue d'ensemble de ce qu'ils peuvent réaliser. De façon à ce que les choix de dépenses et de recettes soit effectués dans de bonne condition. C'est un acte d'autorisation c'est l'aspect plus politique. C'est à dire les recettes doivent être autorisées par les contribuables ou par les représentants. Juridiquement il ne peut pas y avoir de recettes ni de dépenses qui n'est été préalablement autorisés. Mais en même temps l'autorisation ainsi donnée par les parlementaires n'est pas une autorisation de principe, c'est une autorisation à partir d'une prévision de recette et de dépense. Dans cette conception classique, loi de finance et budget sont parfaitement synonyme.

               

                - Cette définition classique elle reste vrai mais elle parait aujourd'hui insuffisante. Deux séries de critiques lui sont adressées :

                            * Aujourd'hui depuis les années 50, le budget ce n'est pas simplement un acte de prévision et un acte d'autorisation. C'est peut être prioritairement le moyen par lequel l'État va agir sur l'économie. C'est à dire on c'est rendu compte avec la crise de 1929 qu'il n'y avait pas de recettes et de dépenses neutres, car chaque recette et chaque dépense, a des effets sur l'économie. C'est surtout un moyen pour l'État d'agir sur la vie économique et sociale.

                            * Est-il possible aujourd'hui de présenter aux parlementaires, aux députés, et sénateurs, une prévision d'ensemble et de leur demander la dessus une autorisation. Le problème est en quelque sorte matérielle. Donc la finalité de l'ordonnance d'abord en 1959 et aujourd'hui de la LOLF c'est justement de diversifier les documents de manière à faciliter, à clarifier, la discussion et le contrôle par les parlementaires. De ce fait ont a connu une évolution de la notion de budget.

     

    I° L'évolution des notions de budget et de loi de finances

     

                Il y a eu une évolution dans cette notion de budget, elle retranscrit l'évolution globale des finances publiques qui aujourd'hui ne sont plus simplement l'autorisation des dépenses, mais plus globalement c'est d'essayer de comprendre l'intervention sur l'économie.

               

    A) Les définitions classiques de 1838 et de 1862

     

                1838 = L'ordonnance royale du 31 mai 1838, donnait déjà une première définition. A l'article 2 de cette ordonnance, on va trouver deux idées intéressantes, la première = il est précisé que les recettes et les dépenses publiques doivent être autorisées par des lois annuelles de finances publiques. La deuxième idée = ces différentes lois de finances forment le budget de l'État.

     

                1862 = L'ordonnance du 31 mai 1862, il donne une définition classique. A l'article 5 " le budget est l'acte par lequel sont prévus et autorisées les recettes et les dépenses annuelles de l'État".

     

    Sur ces deux définitions qui demeurent très proche, on peut faire plusieurs observations :

                - Ces deux définitions donnent les bases mêmes de la notion de budget. C'est à dire on dit bien dans les deux cas que le budget est un acte de prévision c'est un tableau évaluatif des recettes et des dépenses et à partir de là on l'autorise. On peut considérer que ces deux textes sont les textes fondateurs de la notion de budget.

                - Ces deux notions, ont une approche assez descriptive assez formelle. On décrit les dépenses, il n'y a pas d'approche sur la signification des politiques publiques qui en découle. On a une conception très statique.

                - On a aucune analyse des effets de la loi des finances du budget sur la loi de société. Des conséquences économiques sociales que le budget va ainsi prononcer.

     

    B) L'évolution amorcée par le décret du 19 juin 1956

     

                C'était possible sous la IVe, c'est un décret organique. On est plutôt sur la fin de la IVe République, mais l'ordonnance de 1959 s'en inspire beaucoup, et on avait conçu une évolution tout à fait intéressante de la notion de budget. L'article 1er donne une nouvelle définition du budget c'est une définition plus large d'un certain coté et plus restrictive par d'autre coté.

     

                Article 1er => " Le budget de l'État prévoit et autorise en la forme législative les charges et les ressources de l'État. Il est arrêté par le parlement dans la loi de finance et c'est la ou intervient un fait nouveau qui traduit les objectifs économiques et financiers du gouvernement".

     

                Plusieurs observations :

                - C'est une définition plus large car pour la première fois en droit français, il est clairement précisé que la loi de finance n'a pas simplement comme finalité de financer les services publics, mais avant tout le budget qui exprime les objectifs économiques du gouvernement. C'est à dire, on a compris en 1956 que chaque recette et chaque dépense à des effets sur la société.

                - C'est plus restrictif d'un autre coté car seul l'État peut avoir en quelque sorte une influence sur l'économie à travers son budget. En revanche les collectivités locales doivent avoir un budget tout à fait neutre. Elle ne sont pas autorisée à agir sur l'économie.

                - Le cadre même du budget est mieux défini. On précise bien que c'est une loi de finance et la suite de se décret, confirme bien une approche beaucoup plus précise. Ici il y a une explication importante, on est à un moment donné ou le budget de l'État connaît une forte croissante de ce fait on a besoin d'une organisation budgétaire beaucoup plus précise et beaucoup plus complète.

     

    C) La nouvelle définition des notions de budget et de loi de finances

     

    1) La distinction entre loi de finances et budget

     

                Sous la Ve République, successivement deux textes ont définit et organisé la loi de finance, l'ordonnance de 1959 et la LOLF du 1er août de 2001. Ces deux textes ne sont pas du tout contradictoire. Il propose la même définition pour le budget et la loi de finance.

                La nouveauté c'est que désormais on va établir une distinction entre la loi de finance d'un coté et le budget de l'autre. Tout simplement étend donné la croissance du budget de l'État, la présentation a commencée à poser des problèmes. En 1959 ont a eu l'idée d'avoir un document plus synthétique. Un deuxième document plus complet fait de plusieurs fascicules qui vont alors donner le détail. On a eu raison, sa permet la compréhension du document.

     

    a) L'importance fondamentale de la loi de finance

     

                Elle est définit des l'article 1er de 1959, et de l'article 1er de la LOLF. Il est dit que les lois de finances détermines la nature, le montant, et l'affectation des ressources. Donc ont a une présentation fine des ressources. Oui mais contenu d'un équilibre économique et financier que la loi de finance doit définir.

                - 1ère observations = Ce qui frappe tout de suite est le verbe déterminé. On va plus loin que dans les textes précédents. L'idée est la suivante qu'on part du principe une loi de finance qui intervient à priori qui va prévoir, mais en même temps à posteriori en cas de problème ont pourra toujours intervenir par d'autres lois de finances autant que besoin et que nécessaire. Sa induit une diversité de lois de finances.

                - 2eme observation = Déterminé signifie aussi que l'on est plus précis sur les caractéristiques des recettes et des dépenses.

                - 3eme observation = Il est fait référence à un équilibre économique que détermine la loi de finance. Il ne s'agit pas d'une obligation d'équilibre budgétaire. C'est plutôt cette idée que la première finalité de la loi de finance c'est de rétablir les grands équilibres économiques. Par exemple quant il y a trop de chômage de relancer certains secteurs allégés certaines charges pour faciliter l'embauche. Ou bien faciliter l'équilibre import export. Lutter contre l'inflation.

               

                La loi de finance a comme finalité de lutter contre les déséquilibres c'est à dire préalablement à la loi de finance on est fait une analyse ... et que l'on conçoivent la loi de finance comme un moyen d'agir. Cette idée est tellement importante et que l'ordonnance et la LOLF on va obligatoirement voter la première partie de la loi avant de commencer à discuté la 2eme partie. Car à la fin de la 1ere partie on ce met ok avec le gouvernement sur les grands équilibres et les grandes corrections de rapport. Le conseil constitutionnel à été très strictes (article 40) pouvait prêter à confusion, décision du 26 décembre 1979, le conseil constitutionnel à totalement annulé la loi de finance parce qu'il avait commencer la 2eme partie avant d'avoir terminé la 1ere partie.

     

                La loi organique du 1er août 2001, ne modifie pas cette définition simplement il est précisé que les objectifs à atteindre doivent être clairement affichés et ensuite les résultats obtenus devront apparaître. De plus la nouveauté est que le vote des parlementaires va plus loin en se sens est que jusqu'à 2001 la trésorerie du ministère des finances, c'est à dire le fond de texte, jusqu'à présent que l'on réalise par des emprunts sur les marchés financiers. Jusqu'à 2001 il ne faisait pas l'objet d'une discussion du parlement. Désormais la trésorerie doit être autorisé par le parlement.

     

    b) La description des comptes par le budget

     

                Ce qui frappe c'est le caractère presque secondaire, du budget par rapport à la loi de finance. Il est dit à l'article 16 " que le budget est constitué par l'ensemble des comptes qui décrivent pour une année civile l'ensemble des ressources, l'ensemble des dépenses". Sur cette définition on voit tout de suite qu'il ne s'agit plus d'autoriser mais au contraire se deuxième document décrit simplement, il s'agit d'illustrer, de prolonger les grandes lignes que l'on va trouver dans la 1ere et la 2eme partie de la loi de finance. Mais se deuxième document n'est plus voté par les parlementaires, ils peuvent s'y référer mais seule la loi de finance est discutée et votée. Les parlementaires vont s'appuyer sur le budget pour critiquer la loi de finance. La prévision, l'autorisation, c'est la loi de finance, le budget étant un document détaillé complémentaire. Ce trouve consacré la règle de l'annualité chaque année la loi de finance doit être présentée au parlementaire.

     

                La dessus il y a un débat, est ce qu'il ne serait pas plus judicieux de présenter un budget pour plusieurs années, pour deux ans. Pour l'instant on est resté à la règle de l'annualité. Toutefois l'apport de la LOLF c'est de présenter la loi de finance en mission, on va identifier les missions d'un ministères. Et chaque mission se subdivise en programme. C'est logique, certains de ces programmes sont déjà pluriannuel.

     

    2- Les différentes lois de finances

               

                Le verbe déterminé suggère plusieurs types de textes. Aujourd'hui il y a en effet plusieurs types de loi de finances.

     

    a) La loi de finance de l'année

     

                C'est bien sur la plus importante, la plus facile à expliquer. Elle est définit à l'article 2 de l'ordonnance, et des les premiers de la LOLF. Il s'agit d'une loi qui définit l'ensemble des recettes et des dépenses de l'Etat, c'est la loi de finance que l'on a toujours connue depuis celle des anglais, donc elle l'initiale, elle est voté avant le 1er janvier pour que l'on puissent l'appliquer et que l'on est l'autorisation de lever les recettes et engager les dépenses des le début. Cette loi est complète, il y a la totalité des recettes et des dépenses. Elle est discutée à l'automne lors de la cession parlementaire, et donc la discussion doit être achevée vers le 20 décembre.

     

    b) Les lois de finances rectificatives

     

                C'est bien prévue par l'ordonnance et la LOLF. L'idée est simple, on part du principe que les prévisions ne peuvent être totalement juste. Autrement dit dans un monde idéal, la loi de finance initiale devrait suffire. Mais on est pas dans un système idéal il y a toujours des erreurs de prévisions. Donc l'idée => puisque l'on se doute qu'il y aura des erreurs, l'idée est de les rectifier le plus tôt possible des quelles sont détectées. Il y a en gros deux séries de raisons aux erreurs:

                - Des évènements imprévisibles, par exemple des évènements internationaux, une crise économique ou financière, ou des évènements naturels, ... .

                - Des raisons plus politiques, c'est à dire qu'il peut y avoir des élections au cours de l'année budgétaire éventuellement une alternance. Et la nouvelle majorité et le nouveau gouvernement n'est pas satisfait de la loi de finance en cour, initiale, parce qu'il souhaite appliquer leur programme. Déjà des modifications pourront êtes faites.

     

                On part du principe dans l'ordonnance comme dans la LOLF qu'il doit y avoir à un moment donné, une loi de finance rectificative. Et donc si au 1er juin le gouvernement ne présente aucun projet de loi de finance rectificative, il doit alors déposer un rapport justifiant l'exactitude des prévisions en recettes et en dépenses et précisant les évolutions dans les 6 mois qui viennent. Évidemment cela n'interdit pas au gouvernement de présenter une loi de finance rectificative quelques temps plus tard.

     

                Finalement le gouvernement a toujours la possibilité chaque fois que nécessaire, de déposer des lois de finances rectificatives y compris jusqu'au dernier jour.

     

                L'importance des modifications est très variable. Parfois il s'agit simplement de rectification. Il peut y avoir des modifications beaucoup plus fondamentales, parfois même une réécriture de toute une partie de la loi de finance.

     

    c) La loi de règlement

     

                Il s'agit de la 3eme catégories de loi de finance. C'est défini à l'article 2 de l'ordonnance ou à l'article 46 de la LOLF.  Il s'agit de constater une fois que l'année budgétaire est terminée, les résultats réels en recettes et en dépenses. Il s'agit donc du document l'année suivante, la réalité de se qui c'est passé. Sa amène plusieurs remarques :

               

                - En principe il devrait s'agir du document le plus important. Les autres lois de finances ne sont que des documents prévisionnels. Cette fois-ci loi de règlement c'est les chiffres réels de ce qui c'est passé. Donc à partir de ce document, les parlementaires vont pouvoir comparer avec les autorisations qu'il ont données et votées dans la loi initiale éventuellement modifié par la loi de finance rectificative. A partir de là, poser des questions au gouvernement sur les écarts entre prévision et réalisations. En principe donc ce texte devrait faire l'objet de critique précise de la part des parlementaires, pourtant au fil du temps, on c'est rendu compte que les parlementaires, malheureusement n'attachaient que peut d'importance à la loi de règlement. La LOLF a justement eux comme objectif de redonner de l'importance à cette loi de règlement.

     

                Les parlementaires sont peut ou pas mobilisé par cette loi de règlement, qui est votée de façon formel sans qu'il n'y est de question importantes. Il y a deux séries de raisons qui expliquent pourquoi la loi de règlement mobilise peu les parlementaires, les députés et sénateurs:

                - La loi de règlement constate donc les recettes et les dépenses déjà effectuée l'année précédente. Les parlementaires ne peuvent pas modifier ce texte, c'est un simple constat que les députés peuvent effectuer, il n'y a plus rien à changer.

                - Sous la IIIe et la IVe République, la loi de règlement était déposée avec un retard très important plusieurs années après. Il est même arrivé à plusieurs reprises que la loi de règlements soit même déposée avec 10 ans de décalage par rapport à l'année de référence. Donc souvent c'était un autre gouvernement, d'autres députés, ils se sentaient assez peu concernés.

     

                On peut dire que dans la Ve République, les auteurs ont essayés de réagir contre cette dérive des parlementaires pour la loi de règlement. Plusieurs moyens mis en œuvre:

                - Tout d'abord l'ordonnance => Elle apporte des précisions sur le contenu de la loi de finance (article 35 de l'ordonnance), il précise que la loi de règlement ce n'est pas seulement le constat recettes et dépenses réelles, c'est aussi le compte de résultat de l'année, c'est à dire elle doit faire apparaître clairement le déficit ou l'excédant entre recettes et dépenses réelles, et d'apporter un commentaire sur les raisons de ce résultat. De plus, sous le régime de l'ordonnance de 59, il est précisé que la cour des comptes doit rédiger un rapport qui analyse de façon indépendante à l'égard de l'exécutif, qui explique et justifie la nature du résultat. En même temps le gouvernement joint aussi ses propres explications dans une ou plusieurs annexe explicative, qui permet au parlement d'avoir la propre opinion de l'exécutif. L'idée des auteurs de l'ordonnance c'est de donner des éléments d'analyse aux parlementaires afin qu'ils puissent entamer un débat avec le gouvernement. Par ailleurs pour éviter ce retard du dépôt de la loi de règlement, l'ordonnance a décider de mettre une date butoir (article 38), elle doit être déposée dans l'année qui suis l'exécution.

    Assez rapidement des le début de la Ve, le retard accumulé a pu être rattrapé. L'expérience a montrée que la loi de règlement ne générait pas de débat politique et financier aussi important que l'on pouvait l'espérer.

     

                La LOLF, apporte de nouveaux éléments pour rendre encore plus de vigueur à cette loi de règlement. On commence à apercevoir quelques effets positifs. A priori sa semble assez intéressant.

     

                1er apport => Article 54 de la LOLF : Il n'y a plus simplement que des documents quantitatifs désormais, doivent être joints des documents qualitatifs. On les appellent des "rapport annuels de performance", c'est à dire la loi de finance ce présente sous forme de mission, chaque ministère est présenté dans la loi de finance par des missions et se subdivise en programme chiffrés. Ce qui apparaît dans la loi de règlement c'est qu'il y a désormais des indicateurs de coût de chacun de ses programmes point par point. Il y a pas simplement une approche quantitative, il y a un indicateur du coût.

     

                2eme apport => Désormais on établie un lien entre la loi de règlement et la loi de finance suivante.

    ex: Actuellement, ils ont examinés la loi de règlement de 2008, et cette loi voté courant 2009 va influencer la loi de 2010. C'est à dire la nouvelle idée de la LOLF c'est que les crédits sont renouvelés que si des résultats ont été obtenus. Et que les missions ont été correctement remplies.

                Ces rapports de performance, conditionne la reconduction éventuel des moyens pour l'année d'après. Les parlementaires sont fondés à critiquer, à baisser certains crédits selon les résultats annuels de performance. Ce point est très positif, de ce fait la loi de règlement fait l'objet d'un débat plus approfondi que précédemment. Pour que ce lien fonctionne bien entre la loi précédente et la loi suivante, on a mis une nouvelle date butoir, car la loi doit être présentée avant le 1 juin, pour que les chiffres de 2008 soit bien connues avant la fin 2009, car celle pour 2010 va être discuter en octobre.

     

                - La LOLF fait de la loi de règlement un instrument de contrôle de gestion. C'est à dire le rôle de la cour des comptes reste le même mais plus approfondis, on lui demande de présenter un rapport critique, mais on lui demande désormais de certifié la réalité des chiffres présentés. La cour des comptes va s'assurer que l'on ait pas une présentation de complaisance. Les parlementaires sont sur d'avoir une présentation pertinente. On se rapproche de la technique de l'entreprise ou les commissaires aux comptes certifie le résultat et la présentation. Il y a une amélioration.

     

    3- Une catégorie spécifique: les lois de financement de la sécurité sociale

     

                Il s'agit donc d'une catégorie spécifique car il ne s'agit plus d'une loi de finance concernant l'État mais qui concerne la sécurité sociale. Autrefois les lois de financement de la sécurité sociale n'étaient pas du tout examiner par le parlement mais examiner par le conseil d'administration de la sécurité sociale. C'est une réforme constitutionnelle du 22 février 1996, qui a modifiée 3 article de la constitution (34, 38, 47 al 1) et qui prévoit désormais que les lois de financements de la sécurité sociale sont désormais discutée par le parlement. Il y a donc une loi organique spécifique du 22 juillet 1996, explique la façon dont est présenté et discuté la loi de financement de la sécurité sociale. Plusieurs questions:

                - Pourquoi cette question de 1996 ?? => Au départ la sécurité sociale, des qu'elle est créé elle n'est financer que par les cotisations sociales employeur et employés, il n'y a pas lieu d'une autorisation du parlement, c'est donc géré par les partenaires sociaux. Toutefois ces cotisations à partir des années 90 ne suffisaient plus pour équilibrer les comptes de la sécurité sociale vue l'explosion des dépenses de santé. On décide de créer un impôt la CSG (contribution social généralisée) des 1991. Donc puisque l'on a créé un impôt à coté des cotisations, il faut juridiquement qu'il y est une autorisation de nos représentants, pour lever ce nouvel impôts. Hors la CSG devient le premier impôt de France le plus lourd, et finance un petit peu plus du tiers de la sécurité sociale.

     

                - Comment cette loi de financement est-elle adoptée ?? =>

                * S'agissant de la forme, rien à signaler c'est discutée et votée comme la loi de finance usuelle.

                * S'agissant du fond c'est différent. Pour l'instant, on évoque un objectif de similitude avec la loi de finance usuelle, c'est à dire les parlementaires ne discute pas de manière approfondi pour l'instant, il n'en discute dans l'état actuelle de la constitution, que les grandes orientations. Ils votent en recettes la CSG et n'aborde les dépenses que de façon globale. A terme on peut penser que la discussion sera plus approfondi. Car pour l'UE les déficits ce calculs tout budget confondu, c'est à dire état, collectivités locales, et ont doit ajouter santé retraite, budget de santé. Effectivement le déficit ce calcul pour l'ensemble, il paraîtrait logique que la loi de financement de la sécurité sociale soit examiner de façon plus approfondi.

     

                - Question de la parfaite articulation entre la loi de finance de l'État et de la loi de financement de la sécurité sociale ?? => La CSG, et d'autres impôts, est d'abord voté dans le budget de l'État puis elle est reversée vers la loi de financement de la sécurité sociale. A terme, si le budget de la sécurité sociale est discuter dans le détail on pourrait supprimer ce flux. Pour l'instant on doit faire comme sa car les textes constitutionnels et organiques exige que la loi de finance de l'État autorise bien tout les impôts qu'il soit discuté. La LOLF apporte des améliorations.

                Article 51 de la LOLF => il prévoit que désormais depuis 2005, est joint à la loi de finance une annexe explicative qui comporte toute la liste et une évaluation financières des financements apportés par l'État à d'autres personnes publiques ou privées. Les parlementaires ont une parfaite connaissance de ce flux.

                Article 52 de la LOLF => Il apporte une amélioration. Désormais au début de la discussion de la loi de finance au parlement, le gouvernement doit présenter un rapport présentant l'ensemble des prélèvements obligatoires c'est à dire les impôts, plus l'ensemble des cotisations obligatoires. Ainsi les parlementaires, grâce à se rapport, peuvent mesurer la part des impôts qui servent à financer la sécurité sociale par rapport aux cotisations. D'autant que ce rapport doit présenter une évolution positive. De ce fait les parlementaires peuvent mieux contrôler ce flux du budget de l'État vers la loi de financement de la sécurité sociale.

     

    II / La portée de l'autorisation budgétaire

     

                La loi de finance de l'année, plus les lois rectificatives ce présentent comme une série d'autorisation, données par le parlement, au gouvernement. Autorisation d'effectuer les opérations de recettes et de dépenses.

    Comment ce présente ces autorisations ? et qu'elle est la portée exacte? quel est l'autonomie du gouvernement quant il a les autorisations.

     

    A- Les autorisations budgétaires de recettes

     

                Principale recette l'impôt et de loin.

     

    1) L'autorisation de percevoir l'impôt

     

                - Cette autorisation elle est donc donner par le parlement exigé par l'article 4 de l'ordonnance, par les 3 premiers article de la LOLF et surtout par l'article 34 de la LOLF. C'est à dire il n'y a pas d'autorisation permanente, ce n'est pas parce qu'un impôt existe depuis nombreuses années qu'il n'y aurait pas lieu de l'autoriser. Chaque année la totalité des impôts doivent être autorisés dans la loi de finance. Cette autorisation elle apparaît des l'article 1er de la loi de finance, elle est toujours rédigé plus ou moins de la même manière. C'est une phase assez simple, et rapide. Sans ce vote de l'article 1er, le gouvernement ce trouverait paralysé il n'aurait pas de recette, il ne pourrait donc engager aucune politique, et ne faire fonctionner aucun service public, ni commencer des travaux publics. C'est la raison pour laquelle dans l'hypothèse ou il y aurait des difficultés les textes organiques (44 ordonnance, et 45 de la LOLF) prévoient que en cas de difficulté le gouvernement peut toujours demander le vote d'une loi spéciale pour obtenir le vote des impôts tels qu'ils existent avant le 1er janvier.

               

                - Quant au contenu de l'autorisation, il s'agit d'une autorisation de percevoir les impôts pour l'année budgétaire à venir, cet article 1er de la loi de finance ne reprend pas tout le détail du régime de chacun des impôts. Il est précisé dans la loi de finance, qu'on autorise des impôts tels que leur régime est déjà définis dans le code général des impôts qui codifie toutes lois définissant la fiscalité. Simplement ce qu'une loi à fait dans le passé, une autre loi peut le modifier, et notamment la loi de finance. Mais une loi de finance n'a de valeur que pour une année, a priori sauf indication contraire une modification ne vaut que pour l'année, à moins qu'on ne l'indique expressément et on modifiera donc le CGI en conséquence.

     

                - Sur le sens de cette autorisation budgétaire des impôts. Deux remarques : => Cette autorisation ce n'est pas simplement une faculté donné au gouvernement de lever les impôts c'est une obligation. Le gouvernement est obligé de lever tout les impôts prévus dans le projet de loi de finance. C'est une obligation de mettre en œuvre tout les moyens nécessaires humains matériels pour pouvoir lever les impôts des qu'il ont été prévus, on dira en droit que le gouvernement a compétences liées.

                          => Les sommes indiquées ne peuvent être qu'indicatives. Ce n'est qu'une évaluation, c'est à dire on ne peut pas savoir à l'avance ce que vont rapporté les impôts aux cours de l'année suivante, car cela dépend de la vie économique et sociale du pays. Ce n'est pas le montant qui est obligatoire. D'ou l'importance de la loi de règlement qui est au cours de 2011 permettra de connaître le résultats réelle des impôts. Il y a là toujours une incertitude sur le montant exact c'est pour sa que l'équilibre du budget ne peut être qu'une prévision.

     

    2) Les recettes non fiscales

     

                Il y a à coté de l'impôt quelques autres recettes non fiscales, mais qui doivent être aussi autorisés et votés par les parlementaires.

     

    a) L'emprunt

     

                On a toujours utilisés l'emprunt.

                - Il y a une règle traditionnelle avant même la LOLF et l'ordonnance, déjà sous les chartes, qui voulait qu'en droit public l'emprunt soit autorisé par la loi avant qu'il ne soit proposé au citoyen. Au départ il ne s'agissait que d'une règle coutumière mais ayant force de droit, cela ce justifiait par le fait que l'emprunt engage les finances de l'État. En effet, les années suivantes il faudra le rembourser par des impôts, arriver a échéance ce sont les impôts qui permettront de rembourser l'emprunt. On disait que l'emprunt était de l'impôts différé, donc logiquement on disait des le départs l'emprunt doit être autorisé par la loi de finance puisse qu'il va permettre des dépenses. Aujourd'hui sous la Ve, cette question est traité des le niveau constitutionnel, ce n'est plus une tradition. Le texte de la constitution, article 34, dispose que "les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l'État". Puisque l'emprunt représente bien une recette au départ, donc la loi de finance doit bien autoriser les emprunts. Toutefois cette question de l'emprunt à conduit à un débat, l'ordonnance du 2 janvier 1959, ne prévoit dans son article 15, que le parlement ne donne qu'une autorisation générale de principe donné au gouvernement pour lever l'emprunt. Autrement dit il n'était pas exigé par l'ordonnance de 1959, au gouvernement de venir présenter les modalités détailler du ou des emprunts. L'emprunt était et est toujours utilisé pour financer le déficit ou ponctuellement quant il y a un décalage entre recettes et dépenses. L'emprunt servait donc a financer un déficit qu'il soit structurel ou ponctuel, l'emprunt sert à ce constitué une trésorerie. Toutefois le recours à l'emprunt c'est accéléré ces dernières années (10 dernières) on a pu considérer qu'il devenait une ressources en tant que tel. C'est la raison pour laquelle la LOLF améliore également ce point article 25 de la LOLF. Désormais le régime complet des emprunt doit faire l'objet d'une autorisation par les parlementaires, contrôle du contenu et des modalités.

     

                - Il faut distinguer les emprunts de trésorerie qui sont utiliser chaque année, et des grands emprunts qui sont utilisé ponctuellement pour réaliser des équipements, de grands travaux, ou de grandes opérations. On nous annonce un nouveau grand emprunt, le président Sarkozy a réuni une commission présidé par deux anciens premiers ministres Juppé et Rocard pour réfléchir aux contenus et aux modalités de l'emprunt. Ce grand emprunt on n'en a pas préparer les modalités pour la présente loi de finance. On annonce une loi de finance rectificative début 2010 c'est à dire que la loi de finance actuelle est assez incomplète. Il y aura donc là, une ressources significatives et donc de nouvelle dépense, on risque donc d'avoir une modifications et un bouleversement assez important de la loi de finance.

     

                Les différentes modalités de l'emprunt son donc discuté dans la loi de finance.

     

    b) Les autres recettes non fiscales

     

                Il existe dans la loi de finance, d'autres recettes non fiscales. Il s'agit de recettes perçu sur les usagers de certains services publics, ce que l'on appel des redevances. C'est le cas essentiellement lorsqu'il s'agit des services publics à caractères industriels et commerciaux (SPIC) il est possible de faire payer des usagers. Ces redevances sont prévues par les textes, et sont discutées complètement, et autorisé par les parlementaires, qu'il s'agissent des modalités de calcul ou du montant.

     

                Il s'agit des recettes provenant de l'occupation du domaine public. En principe le domaine public de l'État, sont effectivement laissé à la libre circulation de tous sous certaines conditions comme pour les collectivités locales, le domaine public de l'État peut être occupé de façon permanente ou non. Cette occupation temporaire ou permanente du domaine public, donne lieu aux payements d'une redevance, idem le régime, le montant, est discuté par les parlementaires.

               

                Il s'agit des amendes pour infractions, les amendes pénales constituent une recette qui est plus significative dans le budget de l'État. Ces amendes sont discuté par les parlementaires. Ce sont des recettes marginales du budget de l'État.

     

    c) Les taxes parafiscales (jusqu'à la LOLF du 1er août 2001)

     

                Il existait jusqu'à la LOLF une bonne 50aine de taxes parafiscales dont la moitié étaient perçue aux profit de différents organismes agricoles. Parmi elles figurait la redevance télévision publique. Ces taxes ont suscités de très sérieuses critiques. Elles étaient malheureusement autorisées par l'ordonnance dans son article 4. Taxe parafiscale c'est à dire que la première année la taxe était créé par le gouvernement seul librement, ensuite l'année suivante le parlement était appeler à ce prononcer que si cette taxe parafiscale était maintenu au delà de la première année. Cette formule était tout à fait critiquables, car ces taxes soit disant parafiscales correspondaient à la définition de l'impôts, alors que au moment de la création la première année il n'y avais pas d'autorisation. Hors les éventuelle années suivantes et souvent on les maintenaient, les parlementaires maintenait le régime gouvernemental. C'était quand même un moyen douteux sur le plan constitutionnel, de créer de nouvelles taxes.

                On peut penser que cet article 4 pose quelques interrogations au regard des principes constitutionnels. Cette formule des taxes parafiscales conduisaient à des critiques sévères de la part d'association. La LOLF procède à une remise en ordre. C'est à l'article 63 de la LOLF il a deux principes qui ont été mis en place =>          

                - Tout les prélèvements doivent faire l'objet d'une autorisation parlementaire s'agissant du régime et du montant. C'est une condamnation des taxes parafiscales.

                - Certaines existaient depuis plusieurs décennies, la aussi la LOLF procède à une remise en ordre, en indiquant que toute les taxes parafiscales existantes doivent être supprimées, on met une date butoir celle du 1er janvier 2004, cette échéance a bien été respectée.

     

                Il n'y a plus en droit français de taxes parafiscales.

     

    B / Les autorisations budgétaires de dépenses

     

                Elles s'appellent des "crédits", toute autorisation de dépenses apparaît donc dans la loi de finance et dans le budget qui le complète, comme une ouverture de crédit. Il faut donc voir ce qu'est un crédit, et voir ce qu'est la globalisation des crédits et les différentes formes qui existent.

     

    1) La notion de crédit

     

                Le crédit est donc une autorisation juridique de dépense, donné à une personne publique par son législatif. Ce crédit se compose de deux éléments:

                - L'objet du crédit c'est à dire sur quoi porte l'autorisation ? Le paiement du personnel, le chauffement des locaux, ... .

                - Le montant, c'est à dire la somme à louer pour cette dépense. Il s'agit donc d'une autorisation précise, on définit l'objet on fixe un montant. C'est ce que l'on appel en droit la règle de la spécialité les autorisations de dépenses sont toujours spécialisés.

                Il convient donc d'éviter un certains nombres de conclusion, un crédit ce n'est pas une somme d'argent, c'est une autorisation de faire une dépense. Autrement dit ce n'est pas immédiatement la disponibilité des fonds. Quant on dit il n'y a plus de crédit c'est à dire qu'il n'y a plus d'autorisation de dépenser. Ce n'est pas un montant qui serai confié à un ministre par exemple. Du fait de la séparation ordonnateur comptable, les membres de l'exécutif ne disposent jamais directement d'espèce.

     

                Un crédit ne fait pas naître immédiatement une dette pour la personne publique. C'est une autorisation de dépense à ne pas dépasser. Certains crédits ne seront pas totalement utilisées parce que l'on en aura pas besoin. La loi de règlement a permis de comprendre quel crédit à été autorisé.

     

                L'ordonnateur va souvent fractionner un crédit, on ne va pas utiliser en janvier ou février la totalité du montant, on va fractionner le montant, il n'engage au départ qu'une première partie de son crédit pour se réserver des possibilité dans la suite de l'année budgétaire. De manière à avoir des autorisations encore tout au cour de l'année. Un crédit est une autorisation ce n'est pas une obligations, il est logique que certains crédit ne soient pas utilisés on a prévue au cas ou on en a plus besoin. Les parlementaires vont pouvoir dans la loi de règlement modifier le degrés d'utilisation des crédits.

     

    2) La globalisation des crédits depuis la LOLF

     

                Il s'agit d'une nouveauté de la LOLF, qui s'applique depuis 2005. L'un des premiers objectifs de la LOLF c'est une recherche de l'efficacité et donc un meilleur contrôle des résultats. Il peut paraître bizarre et contradictoire que par ailleurs la LOLF souhaitent globaliser les crédits. L'explication est la suivante => L'ordonnance de 1959 au départ avait un objectif de moyen c'est à dire elle prévoit que la loi de finance chaque année autorisais les moyens, recettes dépenses. Au contraire la LOLF a un objectif de moyens mais aussi de qualité des résultats. La raison est que jusqu'à 2005 la budget était présenté en 848 chapitres budgétaires, à l'intérieur des chapitres les crédits étaient détaillés par nature de dépense. On avais donc un émiettement des autorisations de dépenses. De ce fait on ne ce rendait plus compte de l'efficacité de ces dépenses tellement est étaient détaillées, et les documents budgétaires étaient devenus difficilement compréhensible.

     

    a) La spécialisation des crédits par programme

     

                A partir de 2006, le budget de l'État n'a plus été présenté par crédit, mais par missions. Par exemple, pour le ministère de la justice 3 grandes missions ont été identifiés:

                - 1ère les juridictions payement du personnel

                - 2ème l'administration pénitentiaires

                - 3ème la protection judiciaires de la jeunesse.

     

                Chacune de ces missions est assorti de plusieurs programmes, destinés à financer, à remplir ces missions. On arrive ainsi entre 150 et 200 programmes. Désormais les crédits sont globalisés pour l'ensemble du programme. Autrement dit un programme égal un crédit global. On continue à l'intérieur du programme à détailler les crédits mais ce n'est plus qu'indicatif, en clair le gestionnaire peut faire des virements en tant que besoin d'un crédit à un autre à l'intérieur d'un programme. Il doit respecter l'enveloppe globale du programme. Il s'agit de responsabiliser les gestionnaires, qui doivent rendre leur programmes efficaces pour remplir la mission, pour atteindre les objectifs. Ainsi ils ont plus de souplesse, il n'est plus nécessaire qu'il y est une loi de finance rectificative quant on est atteint le maximum prévu dans le crédit.

     

    b) La responsabilité des gestionnaires

     

                La présentation à l'intérieur du programme n'est plus qu'indicative. Sans autorisation particulière le gestionnaire pourra procéder à des virements. Simplement il ne doit pas dépasser le plafond global du programme. Donc la spécialité est moins précise c'est à dire que l'objet est juridiquement moins précis, finalement l'objet c'est le programme. Sa va dans le sens d'une meilleure lisibilité, et surtout de la recherche de la performance de la part du gestionnaire. D'ou dans la loi de règlement, les rapports de performance qui apparaît dans la loi de règlement, il vont démontrer la bonne ou la moins bonne qualité du gestionnaire.

     

    3) Les différentes sortes de crédits

               

    a) La distinction entre autorisations d'engagement et crédits de paiement

     

                Crédit de paiement ==> Il est le droit commun de l'autorisation budgétaire, 90% des crédits sont des crédits de paiement. C'est à dire il respecte la règle de l'annualité, c'est un crédit qui est valable pour un an, il est à utiliser dans l'année. C'est une autorisation qui englobe l'ensemble des opérations de dépenses c'est à dire l'ensemble des opérations de l'exécutif. Elles sont 3:

                - Engager une dépense. D'utiliser une fraction du crédit

                - La liquidation (calculer) c'est le calcul exact du montant.

                - La mandatement (ou ordonnancement proprement dit) c'est à dire on envoie un mandat au comptable d'effectuer le payement.

     

                Cette autorisation peut donc s'analyser comme un maximum à pas dépassé, un plafond, donc on n’est pas obliger d'utiliser en une seule fois que l'on peut fractionner un montant que l'on ne peut pas dépasser aujourd'hui à hauteur du programme, sauf loi rectificative.

     

                Les autorisations d'engagement ==> On appelait sa sous l'ordonnance crédit d'engagement ou autorisations de programme. L'idée est que certaines dépenses ne pourront pas être réalisées complètement au cours d'une seule année. La notion de crédit de paiement est inadaptée. On a donc inventée des l'ordonnance une deuxième forme de crédits que l'on appel les autorisations d'engagement pour couvrir ces opérations de dépenses sur plusieurs années. Ces autorisations d'engagement sont conçues :

                - Tout d'abord est prévu le montant global sur plusieurs années qui est le plus souvent indicatif.

                - Ensuite on va prévoir un fractionnement sur le nombre d'années. Avec pour chaque année un montant au moins indicatif tel que l'on peut au départ initialement le prévoir. Le montant pour chaque année n'est pas forcément le même. La première année le montant lui fait l'objet d'un crédit de paiement classique, les autres années ce n'est qu'un montant indicatif. Donc les années ultérieures il faudra des crédits de paiement, en principe il devrait correspondre à la prévisions annoncées.

      

    b) Les assouplissements de la règle

     

                La notion de crédit ce définit par deux éléments: D'une part un plafond à ne pas dépasser et ensuite un objet précis une finalité ce à quoi cette somme est destinée. Le gouvernement quant il exécute le budget, il est lié par cette autorisation il ne peut pas dépasser le plafond, et il ne peut pas modifier la finalité de l'objet de la dépense, c'est donc bien une autorisation spécialisée, précise, donnée par le parlement au gouvernement.

     

                L'ordonnance de 1959, donnait cette définition, et la LOLF reprend exactement ces deux éléments l'objet, le plafond. Toutefois déjà en 1959 il était paru utile de prévoir un certain nombre de souplesse à cette règle du crédit, mais au fil des années on peut constater qu'il y avait eu un certain nombre d'exagération au regard de ces facilités. Et comme dans bien des domaines la LOLF maintien quelque souplesse mais les encadres avec plus de précision.

     

                - 1ère facilité => La question des virements et des dépassements de crédit: Que faire lorsqu'un crédit s'avère insuffisant, on atteint trop vite le plafond ? En principe il revient à une loi rectificative de modifier les crédits et de réaffecter des crédits supplémentaires, permettant de compléter le plafond. Traditionnellement on ce permettait sous certaine condition ces facilités et l'ordonnance de 1959 ce référait à cela, notamment en permettant sous certaines conditions des virements de crédit la ou on avait trop de facilité.

               

                La question ce pose de façon différente avec la LOLF, normalement on ne devrait pas en avoir besoin. La notion de crédit n'est pas définit tout à fait de la même manière, la spécialité ne s'applique plus au niveau du chapitre mais au niveau du programme. Autrement dit la limite à ne pas dépasser c'est tout crédit confondu au niveau du programme. Désormais la loi de finance ce présente désormais par missions chaque mission ce subdivise en programme. Le plafond c'est tout crédit confondus globalement pour le programme. Donc la souplesse est la des le départ, du moment que l'on ne dépasse pas le plafond global du programme, on peut aller prendre dans un crédit pour en mettre dans un autre. Il y a une souplesse de gestion. Toutefois il y a un type de crédit qui est figé, ce sont les crédits relatifs au personnel. A l'intérieur d'un programme les virements sont possibles.

     

                Toutefois la LOLF prévoit à titre plus exceptionnel, des virement entre programme. On a estimé qu'il fallait tout de même maintenir ces facilités notamment quant il y a un manque de prévision limité de ne pas recourir à une loi de finance et permettre des facilités. Ces virements doivent resté exceptionnels, ces virements ne peuvent pas dépasser 2% du total des crédits du programme. Ce n'est plus le gestionnaire ou le ministre qui en décide seul, il faut une autorisation du 1er ministre. En effet, s'agissant de la forme juridique, c'est par décret que l'on peut procéder à ces virements, la LOLF prévoit que le projet de décret doit être motivé transmis au communiqué au deux commissions des assemblées (Assemblée nationale, Sénat). Il s'agit d'une simple procédure d'information à l'égard du parlement, il n'a pas a donner un avis ou à voter.

     

                - 2ème facilité => Les crédits globaux: Il s'agit d'un type particulier de crédit. Ce sont des autorisations de dépense mais dont la destination et la finalité n'est pas connus et impliqué au moment du vote de la loi de finance. Il s'agit donc d'une exception à la règle de la spécialité. L'objet sera décider au cour de l'année en tant que besoin, par le gouvernement lui même. En clair c'est une sorte de réserve, on les appellent " des crédits réservoirs" c'est à dire il s'agit de pouvoir satisfaire immédiatement des dépenses imprévues. Il s'agit souvent de faire face à des calamités, des accidents, pour lesquels il va falloir sur le champ dégager un certain nombre de moyen financier. Ils étaient prévus déjà par l'ordonnance de 1959 (Article 7 et 11), mais il faut le reconnaître c'était assez facile de les utiliser sous le droit de 1959, et il a paru utile des les maintenir mais en même temps de les soumettre à une règlementation plus rigoureuse pour éviter les dérapages (LOLF article 11).

     

                Le premier crédit réservoir il s'agit uniquement de pourvoir des dépenses accidentelles c'est la plus importante, elle n'est pas chaque année utilisée à plein.

                Le second réservoir, il s'agit de pourvoir à des besoins momentanés de personnel supplémentaire.

    ex: Au moment d'élection, ou lors d'organisation d'un recensement.

     

                S'agissant de la forme, il n'y a pas de modification très importante par rapport à l'ordonnance, toutefois c'est rédigé avec plus de clarté. C'est à dire ces crédits globaux ne peuvent être autorisé que sur la base d'un décret, signé par le président et le premier ministre, mais seulement sur rapport du ministre des finances qui explique pourquoi, comment, et jusqu'à combien. Ce rapport doit vraiment expliquer la nécessité absolue, mais là le parlement n'intervient pas du tout, on peut le comprendre c'est justifié par la nécessité d'agir rapidement.

     

                - 3ème facilité => Les décrets d'avance: C'est une pratique ancienne, sa existait déjà à l'époque classique, maintenu sous la IIIe et IVe République, et l'ordonnance de 1959 les avaient maintenu. C'est condamnable dans le principe fondamentale de l'autorisation budgétaire. Pourtant c'est maintenu par l'article 13 de la LOLF, les auteurs de la LOLF on estimés qu'il fallait maintenir cette facilité, mais désormais c'est organisé avec plus de rigueur que l'on ce permet cette facilité. Comment on peut les définir ? =>

                * C'est un décret donc un acte de l'exécutif. Décret qui intervient dans le domaine des compétences des assemblées.

                * C'est à dire s'il y a à un moment donné une insuffisance de crédit on va pouvoir réaliser une dépense en piochant par avance dans la loi de finance de l'année suivante qui n'a même pas été adoptée.

               

                Ce n'est acceptable que s'il y a réellement une grave urgence, car sinon il suffit d'attendre la prochaine loi de finance rectificative. Il y a des risques de dérapages, déjà l'ordonnance de 1959 avait procédé à un recadrage par rapport à la IIIe et la IVe République, mais la LOLF précise encore cet encadrement. On peut pensée que désormais tout excès sera limité.

     

                Tout d'abord l'urgence est cette fois ci beaucoup mieux définit, il faut "une nécessité impérieuse d'intérêt national".

                Les décrets d'avance ne peuvent pas remettre en cause l'équilibre général tel qu'il l'avait été défini au départ dans la loi de finance. Autrement dit c'est l'hypothèse ou les impôts rapporterait un peu plus que ce que l'on avait au départ imaginé. Les décrets d'avance permettent d'utiliser par anticipation les surplus de recette.

                Par ailleurs il est prévu dans la LOLF que ces décrets d'avance ne peuvent pas dépasser plus de 1% de la loi de finance, donc de l'ensemble des crédits.

     

                Enfin s'agissant de la forme, le parlement est réintroduit dans la procédure, il faut l'avis de la commission des finances celle de l'assemblée et celle du Sénat. Le gouvernement tout seul ne pourrait pas utiliser cette formule des décrets d'avance. Toutefois ce n'est pas avis conforme, même si l'avis est défavorable sa n'empêcherait pas le gouvernement de les utiliser mais sa devient plus difficile politiquement. Les décrets d'avance paraissent plus limité que précédemment on peut espérer que sa restera exceptionnelle et que normalement on pourra s'en passer.

     

                - 4ème facilité => Les crédits évaluatifs: Comme leur nom l'indique, ces crédits ne comportent pas de plafond précis, il n'y a qu'une simple évaluation indicative du plafond de dépense. L'autorisation porte essentiellement sur l'objet, mais pas sur le plafond ou alors il n'est pas limitatif. Autrement dit, si c'est bien un crédit évaluatif là on peut dépasser, on va pouvoir dépasser la somme indiquée. Cela paraît assez choquant, mais sa se justifie, en effet pour certaines dépenses on ne peut pas les évaluées de façon précises.

    ex: L'état peut voir sa responsabilité engagée, et donc au terme de la procédure l'état va devoir indemniser des victimes. Dans le domaine pénitencier, il est difficile d'évaluer les gens qui iront en prison. Un certain nombre de crédit est relatif au chômage, ... .

               

                Sa reste très limité à quelque cas particulier et on peut considérer aussi bien sous l'ordonnance que sous la LOLF, les hypothèses sont bien définies et permettent d'éviter les abus.

     

    III) Les principes classiques de l'orthodoxie budgétaire et leur aménagement

     

                Il est d'usage traditionnellement, de complété la définition de la loi de finance et du budget par quelques grands principes classiques. Cela à existé dés le départ. Le premier c'est celui de la spécialité, mais a coté il existe d'autre principe classique, on a l'habitude de dire qu'il font parti du dogme des fondement du droit budgétaire. La LOLF reprend ces principes classique mais tenant compte des évolutions et notamment de la jurisprudence constitutionnelle et en effet ajoute les principes de transparence et de sincérité auxquels précédemment on ne se référait pas.

     

    A- La règle de l'annualité

     

    1/ La signification de la règle

     

                Cette règle a une signification claire, le budget aujourd'hui la loi de finance, comporte donc des prévisions, des autorisations sous forme de crédit. Or cette prévision et cette autorisation est valable et établie pour une année, et l'année budgétaire est l'année civile. En principe, il n'y a pas d'autorisation sur plusieurs années et donc si des crédits n'on pas été utiliser au 31 décembre, ou pas totalement, il s'éteigne à la fin de l'année budgétaire. C'est la loi de finance suivante qui décidera ce que l'on fait de ces restes.

                Cette règle de l'annualité, a bien été reprise par l'ordonnance de 1959 aux articles 2 et 16, et repris sous la LOLF dés l'article 1er.

     

                Pourquoi un an ?? => Les origines sont historique, au départ ce sont même des raisons économiques, avant la révolution industrielle on fonctionne en Europe notamment, avec une économie à dominante rurale tout simplement la production des richesses économique est sur un rythme annuel, donc on prend l'habitude d'exiger des impôts une fois par an. Donc en face on prévoit les dépenses également sur une durée d'un an, et globalement le budget on le rédige également dans le cadre d'une année. Évidement la production du PIB, ne ce fait plus uniquement en Europe sur la base de l'agriculture.

               

                La règle de l'annualité apparaît en GB en même temps que le régime parlementaire, idem en France au cours du XIXe et l'ordonnance royale du 14 septembre 1822, réaffirme le principe de l'annualité comme dogme budgétaire, car elle facilite le contrôle du parlement sur le gouvernement. C'est à dire qu'il y a l'idée de périodicité, de régularité, on fait le point, le gouvernement vient présenter son projet politique, que le parlement va discuter peut être amender.

     

                Pourquoi aujourd'hui on a maintenu cette règle de l'annualité ?? => Tout d'abord on c'est rendu compte de façon très concrète, que c'était une bonne durée car un an c'est suffisant long pour qu'apparaissent une politique avec suffisamment de consistance, de signification pour que l'on puisse la discuter et la voter. En même temps ce n'est pas trop long pour que les prévisions soit suffisamment juste. Toutefois dans la plupart des pays Occidentaux, on a une réflexion pour un éventuel dépassement pour cette règle d'annualité en ce sens que les moyens plus moderne de prévision pourrait permettre de dépasser le stade d'un an et de voté un budget sur 2 ans.

     

    2/ Les aménagements de la règle de l'annualité

     

    a) Les lois de programme et autres documents pluriannuels

     

                On ce permet quelques documents pluriannuels tout simplement parce que l'on sais que certaines dépenses ne peuvent être que pluriannuel.

               

                La première solution c'est les lois de programme => Ce n'est pas récent cela existait déjà sous la IVe République, et même sous certaines formes sous la IIIe. L'idée au départ est d'essayer de combiner le maintien d'une loi de finance annuel et d'avoir à coté une prévision et une exécution pluriannuelle. Plus précisément l'ordonnance de 1959 reprend cette idée à son article 34.

                Pour certain secteur, elle définissent des objectifs à moyen terme avec en face de ces objectifs des dépenses chiffrés assorties d'un calendrier. Apparemment les lois de programmes on une définition proche des lois de finances voir d'une loi usuelle. Ce n'est qu'une apparence, l'ordonnance de 1959 avait déjà allégée la force obligatoire de ces lois de programme. C'est à dire autrefois sous la IVe, les lois de programme avaient force obligatoire donc normalement la loi de finance chaque année devait intégrer une partie de ces lois de programme. Hors déjà sous la IVe dans la pratique on y parvenait pas pour deux raisons:

                - Certaines provisions s'avéraient erronées.

                - D'autres priorités apparaissaient qui conduisaient à abandonner les lois de programmes.

     

                De ce fait l'ordonnance de 1959 maintien les lois de programmes, mais elles ne sont plus qu'indicative. Ce n'est jamais que la cristallisation de ce que l'on avait vu sous la IVe République. On n'en a eu plusieurs de votés, comme la loi de programmation militaire, qui programme les équipements que l'on ne peut pas acheter en une année. Récemment ont a voté ces lois pour moderniser les prisons, des lois de programmes pour l'enseignement, ... . Elles ont comme intérêt d'avoir une visibilité pluriannuelle.

     

                La LOLF ne supprime pas les lois de programme, mais elles perdent considérablement de leur intérêt depuis 2001. Car la nouvelle présentation de la loi de finance, sous forme de missions qui se développe ensuite en programmes, donne déjà cette visibilité. Certains programmes sont des le départ pluriannuel c'est le cas pour le ministère de l'enseignement supérieur. Par ailleurs la LOLF permet de prévoir dés le départ certaines dépenses sur plusieurs années, ce sont les autorisations d'engagements, on prévoit dans un programme des autorisations sur plusieurs années, on indique sur 4 ou 5 ans de la somme prévue, et l'autorisation de crédit de paiement nécessaire pour les différentes années. Il n'est plus nécessaire d'en passer par des lois de programme sa aurait comme intérêt de présenter la politique globale.

     

    b) La question des reports de crédit

     

                En principe les reports d'une année sur l'autre sont interdit. C'est à dire les crédits non utilisés, au cours de l'année budgétaire ne sont pas automatiquement reportés l'année suivante, c'est le projet de loi de l'année suivante de l'utilisation et de l'affectation de ces sommes non utilisés. Les reports de crédit sont interdit par l'ordonnance à l'article 17, et on retrouve la même idée dans la LOLF à l'article 15. Ce principe est respecté, dans la réalité il n'y a pratiquement de crédit d'une année sur l'autre. Toutefois cette interdiction de principe comporte quelque aménagement, qui sont justifiés. La loi de finance est complété par des états annexes, désignés par des lettres de l'alphabet. Dans l'un de ces états annexes, on énumère limitativement les crédits qui de façon exceptionnel peuvent être reporté si non utilisé d'une année sur une autre. Il s'agit des crédit relatif à l'entretien ou à la restauration des monuments historiques qui nécessitent un personnel particulier. Or c'est un domaine ou les intempéries peuvent expliquer les retards, donc on a prévu d'échapper à la règle de l'interdit des reports. L'entretien aussi du matériel militaire. Les dépenses relatives à l'informatique, la réponse doit être assez proche que pour les monuments historiques.

     

                On a donc quelques cas, ou les reports sont prévus à titre exceptionnel. L'objectif c'est d'éviter que l'on ce dépêche d'utiliser n'importe comment les crédits disponible au cour du mois de décembre, en ayant la crainte l'année suivante que l'on est moins de crédit l'année suivante.

     

                2ème exceptions => Les opérations en capitale, c'est à dire les investissements lourds. Il est effectivement assez difficile de prévoir avec précision les sommes allouées sur une année. Ce sont pratiquement les deux seules séries d'exemple ou on se permet les reports : les cas listés, et les grosses opérations.

     

                Mises à part ces deux hypothèses pas de reports de crédit. Pourtant dans la pratique sous l'ordonnance de 1959 on c'est rendu compte que l'on a eu des abus, on est arrivé dans certain ministère sur des frais de fonctionnement des report de crédit qui portait jusqu'a 4%. La cour des compte dénonçait ces reports excessifs on reprochait aux ministères de ce constituer des réserves et de les reporter d'une année sur l'autre. Réaction de la LOLF, qui maintiennent les deux hypothèses évoquées mais en les encadrant très précisément. La LOLF fixe un plafond, les reports de crédit ne peut pas dépasser plus de 3% du total des crédits affecté à un programme. Sa exige de la part du gouvernement un effort de précision dans la prévision.

     

    c) La "période complémentaire"

     

                L'année budgétaire correspond à l'année civile, normalement si on applique strictement la règle, tout les paiement doivent être effectué au 31 décembre à minuit. Or une opération de paiement comporte plusieurs opérations, qui peuvent prendre un peu de temps.

     

                Dans un premier temps le gestionnaire, doit commencer par un engagement c'est à dire qu'il décide d'utiliser tout ou partie d'un crédit.

     

                Dans un deuxième temps, la liquidation, on calcule exactement le montant.

               

                Dans un troisième temps quand le matériel a été livré on demande au comptable de le payer.

     

                Il y aurait le risque que l'on ne puisse pas matériellement terminée toute ces opérations au 31 décembre, ce qui risquerait d'avoir des conséquences sur l'année budgétaire suivante et il y aurait un risque de complication. Logiquement et l'ordonnance et la LOLF, ouvre un aménagement lorsque l'engagement a bien été fait avant le 31 décembre on pourra continuer la suite des opérations au début de l'année suivante. On pourra donc terminer l'année budgétaire au delà du 31 décembre. Toutefois sous le régime de l'ordonnance 2 mois était prévu pour terminer les opérations, ce qui a donné lieu à des abus. La cour des comptes avais critiquée cette période complémentaire exagérément longue. La LOLF maintien la période complémentaire (article 28) mais c'est vraiment pour terminer les opérations, car elle est limité désormais à 20 jours sa évite donc les dérapage. Et même dans plusieurs ministères on a décidé de s'en passer, donc on veille à ce que tout les engagements soient faits avant fin novembre.

     

    B- La règle de l'unité

     

    1/ Signification de la règle

     

                C'est la deuxième grande règle classique à coté de l'annualité. Elle émerge au moment de la période classique. Elle apparaît tout de même un petit peu après par rapport à l'annualité aussi bien en GB ou en France.

     

                Le sens de la règle est assez simple, toute les dépenses et toutes les recettes de l'état doivent figurer dans un seul document. Donc le budget, désormais la loi de finance, retrace bien l'ensemble de la prévision et c'est sur cette unique document que portera l'autorisation.

     

                Pourquoi ?? => Cette règle de l'unité correspond à deux objectifs:

               

                - Une exigence de clarté : Il est effectivement nécessaire qu'un seul document retrace en effet l'ensemble des ressources et l'ensemble des charges, pour qu'apparaissent clairement la situation financière réelle de l'état. Autrement dit quel est le poids réel des dépenses ? il y a t-il déséquilibre recettes dépenses ? Et si oui de combien ?

                S'il y avait une multitude de document il serait plus difficile de mesurer la situation financière de l'état et de mesurer l'équilibre ou le déséquilibre global. Une multitude de document ne permettrait plus de maintenir la balance recette dépenses. Il faut qu'un seul document reprennent toute les recettes et les dépenses pour établir le seuil.

     

                - Une nécessité relative à l'autorisation au contrôle du parlement sur le gouvernement : Dans une démocratie cette autorisation doit être viable, une multitude de document si on ne respect pas l'unité, conduirait donc à un émiettement de l'autorisation. Donc ces autorisations nombreuses perdraient de leur sens et finalement il ne serait plus possible alors de percevoir les effets et les conséquences du budget sur la vie économique et sociale. On ne pourrait plus mesurer le déficit et donc l'endettement nécessaire pour couvrir ce déficit. La qualité de cette autorisation est nécessaire pour qu'un seul document retrace bien la totalité des autorisations de recette et de dépense.

     

                Les raisons qui justifient la règle de l'unité sont parfaitement établies et on comprend que dans la totalité des états ont se réfère à cette règle de l'unité.

     

    2/ Les aménagements apportés à la règle de l'unité

     

                Il existe plusieurs type de d'aménagements. Il y en a dans le temps et d'autre dans la forme.

                Des aménagements dans le temps, en fait au cours de l'année budgétaire il y aura surement plusieurs documents budgétaire et plusieurs loi de finance. Il peut y avoir une ou plusieurs loi de finance rectificatives et puis ensuite quant tout sera terminé nous aurons la loi de règlement au cours de l'année suivante qui rendra compte de la réalité des recettes et des dépenses ont pourra donc comparer avec la loi initiale. Cette aménagement dans le temps est une nécessité sa permet de rectifier les grosses erreur et sa va dans le sens de la qualité de la loi de finance, ces aménagements ne sont pas critiquable. Ce qui pose d'avantage problème ce sont les aménagements dans la forme.

                A coté de la loi de fiance on va prévoir d'autre documents ce qui a conduit à des critiques aussi bien de la part des auteurs, que de la cour des comptes elle même. Comme toujours la LOLF a cherché à mieux encadrer ces aménagements que l'on ce permet au regard du principe de l'unité.

     

    a) Les budgets annexes

     

                - La notion de budget annexe ==> L'explication est la suivante, certains services font payer à l'usager tout ou parti du cout de ce service. Il s'agit essentiellement des SPIC, notamment certain SPA on fait payer à l'usager tout ou parti du cout a ce service. Il peut être intéressant pour ces services là de vérifier si le cout demandé aux usagers couvre tout ou parti des dépenses de fonctionnement d'investissement de se service. Si on respectait strictement la règle de l'unité, les recettes et les dépenses d'un SPIC serait mélangés dans le budget général avec toute les autres dépenses et recettes. Donc on ne pourrait plus mesurer l'éventuel équilibre de ce service. Il a donc paru utile pour mieux contrôler les conditions de gestions d'un SPIC, de le sortir du budget général et d'en faire un budget annexe. Donc ne pas respecter la règle de l'unité dans ce cas améliore la qualité des contrôles des parlementaires.

     

                Des l'ordonnance de 1959, article 20 à 22, au départ on avait bien définit les budget annexes. En effet, pour qu'il y est budget annexe deux conditions doivent être réunie:

                1- Le service ne doit pas être doté de la personnalité morale. En effet si un service est doté de la personnalité morale dans ce cas là il devient une personne morale distinct de l'état et aura son propre budget. Il doit bien s'agir d'un budget propre de l'état.

                2- Le service doit avoir une activité économique consistant à produire des biens ou des services donnant lieu à un paiement. Sa correspond tout à fait à la définition d'un SPIC.

     

                - Les principaux exemples et l'analyse critique => Jusqu'à la LOLF, on a les budget annexe suivant:

                * Le budget de l'imprimerie nationale

                * Le budget annexe des monnaies et médailles

                * Le budget annexe des journaux officiels créé en 1979.

                * Le budget annexe de la légion d'honneur

                * Le budget annexe de l'ordre de la libération

                * Le budget annexe des prestations sociales agricoles

                * Le budget annexe de l'aviation civile

               

                Jusqu'en 1990 il y avait un autre budget annexe celui des postes de télécommunications.

     

    Quant on consulte cette liste on est amené à développer une analyse critique pour les premiers cas (3 premiers) on avait bien respecté l'ordonnance, il s'agit bien de SPIC. En revanche au moins pour le 4e et 5e cas, et encore plus pour le suivant, là on a totalement triché, et écarté, des règles qu'avaient fixée l'ordonnance, en aucune manière ces budgets annexes ne correspondent à des SPIC. Quant aux prestations sociales agricoles, il ne s'agit encore moins d'un SPIC, il s'agit de dépenses sociales à destination du milieu agricole. Autrement dit l'ordonnance n'était plus respectée, ont avaient violé son article 22, la raison est simple car dans le cadre d'un budget annexe on dispose d'avantage de souplesse. Dans un budget annexe les reports de crédit sont plus simple, de même il est possible de recourir à l'emprunt et il est possible d'avoir des finances propres à l'intérieur d'un budget annexe.

     

                Toutefois les écarts par rapport à la règle de l'unité sont plus apparent que réels. De toute manière les budgets annexes sont bien votés en même temps que la loi de finance par le parlement, donc ils n'échappent pas au contrôle des parlementaires. De plus le solde du budget annexe, positif ou négatif, est réintégré dans le budget général en recette ou en dépense. Donc ce n'est plus sous la Ve république, un moyen de truquer l'équilibre budgétaire. Mais la LOLF, à l'article 18, a maintenu les budgets annexes, aux mêmes conditions que l'ordonnance, il faut qu'il s'agissent d'un service propre de l'état et sa doit bien correspondre à un SPIC. Mais avec une définition plus stricte car un budget annexe doit bien être identifié comme étant une mission bien précise, sa devrait permettre de réponde aux critiques de la cour des comptes. En effet qu'en on regarde la loi de finance de cette année, il n'y a plus d'abus il n'y a plus que trois budgets annexes, celui sur l'aviation civile, celui sur les journaux officielle, et sur les monnaies et médailles. Pour l'instant il n'y a plus de problème sur cette questions des budget annexes, c'est un bon aménagement utiles qui permet un meilleur contrôle des parlementaires.

     

    b) Les comptes spéciaux

     

                Au départ l'expression est plus complète sous la IIIe et IVe, on parle de compte spéciaux du trésor, c'est l'appellation encore d'il y a deux trois ans. Désormais on les appel comptes spéciaux car ils ne sont pas gérés forcément par le trésor.

     

                - La notion de compte spécial => C'est une idée ancienne, que l'on retrouve sous la IIIe et IVe et Ve République. Elle apparait dés les finances publiques classiques donc dés le XIXe siècle. 3 finalités :

               

                * Il s'agit de retracer des mouvement de fond provisoire au cours de l'année budgétaire, des opérations temporaires destinées à se solder au cours de l'année budgétaire.

    ex: Les impôts locaux, ne sont payés par les contribuables que sur la fin de l'année, pourtant les collectivités locales ont besoin de recettes dés le début de l'année budgétaire. Dans un premier temps l'état fait l'avance aux collectivités de leur recettes compte tenu de ce qu'elles ont votées comme impôts, et il ce rembourse en octobre novembre quant la taxe d'habitation est payée. Il est intéressant pour les parlementaires, de connaître l'importance de ce mouvement. Pour ne pas alourdir inutilement la loi de finance il a paru logique de mettre ce type d'opération dans un compte spécial.

     

                * Il est vrai que certaine opération maintenant ne peuvent pas s'analyser comme une recette, ni comme une dépense.

    ex: Les comptables du ministère des finances, ceux qui effectuent des payements pour le compte de l'état, doivent quant ils entrent en fonction, ils doivent déposer une caution auprès du ministère des finances. C'est pour s'assurer qu'il ne commet pas de malversation en cas de malversation l'état pourra ce rembourser sur cette caution. Cette caution n'est pas une recette, on y touche pas, et dans la plupart des cas ce n'est pas non plus une dépense, et pourtant il n'est pas inutile de connaître l'importance quantitative de cette somme. Il a paru logique de placer ces sommes bloqués sur un compte spécial. Cela ne touche pas à la rigueur de la loi de finances.

     

                * Déjà dans l'ordonnance de 59 et qui est préciser à l'article 16 de la LOLF. C'est une exception à la règle suivante de l'universalité : Certaine taxe ou certaines redevances sont directement affectés à un service public précis. Pour ne pas les mélanger dans toute les recettes, et en face pour que les dépenses soit pas affectés, il a paru logique de les mettrent dans un compte spécial. C'est parfois critiqué, en tout cas sa va dans le sens de la lisibilité de la présentation de la loi de finance.

               

                Ces trois raisons justifient que l'on a préféré d'isoler de la loi de finances certain comptes.

                - Les catégories et l'analyse critique => Sous la IIIe et IVe République, on a abusé largement de ces comptes spéciaux. En effet, on a vu des opérations qui n'avaient rien de temporaire ou que l'on pouvaient parfaitement identifier comme étant une recette ou comme étant une dépense, et pourtant reporter dans un compte spécial du trésor. On avait donc triché, et ces comptes spéciaux ne correspondaient plus à l'objectif initial. Il s'agissait de sortir sous la IIIe et IVe un certain nombre de dépenses  pour deux raisons:

                * Sa échappait au contrôle du parlement.

                * Sa permettait fictivement de présenter la loi de finance en équilibre ou quasi équilibre, recette = dépense faire croire qu'il y avait une bonne gestion, alors que en réalité il y avait des chiffres importants qui était reportés dans les comptes spéciaux, et dont les parlementaires n'en avaient pas connaissance.

               

                On c'est rendu compte au début de la IVe, que l'on était aller tellement loin dans ces abus que les comptes spéciaux du trésor représentait presque autant que la loi de finance. Déjà l'ordonnance du 2 janvier 59, a réagit sévèrement à l'encontre de ces abus. L'ordonnance pose un certain nombre de principes: (Article de 23 à 30)

     

                * Seul le législateur est compétent pour procéder à l'ouverture d'un compte spécial du trésor. On ne peut plus le faire dans le dos du parlement.

               

                * Cette autorisation donnée par les parlementaires n'est jamais définitive, elle n'est valable que pour l'année budgétaire, il faudra donc la renouveler la ou les années suivantes si on souhaite maintenir le compte spécial.

     

                * Désormais depuis 59, les comptes spéciaux du trésor sont contrôlés de la même manière par le parlement dans les mêmes conditions que la loi de finance.

     

                * L'ordonnance de 59 elle même, définit les catégories possibles, autorisés, de ces comptes spéciaux du trésor. Il y en a 6 de définit dans l'ordonnance donc si on souhaite créé un compte spécial ce n'est possible que s'il rentre dans ces 6 catégories.

                            ¤ Les comptes d'affectation spéciales -> Lorsqu'une recette est affecté à une dépense bien précise.

                            ¤ Les comptes de commerce -> Il s'agit de service public administratif mais qui a titre exceptionnel ou complémentaire, exerceront une activité de type SPIC.

    ex: L'administration pénitentiaire, c'est évidemment un SPA.

                            ¤ Les comptes de règlement avec les gouvernements étrangers -> Il s'agit des transactions avec les gouvernements étrangers, notamment des aides que la France peut être amenée à apporter à un certain nombre de pays. On a donc décidé de les retracer dans un compte spécial du trésor.

                            ¤ Les comptes d'opération monétaire -> C'est à dire les opérations de change opéré par l'Etat, et également les opérations avec le FLI.

                            ¤ Les comptes de prêt -> A un moment donné en interne le gouvernement peut être amené à consentir des prêts.

                            ¤ Les comptes d'avances -> C'est l'exemple à propos des collectivités, les avances consenties sont destinés à être remboursés au cour de la même année.

     

                La LOLF maintien la formule des comptes spéciaux, mais ce montre encore plus rigoureuse que l'ordonnance de 59. Les comptes spéciaux doivent obligatoirement correspondre à une mission d'un ministère, ou d'une administration qui serait inter ministériel. On doit présenter un ou plusieurs programmes permettant d'accomplir cette mission.

               

                Il y a désormais que 4 catégories de comptes spéciaux, on a maintenu les comptes d'affectations spécial, on a maintenu les comptes de commerce. Les comptes d'opérations monétaires ont été maintenus. Et enfin les comptes de concours financiers c'est là que sont regroupé les prêts et les avances, destinés à ce soldés au cours de l'année. Pour le reste on ne peut plus créer de compte spécial. On a maintenu les règles de l'ordonnance, création par le parlement, et contrôle dans les mêmes conditions que la loi de finance. Ainsi les auteurs de la LOLF on répondu au critique de la cour des comptes qui avait surgit dans les 10 dernières années de l'ordonnance. En tout cas pour les quelques lois de finances adoptés c'est accepté, et on ne peut plus critiquer.

     

    3/ La " débudgétisation"

     

                Il s'agit d'une atteinte manifeste à la règle de l'unité et cette fois ci parfaitement condamnable, contrairement à ce que l'on vient de voir avant. La débudgétisation est plus difficile à percevoir qu'elle est en dehors des textes, ce sont des facilités dans la pratique et qui sont parfaitement condamnables. Ces pratiques ont été définis par un auteur, Pierre Lalumière, c'était un des premiers à détecter cette pratique à laquelle la plupart des gouvernements ont cédés.

     

                L'objectif est de présenter un budget en trompe l'œil, c'est à dire qu'il y a une belle apparence alors que la réalité est surement moins glorieuse. Comment procéder ?? => Plusieurs techniques sont utilisées:

                - Il s'agit de reporter dans une loi de finance rectificative un certain nombre de dépense pourtant parfaitement connues au départ. Sa permet de présenter la loi de finance initiale avec moins de déficit. C'est tout à fait condamnable, car on sait dés le départ que cette loi sera profondément modifié au cours de l'état suivant, à un moment ou les parlementaires seront moins vigilent.

                - Ne pas inscrire certaines dépenses dans le budget, ni dans la loi initiale, ni dans une loi de finance rectificative, et de l'assurer grâce à la trésorerie que l'on finance par des emprunts sur les grands marchés.

                - C'est de créer un budget autonome. On va transformer un service public qui est donc dans le budget de l'état au départ, en personne morale distincte de l'état et le doter de son propre budget que là les parlementaires ne contrôle plus. Tout au plus on aura un flux financier du budget de l'état vers cette établissement public. C'est en même temps compréhensible cela permet une gestion autonome souvent plus efficace, mais avec un contrôle très atténué des parlementaires alors que peut être la subvention est lourde.

     

                Tout de même la LOLF devrait permettre au moins les abus les plus important, car désormais elle préconise ce que l'on appel la consolidation c'est à dire que des documents comptables doivent être présentés aux parlementaires qui intègre l'ensemble des budgets autonomes financer par l'état.

     

    C- La règle de l'universalité



     

                C'est la troisième des grandes règles classiques, inventé à l'époque classique, qui permet d'avoir une définition de la loi de finance.

               

    1/ La signification de la règle

     

                Elle est souvent confondue avec la règle de l'unité, mais elle sont différente. Au premier sens il s'agit de bien reporter toute les recettes et les dépenses dans la loi de finance. Sa devrait interdire la débudgétisation. Le conseil constitutionnel, a eu l'occasion de bien définir ce qu'il fallait entendre de l'universalité, décision 29 décembre 1982 elle recouvre deux principes complémentaire:

               

                - Tout d'abord l'ensemble des dépenses et des recettes doivent bien être inscrites au budget, oui mais sans qu'il y est "contraction entre les unes et les autres ". C'est à dire une recette ne doit pas compenser une dépense et ne faire apparaitre dans la loi de finance que le solde. En clair, ce que rappel le Conseil constitutionnel, c'est que les recettes et dépenses doivent être détailler, pour que les parlementaires est une connaissance complète des opérations financières qui sont prévues et non pas seulement des chiffres globaux.

     

                - Par ailleurs, l'ensemble des recettes et l'ensemble des dépenses, doivent constituer deux masses distinctes. C'est à dire il ne doit pas en principe y avoir de pré-affectation d'une recette à certaines dépenses. On ne peut pas dire que l'impôt sur le revenu sert à payer les fonctionnaires. C'est ce que l'on appel le principe de non affectation. Sinon il n'y aurai plus rien à discuter et les parlementaires seraient liés.

     

    2/ Les aménagements apportés à la règle de l'universalité

     

    a- Les aménagements à la non-contraction et à la non-compensation

     

                Pour ce premier aspect non-contraction, là les exceptions sont rarissimes la règle est respectée. Dans quelque comptes spéciaux, ont permet pour simplifier à une ou deux reprises de présenter que le solde, mais c'est vraiment du détail technique. Et les autres exceptions sont toute à fait anecdotique.

    ex: Fin IIIe République, les mouvements pour ordre. L'état est propriétaire du fait de l'histoire, d'un certain nombre de château ou de palais, très souvent ouvert à la visite. Ces châteaux sont difficile à chauffer car on ne peut pas mettre des radiateurs dans un monument historique, et pourtant ces châteaux sont situés dans des parcs qui comporte des forêts, hors le personnel à pris l'habitude dés la IIIe République de ramasser du bois mort et de faire du feu dans les cheminées. Théoriquement, si on respect à la lettre la règle de l'universalité, dans un premier temps il faudrait que le service des domaines vendent le bois, puis ensuite le facturer au service des monuments historiques et il devrait donc avoir une dépense. On est pas loin du ridicule, on procédera au solde d'une somme globale symbolique sans que l'on est le détail des opérations.

     

    b- Les aménagements à la non-affectation

     

                Il y a pourtant quelque recette affectée à des dépenses. C'est justement le but de certains comptes spéciaux. Par ailleurs dans la loi de finance elle même, il y a quelques impôts affectés à des dépenses.

    ex: 1976, il y a avait eu une sécheresse importante et un impôt sécheresse avait été adopté pour indemniser les agriculteurs qui avaient subit des pertes de revenues importantes. Il était affecté pour indemniser les agriculteurs, créé juste pour sa.

    Autrefois existait ce que l'on appel la vignette automobile théoriquement affecté aux personnes âgées.

     

    Deux observations:

                - Il ne s'agit que d'exemples limités. Il semble bien que le conseil constitutionnel, soit assez stricte sur ce principe de la non-affectation très souvent il déclare inconstitutionnel les quelques taxes que récemment on a pu créé et affecter à une dépense bien précise, estimant que les parlementaires risques d'être lié et de ne plus avoir de capacité.

    ex: Lutter contre le tabagisme, et alcoolisme, taxe sur la publicité quant elle avait en faveur des boissons alcoolisés affectés au service luttant contre l'alcool. On retrouve le même exemple en 1993, même tentative du gouvernement, une taxe sur le tabac mais qui était affecté à l'assurance vieillesse, le conseil n'a pas accepté que l'état l'affecte au caisse d'assurance maladie.

     

                - Ce que craint le conseil constitutionnel c'est que ces dépenses soient limité par le rendement de ces taxes.

     

    D- L'introduction des principes de "transparence" et de sincérité

     

                Il ne s'agit pas de principe ancien, ce sont des principes contemporains. On peut considérer que le principe de transparence apparaissait déjà dans l'ordonnance de 59, mais plus nettement évoqué dans la LOLF. Quant au principe de sincérité qui le complète, on peut considérer que c'est une créancier jurisprudentiel du conseil constitutionnel, c'est lui qui l'évoque avant qu'il ne soit dans les textes. Et c'est surtout la LOLF qui évoque ce principe de sincérité comme étant une exigence.

     

    1/ Une logique de "transparence"

     

                On peut considérer que cela recouvre un double aspect:

                - Dans sa présentation la loi de finance doit permettre un contrôle aisée des parlementaires, autrement dit cette présentation doit être claire, transparente, afin que les parlementaires puissent donner les autorisations de recettes et de dépenses en toute connaissance de cause.

     

                Les parlementaires doivent disposer d'une documentation, d'information qu'ils leur permettent d'apprécier les choix budgétaires, pas simplement quantitativement, mais aussi la signification de ces chiffres, savoir comment on est parvenu à ces chiffres de recettes et de dépenses. Donc au delà du document loi de finance, il faut qu'il y est des commentaires, qui soit fourni aux parlementaires, de façon à ce qu'ils comprennent les chiffres qui leurs sont présentés.

     

                On peut considéré que sur ces deux points, des difficultés étaient apparues sous l'empire de l'ordonnance de 59. Pour le premier aspect on peut considérer qu'elle n'était pas toujours satisfaisante car toute une série de chapitre était illisible.

    ex: Les fonds de concours c'est à dire lorsque des personnes extérieures apportent leur concours à l'état, ou l'inverse, ces fonds de concours ne donnaient pas lieu à une véritable évaluation par destination.

    ex: Il y avait un certain nombre de chapitre hétérogène sans détail qu'il s'agisse de recette mais surtout de dépense.

    ex: La trésorerie financée par l'emprunt n'était jamais expliquer aux parlementaires. Au fil du temps la cour des comptes a vue l'occasion de critiquer ces aspects et d'autre, et réclamait une rénovation de la présentation de la loi de finance pour supprimer ce type de difficultés. La cour des comptes n'arrivait pas à savoir le cout personnel d'un grand ministère.

     

                - Des difficultés avaient surgit, il y avait des documents qui accompagnait bien la loi de finance. Mais cette documentation était par moment surabondante, difficile à exploiter en raison de son caractère très technique et paradoxalement on y retrouvait pas tout les éléments nécessaires. On peut penser que la LOLF, procède tout de même à un renforcement de ce principe de transparence. Dans sa présentation elle même la loi de finance à gagner en clarté puisque désormais tout les crédits sont d'abord répertoriés par mission, puis par programme facilite la visibilité la compréhension de se que font les différents ministères. Et ont à exactement les crédits par programmes permettant de remplir les missions. On peut considérer que la transparence est nettement mieux assurée.

               

                Par ailleurs, dans la LOLF il y a trois séries de dispositions qui devraient aller dans le sens de la transparence:

                * La loi de finance est accompagné d'un rapport économique sociale et financier qui permet de resituer le budget dans l'environnement économique. Ce rapport existait déjà avec l'ordonnance, mais la LOLF a amélioré son contenu en exigent des perspectives sur 4 ans, et une visualisation des 4 années passées, sa permet aux parlementaires d'avoir une perspective d'évolution et pas simplement les chiffres de l'année. A l'ouverture de la session parlementaire, il y a un autre rapport (nouveau que sous la LOLF) qui doit être présenté aux parlementaires, avant que commence les débats sur la loi de finance, un rapport retraçant l'ensemble des taxes, des impôts donc l'ensemble des prélèvements obligatoire. Manifestement cela permet aux parlementaires une appréciation critique de comprendre vraiment si les impôts servent ou pas.

                On a l'institutionnalisation du débat d'orientation budgétaire (DOB), il a été créé spontanément en 1996 à l'époque du gouvernement Jospin, il s'agit, alors que la loi de finance n'est pas encore écrit, d'expliquer aux parlementaires les choix qui ce préparent. Cela permet au parlementaires, un d'être informé très tôt avant la fin du printemps, deux ils peuvent donc attirer l'intention du gouvernement et demander que ces choix soient un peu modifiés ou beaucoup, ils peuvent faire valoir d'autre priorité. Désormais le débat d'orientation budgétaire est une obligation prévue par la LOLF.

     

                * Il y a une volonté d'exhaustivité des auteurs de la LOLF, c'est à dire que la loi de finance doit recouvrir très largement toute les opérations par exemple, la façon dont la trésorerie est constitué, quel emprunt, à quel taux, pour combien de temps, ... .

     

                * La documentation qui accompagne le projet de loi de finance, a gagnée en clarté, en efficacité, en simplification, elle paraît plus performante, on présente mieux ce qui relève du fonctionnement, et de l'investissement.

     

    2/ Une obligation de sincérité

     

                C'est peut être une des nouveautés de la LOLF, qui introduit donc ce nouveau principe de sincérité, qui n'apparaissait pas dans les textes antérieurs. C'est en même temps la cristallisation, l'officialisation, d'un principe dégagé par le conseil constitutionnel. C'est en 1993 que le conseil constitutionnel ce réfère pour la première fois à cette obligation de sincérité, c'est la décision du 29 décembre 93, pour la loi de finance de 94, le conseil dit que la loi de finance doit être sincère. Et décision du 29 décembre 94, ou il argumente d'avantage cette obligation et explique que c'est une nécessité.

     

                Le problème peut être est que le conseil constitutionnel n'a pas exactement défini comment on doit comprendre cette obligation de sincérité. Il a plutôt procédé par petit couche. En regardant cette jurisprudence constitutionnelle et d'autre part les textes, on pourrait définir la sincérité à travers deux éléments.

     

                - Il faut qu'il y est une évaluation sincère des recettes et des dépenses proche de la réalité. On peut penser parce que pour les collectivités locales, c'est une exigence légale, loi du 2 mars 82, qui l'exige. On peut penser maintenant que c'est la même chose pour l'état (article 32 de la LOLF).

     

                - On peut maintenant s'inspirer du droit des entreprises, la comptabilité d'une entreprise doit rendre compte exactement de la situation de l'entreprise. (Plan comptable 27 avril 82). C'est aussi cette exigence que recouvre le terme de sincérité, la comptabilité de l'état doit rendre compte exactement de la situation de l'état. Il y a là une exigence d'exactitude. Les dispositions de la LOLF répondent de façon apparemment assez satisfaisante à cette exigence.

    ex: Les emprunts qui servent à financer la trésorerie, font aujourd'hui l'objet d'expliquer clairement l'ensemble des emprunts qui sont souscrit par la France. On peut penser que cette exigence de sincérité exclue et condamne la débudgétisation. On peut imaginer que le conseil constitutionnel s'autorisera à un contrôle plus complet de la loi de finance, et qu'il pourrait bien annuler une partie de la loi de finance, parce qu'il n'y aurait pas une évaluation sincère. L'opposition c'est saisi de cet argument dans ses argumentations de recours.

     

    Chapitre 2

    Budget et économie

     

                On va essaye de comprendre et de retracer les effets de la loi de finance de l'état, des budgets des collectivités locales sur l'économie. Aujourd'hui tout le monde est convaincu que il y a bien des effets du budget de l'état sur l'économie. Autrement dit que la loi de finance pourrait bien être un moyen d'agir pour relancer l'économie ou pour la stabiliser. En France c'est essentiellement l'état qui intervient sur l'économie car quant on regarde la constitution dans l'article 34, c'est à lui que revient le soin de définir une politique économique et les moyens pour la réaliser. Mais depuis la décentralisation, les collectivités ont acquis une économie, elles votent leur budget, or elles réalisent de plus en plus de l'ensemble des investissements réalisé dans le pays.

     

                Quant on dit que le budget est un moyen d'intervention cela veut dire:

     

                - Tout d'abord un budget exprime toujours le choix d'une politique, il n'y a pas de budget neutre. C'est à dire il y a toujours des objectifs qui sont privilégiés. Autrement dit ont ne peut pas tout réaliser quant on prépare la loi de finance, on est amené à arbitrer entre différent choix possible. C'est pour cela que le débat d'orientation budgétaire, est important parce que les parlementaires connaissent comme sa dés le départ les grands choix que le gouvernement s'apprête à proposer, et évidemment cette arbitrage entre les choix possible exprime une politique.

     

                - Il n'y a pas que ces choix. Par elles mêmes les recettes et les dépenses ne sont pas neutres. Chaque impôt a ces propres conséquences économiques,  la TVA on l'augmente on la baisse selon les secteurs il y aura des effets économiques. L'impôt sur le revenus à également ces propres effets. Donc ce que les états vont essayer de faire, c'est de jouer au mieux sur cette fiscalité pour essayer de relancer ponctuellement certain secteurs quitte à s'appuyer sur d'autre. Mais il en est également du domaine des dépenses, car chaque dépense par sa quantité et sa qualité va produire des effets sur l'économie. Si on décide de faire des grands travaux on va aider quelques grandes entreprises, si au contraire on privilégie des dépenses en terme de recherche on va apporter un soutien à d'autre type d'activité, si on augmente les traitements des fonctionnaires, cela va leur donner un nouveau pouvoir d'achat. Chaque dépense aura une signification or le budget de l'état en France représente environ 45% du PIB, c'est donc un acteur économique majeur.

     

                Il faut reconnaître que l'on a pas toujours admis cette évidence à l'époque dite classique on considérait que le budget de l'état devait être neutre, on y croyait, on estimais que l'état ne devait pas intervenir sur l'économie on croyait que le budget de l'état ne servait cas financer les pouvoirs publics, mais qu'il n'y avais pas d'effet. C'est la 1ere guerre mondiale qui a conduit un passage entre les finances classiques. On a compris que le budget de l'état devait être utilisé.

     

    I) Budget et loi de finance moyen privilégié d'une intervention économique

     

                Sur ces aspects il y a eu une évolution des approches ont n'a pas toujours considéré que le budget était un moyen d'intervention, donc on a essayé de concevoir et modaliser les interventions économiques à partir de la loi de finance.

     

    A- L'évolution des conceptions

     

                Si aujourd'hui tout le monde admet bien que le budget est un moyen d'intervention observons que cela n'a pas toujours été le cas. A la période classique, au contraire ont souhaitent qu'il y avait une neutralité budgétaire et ont pensait que le budget était de trop.

     

    1) La période des finances publiques classique: la neutralité budgétaire

     

                La période classique, elle correspond au XIXe siècle, entre 1814 le début des chartes jusqu'à 1914 donc début de la Première Guerre Mondiale. Durant cette période, les auteurs estime que le budget ne doit pas avoir d'effet sur l'économie, ce serait dangereux que le budget de l'état modifie des effets sur le fonctionnement de l'économie, il faut veiller sur la neutralité du budget de l'état. A l'époque on le sait, en matière économique on fait confiance au comportement individuels, et on croit que l'économie serait en quelque sorte organisée par des lois naturelles. Autrement dit on pense de bonne foi que si le budget avait des effets sur l'économie, il pourrait troubler la liberté du commerce, la loi de l'offre et la demande, la libre concurrence, qui sont la pour faire fonctionner l'économie, c'est la formule "laisser faire, laisser passer".

     

                Il en résulte, 4 caractéristiques fondamentales :

     

                - La neutralité = L'état ne doit pas intervenir dans le domaine économique et social, qui relève de l'initiative privée. Donc qu'en on regarde les budget de ce siècle, il n'y a pas de dépense correspondant à une relance, dans le budget de cette époque,, pas de réduction des inégalités, pas de redistribution de la richesse.

     

                - Une limitation des dépenses = Cela découle directement de la caractéristique précédente, puisqu'il n'y a pas de dépenses d'intervention, de distribution de la richesse, finalement les budgets de l'époque ne finance que les services publics essentiels. De ce fait on a des budgets extrêmement limités on peut dire que le budget à ce moment là, représente environ 10% du PIB.

     

                - Les ressources sont fondées de façon quasi exclusive sur l'impôt = Ce n'est pas une prédilection pour l'impôt c'est plutôt un choix par défaut, c'est le rejet des autres ressources possibles. Tout d'abord il n'y a pas de ressources domaniale, on exploite pas les forêts, on ne loue pas le domaine public, il n'y a pas non plus de recette d'exploitation, l'état ne gère pas de SPIC. On ce méfie beaucoup de l'emprunt, on a surtout une conception calqué, on considère l'emprunt comme dangereux car il faudra le rembourser, donc l'emprunt c'est de l'impôt différé. O s'interdit l'emprunt aussi car on craint que si l'état emprunte de l'argent, il mobilise une épargne qui irait naturellement vers les entreprises. L'état risque de capter des moyens financiers qui devrait aller vers l'entreprise.

     

                - L'équilibre budgétaire = C'est à nouveau le prolongement des trois premières caractéristiques, ont estiment que l'équilibre budgétaire est une nécessité il ne faut pas y déroger. Car tout d'abord l'équilibre budgétaire est une garantie de la neutralité, et puis en même temps on résonne un peu comme pour les finances privées car on crois qu'il serait dangereux à l'époque d'avoir un budget en déséquilibre négatif, il y aurait le risque que l'état soit en faillite. Cette équilibre est un facteur de modération.

     

    2) Les conceptions actuelles : La prise en compte des conséquences économiques du budget

     

                Quant on regarde la conception actuelle depuis les années 20, un fait s'impose de simple spectateur qu'il était avant 14, observant les règles naturelles, l'état est devenu aujourd'hui le principal acteur de la vie économique. Aujourd'hui on ne fait plus confiance dans les lois naturelles, on attend de l'état qu'il maintienne les grands équilibres économiques. Pourquoi est-on passer d'un état neutre à un état principal acteur de la vie économique??

     

    a) Les causes d'une transformation des conceptions budgétaires

     

                1ere causes = La première Guerre Mondiale --> Cette guerre est sans doute la première guerre totale, c'est à dire que ce n'est pas que les militaires qui sont concernés mais c'est l'ensemble de la société, qui doit soutenir l'effort de guerre, et c'est donc toute l'économie et la production industrielle notamment, qui doit soutenir l'effort de guerre. C'est à l'état qu'il revient d'organiser cette effort de guerre, et de transformé une économie de paix en une économie de guerre. C'est l'état qui a définit les productions, leurs rythme, les choix de matériels, ... . C'est toujours à  l'état qu'il est revenu de remplacé la main d'œuvre masculine qui était au front par une main d'œuvre féminine.

                C'est l'état et les collectivités locales qui ont été amenés à suppléé les entreprises défaillantes. Il est donc intervenu sur l'économie il a assurer les transports le ravitaillement, alors que le nord et l'est de la France était occupé par la guerre, alors que ces partis du territoire à l'époque était les zones les plus développé à l'époque. L'état a donc pris en charge l'essentiel de l'activité économique, il est devenu le passeur d'ordre, et qui a maintenu les entreprises.

     

                2eme causes = Or l'intervention de l'état n'a pas cesser avec la Première Guerre Mondiale --> En 1918, le nord et l'est sont profondément détruit, l'agriculture est désorganisé, c'est à l'état qu'il est revenu d'apporter les aides nécessaires à la reconstruction. Par ailleurs, l'importance du nombre de mort a fait que l'état a due apporter des aides aux veuves et aux orphelins, peut être pour des raisons sociale charitable, mais aussi parce qu'une veuve qui n'a pas de moyens ne consomme pas. Là encore le "laisser faire, laisser passer" n'a plus aucun sens, tout le monde attend de l'état qu'il apporte les moyens nécessaire au redémarrage de l'économie.

     

                Les interventions de l'état vont ce poursuite parce que à peine l'effort de reconstruction est-il en bonne voie, qu'intervient la crise de 1929 on l'a connait dans les années 30 en France. Tout le monde attendait de l'état qu'il soutienne l'économie et qu'il limite les conséquences de la crise de 29. Et puis les interventions ce poursuite après la Seconde Guerre Mondiale, ce qui a été nécessaire c'est la reconstruction des infrastructures, on attend à nouveau de l'état qu'il intervienne pour remettre l'économie en bon fonctionnement.

     

                3eme causes = En arrière plan, à partir du début du XXe il y a une profonde transformation de la société --> D'une France rurale au XIXe siècle, on va passer à une France urbaine et industrielle au milieu du XXe. C'est à l'état qu'il est revenu d'accompagner cette transformation, il faut construire des logements d'autre transports publics, cette modernisation a eu des conséquences importantes que les individus ne pouvaient pas supporter.

     

                4eme causes = Les conséquences du progrès techniques --> Le chemins de fer, l'énergie, l'électricité, nécessitait des investissements lourd. Les personnes privées ne pouvaient pas les supporter, il fallait que les Etats au minimum apporte leur soutient et surtout prennent à sa charge. Le budget de l'état va connaitre une profonde transformation, il devient le moyen par lequel l'état va prendre en charge, ou organiser, l'économie.

     

    b) Les conséquences

     

                - La nouvelle définition des responsabilités de l'état =>

     

                 A l'issue de ces transformations on peut considérer que le libéralisme absolu disparaît, c'est la fin du "laisser faire, laisser passer". Les auteurs expliquent que l'économie moderne le peut plus fonctionner uniquement avec des lois naturelles, mais qu'au contraire l'état a la charge de veiller au grand équilibre.

     

                Il en ressort un double aspect :

                -Tout d'abord on va considérer que l'état est le principal facteur de la croissance, et des grands équilibres économiques. On comprend que les finances publiques vont être le principal levier, moyen, pour assurer les grands équilibres.

                - L'état selon les périodes va prendre en charge certains secteur. Tout d'abord en raison de l'importance des investissements, il va falloir que l'état garantissent les investissements. Mais c'est aussi le caractère stratégique de certain secteurs, d'ou l'intervention de l'état dans le secteur financer qui est nécessaire au fonctionnement des entreprises.

     

                - L'augmentation globale du budget =>

     

                On a une augmentation par 10 ou par 20 des budgets. A la veille de la Première Guerre Mondiale un budget c'est 10 % du PIB, dans les années 20 on en est un peu près à 25% du PIB, dans les années 50 on est un peu près à 37% du PIB, aujourd'hui on est à hauteur de 44% du PIB.

     

                Cette croissance s'explique du fait de la création de nouveau services public au delà de ces quelques services public essentiel (police, justice, armée), s'ajoute d'autres séries de services (social, éducation, transports). Il y a une quarantaine de nouveau ministère qui couvre l'ensemble de l'activité sociale.

     

                - La mise en cause du principe "sacré" de l'équilibre budgétaire =>

     

                Il y a tout d'abord une évidence, la croissance des dépenses de reconstruction, d'investissements, n'a pas pu s'accompagner d'une croissance identique des impôts. La société n'aurait pas pu le supporter. On a donc commencer à ce servir de l'emprunt, on a mobiliser l'épargne privée pour équilibrer le budget. Mais on c'est rendu compte que le budget est en déséquilibre mais il n'y a tout de même pas faillite de l'état, on peut ce permettre donc un certain déficit.

               

                A partir de là, on a essayer en matière de finance publique, de bien comprendre cette transformation fondamentale et de mieux comprendre la façon dont la loi de finance pouvait relancer l'économie qu'en c'était nécessaire, favoriser les grands équilibres, comment on va pouvoir efficacement utilement utiliser la loi de finance pour agir au mieux sur l'économie.

     

    B- La théorisation des effets économiques du budget

     

                Se sont peut être les années 20 qui ont été les plus fécondes pour théoriser une transformation des conceptions en matière de finance publique. La crise de 29 conduisant à une mise en œuvre des théories, le principal auteur c'est Keynes, encore aujourd'hui on appel derechef référence à Keynes pour cette crise. Néanmoins c'est développer une critique à l'égard des conceptions de Keynes.

     

    1/ L'apport de Keynes aux finances publiques

     

                John Maynard Keynes (1883-1946), il est considéré comme étant une des figure marquante de la science économie, mais également celui qui a le mieux compris les relations entre les finances publiques et le fonctionnement de l'économie. Il a là particularité d'avoir été un théoricien, mais également un praticien puisqu'il a été haut fonctionnaire du ministère des finances, donc il l'a vue de l'intérieur. En 1919 l a été un des représentants de la GB à la conférence de la paix, il en a démissionner rapidement pour protester contre les réparations financières que l'on imposaient à l'Allemagne, en estimant que l'on allait créer des difficultés financières à l'Allemagne. Il a été gouverneur de la banque d'Angleterre, et il a participé à la création du FMI (fond monétaire international). Il a participé au accord de Bretton-Woods, qui mettent en place tous le système monétaire et financier internationale.

     

                C’est le premier et principal auteur qui va réfléchir sur les conséquences des finances publiques sur l’économie, et il aura l’occasion d’une étude de cas grandeurs nature avec la crise de 29. A l’époque les économistes, classiques, qui analyse le fonctionnement de l’économie, là comprenne comme une addition de comportement singulier, et font avant tout une analyse de micro-économie c’est à dire il analyse le fonctionnement interne entre les entreprises. Keynes est un des premiers à raisonner en terme de macro-économie c’est à dire à partir des grands équilibres.

     

                Il met l’accent sur quelque principes essentiels, il remarque, il observe, qu’une insuffisance de la demande, ne soutient pas la production et donc augmente le chômage. Il commence a comprendre que l’état pourrait agir pour développer une demande globale, et un redémarrage de la production. Il fait un second constat, à l’époque l’épargne est considéré comme étant positive, mais lui dénonce les dangers des investissements. Epargner pourrait être dangereux, car s’il ne vont pas vers les investissements essentiels l’économie ne bouge pas. Il commence donc à comprendre que l’état ne peut pas rester neutre face à la montée du chômage et face à une épargne forte, et donc la loi de finance devrait permettre de réorienter les comportements. Keynes fait observer qu’une économie peut être apparemment en bonne santé et s’accommoder d’un fort volume de sous emploi et de chômage. Mais il démontre cas moyen terme sa peut être dangereux, les chômeurs ne consomme pas donc il y a un risque de ralentissement de l’économie, et donc un manque de recette en terme d’impôts, un appauvrissement de l’état. Donc la simple loi du marché ne permet pas de résoudre cette situation, et c’est à l’état d’inverser la tendance par le budget.

     

                Keynes est le premier à dire que le déficit budgétaire peut être bon. Là ou on pourrait concevoir un budget en équilibre Keynes préconise volontairement de mettre le budget en déséquilibre négatif. Si le budget est en déficit il y a donc plus  de dépenses, donc l’état va acheter davantage de matériels, il va réaliser davantage de travaux, donc les entreprises vont devoirs répondre à cette demande supplémentaire de l’état, donc les entreprises vont accroitre leur production, et donc réaliser un meilleur chiffre d’affaire. Pour produire davantage, les entreprises vont donc être amenés à embaucher il y aura donc de nouveau salariés et donc moins de chômeur, s’il y a davantage de salariés ceux-ci vont rependre confiance et à leur tour consommer, et donc à leur tour avoir des effets sur les entreprises biens de consommation, à leur tour elles vont davantage produire et proposer des biens de consommation. Ces salariés qui auraient sans intervention de l’état couté à l’état et au contraire elles sont devenues salariés et vont rapporter à l’état par leur impôts.

     

                Les entreprises elles mêmes vont payer davantage d’impôts sur les sociétés, car elles produisent plus que ce qu’elles aurait dues. Pour produire plus, ces entreprises vont elles mêmes devoir s’équipé et donc acheter de nouvelles machines, acheter plus de matières premières, donc derrière d’autre entreprises encore vont elles mêmes produire davantage.

     

                Donc Keynes explique, que le budget de l’état va finalement s’équilibrer grâce à la croissance, mais à un niveau supérieur, finalement l’état aura un budget bien au dessus que ce qui aurait été prévu sans ce déficit. L’état a relancer l’économie, et évite le chômage. Pour que les flux financiers soient efficaces il faut des avantages fiscaux.

     

                Ce raisonnement de Keynes, va trouver à s’appliquer avec la crise de 29, Roosevelt élu pour résoudre la crise de 29 pour essayer de la surmonter est convaincu des idées de Keynes, il réalise de grand travaux, essaye de résorber l’économie, mais le schémas est plus long que prévu, mais la théorie de Keynes va fonctionner en mettant en application ce schémas.

     

    2/ La critique du Keynésisme et les conceptions actuelles

     

                Ainsi décrit le raisonnement est séduisant on a l’impression que l’on a trouvée la formule magique pour sortir d’une crise économique. Effectivement cette théorie fonctionnant à partir du budget a d’indéniable qualité, oui mais on a pris conscience que cette théorie comportait un certain nombre de risque et ne produit pas toujours de façon mécanique les effets que Keynes avait imaginé. On peut avoir des effets plus dangereux.

     

    a)Les critiques généralement adressés à l’encontre de la théorie de Keynes

     

                La théorie de Keynes a donné plutôt de bon résultat en 29, mais on c’est rendu compte dans les années 80 que la même théorie ne provoquait pas les mêmes effets.

               

                1ere raisons => Il ne suffit pas que l’état augmente ces dépenses pour qu’automatiquement l’économie soit relancée, encore faut-il que les entreprises et la capacité de répondre qu’elle puissent produire rapidement sinon on provoquera que de l’inflation. Mais il on n’aurait pas réduit le chômage, il n’y aura pas d’effet en cascade.

     

                2eme raisons => On peut provoquer aussi un déséquilibre de la balance des paiements, c’est à dire la balance import export, notamment dans une économie mondialisé autrement dit ce que les entreprises ne peuvent pas produire, elles risquent de l’acheter à l’étranger et de peut être provoquer une relance mais dans d’autre économie.

     

                3eme raisons => Pour que les entreprises embauche, encore faut-il qu’il y est des personnes bien formées au tache pour lesquelles les entreprises souhaitent embaucher. Aujourd’hui on a besoin d’une main d’oeuvre bien formée qui n’est peut être pas immédiatement disponible.

     

                Donc un budget interventionniste comme le souhaitait Keynes peut provoquer une surchauffe de l’économie mais pas une relance. En plus la mauvaise santé des finances publiques, alors un déficit qui se creuse, peut finir par inquiété alors l’état ne pourrait plus emprunté comme il l’avait souhaité.

     

                Il y a deux cas :

                - Jacques Chirac 1er ministre 74-75 applique la théorie de Keynes, mais ne produit pas les effets.           

                - Pierre Maurois 81-82 1er ministre, il essaye d’utiliser Keynes mais sa ne marche pas non plus.

     

                Ceci a conduit à une remise en cause de la théorie de Keynes, et notamment d’un autre auteur Milton Friedman (université de Chicago), il a développé ses institutions dans les années 50-60 et repris en GB. Les disciplines de Friedman ont les appellent les « Chicago boys ». C’est celui qui a développer la critique la plus forte à l’égard de Keynes. Il dit qu’il y a un taux de chômage naturel et il explique que c’est compatible avec le bon fonctionnement de l’économie, il est nécessaire qu’il y est une main d’œuvre disponible. Puisqu’il existe ce chômage naturel, utile, il est inutile pour les lois de finances de relancer l’économie. Il craint que les déficits à répétition provoque un accroissement de la monnaie artificielle donc de l’inflation. Donc lui souhaite un retour au libéralisme, et que l’on assume les risques de l’offre à la demande.

     

                Il est vrai que dans les années 70, à la suite du premier choc pétroliers de 73, il y a eu un retour des conceptions libérales de l’époque classique au EU et en GB. C’est à dire on peut comprendre ce retour parce que c’est vrai que les prélèvements obligatoires cotisation plus impôt sont devenus très important, handicap donc la capacité d’action des consommateurs qu’ils s’agissent de personnes physique ou morale.

     

                Certain estime que l’état de providence rendrait la société plus rigide et l’empêcherait d’évoluer et en tout cas découragerait les individus de prendre des initiatives attendant tout de l’état.

     

                L’état lui même ce serait peut être trop développé donc il engendre une administration trop lourde. Il mobiliserait des moyens trop important ce qui mettrait en danger l’économie productive. Il en résulte une volonté désormais de métriser les dépenses publiques pour ne plus augmenter les impôts, et donc tout un discours dans les années 80 sur un retour à l’équilibre budgétaire ou à un déficit bien métrisé. Conséquence => La volonté de réduire les fonctionnaires de l’état, et en même temps l’état va abandonner certain secteurs économiques pour diminuer la part de l’état dans l’économie, diminuer la règlementation.

     

    b) Les conceptions actuelles

     

                Année 90 et année 2000. On est revenu aujourd’hui à une position plus prudente que la théorie de Keynes. Mais dans les états UE (France,, Allemagne) on a refusé un retour complet au libéralisme. Bref on a essayé de trouver une situation intermédiaire, un équilibre entre le libéralisme période classique, et un Keynésisme absolu.

     

                - Il est clair, et admis par tout le monde, que le budget de l’état ne peut pas être neutre. En même temps on considère que seul l’état à le pouvoir de réaliser des équipements ou en tout cas que son intervention est nécessaire.

    ex: Le programme TGV, l’EPR pour le nucléaire.

                Il est évident que les citoyens attendent de l’état une politique concrète en matière de santé, d’éducation, et en même temps au delà les citoyens n’accepterait pas que l’état néglige les grands équilibres économiques. Or ces dépenses sociales représentent donc des coûts incompressibles. En conséquences, dans tout les états on essayent de bien comprendre les effets des décision budgétaire sur l’économie.

     

                - En revanche, on se méfie d’un interventionniste global sur l’ensemble de l’économie car on sait que toute l’économie ne pourra pas immédiatement répondre donc on a plutôt un interventionniste correcteur. C’est à dire dont la finalité est de corriger les défauts les plus criant de la simple loi du marché. Un interventionniste correcteur plus ponctuel pour corriger les effets les plus désastreux de la loi du marché.

                Les discussions ne portent plus sur le principes même de l’intervention mais elles portent plutôt sur le moment ou il faut intervenir, sur les moyens à mettre en œuvre, et sur les secteurs pour lesquels une intervention pourrait être bénéfique.

     

                - D’un point de vue général, on cherche partout à limiter la croissance des dépenses de l’état voir à l’inverser. L’idée est plutôt d’incité les acteurs privés à agir dans une direction plutôt cas le faire directement. On redonne une part au marché.

     

                Au EU et en GB contrairement au reste de l’UE on a fortement règlementé l’activité bancaire. Et les banques ont prêtées de l’argent au consommateur qui pouvait rembourser, mais aussi prêter à des personnes ou il y avait des risques de solvabilités. Certains de ses emprunteurs on été défaillants, de ce fait des banques on commencer a connaître des difficultés, et les réassureurs ont aussi connus des difficultés. Ces banques US on vendus des produit au banque UE dans lesquels se trouvaient les prêts à au risque ce qui a fait que les banques françaises connus aussi des risques. Tout le système allait s’effondrer. Les états on réinjecté du capital dans les banques en prêtant de l’argent à des taux intéressants. Les états ont garantis les échanges entre les banques, ils ont permis la circulation de l’argent. Les budgets européens ont sauvés les banques.

     

    3/ La politique budgétaire

                Aujourd’hui on essaye de concevoir des politiques Keynésienne mais mieux contrôlé.

     

    a) Les choix budgétaires

                Trois types de choix:

                - Le choix entre la fiscalité et l’emprunt => Au XIXe, l’emprunt était considéré comme dangereux qui aggravera les charges futures, il faudra le rembourser. On ce limitait donc à des emprunts réduit ou on se l’interdisait. L’analyse moderne de l’emprunt est différente:

                Tout d’abord en période d’inflation recourir à l’emprunt ne constituera pas une charge trop lourde pour les générations futures dans la mesure ou l’inflation allègera la dépréciation monétaire.

                D’autre part, l’emprunt est le moyen le plus intelligent pour financer le déficit budgétaire, tout les états, finance leur budget par de l’emprunt autrement dit c’est mobiliser l’épargne privé pour financer le déficit.

                L’emprunt sert à d’autre type de dépenses, c’est à dire que l’on va emprunter pour réaliser de gros investissement mais qui vont réellement être productif qui vont provoquer de la richesse. C’est la tout l’enjeux il ne faut pas emprunter trop et il faut bien trouver les bonnes dépenses pour de l’investissement productif.

     

                - La définition de l’équilibre budgétaire => Il est admis aujourd’hui qu’un budget peut être en déséquilibre. A chaque fois il y a des effets positifs ou négatifs. Mais la volonté était de bien contrôler le déséquilibre, pourquoi faire ?? => C’est à dire on se refuse que le déficit ne servent uniquement à financer un excès de cout des services de l’état, mais qu’il soit plutôt réorienté vers de l’investissement productif. Surtout là ou on a ajouter quelque chose à Keynes, c’est que l’on ne veut pas qu’il est trop d’écart entre la croissance du PIB et le déficit que l’on s’autorise. Il ne faut pas que le déficit croisse plus vite que le PIB.

     

                - Budget de relance ou budget de stabilisation => On a affinée les conceptions de Keynes:

                Oui selon les périodes on va essayer de pratiquer un budget de relance ou a d’autre époque mettre en place un budget de stabilisation. Stabiliser va se traduire par une baisse des dépenses de l’état et une baisse des déficit public. La relance va consister a augmenter les commandes publiques, faire quelque grand travaux. Mais à l’époque contemporaine se sont toujours des relance sélectives de quelques secteurs que l’on estime qu’ils sont capables de répondre (conseil de l’auto), ou des secteurs qui seront globalement utiles qui ont leur activités sociale dont ont contrôlera bien les effets. quant on fait un relance on essaye de mesure avec la plus grandes précisions possible tout les effets. On va soutenir le secteurs bancaire, lui demander d’accorder des prêts au regard de ces choix.

     

    b) Les limites de la politique budgétaire

     

                Plusieurs obstacle =>

                - Une forte inertie des dépenses publiques => Les dépenses de fonctionnement de l’état sont très rigides, on ne peut pas faire beaucoup d’économie, pas beaucoup de marges de manœuvre. Il est difficile de faire évoluer ces dépenses aujourd’hui on a des masses incompressibles.

     

                - Le poids aujourd’hui des dettes publiques => On doit comprendre la dettes publiques, tout déficit confondu, état, collectivité, comptes sociaux. Tous ces déficit doivent être cumulés, or les dépenses sociales ont augmentés partout plus vite que le PIB. Dans les années 80 la dette était à 40% du PIB, année 90 on dépasse les 50%, années 2000 on est a 60% du PIB, on peut pensée en 2009, environ 75% du PIB de dette. Autrement dit on a maintenant des budgets publiques du fait des dépenses sociales, fortement endettés ce qui pose maintenant un réelle problème aux finances publiques dans tout les états. Or le PIB ne pourra pas croître rapidement du fait du poids des personnes âgées, et depuis la crise de l’importance du chômage. Si le PIB ne croit pas on ne pourra pas rembourser.

     

    II) Les contraintes pesant sur le budget

               

                Keynes a donc expliqué dans la première partie du XXe siècle, que les budget était un moyens d’intervenir sur l’économie. Il existe en négatif en face, tout une série de contrainte qui empêche à la théorie de Keynes de produire ces effets.

     

    A- Les contraintes internes

     

                En France comme ailleurs désormais, les lois de finances se situe dans une prévision à moyen terme. Et donc il n’est pas possible d’apporter brutalement des modifications sur une loi de finance.

     

    1/ Les contraintes résultant de la prévision à moyen terme

     

    a) Les implications des lois de programmes et des autorisations de programme

     

                Nous disposons en droit interne d’instrument budgétaire et de technique qui se situe sur le moyen terme. En effet, à l’époque actuelle de nombreuse dépenses en investissement notamment ne peuvent être réalisée que sur plusieurs années. Les lois de programme permettent de visualiser ces dépenses à moyens termes même si elles n’ont pas de valeur contraignante. Mais a coté des lois de programmes, existe les autorisations de programme en général sur 4 ou 5 ans, dont les caractéristiques sont: un on donne une indications global de l’enveloppe, et deux l’autorisation de la première année. Or ces autorisations de programme sont désormais nombreuses on ne peut pas les remettre en causes, donc agir avec le budget de l’état prend du temps. Il y a déjà des autorisations de programmes en cours qui serait idiot d’interrompre, donc on ne peut pas réorienté une loi de finance.

     

                De plus depuis la LOLF, le budget se présente sous forme de mission à chaque mission est affecté des programmes, or plusieurs de ces programmes sont pluriannuels. C’est également une raison pour lesquels ont ne peut pas mécaniquement d’une année sur une autre appliquer la théorie de Keynes.

     

     

    b) Le budget et la planification

     

                Pendant longtemps en France, on a utilisé un système de plan sur 5 ans qui était une planification prévoyant les grands équipements, prioritaire, qu'ils convenaient de réaliser. Cette planification a commencée en 45 à la Libération. En effet cette planification qui dégageait les priorités avait une influence sur la loi de finance, normalement on devait retrouver dans la loi de finance les financements pour réaliser les équipements utiles. Cette contrainte n'a jamais été très importante pour deux raisons:

               

                - En France, la planification a toujours été indicative. Dont il n'y avait pas d'obligation de retranscrire dans la loi de finance les priorités. Au fil du temps cette planification a perdu de sa force car les circonstances mondiales du plan s'avéraient décalées.

                - A partir de 1988, on a arrêté progressivement de préparer un plan car on en voyait plus l'intérêt dans la mesure que ce qui était prévu dans le plan s'avérait déplacé. Le plan n'a jamais constitué une contrainte. Toutefois le 29 juillet 1982, la loi, avait tentée de rénover le système de planification en France. Cette loi prévoit un point important, en principe l'état doit faire son plan de son coté et chacune des régions doit faire elles aussi son plan. Et entre les deux l'état et chacune des régions devaient signer un contrat de plan Etat région. La planification a disparue mais a substitué ces contrats de plan, on appel sa contrat de projet état région. Or ces contrats de plan sont signés pour la même durée que le plan 5 ans, mais si les deux partenaires veulent respecter leur signature là il y a une contrainte sur les budgets successifs. Les contrats état région c'est le tiers ou la moitié des régions en matière d'engagement, et dans le budget de l'état sa représente 10 à 15%. Les contrats de plan constitue une contrainte, mais une bonne.

                Mais on voit les limites de se que Keynes préconisait.

     

    2) Le poids réel des contraintes classiques

     

                Depuis toujours on c'est rendus compte qu'il n'était pas aisé de modifier fondamentalement un budget d'une année sur l'autre. Dans chacun des états il y a de lourdes contraintes qui empêche de faire de la relance de façon importante.

     

    a) Les contraintes pesant sur les dépenses

               

                Pendant longtemps le problème essentiel c'était l'importance des "services votés". C'est une expression juridique à l'article 33 de l'ordonnance. Il s'agit simplement du minimum dont l'état a besoin pour faire fonctionner les services publics de la même manière d'une année sur une autre. Or 90% pratiquement du budget de l'état correspond à ces dépenses quasi obligatoire, ce sont les besoins permanent de l'état.

     

                Les services votés n'existe plus avec la LOLF, mais l'obligation demeure. La contrainte demeure, ces obligations mécaniques finalement sont des obligations légales qui découlent de la loi ou ce sont des obligations contractuelles. Autrement dit il est difficile d'avoir un budget sur base O.

     

                La LOLF pose comme principe que les crédits désormais ne sont plus renouvelés automatiquement d'une année sur une autre, désormais la loi de finance ce présente sous forme de mission que chacun des ministères doivent remplir, et des programmes correspondent à chacune de ces missions. En face il y a des rapports de performance, on doit vérifier que les programmes sont bons, et permettent d'atteindre ces missions. Tout de même on recherche l'efficacité de chacun des programmes et éventuellement on les modifient.

     

                Avec la LOLF on touche à ces 90% on ne les renouvelles plus d'une année sur l'autre. On manque de recul pour s'assurer l'efficacité de la méthode, on peut considérer que l'on a un aménagement de la contrainte.

     

    b) Les contraintes pesant sur les recettes

     

                Technique de Keynes => Chaque impôts a ces effets économiques. On pourrait donc modifier les impôts pour produire de nouveaux effets économiques. Or ce que l'expérience montre, c'est qu'il est difficile d'apporter rapidement des modifications sur les impôts.

     

                Deux types de contraintes:

                           

                - Politique => Il est toujours difficile de faire adopter une réforme fiscale par le parlement. Les parlementaires ont toujours tendance a maintenir les avantages de certains électeurs. Et puis le bonne impôts c'est celui qui existe, on en a oublié les défauts (impôts sur le revenus), il est entré dans les moeurses, et au contraire le mauvais impôt c'est toujours le nouvel impôts, peut être est-il plus performant mais étant nouveau il sera critiqué.

     

                - Technique => On ne peut pas supprimer brutalement un impôt et le remplacer par un autre. Car on crée une secousse brutale dans un budget peut être que le nouvel impôt rapportera plus ou moins mais il serait dangereux de provoquer des modifications brutales car les budget locaux doivent être votés en équilibre et en tout cas les collectivités ont besoin d'une visibilités sur plusieurs années. Autrement dit pour réussir une réforme fiscale, il y a deux points, un on la fait fonctionner à blanc pendant deux trois ans pour vérifier ces effets, deux on l'introduit progressivement sur trois quatre ans un ancien impôt et on introduit le nouveau à la place, et ainsi une collectivité peut l'absorber.

     

    B) Les contraintes extérieures

     

                L'économie française ne fonctionne plus de manière isolée par rapport au autre. On est dans un système d'économie internationale, donc si on veut intervenir par le budget il va falloir tenir compte de l'environnement international et sans aucun doute, coordonner l'intervention d'un état avec les interventions des autres états.

     

    1- L'environnement international

     

                A l'époque contemporaine il y a une interdépendance des économies et elle n'a cessé de ce renforcer. Autrement dit les équilibres nationaux sont directement infectés par la situation internationale.

     

                En 1970, les exportations représentaient environ 18% de notre PIB français. En 1988, les exportations représentaient environ 25% du PIB. Aujourd'hui 1/3 du PIB résulte des exportations. C'est à dire que les recettes du budget évoluent en fonction de notre exportation.

     

                Pour la France, l'Allemagne est le premier pays importateur et exportateur. Pour l'Allemagne idem. Ce qui veut dire que s'il y a un ralentissement en France ou en Allemagne, un des deux états ne peut pas faire du Keynésisme seul il y a obligation de la faire en partenariat. Si des interventions sont réalisées par le budget, leur efficacité résulte d’une bonne coordination entre les états ayant une interdépendance économique.

     

    2- La construction européenne

     

                Il en résulte un cadre que l’on va devoir respecter.

     

    a) L’UE représente un coup et un apport financier

     

                Pour l’instant il n’y a pas encore d’impôt européen, donc s’il y a un budget communautaire il est alimenté par des contributions en provenance des états membres de l’UE. Les principaux contribuables c’est tout d’abord l’Allemagne, elle finance à elle toute seule 25% du budget. En deuxième place c’est la France 16 à 17% du budget, après GB 15%, et Italie 12 à 13%. Ces 4 états, finances 70% du budget communautaire.

     

                Il va falloir donc isoler dans le budget de l’état français ce financement qui sort du budget de la France pour aller vers l’UE. Il convient de discuter d’autoriser cette sorti du budget France vers celui de l’UE.

                Mais problème, l’ordonnance de 59 n’avais pas prévues de règle pour discuter la contribution de la France au budget communautaire. Il aurait fallu réviser l’ordonnance pour bien faire. En effet en 1992, a été entamé une procédure de révision de l’ordonnance de manière à concevoir des règles organisant la discussion et l’autorisation. Cette procédure c’est trouvée bloquée donc on a fonctionné pendant plusieurs années de façon coutumière par habitude, on a inscrit dans la loi de finance une ligne budgétaire isolant la contributions de la France au budget de l’UE.

     

                La LOLF a désormais résolue cette difficulté en son article 6, qui désormais prévoit la formule. On a légalisé l’habitude prise c’est ce que l’on appel un prélèvement sur recette, c’est à dire que l’on inscrit en recette une somme négative qui permet de connaître la somme qui sort pour aller vers le budget communautaire. Cette contribution dans les années 90 était à 4 ou 5% aujourd’hui on est a 6 à 7% du budget français.

     

                Le budget communautaire constitue un coût pour la France, le budget communautaire comporte aussi un apport pour la France, peut être un peu moins proportionnel. Dans la période 94-99, la France reçoit du budget UE 100 milliard de francs. Sur la base du FEDER (fond européen de développement économique régional) qui représente la moitié du budget communautaire et qui finance des équipements pour les pays qui en on besoin. Si on prend les 10 dernières années, on va pouvoir situer l’apport du budget communautaire au alentour de 15 milliard d’euro reçut par la France. Autrement dit on a des dépenses qui ne sont plus réalisé par notre budget interne mais pris en charge par le budget de l’UE.

     

    b) La convergence des politiques budgétaires au sein de l’UE

     

                On est dans une phase de construction de l’Europe pas encore achevé. La méthode qui a été utilisé c’est un rapprochement des économies de faire une grande zone de libre échange. Evidement les règles budgétaires doivent intégrer cette idée d’une construction européenne.

     

                Le traité de Rome au départ, prévoyait normalement une harmonisation des législations fiscales de manière a avoir les mêmes conditions économiques dans les différents états à l’époque du marché commun. C’est peut dire que cette harmonisation n’est pas encore aboutie. Tout de même on peut remarquer qu’à partir de 78 la TVA devient un impôts dans tout les états de l’UE, et désormais un état ne peut pas unilatéralement modifier sa TVA sans l’accord des autres. Or cette harmonisation a aboutie, la TVA est presque la même d’un état à un autre.

     

                Pour le reste il y a encore de grand progrès à faire, mais tout de même un deuxième traité que l’on appel l’acte unique qui a été signé le 17 février 86 et entré en application le 1er janvier 87. Ce traité est important, car il crée un espace sans frontière avec la formule « libre circulation des marchandises, des personnes, des capitaux ». Et logiquement en découle une harmonisation des budgets, et on disait que la France et l’Allemagne sont complètement impliqués économiquement. Si on fait du Keynes, cela nécessite un accord sur les moyens et sur l’amplitude.

     

                Le traité de Maastricht ensuite, c’est le traité qui créé l’UE. Or dans le traité de 92 celui de Maastricht crée la monnaie unique. Donc puisse que l’on a une monnaie unique alors en découle des décisions budgétaires et économiques communes. Les états se mettent ok sur 5 critères communs des que l’on fait parti de l’UE, et 3 de ces critères sont directement budgétaire.

                - Notamment les états s’engagent à ne pas avoir de déficit budgétaire supérieur à 3% par rapport au PIB.

                - L’endettement ne doit pas être supérieur au PIB.

                - Un état ne peut avoir une inflation qui dépasse 1,5% que la moyenne des trois meilleurs état.

                Pour être sur que ces critères soient respecté le traité de Maastricht invente le pacte de stabilité.

     

    c) Le pacte de stabilité et de croissance

     

                L’Allemagne et la France avaient la crainte que les états du sud (Espagne, Portugal, Italie, Grèce) réputé moins vigilant sur ces critères de déficit et d’endettement, par des politiques budgétaires peu sérieuse mettent en péril l’euro, donc un pacte prévoyait de bien stabiliser les politiques budgétaires et donc de mettre en place un dispositif de surveillance et de sanction.

     

                Tout état dans la zone euro, dont le déficit dépassait les 3% ou l’endettement (60% du PIB) peut être soumis a une procédure de surveillance et de sanction. Dans un premier temps le conseil européen adresse à l’état des recommandations pour rétablir sa situation. Dans un deuxième temps le conseil peut entraîner une mise en demeure de rétablir la situation et si elle n’est pas acceptée des sanctions peuvent être décidée par le conseil européen. Ces sanctions prennent la forme d’un dépôt d’argent non rémunéré auprès de la commission. Et si au bout d’un délais de 2 ans la situation n’est pas rétablie, le dépôt est transformer en amende.

     

                Le dépôt est calculé de la manière suivante, il a tout d’abord une part fixe 0,2% du PIB de l’état considéré. Il y a ensuite une part variable selon l’importance du déficit 0,1% du PIB par point de déficit au dessus de 3%. Toutefois, pour ne pas détruire un état, la sanction est plafonné à 0,5% du PIB de l’état. Toutefois, il y a des règles d’exceptions prévues elles sont double. Elles sont fondées sur le taux de croissance, c’est à dire que si le PIB d’un état recul de plus de 2% dans ce cas là l’état est automatiquement dispensé des fonctions. Par ailleurs, dans l’hypothèse de circonstances exceptionnelles, les sanctions du pacte de stabilité peuvent être suspendue.

     

                Critique positive => On comprend pourquoi les auteurs du traité de Maastricht, ont conclue ce pacte. On a souhaité une économie solide, donc des politiques budgétaires sérieuses. Mais en même temps, le Portugal et la Grèce on été sanctionné mais qu’en la France et l’Allemagne ce sont trouvé en difficulté, la on ne l’applique plus. On a commencer à critiquer ce pacte. Il a trois défaut:

                - Ce pacte a été conçu en période de croissance et il paraissait facile de respecter les 3% de déficit et les 60% d’endettement. Or avec la crise, on c’est rendu compte que cela pouvait constituer des pourcentages intenables.

                - Le pacte interdit trop fortement toute politique Keynésienne. On s’interdisait de faire de la relance par le déficit et de la relance par l’endettement. On était peut être trop vertueux, il fallait prendre le risque d’un déficit pour sauver la machine économique. On a fait du Keynes.

                - Malheureusement le pacte c’est un interdit mais ce n’est pas une méthode pour sortir d’une difficulté. De ce fait avant même la crise actuelle, la commission a annoncé en juin 2004 une réforme du pacte de stabilité. On a admis que des règles trop strictes, ne laissait pas assez de marge de manœuvre, on peut admettre une certaine souplesse pour les économies les plus fortes. En revanche les états baltes, déjà s’endetter a 60% est grave, il ne trouve pas de préteur parce que l’on craint que ces économie s’effondre. On admet depuis 2004 des pratiques différencier entre les états.

     

                On propose de redéfinir la notion de circonstances exceptionnelles et de considéré que une crise européenne mondiale permettrait de suspendre les règles de stabilité. Mais la commission ne remet pas en cause les deux critères. Pour 2009 on pense que l’on devrait être à 5% en France de déficit. Quant à l’endettement 74%. Or si l’économie redémarre la commission a belle et bien annoncé que dans deux ans il faudrait à nouveau respecter les critères. Mais pour cela il faudra augmenter les impôts ou bien revoir le pacte de stabilité. Si la Chine demande au EU de rembourser tout s’arrête.

     

    Chapitre 3

    La présentation de la loi de finance

     

                Il s’agit maintenant d’étudier comment ce présente la loi de finance autrement dit qu’elle est son organisation interne, qu’elle sont les différents documents qui la composent.

     

                Il ne s’agit pas uniquement d’un problème technique, il s’agit en faite d’un problème de fond l’ensemble des documents budgétaires c’est plusieurs millier de page. La loi de finance en elle même est assez courte, mais il est nécessaire d’avoir des documents explicatifs pour comprendre la signification des chiffres représentés. A partir de là, la présentation de ces documents conditionne les modalités du contrôle parlementaire. D’un coté il est nécessaire que les informations soient détaillées pour que le contrôle budgétaire soit effectif. Mais en même temps les parlementaires risque de ce perdre dans trop de détails, et en même temps qu’il y est des documents de synthèse qui permettent de comprendre la signification d’une loi de finance. Qui permettent de percevoir la situation de la loi de finance dans un contexte national et international. Sa a été un défit pour l’ordonnance de 59, que de trouver des solutions qui permettent de remplir les deux.

     

                Les lois de finances sont une catégorie particulière de loi, elles sont définies par l’article 1er de la LOLF. Plusieurs raisons :

                - Une loi de finance est valable qu’une année.

                - Article 34 de la LOLF. Tout d’abord une loi de finance a un contenu obligatoire, donc certaine disposition doivent ce trouver dans une loi de finance sinon celle ci ne sont pas valable.

    ex: L’autorisation de percevoir les ressources, les plafonds de dépenses, les données de l’équilibre, l’autorisation de recourir à l’emprunt, .... .

                Il y a aussi des dispositions qui sont exclusives aux lois de finance, elle ne peuvent pas figurer dans une autre loi.

    ex: L’affectation des recettes en dépenses, les versements de recette de l’état à d’autre personne.

     

                Ces observations ont conduit à préciser « le cavalier budgétaire », ne peuvent figurer dans la loi de finance que ce qui relèvent des finances, c’est à dire dans le passé sous la IVe et encore sous la Ve avant la LOLF, parfois on glissait dans la loi de finance des modalités n’ayant rien à voir avec les finances ou peu à voir. Or c’est interdit le conseil constitutionnel la rappeler à plusieurs reprise, il a même annulé parfois des articles complets lorsque l’on a glissé un cavalier budgétaire.

    ex: Décision du 29 décembre 82, loi de finance pour 83.

     

                C’était déjà interdit par l’ordonnance article 31 et 42, c’est rappeler dans la LOLF avec plus de netteté article 34 et 47. Depuis la LOLF désormais c’est interdit et respecté sans doute parce que l’on craint la sanction, il n’y a plus de cavaliers ces dernières années.

     

    I°/ La présentation de la loi de finance en deux parties

     

                La loi de finance c’est un document (environ 300 pages) qui commence par un exposé des motifs, dans lequel le gouvernement explique les grands axes, la finalité de la loi de finance que l’on présente. Cette loi de finance ce présente en deux parties c’était prévu par l’ordonnance de 59 pas de modifications avec la LOLF, il y a un but précis.

     

                On est arrivé à cette solution des deux parties par étapes depuis la Libération, on en voie déjà bien la trace depuis le décret loi de 56. Donc la règle est issue de l’expérience. Le but est d’assurer la lisibilité, la clarté cette présentation permet aux parlementaires de comprendre le signification de la loi de finance.

     

    A- Le contenu des deux parties

     

                La première partie a un caractère assez général. La seconde apportant des précisions.

     

    1- Les conditions générales de l’équilibre financière

     

                Cette première partie ce subdivise aujourd’hui en deux titres. Le titre I de la première partie s’intitule disposition relative aux ressources. Il a comme but d’autoriser la perception de toute les recettes publiques celle de l’état, mais ce qui peut paraitre bizarre celle des collectivités territoriales et celles des établissements publics. Cela tient au fait que c’est l’état pour le compte des collectivités et de tout les établissements publics lèvent l’ensemble des ressources. On a une évaluation de chacun des impôts.

     

                Traditionnellement l’article 1er de la loi de finance est toujours rédigé de la même manière. C’est l’autorisation de lever les impôts existant, selon les modalités prévues par le code général des impôts. On va trouver d’autre articles concernant quelque création de nouveaux impôts. Ces dispositions valent pour le budget général, pour les budgets annexes qui peuvent avoir leur recettes propres.

     

                Par ailleurs, il y a des dispositions relative au charge, du plafond globaux des budgets annexes et des comptes spéciaux.

     

                Ensuite le titre II, est intitulé dispositions relative à l’équilibre des ressources et des charges c’est le cœur de la loi de finance. En fait ce titre ne comporte qu’un article unique mais essentiel. Il ce présente sous la forme d’un tableau, d’un coté les ressources avec des évaluations globales par impôts, le détail étant fourni dans un état annexes, en face on a les plafonds des grandes catégories de dépenses et donc en bas de ce tableau apparait le solde global c’est la que l’on peut lire tout de suite le déficit, l’équilibre, le montant du solde est lisible en chiffre brut et en %. Ce tableau va donc permettre d’autoriser l’emprunt sur les marchés financiers pour financer l’excès de dépense.

     

                Ici il y a une différence entre la LOLF et l’ordonnance. L’ordonnance ne prévoyait qu’une autorisation de principe assez formelle. C’était une critique parce que les parlementaires ne connaissaient pas les modalités de financement de ces emprunts. Désormais les autorisations de l’emprunt article 25 et 26 de la LOLF, sont beaucoup plus précise et se sont appliqué des 2002. Désormais les opérations d’emprunt doivent faire l’objet d’une condition précise des parlementaires. Donc le ministère des finances recherchera toujours comme avant sur les marchés financiers les prêt nécessaire mais aux conditions fixé par le parlement.

     

    2- Moyen des politiques publiques et dispositions spéciales

     

                Elle a été modifié profondément par la LOLF, dans le sens de l’amélioration. Déjà cette deuxième partie, ce présente sous forme de mission par ministère, qui se subdivise en programme de financement. C’est cette présentation qui aujourd’hui vaut.

     

                Il s’agit aussi d’isoler des dispositions à caractère permanent. 2 titres:

     

                - Le titre I de cette deuxième partie comporte un premier détail le montant des crédits budgétaires figurant dans les différents programmes répondant aux différentes missions. C’est la ou intervient une modification importante par rapport à 59. Précédemment les crédits étaient présentés selon une distinction classique d’une part les services votés c’est à dire le minimum dont l’état a besoin pour faire fonctionner les services publics, et qui représentait en fait 90% et qui ne donnait lieu cas un vote global. Ensuite les mesure nouvelle, ce qu’il y avait de nouveau dans le budget de l’année (10% restant) qui donnait lieu à un vote par ministère.

     

                Désormais on les crédits sont représenté par programme et par mission donc les parlementaires ont une connaissance des différents programmes qui sont censé correspondre aux missions, et ils votent sur chacune des missions par ministère, qu’il s’agissent de mesure nouvelle ou de courante.

     

                - Le titre II, comporte donc les dispositions permanentes. Tout d’abord il y a des mesures fiscales assez variés c’est à dire chaque année on va apporter des modifications plus ou moins importante sur le calcul des différents impôts, ou bien sur des garanties qui peuvent être accordés à des contribuables, mais également des dispositions sur les procédures fiscales. Et puis on peut avoir des procédures de lutte contre la fraude fiscale. Tout simplement si le législateur souhaite que ces dispositions acquière un caractère permanent on doit ici l’indiquer clairement car en principe la loi de finance n’est valable que pour un an, et donc intégrer dans le code général des impôts.

     

                Dans ce titre II il y a une seconde série de dispositions, si on souhaite apporter des modifications sur les impôts dont bénéficie d’autre personne morale que l’état. S’il y a des modalités sur les impôts des collectivités, puisque c’est la loi qui fixe les impôts ici dans le titre II on va faire apparaître les modifications s’agissant des taxes.

     

    B- La signification de cette distinction en deux partie

     

                - Il ressort des explications précédentes, que la première partie finalement comporte donc essentiellement les grandes autorisations de recettes et de dépenses, et finalement les données de l’équilibre budgétaire, et donc du financement. Autrement dit la première partie en quelque page permet de comprendre la grande signification de la loi de finance qui est présenté au parlementaire. La première partie est un cadre général. La seconde partie apporte des précisions, un premier détail par rapport à la première partie.

     

                - C’est la raison pour laquelle il est précisé dans l’ordonnance de 59, article 40, qui prévoit que la première partie doit être votée avant de passer à la deuxième partie. Parce que l’idée est qu’une fois que l’on a arrêté le chiffre du déséquilibre ou de l’équilibre, on ne peut pas remettre en cause ces données générales quant on passe au détail de la deuxième partie. Il pourrait y avoir le risque qu’en déposant des amendements, on risque d’ajouter des dépenses supplémentaire et donc creuser encore plus le déséquilibre. On ce met ok sur ce cadre général et sur l’importance de l’éventuel déséquilibre ou de l’équilibre au complet parfait. Et dans la suite de la discussion budgétaire on n’a plus le droit de remettre en cause le cadre initial. Au fil de la discussion le déficit ce creuse. C’est très logique par rapport au pacte.

     

                - A vrai dire cette obligation de voter en deux partie on en avait peut être pas complètement perçu le sens au départ dans l’ordonnance de 59. En effet, il y a une ambigüité dans la rédaction de cet article 40 de l’ordonnance de 59, en 79 la question c’est posée pour le budget de 80, la majorité de l’époque causait des difficultés au Premier Ministre Raymond Barre. La majorité de l’époque avait refuser de voté la majeur parti du budget, Barre décide d’utiliser l’article 49 de la constitution al 3. C’est à dire la loi est considéré comme étant adopté à moins qu’une notion de censure soit déposé et votée. La loi de finance a donc été adoptée de façon implicite, le conseil constitutionnel fut saisi, dans la décision du 24 décembre 79 décide, un => on peut utiliser la procédure exceptionnelle de l’article 49 al 3 oui y compris sur la loi de finance, en fait elle peut être adoptée sans être votée. Deux => Le conseil constitutionnel indique que l’on n’a pas le droit de faire ce vote implicite sur la totalité de la loi de finance car dans ce cas là il n’y a pas eu de vote sur la première partie avant de passet à la deuxième. Toute la loi de 79 a été annulée. Le conseil constitutionnel part du résonnement voulu par les auteurs de 59 d’une première partie qui est cadre et verrouille avant une 2e partie. Autrement dit, on peut utiliser le 49 al 3 mais deux fois sur chacune des deux parties.

     

                L’article 42 de la LOLF clarifie cette situation il est dit que la 2e partie de la loi de finance ne peut pas être mise en discussion tant que la 1ere n’a pas été adoptée. 

      

    II) Les états législatifs annexés

     

    Tradition en droit français de joindre au projet de loi de finance tout une série de document explicatif qui permettent de comprendre des chiffres de donner financière que l'on va trouver dans la loi de finance. Cette tradition est ancienne début XIXe, l'objectif il s'agit d'apporter des explication sur la loi de finance qui est réputé complexe à analysé. C'est utile et nécessaire, mais en même temps cela va ajouter des centaines de pages à la loi de finance elle même. C'est aujourd'hui la difficulté, car il est difficile pour les députés de prendre connaissance de la totalité de l'ensemble de ces documents, donc il est inévitable que les parlementaires puissent travailler à plusieurs pour ce répartir les éléments d'analyse.

     

    A) Les états annexes

     

                Il s'agit de tableau chiffré qui peuvent faire plusieurs dizaine de pages, il s'agit de détailler des chiffres relativement globaux qui se trouve dans les deux partie de la loi de finance.

               

                Il sont désigné par des lettres de l'alphabet, à l'époque de l'ordonnance il y en avait 8, on a souhaité simplifier, désormais il n'y a plus que 4 documents annexes :

     

                - L'état A, s'intitule "voies et moyen". Il s'agit des moyens et donc des recettes, c'est sans doute le plus copieux et complet, c'est à dire qu'il donne toute les recettes dans tout les impôts avec une analyse chiffrés et détaillé. Et notamment le rendement des impôts, c'est une analyse par catégorie de contribuable par profession, par tranche d'âge. C'est très complet, sa permet au parlementaire d'interroger le gouvernement, et éventuellement de proposer des amendements, et dispose aussi du mode de calcul de l'impôts ce qui permet de mieux comprendre la façon dont l'impôt est perçu.

     

                - L'état B, il s'agit de la présentation des crédits autrement dit des autorisations de dépenses ce sont des tableaux chiffrés qui pour chaque mission donne le détail des crédits. Cela peut être amendés par les parlementaires, ce qui permet une discussion détaillée alors que dans la première partie de la loi de finance on a que des chiffres globaux.

     

                - L'état C, s'intitule "plafonds d'autorisations d'emplois". Il s'agit des emplois en terme de fonction publique autorisés dans les différents ministères. C'est donc dans cette état qu'apparait l'importance de l'autorité publique. C'est le moyen humain de l'administration, on ne peut recruter plus que ce qui est autorisé par la loi de finance. C'est des tableaux chiffrés.

     

                - L'état D, il est un peut plus simple, moins long, c'est les autorisations de découvert. Pour certain crédit il n'y a pas de plafond fixés, il s'agit de l'ensemble des crédits ce sont des catégories particulière de crédit dont les parlementaires peuvent avoir de la présence.

     

                Cet ensemble de document, c'est ce que l'on appel le "bleu général". Il s'agit d'un document de plusieurs centaine de page dont la couverture est bleu marine, ce bleu général il y a les deux parties de la loi de finance précédé de l'exposé des motifs plus les quatre états législatif qui détail les chiffres des deux parties de la loi de finance. Le vote de la loi de finance repose sur ce bleu général. On a procédé comme sa, sa permet au parlementaire de mieux comprendre le sens de la loi de finance dans les deux parties, mais s'il veulent s'intéresser à certain aspect plus détaillé. La loi organique a trouvée sens doute la solution efficace pour à la fois avoir des documents de synthèse mais quand même une information détaillé.

     

    B) Les documents annexes

     

                Aux états législatifs annexe s'ajoutent donc 150 à 160 fascicule qui sont tout une série de document explicatif, qui sont des commentaires rédigés.

     

                1- Le plus important d'entre eux c'est le rapport économique social et financier, il était prévu déjà par l'ordonnance à l'article 32, l'idée est qu'il s'agit de replacé la loi de finance dans le concept financier, et économique. Les parlementaires en général le lisent car dans se document le gouvernement justifie ses choix, explique ses arbitrages, et l'analyse qu'il fait de la situation économique et donc en conséquence le choix budgétaire que l'on a été amené à faire. La LOLF maintien ce document, mais l'enrichi, c'est à dire la LOLF demande à ce que (article 50) le gouvernement situe son rapport dans des perspectives sur plusieurs années par rapport au 3 4 années avant, et par rapport à ce que l'on prévoit pour les années à venir. Ces perspectives doivent être présenté en terme de recettes et dépenses.

     

                C'est un peu un dépassement de l'annualité au moins sur le plan de la réflexion on ce situe en moyen terme. Ce rapport est complété par les comptes de la nation, que l'on dit parfois budget économique. Il 'agit de tout les chiffres de l'économie française au delà de la loi de finance.

     

                2- Les annexes explicatives => il s'agit d'un certain nombre de document de couleur bleu, qui donne des explications littéraires qui permettent de comprendre les états. On a ainsi une annexe explicative donnant un commentaire sur les impôts, on en a sur les différents crédits avec des explications sur la répartition dans les programmes. On en a sur tout les frais de fonctionnement de l'état, on a depuis la LOLF des bleus sur les performances attendues puisque désormais les crédits sont renouvelé que si on atteint les satisfactions. Cela va facilité les analyses des 2 parties.

     

                3 - Les autres documents financiers => Il y a tout une série de fascicule également rédigés qui ne sont plus des commentaires de tableaux mais qui sont des analyses transversales, on a trois annexes générales qui procèdent de façon transversale pour l'ensemble de la loi de finance à des analyses.

     

                Il y a une annexes général qui analyse l'ensemble des recettes.

     

                Une autre concerne les aides aux entreprises.

               

                 Une autre concerne les analyses contrôler par l'état.

     

                Il y a aussi trois série de document désigné par leur couleur de couverture:

     

                - Les jaunes => Un jaune qui retrace les dépenses en mat de recherche, ou un autre sur la formation professionnelle, ou encore sur l'environnement, ou sur les aides aux institutions caritative, les associations, ces jaunes se sont des thème qui permettent aux parlementaires de s'intéresse au intérêt du budget.

     

                - Les blancs => explique les dépenses sur plusieurs années, ainsi les parlementaires en ont un commentaire.

     

                - Les verts => Ils sont établis à la fin de la procédure budgétaires, après le vote. Ils reproduisent la ventilation détaillée des crédits. telle qu'elle figure dans les décrets de répartitions.

     

    III) La loi de finance et les décrets de répartition

     

                La loi de finance ne donne jamais le détail du détail. Ils sont donnés que dans les décrets de répartition publié après la loi de finance et qu'elle est été votée.

     

    A) Le sens de cette distinction

     

                Ce n'est pas nouveau déjà sous la IVe République, on ne votait dans la loi de finance que les grandes masses, le détail du détail était déjà établis par décret donc par le gouvernement ont répartissaient dans les différents services, ou pour les différents politique on répartissaient le détail des crédits. Donc le gouvernement dispose d'un pouvoir de fixer le détail. Cette tradition est parfois critiquer parce que finalement le parlement n'entre pas dans des autorisations très détaillés. Mais sous la IVe les décrets de répartition devaient obtenir un avis conforme des deux commissions de finances, celle de l'assemblée et celle du sénat. Donc théoriquement les parlementaires étaient associé au décret de répartition car il fallait leur accord pour les décrets. Il faut reconnaitre que ni l'ordonnance ni la LOLF ne reprennent cette nécessité d'un avis conforme de l'assemblée et du sénat, le parlement n'est plus associé au détail de la loi de finance.

     

    B) La portée de cette distinction

     

     

                Certains estime que le parlement a donc perdu tout droit de décision sur la répartition détaillé des crédits puisque le gouvernement le fait par décret.

     

                Sous la IVe ou l'avis conforme était demandé cela restait assez formel. Il ne donnait pas lieu à une discussion détaillé, donc la LOLF ne modifie pas trop la pratique.

     

                Il ne faut pas exagérer ce problème, car :

               

                - Il n'est pas forcément important pour la démocratie que les parlementaires autorisent le détail du détail des crédits dans les différents services, ils y passeraient trop de temps, et la discussion global sur le sens de la loi de finance est peut être plus important.

     

                - Si des parlementaires souhaitent intervenir sur le détail, ils le peuvent comme donné des éléments sur les états annexes et donc déposer un amendement. Les parlementaires le font peut ou pas parce que sa n'a pas un intérêt très important.

     

     

    Deuxième Partie : la procédure budgétaire

     

    Chapitre 4

    La préparation de la loi de finance

     

                Elle incombe à l'exécutif, et à lui seul. Ce n'est pas une question relative à la nature du régime que l'on soit en régime parlementaire, présidentiel, ou semi présidentiel, c'est un principe que l'on retrouve partout, c'est toujours l'exécutif qui préparent la loi de finance. C'est ce que l'on retrouve dans l'ordonnance à l'article 37, c'est ce que l'on retrouve dans la LOLF article 38 et 39 qui prévoit que c'est sous l'autorité du premier ministre que le ministre des finances prépare la loi de finance. Il y a deux raisons qui expliquent qu'en France comme ailleurs ce soit l'exécutif qui prépare la loi de finance:

     

                - Cette préparation suscite d'important moyen technique, il faut évalué l'ensemble des recettes et des dépenses mais avec une grande précision. Or la réponse est simple seul le ministère dispose des moyens techniques pour préparer cette prévision y compris dans les détails et de concevoir l'ensemble des documents relatant cette prévision de recettes et de dépenses.

     

                - Le projet de loi de finance exprime une politique, le projet du gouvernement ce que le gouvernement souhaite réalisé dans les différents domaine. Il présente sa politique sa ne peut être que l'exécutif et il demande l'accord du parlement sur ce projet politique globale qui est exprimé dans la loi de finance.

     

    I) La procédure d'élaboration du projet de loi de finances

     

                Contrairement à d'autre aspect du droit budgétaire ni l'ordonnance ni la LOLF n'apporte beaucoup de précision sur la procédure qu'il convient de suivre pour préparer la loi de finance. Dans les deux documents de bases ordonnance et LOLF, il n'y a que deux articles 37 et 38 dans l'ordonnance et 38 et 39 dans la LOLF. Il est tout d'abord dit dans le premier que c'est le ministre des finances qui préparent techniquement mais sous l'autorité du 1er ministre puisque celui ci va arbitrer entre les membres du gouvernement. Et le deuxième article, est une date limite puisque on dit que le projet de loi de finance plus les états et les documents annexes doit être transmis par les députés au plus tard le premier mardi d'octobre.

     

                Pour le reste à donc un caractère assez pragmatique. C'est assez logique car il s'agit des compétences propres du gouvernement il y aurait confusion des pouvoirs si le parlement dictait au gouvernement sa méthode de travail. Il faut comprendre que la préparation de la LO ce situe dans un processus ininterrompu qui dépasse largement une année, ceci pour deux raisons :

     

                -  Il y a effectivement des prévisions pluriannuelles qui fait que on est toujours en train de prévoir.

     

                - Et ensuite a peine une loi de finance est votée que l'on commence à réfléchir à la préparation de la loi de finance.

     

    A) Le rôle prépondérant du ministère de l'économie et des finances

     

                Juridiquement la préparation de la LO est placée sous l'autorité du 1er ministre. Mais tout l'aspect technique est placée sous l'autorité du ministère et de l'économe des finances.

     

    1- La constitution d'un Ministère de l'Economie et des Finances (MINEFI)

     

                En droit c'est une Ministère comme les autres, la constitution n'établie pas de distinction ou de préférence au profit du Ministère de l'Economie et des Finances, contrairement à la GB ou le chancelier a un rang supérieur à une autorité dans la constitution britannique à ses collègues. En France ce n'est pas le cas, oui mais dans les faits c'est indéniablement un ministre qui a plus d'importance que les autres.

     

                Tout d'abord parce qu'il y a une transformation du rôle du budget. Au départ il s'agissait au XIXe siècle, d'attribué les moyens aux écoles, aux hôpitaux, ... et le budget est très réduit. Avec la transformation du budget, il va devenir le moyen qui intervient sur l'économie, logiquement on a une transformation du rôle du ministère qui s'occupe du budget. Au départ le ministère des finances est le caissier de l'état. Puis au contraire à partir du moment ou le budget devient un moyen d'intervention le rôle du ministère des finances devient primordial, c'est dans se ministère que l'on conçoit la Politique du pays. Et logiquement c'est dans les années 30 que le simple ministère des finances devient celui de l'Economie et des Finances. A partir de là ce sont toujours des hommes politiques d'importances qui occupent ce rôle.

    ex: M. Giscard d'estain deuxième partie des années 60 avant d'être président de la République. M. Balladur a été ministre des finances.

     

                Il est même arrivé que des chefs du gouvernement, 1er ministre, cumul les deux fonctions. Comme Raimond Barre il cumul les deux fonctions de premier ministre et de ministre des finances.

               

    2- Les moyens du Ministère de l'Economie et des Finances

               

    a- La position privilégiée de Ministère de l'Economie et des Finances

     

                C'est un ministère comme les autres juridiquement, la constitution n'établie pas de différence entre le ministère et les autres oui mais on s'aperçoit en droit que le Ministère de l'Economie des Finances est placée à des étapes de la procédure qui sont des états clés qui lui permettent d'exercé des contraintes sur les ministères dépensier. De cette règle logique découle deux points:

     

                - Au cours d'une année, les différents ministères vont préparer des projets de loi pour réaliser la politique souhaitée, pour réaliser des réformes. Donc inévitablement il va y avoir plusieurs dizaine de loi à préparer. Dans la procédure il est prévu que le ministre des finances doit donner sont accord sur le projet de loi c'est à dire il doit s'assurer des conséquences financière du projet prévu et il ne donnera son accord que si la réforme prévue entre bien dans les crédits qui ont été autorisé pour l'année. On acceptera le projet de loi que s'il rentre bien dans les crédit qui on été prévu. Avant même que les projet soit présenté au premier ministre et peut être après discuté en conseil des ministres il faut l'accord du ministre des finances qui va s'assurer de la bonne compatibilité du projet. De la même manière les différents ministère vont préparer des projet de décrets idem avant qu'il soit transmis au premier ministre il passe par le ministère de l'économie et des Finance qui vérifie la conformité du décret avec la politique financière et budgétaire qui a été décidé dans la loi de finance. On peut que constater que la plupart des projets de loi on des conséquences financières. Finalement le Ministre de l'économie et des finances comme le premier ministre est donc au courant de tout les projet de réformes avant même que le premier ministre ou que le conseil des ministre ne les adoptent.           

     

                - C'est peut connu de l'opinion, dans chaque ministère ce trouve un ou plusieurs haut fonctionnaires que l'on appel "contrôleur financier". C'est un fonctionnaire du ministère de l'économie et des finances placé donc dans les autres ministères pour deux choses: Tout d'abord il conseil le ministre à la source, sur les aspects budgétaires financiers et il conseil le ministre sur la façon dont on gère financièrement un ministère. Mais en même temps ils exercent une fonction de contrôle et doivent donner leur accord sur les différentes dépenses engagé par chacun des ministres. Ils vérifient dans chacun des ministères que chacun des ministres respectent bien la procédure des dépenses. Ce sont les hauts fonctionnaires les plus important.

     

    b- La compétence technique du Ministère de l'Economie et des Finances

     

    Le Ministère de l'Economie et des Finances, est considéré comme une "machine d’experts", il est une administration qui bénéficie d’un réel prestige. Elle a une culture de pouvoir et elle à l'habitude des à proximité du pouvoir et des décisions politiques. Ce ministère est relativement peu nombreux (160 / 170000 fonctionnaires,, une partie est au ministre des finances à Paris, c'est une administration qui est en réduction (informatisation).

     

    En même temps, c’est un ministère qui est une pyramide inversé pour certain de ces services, car il y a plus de haut fonctionnaires que de fonctionnaire de simple agent d'exécution. En effet il est composé de grandes directions bénéficiant d’un prestige et dont la compétence est reconnue.

     

                - La Direction du Trésor = C'est la plus prestigieuse, historiquement elle existait sous Louis XIV, son rôle est d’assurer la trésorerie de l’Etat : elle doit veiller à ce que l’Etat ait en permanence des disponibilités de trésorerie. Elle assure les rentrées fiscales, elle assure que les paiements soit pris dans de bonne conditions. C'est un peu l'état major économique et financier, elle va secondé le premier ministre dans la politique budgétaire, elle surveillent en permanence les grands équilibres, elles assurent les relations avec les autres états notamment à l'intérieur de l'UE, et en interne elles gèrent à travers une agence des participation de l'état elle gère les participations de l'état dans les grandes entreprises nationales qui n'ont pas été totalement privatisé. Le trésor assure la gestion de ses participation. Autrement dit c'est elle qui préparent les grandes décisions en matière budgétaire, qui préparent les grandes négociations. C'est elle qui avec la banque de France réfléchi sur la politique budgétaire. C'est l'état major budgétaire.

     

                La direction de la prévision = Crée en 1965, le nom répond à l'objet, c'est à dire elle doit élaboré des compte rétrospectif, elle établie les prévisions, elle essaye de comprendre de deviner s'il y aura redémarrage de l'économie. Cette direction travail avec l'INSEE. 250 agents

     

                L'INSEE = Elle produit des statistiques, il y a 27 institutions régionales, 6900 agents, ils observent la réalité économique, sociale, à partir de là ils établissent des statistiques ils effectuent des études thématiques par catégorie sociaux professionnel. L'INSEE alimente la direction de la prévision du trésor.

     

                La DREE (direction des relation économique extérieures) = Plutôt tourné vers l'étranger, pas tellement présente à Bercy mais dans des missions à l'étranger ou dans les ambassades. Elle favorise le développement de nos entreprises à l'étranger, leur préparer le terrain, et elle observe les économies étrangères de manière à ce que notre économie soit parfaitement bien informée et que le budget soit fait en conséquence. Les services de la DREE les plus important sont en Allemagne. Actuellement on est dans une phase de regroupement, la direction du trésor change de nom, elle va s'appeler la direction du trésor et de la politique économique (DGTPE) on va regrouper en un le trésor plus la direction de la prévision plus la DREE.

     

                A coté de cela il y a des directions plus techniques, parfois placé dans un secrétariat d'état ou un ministère délégué au budget. Tout d'abord la direction du budget environ 240 agents ce sont ces personnes qui vont rédiger les documents budgétaires et par ailleurs elle préparent les dossiers du ministres pour les arbitrages au moment des demandes parfois trop importante présenté par les ministres.

     

                Ensuite suivent deux directions plus techniques la DGI (direction général des impôts) 80 000 agents, elles est chargé de l'assiette, de la liquidation, et du contrôle de l'impôts. A coté il ya  la direction de la comptabilité publique 50 000 agents, on assure l'exécution des opérations on tient la comptabilité de l'état et en coordination avec le trésor c'est la directions de la comptabilité publiques qui effectue les opérations. On est dans le cadre d'une réforme, ces deux directions sont en train de fusionné, elles s'appellent désormais la direction général des finances publiques.

     

    B) Les méthodes d'évaluation

     

                Il n'y a pas de méthode parfaite, on a toujours cherché à améliorer les différente méthode de prévision pour essayer de résoudre le plus possible le risque d'erreur mais la méthode idéale n'existe pas malgré la qualité de la prévision. Il y a deux série d'observation:

               

                - Tout d'abord en série de dépenses => C'est peut être moins compliqué que pour les recettes, pendant longtemps on commençait par évalué les dépenses constante de l'état, c'est à dire ce que l'on appelait " les services votés" c'est à dire le minimum dont l'état à besoin d'une année sur une autre. Et jusqu'à la LOLF on partait des résultats d'année précédente de la loi de règlements, on calculait les mesures nouvelles que le gouvernement décidait, pour modifier ces résultats et on ajoutait un coefficient d'actualisation. Cette méthode n'était pas mauvaise on arrivait à avoir moins d'1% d'erreur.

     

                Désormais avec la LOLF on essaye une méthode plus précise vu que l'on définit les missions de chacun des ministères et on regarde les programmes qui seraient nécessaire pour accomplir ces missions. Théoriquement on devrait repartir sur un budget 0, il faut reconnaitre que ce système d'évaluation concrète met du temps à ce mettre en place on utilise toujours un coefficient d'actualisation globale. Mais pour les dépenses en capitales les grands travaux, des devis sont demandés aux entreprises et à partir de là établie un échéancier pour une autorisation d'engagement sur plusieurs années.

     

                Quel sont les risques d'erreur ?? Il y a des erreurs involontaires, il peut y avoir des hausses de prix résultant d'une crise pétrolière difficile à prévoir. Ou des évènements politiques qui l'expliquent. Il y a aussi des erreurs volontaires, qui sont très critiquable, volontairement on ne va pas présenter les vrais chiffres, comme c’est le cas pour le programme du porte avion Charles de Gaulle, le surgénérateur Super Félix, ou le fameux EPR à Flamant-ville. On peut penser que ces équipements on été surement sous évalué pour faire accepter la décision, et une fois que le programme est lancé on demandera des crédits supplémentaire car il est difficile de l'arrêter.

     

                - En matière de recette on procède différemment => Pendant longtemps on a utiliser un système d'évaluation forfaitaire on appelait sa la règle de la plénutienne année. On l'a utilisé la première fois en 1823, jusque les année 20. C'est à dire que l'on prenait des chiffres réel en impôts de l'avant dernière année car ce sont tout simplement les derniers chiffres connus. A partir de là on mettait un coefficient d'actualisation, le système à relativement bien fonctionné jusqu'à la première Guerre Mondiale car il y avait peu d'inflation et peu d'impôt, mais avec la 1ère GM et la crise de 29 cela ne fonctionnait plus du tout. Désormais on est dans un système d'évaluation directe, c'est à dire que l'on peut reprendre les dernier chiffre connus et on peut les modifier comte tenu des réformes fiscales, et aussi compte tenu des facilités de paiement que l'on va peut être permettent. Mais on va aussi tenir compte des prévisions économiques pour essayer de comprendre les effets de la crise économique et financière sur les rentrées fiscales. Compte tenu qu'avec l'informatique on arrive à avoir des chiffres récent on à plus besoin de la plénutienne de l'avant dernière année, au cour de 2009 on a déjà les chiffres du début de l'année.  On est pas très loin d'une évaluation directe comme pour les investissements.

     

    II) La chronologie de la préparation de la loi de finances

     

                Il n'y a pas de chronologie officielle, vu que ni l'ordonnance, ni la LOLF ne fixe de règle précise, la chronologie a été inventée par l'expérience mais ne résulte pas des textes. C'est au milieu des année 70, que l'on a en gros arrêté des grandes étapes de la chronologie. On définit un cadre général dans lequel va s'inscrire la préparation. On a ensuite une 2e étape d'avril à juillet, étape de négociation entre les différents ministères et les ministères des finances sur les moyens. Il y a une troisième étape de préparation plus technique de la loi de finances pour rédigé tout le document pour qu'il soit prêt le premier mardi d'octobre.

     

    A) La définition du cadre général

     

                Elle commence donc l'année N-1 de l'année de référence. Cette définition elle s'établie parallèlement au ministère des finances et dans chaque ministère.

     

    1- Au Ministère de l'Economie et des Finances

     

                Pour préparer le projet de loi, le ministère de l'économie et des finances doit disposer de donner économique. C'est à dire la direction du budget va demander à la prévision de lui définir des perspectives économiques. A partir de là va être présenté au premier ministre au alentour du mois de février, un "budget de reconduction" c'est à dire que l'on va prendre en compte l'évolution spontanée des recettes et des dépenses, compte tenu des évolutions économiques. Cette année on va avoir 4% de recette en moins. A partir de là, la direction de la prévision et celle du trésor vont proposer au premier ministre un certain nombre de mesure. A partir de là, vers la mi février un premier conseil des ministres va arrêter les grandes lignes on essaye de ce mettre ok sur un cadre général.

     

    2- Dans chaque ministère

     

                A partir de là dans chacun des ministères on commence à effectué des prévisions de dépenses, on établi un premier projet d'évaluation des dépenses compte tenu des réformes que l'on souhaitent faire, et des économies que l'on souhaitent réalisé. LE ministre envoie une note aux différents directeurs afin qu'ils évaluent dans chacune des directions des perspectives budgétaires les moyens dont ils estiment avoir besoin.

     

    B) La phase de négociation et de fixation des dépenses

     

                Elle se déroule d'avril à fin juin, c'est ce que l'on appel une phase contradictoire au sens juridique, c'est à dire une phase de discussion entre les ministères et le MINEFI, le but de cette négociation est de fixer les plafonds de dépenses de chacun des ministères.

     

    1- Les "lettres de cadrages"

     

                C'est à dire à partir des grandes lignes arrêtés au mois de février au cours du conseil des ministres, le premier ministre adressent à chacun des ministres une lettre de cadrages suivis du document annexe. Dans cette lettre le premier ministre rappel les orientations budgétaires décidées au seins du conseil des ministres. A partir de là des plafonds sont fixés pour chaque ministre, ce qu'il est admis à prévoir comme moyen de fonctionnement, les économies qu'il doit réaliser, et/ou les mesures nouvelle qu'il pourra intégrer dans ses prévisions.

     

                Le ministre va demander à ces différents directeurs de lui présenté des projet de dépenses directions par directions. Souvent les directions demandent un peu plus donc il revient déjà au ministre d'arbitrer entre les demandes de ses différent directeurs compte tenu de la lettre de cadrages qu'il a reçue. C'est là ou le contrôleur financier va être utile au ministre, il va conseiller le ministre à tirer sont attention sur le fait que l'on dépasse de la lettre. Ce contrôleur l'aide dans cette négociation difficile, mais le ministre prend la décision politique.

     

    2- Les "conférences budgétaires" et la fixation des plafonds de dépenses

     

                Au cours du mois de mai à juin, des conférences budgétaires sont organisées entre chacun des ministères et le Ministère de l'Economie et des Finances. Comme on dit souvent c'est l'heure de vérité de chacun des ministres, il va venir présenter à Bercy sont avant projet de dépenses et Bercy va vérifier que cet avant projet, et le ministres des finances vérifie que l'on est bien dans la lettre de cadrage, et il n'est pas rare que le MINEFI demande que soit revu certain point pour faire des économies et respecté les indications qui ont pu être donner. Il arrive que le premier ministre soit appelé à arbitrer, plus rarement le président, quant un ministre campe sur ces positions. Bercy va fixer au terme de ces négociations des plafonds de dépenses au terme de la négociation, les plafonds définitif sont adressés  chacun des ministres, et courant juillet chaque ministre reçoit ces lettres de plafond, il revient à chaque ministère de rédiger ligne à ligne sa partie du budget pour ces dépenses.

      

    C) La mise au point définitive du projet de loi de loi

     

                La mise au point va se déroule entre le mois de juillet et celui de septembre. S'agissant des dépenses il n'y a normalement plus de modification, les chiffres ont été arrêtés. Il revient donc à chacun des ministères d'établir pour les différents crédits la partie du budget en dépense qu'il leur revient.

     

                Ce qui est simplement possible c'est cas l'intérieur d'un budget ministériel, sans remettre en causes les lettres de plafond, il est possible de faire des réaménagements de crédit.

     

                Il faudrait des évènements d'une importance particulière pour que l'on remette en cause les lettres de plafond.

     

                En revanche cette troisième étape est consacrée aux dernières décision en matière de recette. C'est à dire que cela relève du ministère de l'économie et des finances, tout au cour des mois qui ont précédé avril mai juin, la direction du budget rassemble tout les renseignements possible en matière de recette fiscale et non fiscale. On essaye de calculer le rendement des impôts compte tenu de l'activité économique, et compte tenu de l'équilibre qui est arrêté entre recette et dépense BERCY va proposer quelque dernier arbitrage en matière de fiscalité. A partir de là, un dernier conseil des ministres à lieu au alentour de la mi-septembre, arrête définitivement le projet de loi de finance.

     

                C'est sur cette base, que le projet de loi de finance va être rédigé. L'imprimerie nationale est mobilisé, pour reproduire les différents documents.

     

    Chapitre 5-

    La décision budgétaire : le vote de la loi de finances par le parlement

     

                L'élaboration du projet de loi de finance relève uniquement de la compétence gouvernementale. En revanche selon les principes classiques, la décision budgétaire est une compétence spécifique du parlement. Il s'agit pour le parlement d'autoriser les recettes, et d'autoriser ensuite les dépenses.

     

                Ce principe demeure à l'heure actuelle, on le retrouve dans l'ordonnance de 59 et dans la LOLF. Cependant il y a deux observations qui limitent la portée et le sens de cette autorisation de ce vote donné par le parlement:

     

                - A une époque comme aujourd'hui la préparation du budget est complexe, et délicate à établir. Il est difficile au parlement de faire une discussion détaillé, de modifier profondément le projet de loi de finances, il y a un constat, manifestement le parlement manque de moyen techniques pour contester les chiffres présentés. Peut-être c'est une différence avec le congrès américain, le congrès dispose de collaborateur plus prononcé, pour contesté le projet de loi de finance américain. En Europe, il est difficile pour le parlement de contester. Le gouvernement à l'exclusivité de la préparation sa induit largement sur son contenu et le parlement parait bien démunie face au poids du ministère de l'économie et des finances.

     

                - La Ve République, est une réaction contre les déformations du régime parlementaire sous la IIIe et la IVe République. Cette réaction ce traduit par un renforcement de l'exécutif. Or cette observation ce confirme largement en ce qui concerne la procédure budgétaire. D'une part la constitution et les deux textes organiques ordonnance et LOLF, enferme le débat budgétaire dans un cadre très stricte. Et d'autre part, la constitution dote le gouvernement de moyen d'intervention à l'égard du parlement y compris sur le projet de loi de finance. D'une certaine manière il y a quand même un moyen d'agir pour le gouvernement.

     

                Il ne faut pas exagérer ces critiques. Le vote de la loi de finances sans être une formalité a tout de même perdu une bonne partie de son importance politique. Peut être parce que l'on a des majorités stables, et que l'issue du vote ne fait aucun doute. La discussion budgétaire cette année a été plus animée. Les parlementaires sont beaucoup plus parvenu par rapport à d'autre année.

     

    I- La préparation de la discussion publique

     

                Comme pour tout les autres projet de loi, la discussion ne commence pas directement en séance plénière (publique). La discussion doit d'abord être préparé en commission là ou l'on peut sans doute travailler dans de meilleur condition. Il y a quelque particularité spécifique au projet de loi de finance que l'on ne retrouve pas pour les autres projets de loi, notamment il a le dépôt.

     

    A) Le dépôt du projet de loi de finances

     

    1/- Les règles relatives au dépôt

     

                En matière budgétaire il y a traditionnellement une différence chronologique entre le sénat et l'assemblée, c'est à dire que le gouvernement est tenu de déposé le projet de loi de finances, d'abord devant l'assemblée et après devant le sénat. Cette différence existait déjà des 1814, mais on retrouve sa sous la IIIe et la IVe. On retrouve ce même principe sous la Ve, peut être de manière encore plus précis. Dans le passé comme aujourd'hui, il s'agit de donner à la chambre basse (élu par la population) une priorité dans la discussion parce que c'est le peuple qui pour l'essentiel paye l'impôt. priorité article 39 de la constitution.

     

                Sous la Ve République on y ajoute une règle complémentaire, le projet de loi de finance doit être déposé le premier mardi d'octobre. C'est pour qu'il y est suffisamment de temps jusque décembre pour la discussion et le vote, et que l'on est bien une loi de finance des le début de la loi de finance.

     

    2/- Les sanctions de ces règles

     

                - La priorité chronologique au profit de l'assemblée => Peut de discussion les textes constitutionnels et organiques sont clair mais n'évoque clairement de sanction. Cela ne peut être que l'inconstitutionnalité si on fait voté des sénateurs en premier. Effectivement le conseil constitutionnel fait une interprétation stricte de cette obligation chronologique.

    ex: 29 décembre 76, conseil constitutionnel. Un article additionnel a été ajouté au projet de loi de finance directement au sénat. Le conseil constitutionnel a eu une décision stricte, il a considéré que la discussion au sénat ne pouvait être que nulle puisse que l'assemblée n'avait pas eu connaissance de cette article additionnel.

     

                - Date limite du dépôt => C'est pour que le parlement est de discuté jusqu'au 31 décembre. qu'advient t-il si le gouvernement ne respecte pas cette obligation ?? Ni l'ordonnance ni la LOLF, ne prévoit de sanction à l'encontre du gouvernement. Le gouvernement n'est pratiquement jamais sanctionné. Ce que prévoit les deux textes organiques, c'est deux procédures exceptionnelles en fonction du retard de dépôt:

     

                * Si au 11 décembre le gouvernement n'a pas pu déposer l'ensemble le bleu général, il a la possibilité de demander un vote simplement sur la première partie uniquement qui compote les autorisations de recettes, les plafonds de dépenses, et le titre sur l'équilibre. Ceci permet au gouvernement de lever les impôts d'engager les dépenses.

               

                * Si au 19 décembre, le projet de loi de finance n'est toujours pas déposé. Alors le gouvernement a la possibilité de déposer un projet de loi spécial l'autorisant à levé des impôts déjà existant en tout urgence. Et ce texte est voté selon la procédure d'urgence.

     

                Dans ces deux possibilité le gouvernement a donc la possibilité de percevoir des recettes, dan le premier cas il peut engager des dépenses, dans le deuxième cas on demandera un vote au parlement sur les principaux plafond de dépenses. Ces procédures exceptionnelles, ne sont pas des sanctions à l'égard du gouvernement, c'est plutôt le parlement qui se trouve sanctionné, il n' a plus le temps d'engager une discussion de fonds, de rédiger des rapports, le gouvernement a plus qu'intérêt de déposé tard, Au départ ces règles fut critiqués par la doctrine.

     

                Il fait ce garder d'être trop critique car il faut analyser ces procédure exceptionnel comme une réaction contre la IIIe et IVe. Souvent à cette époque le projet fut déposé très en retard du fait que l'est gouvernement était renversé.

     

                Quant on regarde les travaux préparatoires, ces deux procédures ont été conçu en réponse à une crise grave. Ces deux procédures non pratiquement jamais été utilisées a une exception près, utile. En Décembre 1979, le gouvernement Raimond Barre avait un problème avec sa majorité et n'obtenait pas le vote de la loi de finances il a donc utiliser l'article 49 al 3. Conséquence le conseil constitutionnel a annulé le 24 décembre la totalité de la loi de finance. Effectivement pour ce sortir de cette difficulté on a utiliser la deuxième possibilité on a fait voté un projet de loi spéciale pour autorisé les impôts existant, bien utile.

     

    3/- L'institutionnalisation du débat d'orientation budgétaire (DOB)

     

                Cette étape de la procédure a été mise en place en 1996, à l'époque du gouvernement Jospin, de manière expérimental. Avant que le projet de loi ne soit arrêté, vers la fin du mois de mai, le gouvernement vient présenter au parlement sa stratégie budgétaire le cadre général du projet de loi de finances. L'avantage c'est que les parlementaires donc peuvent faire valoir leur observations avant que le projet de loi ne soit voté. En amont les parlementaires ont la possibilité de faire des remarque ou posé des questions. Cette procédure n'était pas prévue par l'ordonnance et ce fut un succès. De ce ait le DOB est désormais institutionnalisé par la LOLF désormais c'est bien prévu par les texte c'est une obligation. C'est au dernier trimestre de la session parlementaire. La LOLF apporte quelque précisions supplémentaire. Un rapport (article 48 de la LOLF) doit être présenté sur l'évolution de l'économie nationale, et à partir de la dans le même rapport les orientations en matière de finances publique. Ce rapport donne lui a un débat dans les deux assemblées, ce qui fait que le cadre budgétaire est connu par les parlementaires.

     

                Le DOB est accompagné d'un rapport préliminaire de la cour des comptes sur les résultats de l'année précédente. Donc cela préfigure dans les lois de règlement. Cela permet aux députés d'avoir une idée précise du déficit, du rendement des impôts. Ce rapport doit comporter la liste des missions qui figurera dans le projet de loi de finance, et des programmes permettant de remplir ces missions. Le cadre est déjà connu des parlementaires avant que le projet soit rédigé.

     

    B) L'examen du projet de loi de finances en commission

     

                Comme toute proposition le PLF est d'abord préparer en commission avant de passé en séances publiques. S'agissant du projet de loi de finance (PLF) les commissions des finances on un rôle prépondérant.

     

    1/- Dispositions et pratiques constitutionnelles: comparaison entre la IIIe et la IVe et la Ve République

     

                Sous la IIIe et IVe, le rôle de la commission des finances à l'assemblée sont extrêmement importante sous la Ve moins. Pour deux raisons c'est aller trop loin sous la IIIe et la IVe:

     

                - Raisons juridiques = La commission des finances avait le droit de modifier le PLF, voir le réécrire complètement donc le projet gouvernemental ce trouvait modifié. Et la discussion en séance plénière ce faisait sur le projet amendé par la commission. 

     

                - Raisons politiques = Traditionnellement la condition des finances regroupait les hommes politiques les plus important. Et souvent ces personnalités espérait faire partie du prochain gouvernement donc il n'hésitaient pas à amender le PLF d'une part pour démontrer leur compétences, et pour mettre en difficulté le gouvernement. Ceci explique les retard que l'on évoquait, dans la discussion sous la IIIe et la IV, et le fait qu'en janvier suivant on avait pas le PLF voté. Cette situation n'a plus cours sous la Ve. tout d'abord la commission des finance c est importante, mais les anciens premier ministres préfère les affaires étrangères. L'article 42 de la constitution, prévoyait que la discussion porte sur le texte " présenté par le gouvernement". La commission peut présenter des amendements mais il ne sont pas intégré dans le texte, le rapporteur de la commission des finances doit convaincre ces collègue d'intégrer dans le texte les amendements à la place des articles initiaux.

     

                Il y a eu une réforme constitutionnelle le 23 juillet 08, qui a eu comme finalité, de redonner un peu plus de poids au parlement. Ce article 42 vient d'être modifié on est revenu à la situation sous la IIIe et la IVe, c'est à dire que la commission peut modifier le texte et intégré directement ces amendements, et la discussion ce fait sur le texte modifié. Ces dispositions n'a pas pu d'appliquer en 08 c'est seulement cette année qu'elle a commencé. Pour le PLF de 2010 la commission n'a pas apporté de modifications substantielles, certains craignent peut être une réécriture complète par la commission. Mais le point positif est que la discussion budgétaire a repris de l'intérêt, car être à la commission est en partie réécrire le texte. Si cette tradition de laisser place à quelque de l'opposition perdure c'est redonné de l'intérêt à la discussion.

     

                - Ce qui parait important sous la Ve, le rôle de chacune des commissions à été précisé.

                 Il y a désormais 6 commissions à l'assemblée et 6 au sénat. Il y a obligatoirement une commission des finances parmi les 6 possibles. On ne va pas créé sous la Ve une commission spéciale qui sera un mélange de toute les commission pour discuté le budget. C'est la commission des finances qui va préparer le PLF. Et seul, la commission des finances rédige un ou plusieurs rapport, les autres commissions ne donne plus que des avis.      

     

    2/- La méthode de travail de la commission des finances à l'assemblée nationale et au sénat

     

                La méthode de travail est quand même mieux encadrée sous la Ve, par l'ordonnance, la LOLF, et par les règlements des assemblées.

     

                Plusieurs observations:

     

                - On dit souvent que le parlement manque de moyen important pour discuter à fond la PLF. Un  certains nombre de fonctionnaires de chacune des assemblée sont affecté à chacune des commissions des finances, il y a une bonne dizaine d'administrateur qui sont attachés à la commission des finances, et se sont des hauts fonctionnaires intelligents. Il vont aidé et conseiller les membres de la commission pour l'analyse du PLF, ces administrateurs leur donne un peu les clés, les moyens.

     

                - A l'assemblée comme au sénat la commission des finances désigne en son sein un rapporteur général pour la durée de la législature, plus des rapporteurs spéciaux. Le général a un rôle important, il s'agit de présenter dans se rapport une analyse globale de l'ensemble du PLF et qui se veut une analyse critique sur l'ensemble du document. En général ce rapport ce présente en trois tomes : "l'analyse sur l'équilibre en générale", "analyse critique ensemble des recettes" "analyse critique ensemble des dépenses". C'est autour de ces rapport que vont s'intitulé les grandes ligne de la discussion budgétaire.

     

                Les rapporteurs spéciaux vont rédiger un rapport sur chacun des fascicules qui compose le PLF. Depuis 73 un tiers des rapporteurs spéciaux sont désigné par l'opposition de ce fait, on peut avoir des opinions diversifié selon les rapports sociaux, cette pratique permet de donner un peu plus d'animation à la discussion budgétaire.

     

                Ni la commission de façon collective, ni le président de la commission, ne peuvent censurer le rapporteur général ou les rapporteurs spéciaux, il rédige librement leur documents. On la possibilité de posé des questions au gouvernement de façon a alimenté leur argumentaire

     

                - Quant aux autres commissions elles ne rédige plus de rapport, elle vont désigner en leur sein des rapporteurs pour avis sur les fascicule qui les concerne.

     

    3/- Le renforcement des compétences des commissions des finances par la LOLF

     

                La LOLF au départ est une proposition de loi pas un projet, c'est une initiative du parlement. Assez logiquement la LOLF renforce les possibilités du parlement et notamment des commissions des finances sur les discussions budgétaires.

     

                Lors du DOB, les grandes lignes du PLF vont déjà être présenté au parlementaires donc les missions, les programmes sont déjà connus avec les indicateurs de performance. De ce fait les commissions des finances peuvent déjà engagé une discussion. L'article 49 de la LOLF, permet aux rapporteurs de la commission des finances d'adresser avant le 10 juillet des questions au ministères des finances, et le ministre doit répondre par écrit au plus tard dans les huit jours suivant le dépôt du PLF. Au cour de l'été un dialogue s'instaure entre les rapporteurs et les hauts fonctionnaires pour mieux comprendre les différents éléments constituant le projet de loi de finance. La qualité des rapports c'est accrus, du fait de ses échanges.

     

                Les commissions des finances interviennent à plusieurs reprises par exemple sur les décrets d'avance, elles peuvent donner un avis.

     

    II- La discussion en séance publique

     

                L'examen du PLF occupe une bonne partie des discussions parlementaires de l'automne, mais peut être moins que sur la IIIe et la IVe. On essaye de redonner plus d'importance au débat budgétaire. Chaque fois que la constitution et les deux textes organiques ne prévoit rien de particulier, la règle est simple, on applique la procédure législative normale. L'essentiel des travaux pour le PLF, ce déroule exactement comme pour une loi normale, c'est à dire examen préalable en commission avant la séance publique, comme n'importe qu'elle projet de loi, passage devant les deux assemblées, ensuite en cas de désaccord comme pour n'importe qu'elle loi toujours commission mixte paritaire. Enfin il est possible d'utiliser les procédures "autoritaires", c'est à dire l'article 44 alinéa 3. Le gouvernement peut demander un vote mais en écartant tout les amendements, ou n'en retenir que quelque uns. On peut utiliser l'autre procédure autoritaire l'article 49 alinéa 3 le vote implicite, le PLF est considéré comme adopté sans vote à moins que ne soit déposée une motion de censure et qu'elle soit votée. On ne peut pas le faire sur la globalité du PLF, puisqu'il faut un vote des deux parties, si on utilise l'article 49 il faut donc le faire deux fois.

     

                Toutefois, contrairement aux autres projets de loi, il y a quand même quelques règles particulières qui ne valent que pour les PLF. C'est vrai que en réaction contre les déformations de la IIIe et la IVe, il y a un cadre stricte qui a été définit, il y a des délais à respecter la discussion ne peut pas s'éterniser. Et ensuite il y a des limites qui sont apporté au droit d'amendement.

     

    A) Des délais strictes

     

                Les débats budgétaires sont enfermés dans des délais stricte, c'est précisé par la constitution dans son article 47 et c'est repris dans l'ordonnance et la LOLF. Il y a un délais global tout compris de 70 jours ouvrables, à répartir entre octobre et décembre.

     

    1/- L'analyse des règles relatives aux délais

     

                Il ressort des dispositions constitutionnelles plus les textes organiques, reprennent ce délais.

     

                Tout d'abord l'assemblée nationale retrouve un avantage, elle dispose en première lecture de 40 jours après le dépôt du PLF. Dans les 70 jours c'est beaucoup mais 40 jours c'est peu pour tout les ministères. C'est un délai plus stricte que sous la IIIe et IVe. De ce fait la question c'est posée de savoir à partir de quel moment exact commence le décompte ?? En principe la réponse est connue premier mardi d'octobre. Toutefois un problème est survenu, parfois la totalité du projet n'est pas disponible le premier mardi d'octobre, et parfois certains fascicules sont distribué au cours du mois d'octobre. La question c'est posée de savoir si le décompte commence bien le premier mardi, ou bien doit-on attendre que chaque députés est bien eux l'ensemble de la documentation ?? Le conseil constitutionnel a donc été amené à plusieurs reprise à ce prononcé. On a la réponse précise qu'il convient de retenir = Le délais de 40 jours commence dés que l'ensemble des documents ont bien été déposé sur le bureau de l'assemblée, oui mais en un exemplaire.

     

                Le temps que les rapports soient organisés, il y a une vingtaine de jours qui vont être consacré à la discussion en séance plénière, donc on ne peut pas rentrer dans le détail. Ce délais de 40 jours est impératif, si l'assemblée n'a pas voté au terme de ces 40 jours, le gouvernement a la possibilité de reprendre le texte à l'assemblée et de le déposer au sénat. Toutefois l'ordonnance organique a été modifié par une loi organique, le 22 juin 71, le gouvernement peut laisser quelque jours supplémentaire à l'assemblée (5jours), oui mais les jours sont décompté du sénat.

     

                Le sénat dispose d'un délais encore plus cours, en principe sont délais est de 20 jours. Mais depuis 71 si l'assemblée a débordé le sénat risque d'avoir que 15 jours. Ce délai est très serré, il a été critiqué par la doctrine. On peut dire que dans la pratique le sénat dispose du même temps que l'assemblée du fait d'un stratagème habile, les sénateurs ce procure auprès de l'assemblée les fascicule ce qui fait que le travail en commission peut commencer plus tôt, et les 20 jours peuvent être réellement consacré à la discussion plénière.

     

                Au terme de ce délai, les 40 de l'assemblée plus les 20 du sénat, la discussion budgétaire s'arrête. En effet il est prévu par la constitution et les textes organiques que la procédure d'urgence est de règle. C'est à dire que l'on ne procède pas à un examen en deuxième lecture. On va donc directement devant la commission mixte paritaire qui va disposer d'une dizaine de jours pour discuter et négocié pour trouver un terrain d'entente, des amendements communs entre les deux assemblées.

     

    2/- Les sanctions prévues

     

                Contrairement au gouvernement, si le parlement lui ne respecte pas les délais, des sanctions sont prévues par les textes. La sanction est prévue par la constitution elle même en son article 47, tout simplement si le parlement ne respecte pas les délais, le gouvernement a la possibilité de promulguer quand même la loi de finance sous forme d'ordonnance.

     

                Il s'agit d'ordonnance spécifique à l'article 47. C'est à dire les ordonnances habituelles de l'article 38 doivent être ratifié par le parlement pour acquérir valeur législative. En revanche, les ordonnances de l'article 47 pour la loi de finances spéciale n'ont pas besoin d'être ratifié par le parlement.

     

                Ces ordonnances, conserve un caractère règlementaire comme un décret elles pourraient donc faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir devant le Conseil d'Etat.

     

                Ces sanctions appellent plusieurs observations :

     

                - Dans les années 60, ces procédures ont été très critiqués. Ces sanctions donne une impression négative, le parlement ce trouve donc privé de tout pouvoir de décision s'il ne respecte pas le délais des 70 jours. On voit tout à fait la réaction contre la IIIe et IVe. Toutefois on est amené à nuancer ces critiques mêmes si elles existent. Le gouvernement n'est pas obligé d'utiliser la procédure des ordonnances. Autrement dit le gouvernement peut apprécier l'opportunité et qu'il peut aussi laisser ce terminé normalement la procédure quelques jours. Or dans la pratique c'est ce que le gouvernement a fait à plusieurs reprises les gouvernement ont laissé ce terminé normalement la discussion budgétaire.

     

                - Depuis 50 ans, on a jamais utilisé la procédure des ordonnances. Sa reste donc plutôt une menace virtuelle, pour le moment.

     

                - Certes ce délais de 70 jours est très cour, mais l'essentiel du travail ce fait en commission. Les débats en séance plénière sont avant tout politique et assez formel. Au contraire tout une série de réforme récence notamment l'apparition du DOB permet tout de même au parlement un travail de fond avant même le premier mardi d'octobre. Au moment ou la LOLF est discuté il n'y a pas de critique des députés des sénateurs sur cette question des délais.

     

    B) Les conditions d'adoption de la loi de finances

     

                Il n'y a pas que la question des délais il y a effectivement d'autre points important dans les débat eux même qui peuvent posé problème.

     

    1/- La limitation du droit d'amendement

     

    a) Les dispositions constitutionnelles

     

                La constitution de la Ve limite théoriquement et en pratique le droit d'amendement des parlementaires, et le limite de manière stricte (article 40 de la constitution). Il s'agit de réagir contre les déformations de la IIIe et de la IVe, au cours desquels on a vu ce multiplier les amendements parlementaires parfois démagogiques du genre diminué les impôts mais on augmente les dépenses mais ont ne sait pas comment on fait après.

     

                Article 40 : " Les propositions et amendements formulés par les membres du parlement ne sont pas recevable, lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique".

     

                Les conséquences de cet article 40, sont stricte, pas d'amendements parlementaires qui augmenterait les dépenses, pas d'amendements diminuant les ressources. C'est peu dire que la discussion budgétaire est très encadrée, à la limite de ce qui est acceptable.

               

    b) Dans la pratique : une relative souplesse

     

                Avec le soutien du conseil constitutionnel on a pu trouver une souplesse. Tout d'abord pour les ressources c'est le pluriel qui est utilisé, donc ce qui est interdit aux parlementaires c'est globalement de diminuer les ressources mais ont c'est posé la question est-il possible de diminué une ressource et en face d'en augmenter une autre ?? ==> Le conseil constitutionnel a admis ce principe le 23 juillet 75, à propose de la taxe professionnelle, il a admis que les parlementaires pouvaient diminuer une recette si à coté il en augmente une autre.

     

                L'année suivante dans une décision du 2 juin 76, le conseil constitutionnel a précisé que cette compensation doit être intégrale, immédiate, et il faut que sa touche la même catégorie de contribuable. Donc depuis les années 70, les parlementaires peuvent effectivement apporter des retouche aux recettes.

     

                Pour les dépenses c'est plus complexe. Là c'est le singulier qui est utiliser, donc on ne peut pas résonner globalement. Donc on ne peut pas augmenter une dépense et en diminuer une autre. C'est à dire que la discussion en matière de dépense est plus difficile qu'en matière de recette. Dans la pratique il arrive au gouvernement de "fermer les yeux" sur des augmentations de dépenses, mais ce n'est pas toujours le cas il a bien la possibilité de s'opposer à des dépenses qui seraient importante.

     

    c) La nouvelle interprétation permise par la LOLF

     

                La LOLF ne modifie pas la constitution, mais la LOLF prévoit une nouvelle présentation de la loi de finance, présentation par mission qui se subdivise en programme. La notion de crédit s'applique globalement sur un programme, c'est à dire à l'intérieur du programme la LOLF le permet il est possible de modifier des crédit par amendement, donc la on peut augmenter et diminuer des dépenses à l'intérieur d'un programme, à partir du moment ou le chiffre global du crédit reste le même pour le programme. Cette présentation en effet, permet une souplesse dans les discussions.

     

    2/- Le vote de chacune des deux parties de la loi de finances

     

                - Le projet de loi de finance est donc pas unique il se subdivise en deux parties. La question c'est posé de savoir l'ordre dans lequel les deux parties devait être voté ? L'article 40 de l'ordonnance de 59 apporte une réponse "la seconde partie de la loi de finance de l'année, ne peut être mise en discussion devant une assemblée avant le vote de la première partie".

     

                - En fait on c'est rendu compte que ce texte était faussement clair. Qu'est ce que veut dire voté ?? Est ce que cela signifie approuver parce que le vote pourrait être aussi négatif ?? Ou bien est ce qu'une simple mise au voix suffit quelque soit le résultat ?? => C'est cette question cas du tranché le conseil constitutionnel dans sa décision du 24 décembre 79. Le conseil constitutionnel a clarifié l'interprétation, il faut comprendre dans le mot vote le vote positif.

     

                - Cette observation parait logique, en effet la première partie comporte le cadre général, toute les grandes lignes en recette en dépense et l'équilibre général. Or il est clair quant on li l'ordonnance de 59 qu'en discutant la deuxième partie on est plus autorisé de revenir sur la première. La deuxième partie précise la première mais sans la remettre en cause. Aujourd'hui la discussion est clause car l'article 42 de la LOLF est dit qu'il est cristallisé la jurisprudence de 79, on dit que la deuxième partie ne peut pas être mise en discussion tant que la première partie n'a pas été adopté.

     

    3/- La réduction du nombre de votes

     

                Tout les auteurs, évoquent au cours de la Ve République, la réduction du nombre de votes. Il y a une réduction des votes pour la loi de finances. Théoriquement la loi de finances comme tout projet de loi, devrait être voté article par article. D'ailleurs au départ à la période classique, au XIXe siècle, effectivement on votait bien article par article. L'idée était louable cela permettait un contrôle précis des parlementaires détaillés sur tout les points de la loi de finances. Mais le problème avec le temps, quand le budget est devenu interventionniste dans les années 20, ce sont plusieurs milliers d'article qui l'on composés. Autrement dit il était humainement techniquement, impossible de voter article par article.

     

                On a donc décidé de réagir progressivement, en 1950 quant on approuvait la loi de finances il y avait 5 000 votes. Or sa n'a aucun sens les parlementaires n'avaient pas le temps d'examiner le détails. Du fait de l'ordonnance on a réduit de manière importante le nombre de vote, ce que l'on appelait les services votés, c'est à dire le minimum dont on a besoin pour fonctionner, les services votés faisaient l'objet qu'un seul vote global sur l'ensemble du budget. Ensuite pour les mesures nouvelles ont votaient par titre et par ministère.

     

                En 2003, il y a eu encore 97 votes à l'assemblée et au sénat. Avec la LOLF on a un dispositif qui fonctionne mieux. Dans la mesure ou l'unité de vote est la mission. Ce qui a donné lieu cette année à 54 votes tout ministère confondu. C'est un système plus clair et plus efficace pour un contrôle de la loi de finance. Ce sont des contrôle plus globaux.

     

    Chapitre 6

    L'exécution et le contrôle de l'exécution de la loi de finances

     

                Lorsque la loi de finance a été définitivement approuvé par le parlement, il appartient donc au gouvernement de l'exécuter. Le gouvernement a l'exclusivité de la préparation, et de l'exécution. Il peut arriver que le conseil constitutionnel soit saisi. Le conseil constitutionnel rend rapidement sa décision de manière à ce que la loi de finances soit promulguée quelques jours avant le premier janvier. Mais de toute manière il est rare que la totalité de la loi de finances soit déclaré inconstitutionnelle. En général ce sont quelques articles qui sont déclarés inconstitutionnel par le conseil constitutionnel. Donc le reste peut très bien être promulgué. La décision du conseil constitutionnel n'empêche pas la promulgation de la loi de finances.

     

                L'exécution de la loi de finances s'effectue dans des conditions différentes d'une loi ordinaires pour deux raisons :

               

                - C'est une loi à validité limitée, elle n'a de valeur que pour une année. Donc pratiquement tout devra être exécuté au cour de l'année, il y a peu ou pas de report de crédit. Si un crédit n'est pas utilisé l'autorisation est perdue. Le gouvernement c'est qu'il n'a que les douze mois pour appliquer la loi de finances.

     

                - Le pouvoir règlementaire du gouvernement est là aussi très limité. Pratiquement la loi de finance n'a pas besoin de décret d'application, elle ce suffit presque à elle même. Ce qui explique que l'on peut l'appliquer au premier janvier. Le pouvoir règlementaire peut intervenir sur les décrets de répartition qui détail le détail, et peut intervenir dans le cas ou il y aurait des ordonnances en cas de retard du parlement, ces ordonnances n'ont pas valeur législative, mais elles ont valeur de décret, mais sa n'est jamais encore arrivé.

     

                Aujourd'hui le budget de la France, est d'une importance particulière, c'est en gros le 4e budget du monde. C'est un budget énorme avec juste une année pour l'appliquer. Donc il faut que le dispositif d'application soit pré-positionné, non seulement à Paris mais  aussi sur l'ensemble du territoire. C'est une mécanique complexe.

     

    I/ L'exécution de la loi de finances

     

                L'une des particularités de la loi de finances c'est qu'elle est exécuté par des agents de statut volontairement différent. C'est une règle de sécurité et d'efficacité.

     

                L'exécution revient essentiellement à la direction du trésor, couplé à la nouvelle direction général des finances publiques qui regroupe les impôts et la comptabilité publique.

     

    A- Les agents et les procédures d'exécution

     

                Il y a une clé pour comprendre le rôle des différents acteurs, c'est ce que l'on appel la distinction ordonnateur-comptable.

     

    1/ - Le principe de la séparation ordonnateur-comptable

     

    a) Signification et portée du principe

     

                C'est un système qui a été inventé dés le début du XIXe siècle, donc dés le début du droit financier. Autrement dit pour appliquer la loi de finances il faut l'intervention successive de deux séries d'acteur.

     

                Les ordonnateurs ce sont les responsables politiques, l'exécutif. Donc pour l'état le premier ministre, les différents ministres et leurs principaux collaborateurs. Pour les collectivité locale idem, le responsable de l'exécutif. On peut donc dire que ce rôle d'exécuté la loi de finance fait partie de leur fonction d'exécutif. C'est à dire ils vont donner l'ordre d'effectuer des paiements ou d'assurer les recettes. Ils ne peuvent donner ces ordres que si c'est bien prévue dans la loi de finances, ou pour une collectivité dans le budget. En même temps l'ordonnateur n'effectue pas lui même l'opération, il ne fait que de donner l'ordre. Autrement dit un ministre ou un maire, n'a pas le carnet de chèque de la collectivité. Il donne l'ordre à une deuxième série de personne les comptables.

     

                Les comptables effectuent l'opération de paiement, ou faire le virement. Ces comptables sont tous des fonctionnaires du trésor ou de la nouvelle direction générale des finances publiques. Autrement dit en France ont utilise ce que l'on appel la technique de la centralisation des paiements. Même raisonnement pour les recettes, ils sont en France 60 000 comptables répartis sur tout le territoire.

     

                La signification de cette distinction est tout à fait claire, il s'agit d'une mesure de sécurité. En clair, un ministre un maire, ne manipule pas directement d'argent public, seul les comptables ont cette compétence. Il s'agit d'exercer un contrôle de régularité. Le comptable vérifie que l'ordonnateur ne s'est pas trompé. C'est en même temps, éviter les malversations, le comptable est tenu de refuser un paiement lorsqu'il estime que c'est illégale. Ce dispositif est assez particulier on ne le retrouve pas du tout en droit anglo-saxon, ni au EU. Le système est plutôt efficace.

     

    b) Les ordonnateurs

     

                Il s'agit des autorités disposant de la fonction exécutive. Cela est même un dés éléments essentiels de l'exécutif. Donc les ordonnateurs n'appartiennent pas à un corps spécialisé en matière financière.

     

                Le rôle de l'ordonnateur n'est pas purement mécanique. Un budget comporte donc des autorisations à dépenser, ce n'est pas une obligation. Autrement dit la fonction de l'ordonnateur est plus complexe, c'est de décider du moment ou on va utiliser l'autorisation, de l'opportunité, il faut bien calculer car il ne faut pas dépasser le plafond. Il est donc sage de fractionner. Il est donc possible que des crédits ne soient pas utiliser car on en à pas eu besoin.

     

                Ils sont de différents types 3:

     

                - Les ordonnateurs principaux, pour l'état ce sont les ministres plus le premier ministre. Pour les collectivités c'est celui qui à la responsabilité de l'exécutif. Pour les établissements publics c'est le président.

               

                - Pour l'état uniquement il y a les ordonnateurs secondaires. Vu l'importance du budget de l'état ce trouve disposé sur l'ensemble du territoire des ordonnateurs secondaires qui vont pouvoir disposer des fractions du budget de l'état, ce sont les préfet qui vont appliquer le budget de l'état. En principe depuis 1982 les préfets sont les seuls ordonnateurs secondaires. Simplement quelque grands ministères comme l'éducation on leur propres ordonnateurs secondaires, les recteurs. De même la justice a ces propres ordonnateurs.

               

                - Les ordonnateurs délégués => vu l'importance quantitative, et qualitative, les ordonnateurs principaux ne feraient que signer des ordonnancement. Il leur est donc possible de déléguer leur signature à des ordonnateurs délégués. Mais il ne s'agit que d'une facilité administrative, l'ordonnateur principal ne délègue jamais sa responsabilité, c'est à dire s'il y a erreur ou malversation l'ordonnateur principal est responsable. Souvent un ministre délègue sa signature à son directeur de cabinet.

     

    c) Les comptables

     

                - Ils assurent l'exécution des recettes et des dépenses pour tout les budgets publics en France. Donc les comptables ont une formation pointus qui leur permet d'effectuer ces observations.

     

                - Ils ont l'exclusivité des maniement des fonds publics.

     

                Mais il y a une donnée fondamentale, pèse sur les comptables une responsabilité particulière. On peut parler d'une triple responsabilité:

     

                - Le comptable public est personnellement responsable des mouvement de fonds qu'il opère. C'est à dire que c'est une responsabilité pécuniaire personnelle, c'est à dire qu'en cas d'erreur ou de malversation, il est éventuellement possible d'utiliser les deniers personnels du comptable pour effectuer les rectifications. Pour être sur que la solvabilité du comptable soit certaine, selon les cas soit existe une hypothèque légale sur l'ensemble de ses biens, soit on lui demande de déposer une caution au moment de son entrée en fonction sur un compte spécial. Pour être sur on a mis en place un système d'assurance mutuel, il va cotiser tout au cours de sa vie comptable, et cette assurance déposera la caution à sa place. Système qui  existe depuis la IIIe République.

                Le montant de la garantie est proportionnelle à la moyenne des fonds maniés

     

                - Selon la formule classique, le comptable est "teneur de livre" c'est à dire selon le règlement général, il est tenu de tenir une comptabilité autrefois dans un livre aujourd'hui sur un ordinateur. Or cette comptabilité doit être précise et régulière au regard des textes. Il est tenu de conserver des pièces justificatives qui peuvent être amenés à fournir une facture. Il est responsable dans les mêmes conditions de la bonne tenues de sa comptabilité.

     

                - Le comptable joue un rôle de "contrôleur", ce contrôle est double. Tout d'abord le comptable va vérifier l'ordonnancement signé par l'ordonnateur. Sinon évidement il est obligé de refuser s'il paye alors qu'il n'a plus de crédit la responsabilité joue. Il doit aussi vérifier le travail de ces collaborateurs, dans ce cas s'il y a erreur le comptable serait responsable.

     

                Ce régime de responsabilité est un peu particulier. qui existe que pour les comptables. Il s'agit de les mettre à l'abris des tentations. C'est les mettre en position de refuser un ordonnancement qui leur paraîtrait suspect. Ce qu'il faut comprendre c'est qu'il est pratiquement impossible au comptable d'échapper à cette responsabilité.

                1er cas: Hypothèse d'un débiteur insolvable.

                2ème cas: L'ordonnateur peut prononcer la réquisition du comptable, l'obliger à payer, et c'est l'ordonnateur qui devient responsable.

                3ème cas: Force majeure, cela peut être une guerre, un vol à main armée chez un comptable qui expliquerait qu'il est exonéré.

     

    2/- Les procédures d'exécution des dépenses

     

                On a considéré en droit budgétaire français, qu'il ne suffisait pas de bien définir les missions des deux séries de personnes. On a doublé cette distinction de procédure précises de manière à éviter les erreurs et les malversations. En clair il y a deux phases successives qui correspondent à la distinction ordonnateur-comptable, tout d'abord la phase administrative sous la responsabilité de l'ordonnateur et la phase comptable.

     

    a) La phase administrative

     

                C'est la phase placé sous la responsabilité de l'ordonnateur, elle se décompose en trois opérations:

     

                - L'engagement, acte juridique, il y a un document c'est le fait générateur de la dépense, c'est à dire c'est la décision d'engager une dépense. Sa peut être un acte unilatéral l'ordonnateur décide seul ou bilatéral passé un contrat. En principe c'est une décision volontaire, l'ordonnateur décide, elle appel toutefois 2 remarques: Il peut y avoir un engagement involontaire c'est à dire une décision de justice, mais peut aussi y avoir des engagements obligatoires. Après cette acte juridique, c'est l'engagement comptable c'est à dire que l'ordonnateur doit isoler dans sa comptabilité les crédits ou parties de crédit qu'il va utiliser pour cette engagement. On dit qu'il va individualiser la dépense, il est possible que le premier ministre décide de geler des crédits.

     

                - La liquidation, = calculer. Correspond à une double fonction, d'abord s'assurer que la dette est certaine, c'est à dire l'ordonnateur doit s'assurer du "service fait", c'est à dire que le fonctionnaire est bien assuré ses taches, que l'entreprise à bien assuré les travaux ou livrer la marchandise. L'état ne payera qu'après son constat, et il ne paye pas s'il n'y a pas eu service fait. Ensuite calculer le montant exact, vérifier que c'est bien le bon montant sur la bonne facture, qu'il n'y a pas d'erreur. Sa peut être plus complexe il peut y avoir des indemnité de retard.

     

                - L'ordonnancement ou mandatement, c'est un acte juridique adressé au comptable. C'est une opération essentielle c'est l'acte par lequel l'ordonnateur demande au comptable d'effectuer le paiement. Sans cet acte le comptable ne peut pas payer. Il n'y a pas de délais particulier, l'ordonnateur prend le mandatement quant il le juge utile. Toutefois la loi dans certain cas impose des délais comme pour le paiement du personnel. C'est absence de délais a pu poser des problème notamment il était reproché à l'état de mal exécuter les décisions de justice. Une loi est intervenu le 16 juillet 80, le mandatement doit intervenir dans les 4 mois suivant la décision de justice, si ce délais n'est pas respecté un citoyen peut saisir directement le comptable et il payera.

     

    b) La phase comptable

     

                Elle correspond à la responsabilité du comptable. Le comptable recevant le mandatement va pouvoir effectuer le payement. La phase comptable se déroule en deux temps:

     

                - Le comptable va effectuer un contrôle, et prend son temps. Il va contrôler l'ordonnancement du mandatement qu'il vient de recevoir. Il va vérifier que le mandatement émane de l'ordonnateur compétent, et notamment de s'assurer s'il y a délégation qu'elle est toujours valable, ou elle est rarement générale. Il va s'assurer de la disponibilité des crédits pour cette dépense, est ce que c'était bien prévu dans le budget, est ce que l'on ne dépasse pas le plafond. Il s'assure du service fait, et de la justesse des calculs de liquidation. A ce titre le comptable est autoriser à demander à l'ordonnateur toute les pièces justificatives. Mais sur ce contrôle il ne faut pas de tromper, le comptable ne vérifie pas l'opportunité de la dépense, c'est le rôle de l'ordonnateur, le comptable n'a qu'un contrôle de régularité.

     

                - Le comptable effectue le payement s'il n'y a pas d'irrégularité. Il signe le chèque effectue le virement. La aussi le comptable tient sa comptabilité, il va isoler les crédits qu'il utilise. Il est souvent reproché à l'état d'être mauvais payeur, l'état paye mais met du temps.

     

    3/- La procédure financière de la loi de finances

     

                IDEM que les procédures des dépenses au-dessus.

     

    B- L'exécution financière de la loi de finances

     

                Toute la partie exécution financière, est exécuté par le Trésor. C'est le rôle historique du trésor depuis l'ancien régime, il s'agit d'assurer la trésorerie de l'état c'est à dire les rentrées fiscales et les payements. Tout ces 60 000 comptables sont placés dans cette sphère. C'est le rôle traditionnel de gestion financière.

     

    1/- Les fonctions du Trésor

               

                1ère fonction = assurer le recouvrement des recettes, et en même temps d'assurer les payements. Le Trésor est présent sur l'ensemble du territoire.

     

                2ème fonction = assurer en permanence la disponibilité des fonds. Ce n'est pas un problème d'équilibre budgétaire, c'est un problème " de haute et de basse eau" c'est à dire que les rentrées ne sont pas régulière. Autrement dit les entrées sont par à-coup et les dépenses sont quotidienne. Donc tout le rôle du Trésor c'est d'assurer une disponibilité en permanence dans les 60 000 postes comptables.

     

                Autrement dit quelque soit le déficit, il faut que l'état dispose plus que les recettes prévues afin d'avoir un fond de caisse. C'est la première fonction de l'emprunt, le Trésor emprunte pour constituer une trésorerie, cela représente un coût pour assurer le fond de caisse, la trésorerie dont ont à besoin pour assurer les paiements. Sur ce point la LOLF apporte des précisions, avant la LOLF ces opérations étaient peu contrôlées, avant il y avait une autorisation de principe. Depuis  la LOLF dans son titre II de la 1ère partie, les conditions dans lesquels l'état emprunte doivent être autorisé dans la LOLF, c'est à dire le parlement autorise les opérations de trésorerie qui sont possible. Et de même le parlement peut encadrer les taux et la durée, donc les conditions techniques.

     

    2/- Les moyens financiers dont dispose le Trésor

     

                Les impôts, taxes, pour ce constituer ce fond de caisse d'autre moyens sont utilisés.

               

                - Les correspondants du Trésor => Il s'agit d'organisme qui vont disposer leur disponibilité auprès du Trésor, en clair le Trésor et leur banque. Il peut s'agir d'une obligation légale, certaines grandes entreprises nationales comme la CDC (caisse d'assurance conciliation) qui ont obligations de déposer des disponibilités auprès du Trésor. Sa constitue le fond de caisse.

     

                - Les correspondants contractuels => Il s'agit d'état étrangers souvent africains, vont déposer leur disponibilités auprès du Trésor français.

     

                Les bons du trésor, ce sont des obligations c'est à dire l'état lance en permanence un emprunt. On peut acheter des bons du Trésor donc on achète des obligations, c'est à dire que l'on prête sont argent à l'état. Ces bons continuent à circuler mais depuis quelques années l'état n'en émet plus de nouveau.

     

                Autrefois il y avait un troisième moyens, l'avance de la banque de France, la banque de France avançait de l'argent à l'état. Cette pratique n'a plus cours sous la Ve République, jamais utilisée, elle est désormais prohibé car le nouveau statut de la Banque de France adopté en 93 l'interdit. Et de toute manière le traité de Maastricht au même moment l'interdit. Donc tout les états EU qui ont ratifié Maastricht se sont interdit ces moyens.

     

                Les obligations assimilable du Trésor, c'est des emprunts lancé quotidiennement sur les bourses. C'est la même technique que pour les bons du Trésor, ont peut les acheter. Cela va permettre d'assurer un fond de trésorerie dans l'ensemble des 60 000 poste comptable.

     

                Bien sur ces moyens ont un coût, mais l'état même s'il est en déficit par ces moyens peut payer.

     

    II/ Le contrôle de l'exécution de la loi de finances

     

                Il est apparu très tôt qu'il n'était pas suffisant que le parlement vote, autorise, recettes et dépenses, pour s'assurer du bon fonctionnement, on a estimer qu'il fallait des contrôles pour s'assurer de la bonne exécution. Et avec la LOLF au contrôle de régularité on tente à ajouter un contrôle de qualité, de bonne gestion.

     

     

    CONTROLES INTERNES

    CONTROLES EXTERNES

    PHASE ADMINISTRATIVE LES ORDONNATEURS

    contrôleurs financiers

    cour de discipline budgétaire et financière

    PHASE  COMPTABLES

    inspection des finances

    cour des comptes

      

    A- Les contrôles internes à l'administration

     

                Des contrôles effectués par l'administration elle même sur ces propres services. Puisqu'il y a donc en droit financier deux phases ordonnateurs et comptables on retrouve cette distinction au cours des contrôles.

               

    1/- Les contrôleurs financiers et l'évolution de la fonction avec la LOLF

     

                Apparaissent des le XIXe siècle, il ont acquis progressivement une autorité et du fait de la LOLF leur fonction est en train d'évoluer.

     

    a) La place des contrôleurs financiers dans le dispositif de contrôle

     

                Il s'agit de haut fonctionnaires du ministère des finances mais placés dans les différents ministères pour les conseiller et les contrôler. Il joue de plus en plus un rôle d'expert au coté des ministres. Au départ c'était critiquable, la première loi qui les as créés est celle du 26 décembre 1890, leur rôle était ambigüe car il était nommé par le ministre cela ne marchait pas très bien car il leur était difficile de les contrôler. Avec la loi du 30 mars 1902 le système à un peu évoluer. La première est qu'il sont co-nommé par un ministre qui doivent contrôler et par le ministre des finances. La loi du 10 aout 1922, prévoit qu'il sont nommé par le seul ministre des finances soumis au pouvoir hiérarchique du seul ministre des finances, donc il acquière une total liberté vis à vis des ministres qu'ils conseillent et contrôle.

     

    b) Les modalités d'intervention et leur évolution

     

                Missions traditionnelles => Le contrôleur intervient au coté de l'ordonnateur, du ministre si c'est l'état, d'une part pour le conseiller et pour le contrôler. En clair, son visa est nécessaire pour les deux opérations l'engagement et le mandatement. Il y a 4 hypothèses:

     

                - Il donne son visa, c'est à dire il confirme la bonne régularité. C'est la première chose que va vérifier le comptable, s'il y a bien le visa.

     

                - Le contrôleur financier peut demander à l'ordonnateur des justifications supplémentaire, donc l'opération est suspendu tant que le contrôleur estime ne pas avoir les explications suffisantes.

     

                - Il peut donner son visa avec réserve. C'est à dire qu'il impose des conditions. Dans ce cas, il y a une collaboration qui va s'instaurer entre le contrôleur et le service considéré.

     

                - Le contrôleur refuse son visa. Dans ce cas le service dépensier doit revoir son projet de dépense et le renvoyer à une loi rectificative.

     

                Avec la LOLF on a un petit peu une évolution du rôle de contrôleur financier. Selon la loi du 10 aout 1922, finalement le contrôleur vérifiait la régularité. Il n'était pas juge de l'opportunité. La LOLF introduit la notion de responsabilité des gestionnaires du ministre, des chefs de service. Désormais il y a une fongibilité des crédits sur un même programme c'est à dire que l'on peut utiliser les crédits sur la totalité des programmes. La valeur du visa n'est plus la même. Le contrôleur doit s'assurer de la bonne régularité. C'est à dire qu'il va chercher au coté du ministre à identifier les risques financiers à les prévenir, il va vérifier le coût des politiques publiques et s'assurer de leur efficacité. Il s'assure que les responsable des différents programmes dépenses à bonne escient. Désormais les contrôleurs financiers sont regroupés dans un services indépendant des différents ministère que l'on appel autorité chargé du contrôle financier. Au delà de la régularité il s'agit de s'assurer de la bonne qualité. Le contrôleur donne un avis argumenté sur les projets de dépenses qui lui sont présenté.

     

    2/- L'inspection des finances

     

                Administration ancienne, apparait en 1801. Son premier nom était inspection du Trésor. Mais dés 1816 cette inspection acquière sa forme actuelle. Représente aujourd'hui un peu moins de 300 personnes, double recrutement sorti de LENA, ou par voie interne, c'est un corps de prestige.

     

    a) La mission dévolue à l'inspection des finances

     

                Le corps des inspecteurs des finances, c'est tout simplement les inspecteurs du ministère des finances. Tout ministère à une hiérarchie parallèle d'inspecteur qui contrôle les différents niveau d'un ministère. La mission c'est de s'assurer du bon fonctionnement du ministère des finances, et surtout ces 60000 comptables dont on va s'assurer de leur bon fonctionnement.

     

                Comme c'est un corps prestigieux à la réputation reconnue, on lui demande de plus en plus de procéder à des enquêtes. On lui demande de faire des audites sur l'évolution des finances publiques. De plus un nombre important sont en disponibilités dans les différents cabinets ministériels à la demande des ministres, voir dans des grandes entreprises privées.

     

                Résultat il y a finalement 1/3 des inspecteurs qui sont dans leur missions réelle, donc il y a un problème de sous effectif. C'est dommage car leur contrôle sont efficaces et utiles.

     

    b) Les modalités des contrôles effectués

     

                Simplement les inspecteurs des finances peuvent effectuer des contrôles en toute liberté, donc il arrive à l'improviste, arrive généralement à trois un inspecteur principal et deux autres et ils demandent à ce faire communiqués les clés USB et ils contrôles.

               

                D'abord ils établissent un arrêtés de caisse c'est à dire tel jour à tel heure combien il y a dans la caisse.

                Ensuite il remonte dans le temps pour expliquer cette somme constatée. On reprend toute la comptabilité sur plusieurs mois pour justifier la somme constaté et donc toute la comptabilité est tenu par le comptable.

                A la fin un rapport est rédigé par ces inspecteur sur la qualité, éventuellement relevant quelques erreurs. En principe les inspecteurs ne prennent pas directement des sanctions sauf ou il constaterait de graves irrégularité alors les inspecteurs peuvent sur le choix ce substituer au comptable.

               

                On peut constater un premier constat, le contrôle effectuer par les inspecteurs des finances est efficace. Le point plus négatif c'est que en raison de leur nombre trop faible, le risque de contrôle est moins important. Un risque moyen d'un contrôle tout les 10 ans est trop faible.

     

    B- Les contrôles juridictionnels

     

    1/- La cour de discipline budgétaire et financière

     

                Elle est de création récentes, créé au lendemain de la Libération loi du 25 septembre 48, qui crée la cour de discipline budgétaire et qui après modification ont rajouter financière. L'institution est critiqué, et jugé insuffisante.

     

    a) Des moyens d'interventions insuffisants

               

                Contrairement à la cour des comptes, la cour de discipline budgétaire et financière ne dispose pas de magistrat spécifique. C'est à dire sa composition est mixte et paritaire. Il y a deux conseillers d'Etat, deux conseillers maître de la Cour des Comptes, la présidence est assuré par le premier président de la Cour des Comptes, un vice président qui est un président de section du Conseil d'Etat, et quant au ministère public c'est le procureur général de la Cour des Comptes. Autrement dit il y a un problème d'identité, aucun magistrat n'appartient proprement à la Cour de discipline budgétaire et financière il sont en même temps ailleurs.

     

                La deuxième critique est le problème des justiciable c'est le paradoxe, que les ministres échappe à la cour de discipline budgétaire et financière. Il y a eu une révision constitutionnel du 27 juillet 93 qui crée la Cour de Justice de la République (68-1 de la C°). Autrement dit si un ministre peut être poursuivie pour des actes commis dans le cadre de ces fonctions, les justiciables relèvent de la Cour de Justice et non pas de la cour de discipline budgétaire et financière. Les élus locaux y échappent aussi, la loi de 82 ne prévoit pas pour eux le risque de relever de la cour de discipline budgétaire et financière. Cela explique que la cour de discipline est peu d'affaire à traité.

     

                Relève de la CDBF, les élus locaux dans le cas d'une réquisition et qu'il ont commis des fautes. Et lorsqu'il ne respect pas l'obligation de payer dans les délais les dommages et intérêts. Finalement se sont les ordonnateurs secondaires qui relèvent de la Cour de discipline budgétaire et financière.

     

    b) La portée limitée des sanctions

     

                C'est une juridiction répressive, pénale, prononce des peines entre un minimum et un maximum fixé par la loi. Oui mais ces peines ce sont uniquement des amendes dont le montant peut paraître dérisoire au regard des sommes se trouvant dans le budget de l'état. Ces critiques sont recevable, toutefois, rien interdit qu'ensuite la justice pénale soit saisie, et se sont des peines infamante au sens du droit.

     

    2/- La Cour des Comptes

     

                Institution anciennes, créé le 16 septembre 1807 au cour du 1er Empire. Plusieurs fois réorganisés, et l'une des dernière réorganisation date de janvier 1991.

     

    a) La place essentielle et l'organisation de la Cour des Comptes

               

                La Cour des Comptes est redouté et efficace. Elle est composée d'environ 300 magistrats. Organisé en 7 chambres, chaque chambre est spécialisé sur des compétence des différents ministères.

    ex: La 2e chambre contrôle les affaires étrangères européenne. La 3e c'est l'équipement, l'aménagement, ...

     

                Présidé par un premier président M. Seguin, ensuite le recrutement des différentes chambres s'effectuent à la sortie de l'ENA et il y a un tour extérieur qui permet un recrutement limité.

     

                Le premier grades est auditeur, au dessus il y a les conseilles référendaires, 3e grades les conseilles maîtres, et il y a 7 présidents de chambre. Il y a un secrétariat un greffe, un procureur qui engage éventuellement des poursuites.

     

    b) Les contrôles effectués par la Cour des Comptes

     

                 Relève plutôt de l'avis et du conseil => Chaque année la Cour des Comptes rédige un rapport qui est envoyer au président de la République et qui dresse un état des lieux de la gestion de la gestion publique en France. Chaque ministère peut répondre et il y a l'avis définitif justificatif des différents ministère. Ce rapport est parfois critiqué, mais il est important, car il est rendu public. Par ailleurs sont demandés par l'exécutif ou par le parlement des rapports sur des thèmes particuliers quant on estime qu'ils sont nécessaire. Le rapport de la Cour des Comptes reprend les observations des chambres régionales des comptes dans les collectivités. Les plus importante sont reprises dans le rapport annuelle de la Cour des Comptes.

     

                Chaque années la totalité de la comptabilité publique est communiqués à la Cour des Comptes. Cela amène un certain nombre de contrôle. Elle remonte sur la phase administratives lorsqu'elle détecte des erreurs qui ne relèvent pas des comptables mais de l'ordonnateur. Ainsi on peut envoyer une lettre à un ministre ou une note de parquet, dans l'hypothèse où on relève des irrégularités. Mais plus important la Cour des Comptes contrôle donc la totalité de la comptabilité publique, elle ne condamne pas le comptable mais la comptabilité.

     

                L'ensemble des comptes sont réparti entre les 7 chambres selon leur spécialité. Théoriquement tout devrait être contrôlé dans les faits ce n'est pas possible et de toute manière sa n'aurait pas grand intérêt. Donc la Cour des Comptes effectue des contrôle par sondage, d'autre part la cour ce choisit des thèmes transversaux parfois mais ne les annonce pas. Ainsi sur les comptes sélectionné il est demandé à un éditeur d'effectué une première analyse. Un 1er arrêt provisoire est ainsi rédigé, il est adressé au comptable il peut ce justifier, ce défendre, fournir ces propres observations. Ensuite au vue des justifications la cour rend son arrêt définitif. Deux hypothèses:

               

                - La comptabilité est considéré comme régulière, c'est un arrêt de décharge. Si c'est le dernier arrêt du comptable c'est un arrêt du quitus. Conséquence on lui rend sa caution.

     

                - Un arrêt de Débet la comptabilité est condamné autrement dit le comptable n'a pas pu justifier les irrégularité. C'est là o) on touchera à la caution ou bien c'est l'inspecteur des finances ou bien la Cour des Comptes. S'il y a des fautes personnelles le dossier peut être transmis à la justice pénale mais c'est rare.

     

     

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