• Finances publiques de l'UE : principes budgétaires européens

    Les principe budgétaires européens 

    Voici quelques principes généraux régissant le budget de l’Union européenne

    • ·         .  1. Unité : Art.268 Traité CE : « Toutes les recettes et les dé penses de la Communauté doivent faire l’objet de  prévisions pour chaque exercice budgétaire et être  inscrites au budget ».
    • ·         2. Vérité  :  L’absence de dépenses inutiles de la part de la Comunauté européenne constitue l’essence même  du principe de vérité budgétaire.  
    • ·         3. Universalité : Art.17 du règlement financier : « l’ensemble des recettes couvre l’ensemble des crédits de paiement.  Les recettes et les dépenses sont inscrites [au bud get et dans les comptes] sans contraction entre  elles » (règle de non-affectation, règle de non-con traction).
    • ·         4. Annualité : Le principe d’annualité implique le rattachement de s opérations budgétaires à un exercice annuel.  
    • ·         5. Equilibre  :  La règle de l’équilibre implique que le budget comporte le même montant en recettes et en dépenses  (art.268 du Traité CE).
    • ·         6. Spécialité : Article 271 du Traité CE : chaque crédit doit avoir une destination déterminée et être affecté à un  but spécifique lors de l’autorisation et de l’exécution budgétaires.  
    • ·         7. Unité de compte : Le budget communautaire a adopté comme unité de compte l’euro. Le budget est établi, exécuté et  fait l’objet d’une reddition de comptes en euros.  
    • ·         8. Transparence : Le budget est établi, exécuté et fait l’objet d’une reddition des comptes dans le respect du principe  de transparence.
    • ·         9. La bonne gestion financière : Art.274 du Traité CE : « la Commission exécute le budget sous sa propre responsabilité et dans la  limite des crédits alloués, conformément au principe de bonne gestion financière ». Les  gestionnaires de fonds doivent tout faire pour assurer une utilisation optimale de l’argent dépensé.    

    Nous étudierons ici les principes unités budgétaire, d'annualité et d'équilibre

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    Section 1 : L’unité budgétaire 

    § 1 définition 

    L’unité figure au TFUE, il précise que toute les recettes et toutes les dépenses de l’UE doivent être inscrites au budget, logiquement donc l’unité postule l’existence d’un seul budget européen. Il faut savoir qu’à l’origine l’unité n’était absolument pas effective, on démontrait 5 budgets : un pour la CEE, 2 pour la CECA, et  2 pour EURATOM.

    Depuis 1971 il y a eu un mouvement d’unification du paysage budgétaire, c'est-à-dire qu’on ne dénombre plus qu’un seul budget pour la communauté européenne, et jusqu’en 2002 il y a avait un budget CECA.

    § 2 Les dérogations au principe 

    Aujourd’hui l’UE, personne morale, a un budget, mais cette unité budgétaire connait quelques dérogation c'est-à-dire que certaines activités financières ne sont pas contenues dans le budget de l’UE et sont isolées de ce budget. Cela s’explique par des raisons politiques et techniques.  

    A- Le fond européen de développement 

    Ce FED est un fond qui n’est pas compris dans le budget de l’UE, il est bien autonome. Il sert à financer la politique menée par les états membres en faveur des pays : Afrique caraïbe, pacifique. Il a était instauré en 1959 et c’est le principal fond financier qui permet d’aider ces pays en développement.

    Ce fond c’est l’outil financier destiné à mener à bien des politiques qui ont été arrêtées par des accords de coopération entre les états membres de l’UE et les pays : accords de Lomé qui ont été révisés par les accords de Cotonou. Les politiques d’aide au développement qui ont été arrêtées dans le cadre de ces accords internationaux vont être financés grâce au FED.

    Concrètement c’est un budget pluri annuel, le dernier FED couvre la période 2008-2013 et il intègre une enveloppe de 22 milliards d’€. Il est alimenté par des contributions étatiques, et non pas par des ressources propres. Parmi les états membres qui contribuent le plus au FED : la France, Allemagne et l’Italie.

    Le FED est géré par le conseil des ministres de l’UE et un comité des ambassadeurs. Ce FED est à l’origine de graves crises institutionnelles au sein de l’UE. A plusieurs reprise le parlement européen a critiqué l’existence de ce FED, pour les activités du FED devraient être intégrées dans le budget de l’UE. Les états membres ont refusé afin de conserver leur rôle important dans ce FED. C’est finalement une dérogation aux règles financières. Le parlement, en réaction à ce refus, a décidé de rejeter le budget pour l’année 1980. Plusieurs années après le parlement a à nouveau proposé d’instaurer le FED dans le budget de l’UE, mais là encire refus des états membres.

     

    B- Les activités d’emprunt et de prêts

    L’UE n’a pas le droit d’emprunter de l’argent pour financer son budget. Par contre, elle peut prêter de l’argent aux états membres qui connaissent des difficultés économiques, et également à des pays tiers. Pour aider financièrement ces états l’UE peut emprunter. Donc ces activités de prêt aux états en difficultés ne sont pas budgétisées, c'est-à-dire qu’elles n’apparaissent pas dans le budget de l’UE. De la même façon lorsque l’UE emprunte de l’argent, ces opérations ne sont pas budgétisées.

    Ces opérations d’emprunt et de prêt s’effectuent à partir d’un organe : la banque européenne d’investissement qui est dotée de la personnalité juridique et ‘un budget autonome. Donc logiquement les activités d’emprunt et de prêt n’apparaissent pas dans le budget.

    C- Les budgets satellites 

    Dans les années 1970 on a créé des agences, des offices qui étaient chargée de veiller au bon fonctionnement du marché intérieur, et également de faire respecter certains textes européens par exemple ‘agence européenne de l’environnement, cette agence  donc des compétences en la matière. Ces offices sont dotées d’un budget autonome distinct du budget de l’UE mais ca ne signifie qu’ils sont totalement autonome, le budget de l’UE peut leur verser des subventions pour qu’ils puissent être alimentés en ressource.

    Section 2 - le principe d’annualité budgétaire 

    Comme en France, l’année budgétaire dans l’UE ca correspond à l’année civile c’est prévu par le TFUE, ca signifie que le budget prévisionnel va contenir des prévisions de dépense et de recette pour l’année qui vient et bien entendu ce budget va être exécuté au cours de l’année.

    Il y a de nombreuses dérogations à l’annualité budgétaire :

    Tout d’abord il y a les budgets rectificatifs qui peuvent être adoptés pendant l’année afin de modifier les prévisions initiales.

    Comme en droit français l’UE connait la fameuse technique des reports de crédits, qui peuvent être reportés sur l’année suivants. Attention ces reports de crédit sont rigoureusement encadrés et ne peuvent pas concerner les crédits relatifs aux dépenses de personnel.

    La période complémentaire, c'est-à-dire que fictivement on va faire prolonger l’année budgétaire, elle va continuer sur l’année budgétaire suivante pendant un mois, et les autorités de l’UE pourront continuer d’exécuter le budget. Cette période complémentaire concerne certaine catégorie de dépense notamment les dépenses relative à la PAC.

    Le développement de la pluri annualité, c’est apparu en 1988 son objectif c’est de prévoir pour plusieurs années, les ressources qui seront perçues par l’UE mais également prévoir des plafonds de dépense à effectuer dans les principales politiques de l’UE.

    Cette pluri annualité est instaurée par le biais d’accords signés entre les institutions de l’UE, le dernier date de 2006, et il va créer une programmation budgétaire de 2007 à 2013. L’objectif, pour chaque année de programmation est de prévoir le montant des ressources qui sera récolté et répartir par grande masse les crédits entre les différentes politiques. Cette programmation est juridiquement contraignante donc quand les institutions de l’UE prépareront le budget annuel, elles devront respecter les chiffres tenus dans cet accord de programmation.

    L’objectif est de permettre à l’UE de maitriser la hausse de ses dépenses.

    Section 3 -  le principe d’équilibre 

    § 1 le sens du principe 

    Conséquences : au niveau prévisionnel, l’équilibre s’applique avec force. Ils doivent être en équilibre. L’équilibre d’un budget prévisionnel suppose la sincérité des prévisions de recettes et de dépenses. Il n’existe pas de principe de sincérité en droit de l’Union Européenne mais il existe ce que l’on appelle un principe de vérité budgétaire qui reprend cette sincérité budgétaire. Il est arrivé que la règle de l’équilibre budgétaire n’ait pas été respectée par certains budgets prévisionnels et donc il y a eu du retard dans l’adoption du budget 

    L’équilibre budgétaire doit être obtenue sans emprunt, donc l’UE ne peut pas emprunter de l’argent pour financer ses dépenses, elle ne peut emprunter qui pour aider des états membres ou états tiers.

    Un budget prévisionnel ne peut pas être présenté en excédent. C’est la CJCE qui a précisé que l’équilibre interdisait les excédents budgétaires arrêt du 31 mars 1992 conseil contre parlement européen.

    L’équilibre s’applique également au niveau de l’exécution budgétaire, il peut arriver qu’à la fin de l’année budgétaire les prévisions contenues dans le budget prévisionnel ne se soient pas entièrement réalisées. Ca veut dire qu’à la fin de l’année budgétaire il peut y avoir un excédent ou un déficit. A la fin, si on constate un de ces surplus on est contraire au principe d’équilibre, par conséquent ce seuil positif ou négatif va devoir être transféré sur le budget de l’année suivante, comme le budget de l’année suivant a déjà été adopté, ce transfert sera opéré par le biais d’un budget rectificatif.  Donc la commission européenne va devoir présenter un projet de budget rectificatif permettant d’intégrer le solde négatif ou positif de l’exercice précédent.

    ·         Lorsqu’il y a déficit à la fin de l’exécution, il va falloir financer ce déficit, le budget supplémentaire il va falloir créer de nouvelle ressource ou procéder à des annulations de crédit. L’existence d’un déficit réel est une situation très rare, l’exemple le plus cité est à l’année 1986, supportait par le budget de 1987.

    ·         Si à la fin de l’exécution il y a un surplus de recette fiscale, il y a eu un débat avant l’arrêt de la CJCE de 1992, entre deux institutions qui tout oppose : le conseil des ministres et le parlement européen au sujet de l’utilisation de ces excédents budgétaire. Le parlement estimait qu’on pouvait mettre en réserve ces recettes comme une cagnotte pour financer de futures dépenses. Cela veut dire que pour le parlement il n’est pas utile de reporter l’excédent dans un budget rectificatif, on le conserve comme une cagnotte.

    Le conseil qui défend les états membres défend la thèse inverse, il estime que ce surplus de recette doit être reporté sur l’exercice suivant par un budget rectificatif, mais ce budget rectificatif doit tirer les conséquences de ce surplus de recette, c'est-à-dire qu’il doit réduire le montant des ressources propres demandée aux états membres.

    C’est la cours de justice qui a tranché en faveur du conseil, le surplus doit être transféré sur l’année suivante. Donc les contributions pour les états membres de cette même année doivent être réduites.

    Cette conception rigoureuse s’explique par le fait que cet excédent ne peut pas être conservé sans être destiné à des dépenses européennes, donc c’est bien contraire aux principe selon lequel les ressources propres finances les dépenses de l’UE.

    Le règlement financier de 2002 exige que le solde de chaque exercice soit inscrit dans le budget de l’exercice suivant par le biais d’un budget rectificatif.

    § 2 les assouplissements du principe d’équilibre 

    Un exemple de technique : la réserve négative, très peu utilisée, utilisée en 1986, cette technique permet de financer des dépenses en anticipant sur des économies qui seront réalisées au cours de l’exercice budgétaire. Cette anticipation ne permet pas de déceler au moment de l’adoption du budget prévisionnel de déceler les chapitres budgétaires qui vont générer des économies. On le saura au cours de l’exercice.

    Conséquence : en dérogation à) l’équilibre budgétaire, un montant négatif va être ouvert dans le budget de l’UE, et ce montant devra être financé  en cours d’exercice par des virements de crédits provenant de chapitre qui se révèleront excédentaires.

     

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