• Finances Publiques en Côte d'Ivoire

    LES FINANCES PUBLIQUES EN COTE D’IVOIRE 

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      Les finances publiques correspondent, selon une définition classique, aux finances des administrations publiques. Quelles sont ces administrations publiques ? Ce sont des organismes qui fonctionnent à partir de ressources provenant majoritairement de prélèvements obligatoires : l’État, les établissements publics administratifs nationaux, les collectivités territoriales, les établissements publics administratifs.

     

    Ce cours de Finances publiques ivoiriennes a été transmis par le rédacteur du site http://ivoire-juriste.blogspot.fr/   dans lequel vous trouverez, par exemple, des cours ivoiriens de droit civil ou de droit constitutionnel.

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    Bibliographie sélective :

     

    Ouvrages généraux

     

    1.         GAUDEMET Paul-Marie et MOLINIER Joël, Finances publiques, Tome I Politique financière. Budget et Trésor, Précis Domat, Montchrestien 1996, 7e édition Tome 2 Fiscalité

    2.      LALUMIERE Pierre, Les finances publiques, coll. U Armand, COLIN

    3.      TROTABAS Louis et COTTERET Jean-Marie Droit budgétaire et comptabilité publique. DALLOZ  

    4.      MUZELLEC Raymond, Finances publiques SIREY

    5.      ADAM, François, FERRAND, Olivier, RIOUX, Rémy Finances publiques, Presses de sciences po et Dalloz.  

    6.      BOUVIER Michel, ESCLASSAN Marie-Christine, LASSALE Jean Pierre. Finances Publiques, LGDJ

    7.       PAYSANT André, Finances publiques, collection U,  COLIN

    8.      DI MALTA Pierre, Finances publiques, Collection Droit fondamental, PUF

    9.      Laferrère, Armand Les finances publiques. - Paris : Librairie générale française, 2000. - 192 p. - (Les notices)

    10.    Lascombe, Michel ; Vandendriessche, Xavier Les finances publiques. - 5e éd. - Paris : Dalloz, 2003. - 197 p. - (Connaissance du droit)

     

    Ouvrages spécialisés

     

    1.         MUZELLEC Raymond, Finances locales, DALLOZ

    2.      MAGNET Jacques, Eléments de comptabilité publique, Systèmes, LGDJ

     

     

    Ouvrages ivoiriens

     

    Christiane Djé Bi Djé, « les marchés publics en Côte d’Ivoire », FUPA éditions, Abidjan, 2013

    Jacqueline Dutheil de la Rochère, …..

     

    Chapitre introductif  

    les finances publiques outil de pilotage de l’activité nationale

     

    Dire que les finances publiques constituent un outil de pilotage de l’activité nationale donne toute la mesure de l’ampleur de la matière et de son propos. La restreindre à l’analyse de l’élaboration du budget et de son exécution peut être une option, tant le droit budgétaire peut paraître en être l’essentiel. Et alors, il est vrai que la matière peut laisser place à un développement des connaissances, dont elle est précurseur, notamment aux niveaux supérieurs des enseignements du droit, en licence ou en master. Les marchés publics, la comptabilité publique, le droit économique, etc., en seraient alors les approfondissements utiles. Mais il est de plus en plus évident que l’enseignement des finances publiques requiert davantage d’élargissement et aux instruments modernes de pilotage du système de financement des administrations et aux finalités mêmes dudit financement, dont l’évaluation est désormais intégrée aux outils juridiques.  La définition des finances publiques (sect.1)intègre ainsi nécessairement ses finalités, même si on doit exposer successivement pour les besoins de la pédagogie. (Sect.2) ?

     
     

    section un :Définition

     

    De nos jours, on n’a guère de peine à se convaincre que les finances publiques ne se réduisent pas plus au droit budgétaire qu’à la comptabilité publique. Les finances publiques sont aujourd’hui en effet une matière plus complexe qu’auparavant, que le juriste peine à s’accaparer, même s’il doit garder un regard propre lié aux exigences de sa matière. Les finalités des outils juridiques et techniques qui font l’objet de l’analyse du juriste sont en réalité intégrées auxdits outils eux- mêmes, dont la nature, la forme et les conditions en dépendent souvent.

    C’est donc une matière pluridisciplinaire, ou au minimum interdisciplinaire, qui exige la plus grande ouverture d’esprit, à peine d’ignorance de ses ressorts essentiels. Pourra en effet ignorer que c’est grâce à l’argent public que sont adressées les questions majeures de société de notre temps : la croissance économique, le chômage, les crises financières, les problèmes de change, la faim, la pauvreté extrême, etc. ? C’est ainsi que les finances publiques sont une matière que se disputent avec raison, juristes, économistes, comptables, spécialistes du management public et plus encore. Toute définition qu’on peut en donner suppose les finalités plurielles qu’elle intègre également.

    Au-delà du droit budgétaire et comptable, qui en constitue la matière juridique privilégiée par nombre d’auteurs classiques, il existe donc nécessairement une conception stricte attachée à décrire les règles de mobilisation et d’affectation de l’argent public (paragr.1), mais aussi une conception large de la matière, qui recherche les finalités socio-économiques, voire politiques (paragr.2).

     

    paragraphe 1 : la conception stricte : la mobilisation et l’affectation de « l’argent public » par voie d’autorité

    Au sens juridique, lesfinances publiques restent tributaires de la conception française. II s'agit alors d'un ensemble de règles et principes qui gouvernent la gestion des deniers publics, quelles que soient leur affectation et leur assiette, si diversifiées de nos jours. Ainsi d'ailleurs est définie la compétence des organismes de contrôle, comme la Cour des Comptes, qui sont chargés en Côte d'Ivoire du jugement des comptes des administrateurs de crédits publics et des comptables qualifiés de comptables publics.

    Le mode de mobilisation des ressources publiques, les procédures et mécanismes d'affection de ces ressources, le mode de comptabilisation, les systèmes de contrôle de la régularité des opérations, voire de leur légitimité, forment le contenu de la matière des finances publiques au sens juridique.

    Les finances publiques sont caractérisées par l’expression de l’autorité publique dans la mobilisation des ressources collectives et dans leur affectation aux charges de la collectivité. La mobilisation des ressources est caractérisée par le principe et les modalités des prélèvements obligatoires, en somme les impôts et leurs dérivées, en forme de redevances plus ou moins fiscales. Et l’affectation des ressources est appelée la dépense publique, quelles que soient les formes diverses qu’elle emprunte. Tout cela est réalisé par voie d’autorité, sans la nécessité du consentement individuel des particuliers. 

    Du point de vue du juriste, l’enjeu principal des finances publiques, c’est le principe de légalité et le principe de régularité des opérations liées aux finances publiques : c’est le principe cardinal. Ce principe suppose deux choses principales : l’existence préalable d’un fondement juridique à toute opération de financement public et le principe d’un contrôle de conformité avec les principes et règles. Le système des finances publiques est établi par la spécialité de son régime. Tout ce que peuvent faire les acteurs est dirigé d’avance par le principe de l’autorisation préalable, par la voie d’instruments de prévision de portée variable (À). L’exigence d’une procédure et d’un contrôle rigoureux des opérations est l’autre caractéristique (B).

     

    A : de la nécessaire prévision des opérations

     

    La prévisibilité du financement de l’action publique est marquée par le respect de règles et principes qui en forment le fondement (1) et par le caractère directif des instruments de pilotage des opérations définies (2).

     

    1 : fondements

     

    Le fondement des finances publique est établi d’emblée par les textes que les acteurs doivent respecter. A cet égard, nous avons en premier lieu, les règles de niveau international et communautaire. Elles viennent, en ce qui concerne les engagements internationaux, des accords avec les bailleurs de fonds multilatéraux (FMI, Banque Mondiale, Banque Africaine de développement, Union Européenne). 

    En dehors des conventions internationales, nous avons les engagements sous régionaux, notamment dans le cadre de l’UEMOA. L’UEMOA a édicté des directives sur les finances publiques. Les règles édictées par les autorités ivoiriennes sont soumises à l’obligation de conformité avecles principes et directives communautaires, qui forment désormais un stade supérieur d’harmonisation des finances publiques à l’échelle de l’UEMOA. Il existe par ailleurs deux directives sur les marchés publics, ainsi que des règles de convergence dans le cadre de la surveillance multilatérale.

    On a également les accords avec les partenaires bilatéraux. Il s’agit de conventions bilatérales qui obligent l’autorité financière ivoirienne à atteindre certains objectifs. L’exemple actuel le plus marquant est celui des accords avec la France dans le cadre des conventions dites de désendettement (C2D) conclues après l’achèvement du programme PPTE. Les bailleurs bilatéraux ou particuliers de fonds sont regroupés par ailleurs, dans le cadre de conférences (le club de Paris qui regroupe les bailleurs de fonds publics ; et le club de Londres qui regroupe les bailleurs de fonds privés). Lesquelles conférences concluent à des périodes régulières des engagements que doivent suivre les États débiteurs.

    La constitution ivoirienne comporte ensuite des prescriptions que doivent impérativement respecter les autorités financières et budgétaires. La répartition des compétences entre autorités budgétaires, financières et autorités chargées du contrôle a un fondement d’abord constitutionnel.

    Les principes budgétaires et de la comptabilité publique gouvernent la conception et la présentation des autorisations financières à la décision de l’autorité parlementaire. Les programmes et les lois de finances doivent être présentés au parlement dans certains délais et sous certaines formes.

    La typologie des lois de finances fait l’objet d’une classification entre lois de finances ordinaires, loi rectificatives et lois de règlement. Elles doivent être accompagnées de certains tableaux synoptiques, de pièces comptables et de certains rapports requis (notamment celui de la cour des comptes pour les lois de règlement).

    La discussion devant le parlement est par ailleurs réglementée par la constitution. Les députés ne disposent pas de n’importe quel amendement. Ils ne peuvent bouleverser l’économie générale du projet déposé par le gouvernement. Ils ne peuvent non plus faire indéfiniment obstruction au vote. Le président de la République dispose du moyen de trancher éventuellement par ordonnance.

    Toutefois, le budget sera exécuté conformément aux lois de finances et différents rapports, y compris sur les performances administratives et économiques, devront en être établis, répartis entre la responsabilité des administrateurs de crédits et celle des comptables publics, sous le contrôle de la cour des comptes (aujourd’hui encore la chambre des comptes de la cour suprême) et du parlement.

    L’ensemble des règles applicables fait aujourd’hui l’objet d’une législation soutenue, conformément à une ancienne requête du juge des comptes (chambre des comptes de la cour suprême). On peut citer ainsi le règlement général de la comptabilité publique tel qu’il procède des normes communautaires élaborées par l’UEMOA (). De même, les diverses opérations des comptables et administrateurs font l’objet d’instructions et normes des autorités supérieures, qui sont enrichies chaque année. Le juriste ne peut que regretter qu’une codification générale ne soit pas encore intervenue pour mettre le tout en ordre. C’est sans doute l’affaire d’une réforme à venir. 

     

    2 : les outils juridiques

     

    Les outils juridiques de référence des finances publiques sont, à un niveau supérieur et général, d’une part les outils de planification et de programmation et d’autre part, les outils d’autorisation financière. Les outils de gestion viennent ensuite, en conformité nécessaire avec les premiers.

    La planification du financement publique est une planification haute et basse, stratégique et tactique. Elle conserve cette morphologie, qu’elle concerne l’Etat ou les collectivités territoriales ou les établissements publics. La portée des actes et instruments juridiques reste distribuée entre la finalité programmatoire et l’exigence de conformité.

    Les documents les plus haut placés sont les documents de stratégie qui se situent dans tradition de la planification ivoirienne. On est passé à cet égard des plans quinquennaux, célèbres jusqu’aux années 90, aux documents actuels de stratégie, synthétisés dans le fameux Plan National de Développement (PND), qui agrège désormais l’ensemble des projections de l’action publique (Le document de stratégie pour la réduction de la pauvreté (DSRP), le millenium Chalenge, le PIP, les programmes sectoriels, etc.), y compris les projections relatives au développement des collectivités secondaires. La conversion des projections stratégiques en actes et textes contraignants, notamment par le mécanisme de la budgétisation n’est pas garantie par des sanctions juridiques affirmées. 

    En revanche, le niveau de contrainte est déjà plus affirmé avec les documents de programmation tactique. Au niveau de l’Etat ce sont les lois de programme prévues par la constitution elle-même et la loi organique sur les lois de finances (LOLF). Mais c’est surtout le document de programmation économique et budgétaire pluriannuelle, le tableau des opérations financières (TOF) ; au niveau des collectivités territoriales, en attendant les réformes en cours sur la transposition de la programmation pluriannuelle, le régime des programmes triennaux de développement reste remarquable.

    Si les lois de programme et les documents de programmation pluriannuelle peinent à s’imposer formellement aux lois de finances et sont davantage des directives dans l’élaboration administrative du budget (sous la conduite du Ministre des finances), les programmes triennaux des collectivités constituent de véritables contraintes pour l’autorité budgétaire local. Ces actes relèvent ainsi, techniquement de la prévision financière. On doit faire ce qui est prévu. Et on doit ne faire que ce qui est prévu.

    On doit associer à cette programmation tactique, certains documents de prévisions au niveau de la gestion, dont le statut juridique est le même. Il s’agit notamment, en matière de dépenses et d’investissement, de la programmation des marchés publics. La Direction des Marchés publics (DMP) considère notamment que les Maîtres d’ouvrage doivent établir un plan général de passation des marchés (PGPM) et un plan de passation des marchés (PPM) sur la base des « lignes à marché » figurant dans les budgets prévisionnels respectifs. La validation de la DMP consiste dans le contrôle et la délivrance d’un avis, sur la régularité et la cohérence budgétaire notamment.  Lesdits plans sont, après validation, publiés par les soins de la DMP (site web ; bulletin des marchés publics). Il est à noter que les plans restent révisables, même s’ils doivent toujours être « budgétairement conformes ».

    Le budget est l’acte ultime de prévision des recettes et des dépenses qui traduisent le financement de l’action publique. Il est élaboré, arbitré, arrêté, voté, dans des conditions qui sont plus ou moins strictement déterminées par la loi, tant en ce qui concerne l’Etat qu’en ce qui concerne les collectivités et les EPN. Principes techniques, formes, enliassement des pièces, procédures, délais de décision, répartition des compétences, etc. sont réglementés, jusque dans les textes ayant la plus haute autorité juridique.

    Tout le processus traduit néanmoins la même morphologie cybernétique du « planning, programming and budgeting system », sur laquelle nous reviendrons et qui constitue la stratégie managériale moderne en application soutenue dans les administrations publiques.

    Les documents juridiques de détail sont les actes de gestion : engagement, liquidation, certification du service fait, mandatement (ou ordonnancement) et paiement traduisent le processus juridique et comptable, selon une procédure établie et normalisée. Les compétences sont conformes, sous le principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables. 

     

    B : les procédures et mécanismes de contrôle de conformité des opérations

     

    Les procédures et mécanismes de contrôle de conformité des opérations formes un bloc exigeant de la norme financière publique. Les procédures révèlent les acteurs, tout en indiquant comment les choses doivent se faire (1). Les contrôles sont, soit les régulateurs du processus, soit les instruments de validation de l’ensemble (2).

     

    1 : Acteurs établis, procédure exigeantes

     

    Les acteurs sont d’abord les personnes juridiques au nom desquelles agissent les autorité et agents qui se partagent les rôles. Au sens strict, les finances publiques concernent l'argent de l'Etat etdes établissements publics, qui sont désormais, au plan financier, considérés comme des démembrements directs ; les finances locales, qui sont une partie des finances publiques, décrivent la circulation de l’argent des collectivités publiques secondaires et leurs démembrements divers. Mais on doit aussi observer les finances de toutes les personnes, même privées, qui tiennent des décisions des personnes publiques strictement entendues. Aujourd’hui les acteurs sont en effet plus diversifiés. À l’administration au sens strict, on doit associer toute l’administration para publique, dont les comptes sont éligibles au demeurant au contrôle de la cour des comptes : les entreprises publiques, les entreprises et organismes subventionnés, etc.

    La matière exige-t-elle d’aller plus loin ? Certains auteurs ajoutent à la liste nationale les établissements publics internationaux (instituions financières (FMI, Banque Mondiale, organisation intergouvernementales (UE, UEMOA), entreprises intergouvernementales (ASECNA), hier, Air Afrique, etc. Mais le statut des organismes internationaux est en réalité plus complexe qu'il ne parait. Et leurs finances ne sont pas toujours des finances publiques à proprement parler. Au demeurant, si les finances publiques appartiennent pour le juriste a la sphère du droit public, le régime de ces organismes relève à la fois du droit international, du droit privé et du droit public, pour ce qui concerne l'assiette nationale de leurs droits, privilèges créances et dettes, souvent régis par des accords d'établissement.

    En réservant cette question, somme toute théorique, on doit situer le flux du financement dans le déroulement de la procédure et dans l’exécution des rôles respectifs des acteurs désignés.

    A cet égard, les actes de planification sont répartis entre plusieurs instances dont les missions sont plus ou moins établies. S’il appartient à l’exécutif de formaliser les documents de stratégie, il appartient, au sein de l’exécutif, au Ministre chargé des finances d’en assurer toute l’instruction, même en compagnie d’autres Ministres comme le Ministre du Plan et des Ministres sectoriels, sous la coordination vigilante du 1er Ministre. Les procédures sont appliquées dans le cadre de la coordination gouvernementale et des navettes administratives classiques.

    Les documents de programmation, au moment d’être arrêtés, prennent nécessairement en compte les programmations sectorielles et les décisions acquises au niveau local et au niveau des EPN. Mais dans l’esprit du gouvernement actuel, l’action est plutôt centripète. Les décisions nationales sont les seules qui tiennent tous les autres acteurs. C’est une conception globale du management qu’on peut observer à travers le primat des directives centralisées par le Ministère en charge des finances.

    Le rôle de l’Assemblée National est de voter les lois. Celles des lois ou des mesures de planification qui relèvent du niveau légal lui sont déférées, soit à titre spécifique, soit à l’occasion du vote du budget. La procédure de l’autorisation financière reste plus marquée dans le cadre de la procédure budgétaire. Le régime applicable donne à voir le primat de l’exécutif sur le législatif, même si l’Assemblée Nationale semble juridiquement avoir un pouvoir de veto. Le budget, qui centralise finalement tous les engagements de l’Etat et des personnes publiques, est élaboré autour de l’action du Ministre des finances et est coordonné par le gouvernement, qui arrête les données, avant de décider d’en faire le projet de loi des finances.

    Tout le processus gouvernemental est acquis par le principe des conférences budgétaires et finit par le projet signé par le Président de la République en conseil des Ministres. Mais nous verrons aussi qu’en cas d’urgence déclarée, les étapes administratives essentielles peuvent être franchies par des décisions spéciales, qui se résument à une seule. Les navettes peuvent être réduites à l’essentiel. De plus, il est arrivé souvent que le Budget soit adopté par Ordonnance du Président, au mépris des attributions constitutionnelles de l’Assemblée Nationale. Solution dont la pertinence, autant que la conformité, restent en discussion. Quelle validité, en effet, de la procédure budgétaire, si les acteurs l’ignorent si souvent ?

     

    2 : Les contrôles

     

    Entre régulation et validation, les contrôles subis par les décisions financières publiques sont hiérarchisés et spécialisés.

    Aux organes démocratiques ou collégiaux les contrôles politiques qui garantissent le respect par les organes d’exécution des autorisations budgétaires et de programme. Le principe démocratique est respecté. Au niveau de l’Etat, nous verrons le rôle de l’Assemblée Nationale, en amont et en aval du processus budgétaire (lois de finances au début, loi de règlement à la fin).  Nous verrons que la même répartition existe au niveau des collectivités territoriales et des établissements publics.

    Le contrôle supérieur des finances publiques incombe, certes à l’administration elle-même (Inspection Générale d’Etat, Inspection des finances, etc.). Mais elle incombe surtout à la Cour des Comptes (Chambre des Comptes de la Cour Suprême), qui vérifie les opérations de tous les acteurs, sur saisine, comme sur la base des rapports annuels transmis par les ordonnateurs et les comptables publics. Nous verrons que la Cour contrôle à la fois la légalité, la régularité et les finalités socioéconomiques des opérations.

    La conformité est un objectif cardinal. Mais l’efficience s’impose désormais, d’après les textes eux-mêmes, qui exigent des administrateurs la production de rapports de performance, qui ne manqueront pas d’alimenter le contrôle de la Cour des Comptes sur la qualité de la gestion publique. Dans la tradition actuelle, la Chambre des Comptes n’hésite pas à formuler des directives pour l’avenir, sur les aspects comptables purs, comme sur les aspects de performance.

    En outre, le contrôle est de principe entre les acteurs de l’exécution des opérations financières eux -mêmes. Contrôles a priori, a posteriori et contrôles de gestion sont au menu. Les autorités de tutelle contrôlent les autorités sous tutelle. Les ordonnateurs ou administrateurs supérieurs contrôlent les opérations de leurs subordonnés, dont ils répondent pleinement.  De manière générale, la distinction entre ordonnateurs et comptables n’est pas une simple répartition des compétences dans l’exécution des opérations. En dehors des conseils, toujours souhaités, les comptables exercent aussi une fonction de contrôle des ordres d’exécution qu’ils reçoivent des ordonnateurs ou administrateurs de crédits.

    Au total, c’est cette conception stricte des finances publiques qui est complétée par sa conception large.

    paragraphe 2 : la conception large des finances publiques

     

    L’évolution des finances publiques est intimement liée à la transformation morphologique du pouvoir politique : des tyrannies vers l’Etat, (du tribut vers l’impôt), de l’Etat absolutiste vers l’Etat démocratique. Les méthodes d’organisation et les formes de légitimation des finances publiques sont largement dépendantes de la progression des libertés citoyennes, d’abord aristocratiques, puis démocratiques, à travers le temps et, notamment, grâce aux conquêtes successives sur la dictature des puissants (rois, empereurs) par la bourgeoisie et par le peuple, au moyen de révolutions plus ou moins sanglantes (en France en Angleterre, aux Etats Unis).

    Une fois les puissances anciennes éliminées ou affaiblies, (elles avaient pris l’habitude de réquisitionner l’argent public pour elles-mêmes), ce sont en réalité les finalités du système qui ont fini par le légitimer, au-delà du triomphe des libertés citoyennes. Les finances publiques sont donc aussi aujourd’hui, au cœur du système économique et social tout entier, le levier stratégique majeur du processus de création des richesses et de leur distribution (au sens juridique de ce terme).

    Si on peut risquer une définition, aussi large que systémique, on peut dire que les finances publiques renvoient aux principes et règles qui gouvernent les flux monétaires et fiduciaires, en crédit et en débit, tels qu’ils résultent des décisions de l’autorité publique, sans considération pour le statut des créanciers et des débiteurs. Ce sont les enjeux, finalités et objectifs des finances publiques qui commandent une telle conception, qui déborde des classiques du droit budgétaire traditionnel. 

    Souvent perçues comme administratives, réminiscences des conceptions anciennes, les finalités des finances publiques sont aujourd’hui socioéconomiques, avant d’être politiques et juridiques. Au demeurant, elles sont singulièrement soulignées par les directives de gestion qui sont à la fois les conditions de réalisation des finalités économiques et un groupe de défis spécifiques. Le tableau des opérations financières de l’Etat (TOF), la comptabilité nationale et les rapports de performance, au sens nouveau de la loi organique sur les lois de finances (LOLF), sont des instruments considérés comme plus révélateurs de nos échecs ou de nos succès que les comptes généraux du trésor public. Les finalités socio-économiques restent inscrites dans nos satisfactions ou nos contestations de l’efficience de l’argent publique (A). Le regard que nous portons sur l’ensemble trahit notre vision politique du rôle financier des pouvoirs publics (B).

     

    A : Finalités socio-économiques

     

    Les fonctions socio-économiques des finances publiques apparaissent comme la légitimation du mode autoritaire de captation d’une part des richesses nationales à des fins qui ne sont pas individualisables par définition. La force est utilisée pour le bien : telle semble la justification la plus rassurante. Toutefois, bien que les finances publiques aient toujours considérablement influencé le sort des pays, voire des continents qui composent notre monde, leur rôle n’a jamais fait l’unanimité. Les enjeux macroéconomiques sont restés, depuis plus de 4 siècles, tiraillés entre plusieurs théories qui se neutralisent souvent, sans toujours se compléter. Entre théories anciennes et modernes, les enjeux économiques ne laissent pas de poser des questions déjà vues, dont celle du concours des finances publiques au plein emploi, reste plus que jamais le cœur du problème(1). Les outils pratiques de l’interventionnisme(2) sont autant de moyens de valider la légitimité des conceptions qui peuvent avoir cours.

     

    1 : enjeux macro-économiques entre théories anciennes et modernes

     

    Les analyses anciennes ont largement influencé les modernes, dans un jeu de renouvèlement permanent de la pensée.

     

                         i.            Analyses anciennes

     

    La politique économique des Etat est le résultat d’une évolution théorique qui date du XVIe siècle.

    Chez les précurseurs de la théorie économique, on peut noter la contribution des mercantilistes, qui faisaient de l’Etat le garant des richesses de la nation. Exemples : ce qu’on appelle en France le Colbertisme (Richelieu, Jean Bodin), ou en Angleterre l’action de Sir Lee.  L’économie est un jeu à somme nulle. Celui qui gagne s’approprie les biens que d’autres perdent, l’Etat doit donc s’organiser pour accumuler le plus de biens possibles au profit de la nation (ici les métaux précieux l’or, l’argent).

    Chez les physiocrates (première moitié du XVIIIe siècle : François Quesney, Gournay), la règle proposée c’est le « laisser aller », « laisser faire ». Leurs analyses préfigurent déjà à cette époque les données de l’école libérale.

    Chez les classiques : Adam Smith et RICARDO, le ressort de la richesse réside dans la perfection de la concurrence sous l’égide de la liberté.  Le marché lui-même est censé assurer les équilibres par son auto régulation. Les classiques ne reconnaissaient de fonction que marginale au pouvoir public. Les classiques étaient évidemment pour un budget réduit. Et donc des finances publiques marginales.

    En revanche, l’école historique allemande (moitié XIXe siècle avec Wagner, Weber, LIST) prônait une approche organique de l’Etat. Pour cette école, l’Etat personnifie la société. L’Etat doit accompagner le développement de l’économie. Cette école a développé par exemple la « théorie de la protection des industries dans l’enfance ». Ce qu’ils appellent les « protectionnismes éducateurs », dont nous avons eu nombre d’applications à l’époque moderne, en concurrence avec le développement des principes du GATT et aujourd’hui de l’OMC.

    La loi de Wagner constitue la plus célèbre explication de la croissance des dépenses publiques. L’idée est simple : l’industrialisation conduit à l’augmentation de l’intervention de lʼEtat et à l’accroissement de la part des dépenses publiques dans le revenu national. En effet, au XIX° siècle, nous assistons à l’industrialisation et l’urbanisation qui l’accompagne entraine nécessairement une multiplication des dépenses d’administration générale, d’infrastructure, d’éducation et d’aide sociale. Les transformations structurelles impliqueraient que les dépenses publiques augmentent plus vite que le PIB.

    Wagner fut critiqué : on argua en effet que sa théorie ne rend pas compte des discontinuités et des longues phases de stabilité. On a reproché à Wagner de ne faire que décrire une tendance qui se développa sous ses yeux en Allemagne, plus qu’il ne proposa une véritable loi économique. Si l’histoire de l’industrialisation des pays les plus avancés tend à corroborer ses vues, l’entrée dans l’économie post-industrielle et le fait que la croissance des dépenses publiques tende à se stabiliser, ou à accélérer brutalement depuis les années 1980, montrent que son paradigme reste sujet à caution.

    C’est ainsi que Peacok et Wiseman tentèrent d’expliquer certains effets de déplacement. Les discontinuités dans la hausse des dépenses peuvent se justifier ainsi : Au sein d’une société, la demande d’intervention est latente, qu’elle porte sur la redistribution de richesses, la santé, l’éducation, la culture, la protection de l’environnement… À l’encontre de cette demande s’oppose a priori une forte résistance à la hausse des prélèvements obligatoire pour financer ces dépenses. La demande est rationnée et rien ne se passe jusqu’à ce qu’un accident historique survienne. Certaines circonstances exceptionnelles permettent de cristalliser une hausse des dépenses publiques. Les guerres obligent à mettre en place une économie de circuit, la part des dépenses publiques augmente, la pression fiscale augmente. Au lendemain des guerres, le maintien de la pression fiscale est admis et les citoyens acceptent de voir des dépenses civiles se substituer aux dépenses militaires.

    L’analyse Marxiste et communiste apparaitra comme singulière dans cet ensemble théorique, en faisant de l’Etat un simple instrument avancé du capitalisme, destiné naturellement à disparaitre avec la révolution promise aux prolétaires. On doit cependant prendre en compte l’évolution de la théorie communiste avec l’apparition du concept de « l’Etat du peuple tout entier » (avec les résolutions du 20ème congrès du Parti communiste de l’URSS) qui justifia, sous l’empire de la domination soviétique et de la compétition créée par la guerre froide, le principe d’un rôle accru pour l’Etat dans l’économie, non pas comme régulateur, mais comme acteur principal.

     

                       ii.            Analyses contemporaines

    Les analyses contemporaines n’ont fait que développer ou corriger les anciennes. Si la loi de Wagner, membre de l’école allemande, se contenta d’expliquer l’évolution normale des dépenses publiques comme corolaire logique de la croissance de la société et de son urbanisation, c’est John Maynard Keynes au XXème siècle, sous l’empire des crises des années 1929-30, qui proposa une théorie de stabilisation de l’économie dont les effets se ressentent encore aujourd’hui.

    Keynes partait du principe que si on laisse le marché livré à lui-même, la situation la plus probable c’est celle d’un équilibre de sous-emploi, avec son corolaire de chômage involontaire et d’effet déflationniste. D’où la nécessité de l’interventionnisme public. Keynes indique que toute offre crée sa propre demande. Durant le processus de production, les revenus sont distribués, suivant le niveau de taux d’intérêt. Ces revenus se répartissent en consommation et en épargne, laquelle partie des revenus revient entièrement reconstituer la demande. Mais la partie épargnée, par hypothèse, revient aussi financer l’investissement, qui lui-même revient reconstituer la demande, comme dans une sorte de cercle vertueux.

    Le Keynésianisme continu d’influencer certaines politiques menées par les Etats. On l’appelle l’économie de l’offre, politique dans laquelle les investissements ou les interventions en capital créent des stimuli par la génération d’une demande corrélée. Ce qui induit une croissance du produit national brut, qui alimente naturellement les revenus et le cercle vertueux de l’économie de plein emploi.

    Certaines théories de l’interventionnisme sociales peuvent aussi avoir été influencées par cette conception. William Beveridge, qui était un administrateur des services sociaux britanniques se demanda par exemple en 1941 : « ce que nous faisons pour la guerre, pourquoi ne pas le faire pour le bien -être ? » C'est cette question qui va sous- tendre son rapport de 1942 et qui va réformer le système social britannique. Beveridge voulait répondre durablement à des questions sociales qui ne correspondaient pas vraiment aux soucis des classiques : comment satisfaire les besoins fondamentaux des individus de la naissance à la mort en matière de santé, d'éducation, de chômage, de retraite ? Après la publication de la théorie générale, la redistribution des revenus sembla être la réponse. Il proposa ainsi une protection sociale financée par l'impôt et gérée par l'état.

    S'ouvrit ici alors pour l'Etat une nouvelle fonction : une fonction d'assureur contre un certain nombre de risques sociaux. Ce système est pensé à un moment où les structures de l'économie sont différentes de celle d'aujourd'hui. Aujourd’hui, on évolue vers moins de charge sociale financée par les finances publiques. Néanmoins, on peut apprécier ce que ne répudieront pas même les écoles libérales postérieures : Beveridge essaya en fait d'anticiper un certain nombre de problèmes liés au dépérissement potentiel de ce que l’on appellera le capital humain, sous l’effet de son usure normal.

    C’est contre toutes ces théories que naquirent toutes les théories néolibérales, dont le but commun fut tout de suite de restaurer la validité des principes du marché. En dehors des théories monétaristes, qui ont une perspective plus méthodologiques (voir plus loin la mise en exergue du rôle de la monnaie), on peut citer ainsi, à l’époque moderne, l’école des choix publics (« public choice »), sous l’égide d’Arrow, Samuelson et de Musgrave, auteurs qui prônent ce qu’on appelle le concept de « l’individualisme méthodologique ». Cette école, attachée à démontrer l’efficacité de l’économie de marché, prône néanmoins une intervention des pouvoirs publics, comme chez les classiques, pour empêcher « les défaillances de marchés », c’est-à-dire, dans le langage de ces idéologues du marché, « les externalités négatives » qui influencent la concurrence. Musgrave a écrit en 1959 dans son « Theory of public finance », que l’intervention de l’Etat doit avoir 3 fonctions :

    *    Fonction d’affectation,

    *    Fonction de distribution,

    *    Fonction de stabilisation.

    On peut associer à cette école les conclusions des auteurs qui étudièrent la concentration différentielle des bénéfices et des coûts : Tullock ; Stigler.  

    Constat de départ : lʼEtat taxe quasi uniformément les agents mais la mise en œuvre de la production de biens par lʼEtat répond à certaines demandes particulières, profite à certains plus qu’à d’autres. Certains agents vont donc s’organiser, nous dit Tullock, en groupe de pression, afin que lʼEtat produise des biens qui vont leur profiter. Les investissements en temps, en information, en persuasion font valoir leur poids électoral, pour que le vote des élus se fasse à leur profit et pour capter un gain net (la mesure leur rapporte plus qu’elle ne leur coûte).

    Finalement, rien n’arrête ce mouvement des lobbies, ces gens qui cherchent à capter une rente, détourner à leur profit une décision. Lors d’une élection, le responsable politique peut être sanctionné pour avoir augmenté les prélèvements. Les Auteurs de ce courant en arrivent ainsi à recommander certaines attitudes précises à l’Etat, pour qu’il garantisse les lois de base de la concurrence.

    Le dernier courant que je vous citerai est justement celui de l’école « néo institutionnelle », dans la lignée de DouglassNorth. Le néo-institutionnalisme s'est construit à partir de l’observation du rôle joué par les institutions dans la régulation et la coordination économique. Ce courant propose qu’à partir du moment où le développement de la croissance dépend de la manière dont les droits de propriété sont définis, distribués et garantis et que l’Etat est chargé de les valider et de les sanctionner, son rôle devient donc déterminant.

    L’Etat et les institutions publiques en générale se trouvent donc au cœur des enjeux d’allocation des ressources qu’ils favorisent, tout en prélevant leur part destinée à leur fonctionnement. L’Etat, en particulier, doit, pour ce faire, d’une part, aménager la loi suffisamment et, d’autre part, résister aux groupes de pression qui développent des facteurs de distorsion de la concurrence parfaite que suppose le marché. Le rôle de l’Etat et des finances publiques ne peuvent ainsi dépérir sans conséquence dommageable pour l’équilibre économique tout entier.

     

                      iii.            De l’impossible dépérissement du rôle socioéconomique des finances publiques

     

    En réalité, le rôle de la puissance publique s’est imposé et les finances publiques sont incontournables pour rétablir les déséquilibres logiques qui surviennent entre les plus faibles et les plus forts. Entre le plus fort et le plus faible, la liberté opprime toujours, quand la loi ne vient pas réguler de quelque manière que ce soit.

    Toutes les théories libérales sont remarquables, certes, par leur intention de valoriser la rémunération individuelle comme levier de création des richesses. On peut certes reconnaître aux auteurs comme Hayek, Friedman, ou Nosick d’avoir voulu mettre en exergue la puissance intrinsèque des libertés économiques comme moteur de la croissance.

    Mais on observe en même temps qu’aucune des théories néolibérales, même parmi les plus excessives, n’a réussi, ni à complétement délégitimer l’interventionnisme public, ni même à justifier sa réduction à un rôle marginal, comme l’auraient aimé les premiers classiques. De fait, l’interventionnisme public est bien, aujourd’hui comme hier, un des leviers essentiels de la croissance économique et social, surtout en situation de crise. Les données stratégiques de la matière n’ont pas vraiment profondément changé depuis des siècles.

    Décriées vers la fin du siècle dernier et même encore jusqu’à une période récente, par exemple avec les courants dérégulateurs du « Thatchérisme» ou de la « Reaganomics »,  à l'heure du triomphe idéologique d'un capitalisme alors en pleine gloire, avec le soutien des deux dirigeants politiques (Anglais  et Américain) les plus influents de la planète,  les finances publiques sont aujourd'hui plus que jamais sollicitées au contraire, sans limite et surtout, quelques fois, sans les préventions idéologiques anciennes.

    En réalité, l'expansion du monde et des sociétés modernes a toujours étroitement dépendu de l'argent public (). Hier, les Rois empruntaient et réquisitionnaient pour faire la guerre ou de grands travaux collectifs. Contestée à cette époque, jusque dans ces révolutions qui changèrent le monde, cette action a laissé un legs dont profitent encore les générations actuelles. De même, on doit noter honnêtement que la résolution des grandes crises économiques a toujours dépendu des interventions financières des Etats, même jusqu’à notre époque, pourtant déclarée si moderne.

    La Grande et longue dépression de la fin du 19ème siècle (de 1873 à 1896), qui a inauguré l’une des périodes de ralentissement économique les plus longues dans l'histoire, fut justement si étendue parce les gouvernements étaient alors dépourvus des moyens d'intervention qui furent ensuite construits lors des crises suivantes.

    La grande dépression de 1929-1930, avec son cortège déflationniste et de chômage à grande échelle, a validé le principe de l’interventionnisme étatique, dont le modèle a été formalisé par les célèbres recommandations Keynésiennes.  Après la seconde guerre mondiale, le principal plan (américain) de reconstruction du développement économique et du plein emploi (plan Marshall) ne pouvait se concevoir sans l’argent public qui en était le pivot. Le premier choc pétrolier (1970), comme le second (78-81) ont exigé des interventions publiques massives pour contrer les pénuries et risques d'inflation qui s'ensuivirent.

    Plus près de nous, la crise des « subprimes » (effondrement des bulles financières, menaces urgentes sur la survie des institutions financières privées) n’a pu être contenue que grâce à l’intervention vigoureuse des finances publiques. La crise des subprimes (en anglais : « subprime mortgage crisis ») toucha le secteur des prêts hypothécaires à risque (subprime mortgage) aux États-Unis à partir de juillet 2007, déclenchant la crise financière de 2007 à 2011 en instaurant une méfiance envers les créances titrisées. Les défauts constatés comprenant une part de ces crédits, ils ont conduit au déclenchement du krach de l'automne 2008. Ces deux événements sont rétrospectivement considérés comme les deux étapes d'une même crise financière, entraînant une récession touchant l'ensemble de la planète.

    Dans certains pays comme les États Unis ou la Grande Bretagne, que l’on croyait idéologiquement marqués par l’individualisme et le libéralisme « méthodologique », on n’a pas même hésité à nationaliser des banques pour empêcher l’effondrement « systémique ». L’Etat a dû réaliser des offres publiques d’achat (OPA) des titres en souffrance et des subventions et prêts pour garantir la liquidité des positions financières des banques et assurances en risque de faillite. Les plus grandes entreprises, comme « General Motors » aux Etats Unis, ont pu bénéficier de prêts concessionnels. C’est-à-dire qu’on a utilisé l’argent public pour combler des défaillances pures de marché.

    Enfin, on peut voir que la crise récente de la Grèce (depuis 2009), et son modèle de déficit structurel menaçant jusqu’à l’équilibre de l’Euro (plus de 300 milliards de dette souveraine), a pu mobiliser l’attention de tout le monde occidental, au chevet d’un malade bien diminué et encore aujourd'hui à la recherche de son équilibre. Les gouvernements sont intervenus pour garantir les solutions de restructuration destinées à être exécutées par les banques. Toutes les solutions en cours supposent des coupes drastiques dans les dépenses publiques et un recouvrement fiscal soutenu ou approfondi.

    Aujourd'hui, la Banque Centrale Européenne (BCE) n’hésite pas à engager un processus de rachat massif de la dette souveraine des Etats, comme facteur de réduction des contraintes qui obèrent l’épargne et l’investissement.  Notons que ces dernières mesures sont envisagées après le succès relatif de plusieurs mesures de réduction du loyer de l’argent, par la promotion de taux directeurs ultra concessionnels (015%).

    Toutefois, La contrepartie des prélèvements obligatoires et de l’exercice de toutes les formes de l’autorité financière, restera bien la réalisation de l’équilibre socio-économique globale. Quand tout va bien, cela signifie que les prélèvements et les mesures directives sont justifiés et que l’allocation de l’argent public est réputée juste. C’est donc la manière d’utiliser l’argent public, perçu hors du marché (par voie d’autorité), qui légitime les finances publiques dans leur ensemble.

    Il y a des pays dans lesquels les prélèvements, bien qu’élevés, ne suscitent pas de débats trop polémiques, notamment certains pays nordiques. L’option de base qui détermine les régimes socio-économiques  est le suivant : ou on laisse aux citoyens leur argent et on fait confiance à l’homo-economicus de base, partant du principe qu’il sait ce qu’il y a à faire de mieux avec son argent (théorie de l’individualisme méthodologique), ou alors on estime que le citoyen n’est pas suffisamment averti pour réaliser son propre bien et le bien de la collectivité ; alors une partie du revenu doit permettre à un organe particulièrement avisé de réaliser les équilibres systémiques.

    Les cotisations sociales par exemple, doivent servir à la protection sociale. Elle-même nécessaire à la consolidation du capital humain, au sens de la doctrine économique spécialisée (Mincer, Becker, Schultz). De même, le budget des administrations publiques a plusieurs fonctions : certes le financement des fonctions régaliennes telles que la sécurité, la justice, le vote des lois, etc. Mais il doit aussi, de façon visible, assurer les services collectifs, tels que l’entretien des routes, l’école, la santé, le transport des étudiants, l’organisation de la solidarité nationale, etc. Le budget doit assurer aussi surtout les grands équilibres, surtout en période de crise durable.

    Aujourd’hui, on demande également aux administrations publiques le financement des dépenses requises pour l’équilibre macroéconomique global. Sont au menu, l’assurance contre certains risques spécifiques, le chômage, la vieillesse, la famine, etc. Et même, dans les grands pays, la réalisation de stocks de sécurité alimentaire et de stocks de sécurité énergétique.

    Dans les pays de grande famine cyclique, où l’agriculture comporte des difficultés particulières, dans les pays de risque de rupture énergétique, les pouvoirs publics mettent les finances publiques à contribution sans réserve doctrinal excessive. Sont également au menu, des dépenses plus audacieuses encore, tels que les mécanismes d’incitation structurelle portant sur la natalité, la lutte contre les pollutions et nuisances, la subvention des investissements porteurs de croissance ou d’innovations, ainsi que celles qui visent la réduction des distorsions diverses, portant notamment sur le prix ou la redistribution des revenus.

    La stabilisation de l’activité économique est ainsi une des fonctions actuellement les plus requises des finances publiques. Les économistes ont créé des fonctions pour modéliser l’optimisation de l’emploi des finances publiques dans la société. L’une des plus célèbres reste, on le sait, celle de Musgrave, qui affecte les fameuses trois fonctions principales aux finances publiques. La fonction d’allocation a pour but normalement le traitement des défaillances de marché.  Mais d’après l’algorithme de Musgrave, elle a une rationalité. L’auteur postule qu’il ne faut pas subventionner plus que nécessaire, ni déséquilibrer la concurrence, etc. Il y a ensuite la fonction de redistribution, et enfin la fonction de stabilisation des prix, pour éviter l’inflation et pour lutter contre les distorsions excessives.

    Les enjeux actuels de l’interventionnisme sont bien connus, répartis entre la situation dans le monde et dans les pays pauvres comme la Côte-d’Ivoire. Le monde doit régler sans tarder quelques questions structurelles persistantes. Comme enjeu actuel, la situation dans le monde est celle de la crise de la croissance. La faiblesse de la croissance mondiale entraine en effet le chômage, du fait de la faiblesse des investissements.  Et les Etats s’enfoncent dans la dette, puisqu’ils doivent continuer à entretenir un train de vie public et social dispendieux, sous la pression des forces sociales, alors même qu’ils doivent néanmoins aider à maintenir un minimum d’activité économique et régalienne. Le tout est aggravé par la crise spécifique et non induite des déficits financiers, équilibres macro à ne pas confondre avec la crise financière. Les instruments d’intervention restent classiques et impliquent tous les outils liés aux finances publiques.

     

    2 : Les instruments macro-économiques au service de l’interventionnisme public

     

    Les instruments de politique économique conjoncturelle restent traditionnellement au nombre de quatre, avec une applicabilité variable de nos jours.

     

                         i.            La politique budgétaire 

     

    Elle consiste pour l’Etat et les pouvoirs publics en général à utiliser les recettes et les dépenses des administrations publiques ou parapubliques pour stabiliser à la hausse ou à la baisse le rythme de l’activité économique. Le budget a donc une fonction réputée rationnelle.

    Dans un schéma idéal, le budget est réputé avoir une fonction de stabilisation par le levier des recettes et des dépenses publiques. Les enjeux autour du budget enrichissent la chronique des débats sur la crise économique dans la plupart des pays. Le montant du budget, le déficit budgétaire, la répartition des crédits, etc. sont autant de questions que se disputent les formations politiques qui se présentent au suffrage des citoyens. Toutes ces données sont des facteurs d’accélération ou de décélération de la création de la richesse globale et de règlement des problèmes structurels de l’économie. Un budget faible donne moins de moyens d’intervention aux pouvoirs publics. Un budget en déficit suppose un accroissement de la dette globale, qui préfigure un accroissement des impôts, indicateur d’une des contraintes décriées unanimement et traditionnellement. Une répartition des crédits peu regardante aux principes d’une allocation optimale en faveur des secteurs porteurs de dynamisme sera critiquée. En la matière, il est de tradition que chacun plaide pour soi.

     

                        ii.            La politique salariale 

     

    C’est une politique ancienne qui consiste en une indexation du salaire à travers des mécanismes de régulation, notamment le SMIG par exemple.  L’Etat touche un des leviers du cycle économique à travers une politique salariale qui va permettre d’avoir un impact sur les autres secteurs. La stimulation des salaires peut avoir en théorie un effet sur la consommation et sur l’épargne ; l’effet sur l’épargne pouvant induire un effet sur l’investissement. Dans un système bien organisé, une politique salariale est donc un levier considérable pour la stabilité macroéconomique globale.

    C’est la raison pour laquelle dans les pays développés, il existe une indexation plus ou moins automatique, c'est-à-dire une revalorisation presqu’automatique des salaires par rapport à l’inflation. En réalité, ce levier est aujourd’hui largement obsolète. D’une part, le commerce international par son ouverture, crée des besoins qui échappent à la consommation nationale, donc un surcroit de salaire peut être l’occasion d’un déséquilibre de la balance des paiements. D’autre part, un surcroit de salaire n’induit pas forcément un surcroit de consommation, ni d’épargne et donc pas forcément d’investissement.

     

                      iii.            La politique monétaire

     

    C’est la stratégie des autorités en matière d’approvisionnement de l’économie en liquidité. La quantité de monnaie mise à la disposition des agents économiques a pour fonction d’accélérer ou de décélérer l’économie. C’est la fameuse fonction prépondérante de la masse monétaire chez les tenants de l’école monétariste. Pour Milton Friedman, chef de file de l’école de Chicago, la masse monétaire a pour effet d’induire des anticipations réputées rationnelles, qui induisent elles-mêmes plus ou moins de création de richesses dans l’économie. La bonne gestion de la masse monétaire est de nature à conforter la stabilité inhérente de l’économie, par un jeu d’ajustement permanent.

    Dans sa conception idéale, M. Friedman préconise l'abandon des politiques monétaires discrétionnaires pour mettre en place des règles fixes. Il suggère d'inscrire dans la constitution un taux de croissance fixe pour la masse monétaire, correspondant au taux de croissance moyen de la production à long terme (par exemple 5 %), les taux d'intérêt étant fixés par la loi de l'offre et de la demande. Si la croissance économique ralentit, l'offre de monnaie sera excédentaire et les taux d'intérêt diminueront, permettant une reprise de la croissance. Si la croissance accélère au-delà du rythme prévu (surchauffe), l'offre de monnaie sera insuffisante et les taux d'intérêt augmenteront, ce qui freinera la croissance. Ainsi les politiques conjoncturelles (politique de relance ou de rigueur) sont inutiles, et les risques d'inflation ou de récession sont éliminés. Dire que les tenants de ces théories n’ont même pas le réflexe de s’apercevoir du rôle déterminant qu’ils affectent à la décision publique ! 

    Autre élément, la valeur même de la monnaie, c'est-à-dire sa valeur d’échange, qui est un instrument de régulation de la dynamique économique. Lorsque celle-ci est forte, vous exportez moins ; et lorsqu’elle est faible, vous exportez plus ; et selon que vous exportez cher et importez cher, ou l’inverse, votre activité s’accroit ou diminue. Vos revenus aussi. Pour profiter des vertus et de la dynamique de la monnaie, l’autorité monétaire doit avoir la possibilité de la flexibilité sur la quantité de monnaie à injecter, aussi bien que sur la valeur à l’échange de cette monnaie.

    Cette politique est concédée dans notre système aux banques centrales. Et les gouvernements, à priori, n’ont qu’un pouvoir indirect sur la politique monétaire. Sur la quantité de monnaie, les banques centrales utilisent en général les mécanismes du taux directeur ou du loyer de l’argent, pour assécher une économie en pleine inflation, ou pour irriguer une économie en pleine déflation. Elles utilisent des taux répressifs ou incitatifs (voir les évolutions récentes des taux directeurs de la BCE en Europe ou de la federal réserve aux Etats Unis).

    Les taux directeurs de la banque centrale sont variés. Ils portent sur la rémunération, ainsi que le prix d’achat de la monnaie. Les taux directeurs peuvent être simplement indicatifs et indexés sur le marché financier lui-même, comme c’est le cas aujourd’hui dans le cadre de l’UEMOA. Ils restent néanmoins, et à cause de cela, une référence incontournable de toute transaction financière.

    Un autre levier important de la banque centrale, ce sont les taux de réserves qu’elle impose aux banques. Les réserves sont les masses monétaires prélevées obligatoirement par la banque centrale, et conservées par elle en garantie des opérations des banques.

    S’agissant de la valeur d’échange de la monnaie, les pouvoirs publics disposent par exemple de la dévaluation, celle-ci permettant de donner la flexibilité nécessaire aux exportations. Sa limite réside cependant dans l’élasticité relative des positions prises par les acteurs décisifs du système. C’est pourquoi la dévaluation comporte toujours des risques pour une économie faible. En cas donc de dévaluation, celle-ci n’est vraiment profitable que si vous exportez suffisamment, puisque le pays considéré exportera moins cher ; mais celui-ci est en danger de déséquilibre s’il importe l’essentiel de ses besoins, puisqu’il importera plus cher.

    Ce fut notamment le cas des pays de la zone CFA, lors des deux dévaluations successives depuis les indépendances. La dernière dévaluation (1993) n’a rien réglé des déséquilibres financiers et économiques. Il fallait s’y attendre, car ce n’était pas l’objectif. Nombre d’auteurs dénoncent à souhait les mains mafieuses qui n’ont pas craint de spéculer contre les peuples. Il n’est pas difficile en tout cas de voir que la dévaluation a approfondi partout la dette, en rendant chers les importations, sans contrepartie équivalente, dans des économies dominées, extraverties, inélastiques. La politique de change est voisine de celle-ci.

     

                      iv.            La politique de change :

     

    Elle désigne la stratégie des autorités pour garantir la valeur externe de la monnaie vis-à-vis ou face aux autres monnaies du monde, avec lesquelles elle doit être échangée, dans le cadre du commerce international. Une monnaie trop forte vous empêchera de vendre plus que vous ne pourriez vendre avec une monnaie plus faible. Vous aurez donc moins de devises que dans le second cas.

    En revanche, une monnaie trop faible expose un pays donné à importer beaucoup trop cher et donc à avoir moins de biens d’équipement non disponibles sur le territoire qu’il ne le souhaite. Un arbitrage doit donc être trouvé.

    L’une des solutions anciennes, aujourd’hui en désuétude, c’est la dévaluation. La dévaluation consiste à baisser artificiellement le niveau de la monnaie pour en tirer les bénéfices d’une exportation accrue. Cette politique se heurte non seulement dans nos pays pauvres à l’élasticité relative des secteurs économiques voués à l’exportation, mais également, inévitablement, à « l’effet de ciseaux » créé par un renchérissement corrélatif des importations. Cette politique est également obsolète pour nos pays pauvres parce que nous sommes dans des systèmes institutionnellement stabilisés, du moins en théorie.

    Dans notre cas, le système monétaire de la zone franc établit une parité fixe du franc CFA avec l’Euro, laquelle parité est garantie par le trésor français. Ce qui nous interdit toute flexibilité monétaire, sans nous prémunir forcément contre le risque d’instabilité de la balance des paiements. Nous avons en effet, le bénéfice de la stabilité monétaire, mais l’ajustement au niveau d’une monnaie forte nous communique également les difficultés d’exportation liées. Et tous les déséquilibres financiers de la zone sont référés systématiquement, depuis au moins 1993-94, au FMI et à la banque mondiale, avec, en plus, l’interdiction d’avances en trésorerie faite à la Banque Centrale. Ce qui est en principe contraire aux objectifs primaires.  Aujourd’hui, les pays sont obligés de s’adresser au marché pour combler leurs situations de déséquilibre, même à court et moyen terme.

    Le concours attendu des finances publiques dans la résolution des problèmes actuels en sera d’autant plus difficile. 

     

    3 : le concours des finances publiques à la résolution des problèmes actuels.   

     

    A cet égard, on peut reconnaître que la plupart des pays n’échappent pas à un répertoire standard de difficultés qu’ils doivent résoudre, bien que les économies comme celle de la côte d’ivoire comportent des défis plus spécifiques. 

     

                         i.            Quelques exigences macro standards

     

    Certaines questions paraissent communes à tous les États de la planète, sans que la liste n’en soit exhaustive.

    ·         les ressorts de la croissance

    ·         Le traitement de la dette structurelle

    ·         La lutte contre le chômage

    ·         la régulation des marchés

    ·         la fluidité du commerce

    ·         La crise des systèmes de solidarité nationale

    ·         le coût de l’appareil administratif

    La question des ressorts de la croissancerésume en fait tous les problèmes et nous projette dans le cœur de la difficulté principale que les États sont invités à résoudre. Sans croissance, il n’est pas possible d’envisager de régler durablement les autres problèmes qui touchent à l’équilibre macro des pays. La dette publique est appelée à s’approfondir, faute pour les prélèvements publics de trouver une assiette élargie par un surcroit de richesses. De nouveaux emplois ne peuvent être créés, la sécurité sociale ne peut qu’être déficitaire. Les impôts ne peuvent que s’accroitre face à l’effet de ciseau de la stagnation de l’assiette des revenus publics et de la croissance de la demande en dépenses publiques.

    Généralement, l’impuissance à promouvoir les vrais ressorts de la croissance (la production nette de richesses) entraine une surexposition des solutions « antipyrétiques » et « analgésiques » que la démagogie politique produit parfois : le partage du temps de travail, l’abaissement du coût du travail et de la fiscalité des entreprises, la simplification des procédures etc. Il peut s’agir là, certes, de problèmes spécifiques qui intéressent la coordination générale de l’économie. Mais l’effet direct de ces solutions sur la croissance de la richesse nationale reste notoirement sujet à caution.

    Le taux de pression fiscale par exemple est, certes, un facteur de limitation du potentiel d’investissement et une limite des marges des entreprises. Dans toute l’OCDE en 2007, le taux de prélèvement moyen était par exemple de 38%. Par comparaison, en Corée du Sud, 27% ; Au Japon et aux États-Unis, 28% ; Australie, 31% ; Canada, 33% ; Royaume Uni et Espagne, 37% ; En France, 43,6% ;Danemark et Suède, 49%. Mais, 6 années plus tard, les données ne paraissaient pas vraiment avoir changé. La charge fiscale dans les pays de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) atteignait en 2013 environ 34,1% du Produit intérieur brut (PIB), soit 0,4 point de plus qu'en 2012, selon un rapport publié mercredi 10 décembre 2014. Le Danemark affiche le taux le plus élevé de prélèvements obligatoires de l'OCDE (48,6% du PIB en 2013, toutefois en baisse), suivi de la France (45,0%, en hausse) et de la Belgique (44,6%). A l'autre extrémité du classement figurent le Mexique (19,7%), le Chili (20,2%), la Corée du Sud (24,3%) et les États-Unis (25,4%, en baisse).

    Les statistiques africaines sont plus sujettes à caution, à cause de la faible fiabilité de l’outil statistique, tant de fois décriée. Mais on peut noter cependant une insatisfaction généralisée des acteurs économiques, souvent mécontents à la fois des taux d’imposition jugés élevés (quelque fois à tort) et de la pression même imposée par des procédures fiscales répressives.

    Il reste toutefois qu’en réalité, le taux de pression fiscale pertinent doit se lire en rapport avec le modèle économique dans son ensemble. Un taux de pression faible induit une responsabilité accrue des acteurs économiques et un moyen d’arbitrage faible des pouvoirs publics. Un taux de prélèvement fort peut être justifié, si cela correspond à des pouvoirs accrus de régulation octroyés aux pouvoirs publics et si, notamment, ceux-ci prennent directement en charge des prestations qui eussent dû être payées par les acteurs eux-mêmes (modèles nordiques).

    Le problème vient souvent de la croissance inexorable des prélèvements obligatoires, sans une justification économique, en termes de réallocation productive.  L’augmentation des impôts, essentiellement pour entretenir le train de vie de la nation est une erreur. On finit toujours par la payer lourdement en termes d’endettement endémique. C’est le problème actuel des pays européens comme la France, l’Italie ou l’Espagne, la Grèce, actuellement en panne sévère de croissance. La vraie situation optimale de toute politique fiscale durable c’est la croissance durable, sur la base de leviers structurants.

    Les économistes ont élaboré des modèles de société en rapport avec le taux des prélèvements obligatoires. On peut citer le modèle de Michel Albert par exemple, qui caractérise les pays en fonction des modèles socio-économiques autour des prélèvements obligatoires.

    On distingue ainsi un « modèle asiatique», avec une faible protection sociale de type privé; un « modèle dit méditerranéen », avec une protection sociale privée mais des marchés règlementés tels que la Grèce, l’Espagne ; un « modèle libérale », américain et britannique, voire canadien, avec une protection sociale privée et des marchés dérégulés (voir toutefois l’impact de l’évolution américaine avec le « Obama care ») ; un « modèle de l’Europe continentale », France, Allemagne, Italie, avec une protection sociale publique et des marchés règlementés ; et enfin « le modèle social avec une protection sociale publique forte », Danemark, Finlande. En gros, on peut résumer tout cela à quatre modèles : le régime asiatique ; le régime anglo-saxon ; le régime de l’Europe continentale ; et le régime Nordique ; avec une échelle croissante de l’interventionnisme publique.

    La question des ressorts de la croissance va aussi de pair avec parfois la recherche de la simplification des procédures et d’autres solutions spécifiques liées à la baisse des conditions de formation du prix (baisse du coût du travail et des prestations sociales).

    Le problème de la réforme des marchés financiers est également venu souligner à quel point l’intervention de l’Etat est apparue nécessaire pour maintenir des capacités de l’économie, qui ne dépendent pas toujours des mérites réels des acteurs. La lutte contre les différentes formes de spéculation gratuite est aujourd’hui, plus que jamais, l’affaire des Etats. Une politique à présent ouvertement revendiquée. 

    La promotion des innovations structurantes est aussi au cœur des préoccupations (régime spéciaux des entreprises nouvelles ou des investissements nouveaux), ainsi que les solutions utiles pour promouvoir les investissements directs étrangers, souvent résumées, comme en Côte d’ivoire, à de la dépense fiscale (réduction ou exemptions spécifiques d’impôts divers sous des formes diverses). La recherche de marchés nouveaux est de même au cœur des stratégies gouvernementales, censée apporter des opportunités redoublées ou le renouvellement des richesses destinées à faire l’équilibre des comptes nationaux. La recherche de la fluidité du commerce mondial, avec les discussions en cours au sein de l’OMC comporte les mêmes enjeux.

    Les problèmes de l’économie ivoirienne sont les mêmes que dans les autres pays. Mais ils comportent cependant les spécificités d’une économie sous –développée et dominée, telles que les décrivent différents auteurs depuis les indépendances.

     

                        ii.            les exigences macro de l’économie ivoirienne

     

    A priori, l’équilibre macroéconomique peut paraitre satisfaisant, en Côte d’Ivoire, d’après les statistiques actuelles fondées sur les rapports de convergence de l’UEMOA. Officiellement, nous n’avons en 2013-2014 qu’un solde budgétaire faiblement négatif, ressorti à 0.6% du PIB, un taux d’inflation ressorti à 1.3%, un déficit budgétaire global à 3,4 % du PIB, un solde de la balance commercial encore positif, un taux de croissance à 9%, une progression du taux d’exploitation de 11 %, une progression du taux d’investissements de 13.7 %, un taux de croissance fiscale de 50%, qui représente 20 % du PIB ; bref, la situation devrait être considérée comme aussi satisfaisant que la dépeignent les commentaires officiels.

    Cependant, même l’UEMOA a déjà fait observer que les critères de convergence ne sont pas entièrement remplis. Exemple : les critères de convergence de premier rang comme celui de la non accumulation des arriérés de paiements n’ont pas été respectés au dernier pointage de 2013. L’Etat devait encore aux opérateurs intérieurs près de 3000 milliards, tandis que la dette extérieure était de plus de 4000 milliards déjà. Les critères de second rang n’étaient pas non plus tous respectés, le solde budgétaire de base n’était pas respecté, la masse salariale était encore excessive aux yeux de l’UEMOA.

    De toute évidence, on doit franchir les statistiques officielles pour voir une réalité plus tendue.  La croissance de 9.8 % en 2013 masque mal l’accélération de l’endettement de la côte d’ivoire (68% du budget environ). L’investissement massif dans les bâtiments et travaux publics (BTP) apparait comme le levier vedette annonciateur du dynamisme économique retrouvé. Mais cet investissement ne crée pas vraiment de richesse directe, et peut même créer une hypothèque sur la continuation de la croissance elle-même ainsi générée, en l’absence d’investissements visibles dans les secteurs productifs habituels.

    Par ailleurs, d’autres chiffres souvent annoncés et même parfois validés par des institutions internationales, sont probablement discutables : tels les chiffres sur le chômage. Voyez l’exemple des 6 millions de jeunes notoirement sans emploi, tel que le rapportent les agences de placement et de traitement du chômage. Il est probable que les chiffres devront être vérifiés dans les détails.

    Mais les vrais problèmes sont de toute façon d’ordre stratégique. Après l’effet de déflation du PPTE en 2011, toute la politique du gouvernement est fondée depuis ce tournant sur un endettement massif (15000 milliards d’abord, promis à une augmentation programmée jusqu’à 29 000 milliards de FCFA ?), affecté principalement à des travaux d’infrastructure. Le sujet d’inquiétude vient de la constitution en cours d’une dette privée à 10 ans, au taux répressif de 5% sur le marché européen (dont le taux directeur concessionnel est pourtant de 015%).

    La dette est ainsi devenue endémique et sans un système induisant la soutenabilité la dette (capacité économique de rembourser), est un sujet de difficulté et de tension structurelle. D’un recours systématique à court terme, même pour des raisons budgétaires (voyez les nombreux appels publics à l’épargne au niveau national comme international), il est probable que, dans les années à venir, la dette s’aggrave, à cause du déficit d’investissement dans les secteurs producteurs de revenus durables. Il est probable que le pays ne fera échec au chômage endémique et aux effets de la forte croissance démographique (3.8%) qu’avec un vrai système de soutien à la production de richesses actionnant des leviers générateurs de résultats nets positifs.

    Les limites structurelles de l’économie ivoirienne sont, hélas, bien connues, qui font l’objet de critiques anciennes des acteurs politiques, aussi bien que de certains auteurs connus :

    ·         Un environ de contraintes structurelles liées à la domination stratégique de puissances économiques et politiques extérieures :

    o   monopole monétaire et financier sous l’égide de la France (zone franc),

    o   Système de réservation de richesses avec la cartellisation de secteurs entiers (banque, commerce agricole BTP etc.) ;

    o   Captation des attributions de marchés publics par des mécanismes de corruption et ou de distorsion de la concurrence (voir par exemple les contestations sur l’attribution de la gestion du terminal à conteneurs du Port Autonome d’Abidjan, voir les critiques sur la concentration des marchés de BTP, voir la prolifération des marchés de gré à gré, critiquée par les bailleurs de fonds comme par les régulateurs nationaux du secteur) ;

    o   etc.

    ·         la destruction du « capitalisme d’Etat » à l’orée des années 80 et l’affaiblissement de l’outil de production national, à l’occasion des différents plans dits « d’ajustement structurel » imposés par les bailleurs multilatéraux et bilatéraux ;

    o   dissolution des entreprises parapubliques et privatisation-braderies de larges secteurs ;

    o   mise au chômage massif dans tous les secteurs ;

    ·         la forte dévaluation de la monnaie en 1993 (100%), induisant une obligation de flexibilité non couverte dans les secteurs classiques d’exportation ;

    ·          la faible réponse globale de l’offre à la demande (on produit peu donc on importe beaucoup) ;

    ·         La faible intégration de l’offre d’une part et de l’offre à la demande d’autre part ;

    ·         L’extraversion et la dépendance excessive à l’égard de quelques leviers (limite de toute politique de portefeuille) : cacao-café, caoutchouc, à peine les mines avec le pétrole et l’Or ;

    ·         La faible productivité et la faible rémunération de l’innovation, la faible compétitivité des acteurs ; sur la compétitivité des acteurs, les observations restent anciennes : pression fiscale jugée lourde par le patronat, malgré l’apparence de chiffres au standard mondial, coûts des facteurs élevés etc. ; procédures de harcèlement ; etc.

    ·         La faiblesse et le délitement de l’offre en équipement structurants (énergie, infrastructures de base) etc.

    C’est à tous ces problèmes structurels que s’ajoutent les questions de gouvernance, qui sont devenues une difficulté majeure, surtout depuis le mauvais classement endémique de la côte d’ivoire à l’échelle internationale (selon l’indicateur « DOING BUSINESS » de la banque Mondiale).

    Les procédures des finances publiques restent opaques (attribution des marchés de gré à gré) et le système d’allocation des ressources connait une distribution discutée (problème de la constitution d’un programme présidentiel de dépenses parallèle aux circuits normaux du trésor). La corruption est loin d’avoir reculée, d’après les agences de notation en la matière. Il existe encore selon les rapports disponibles, de nombreux circuits de déperdition des richesses minières et agricoles par la fraude. La mauvaise gouvernance crée en effet des déperditions considérables, qui grèvent la productivité des investissements privés comme publics. Des réponses existent, mais à l’évidence jugées encore insuffisantes. Les exigences du management public sont justement un des enjeux majeurs des finances publiques actuelles.

     

    B : finalités managériales

     

    1 : Notion

     

    Au total, c’est la conception même de la gestion publique et des finances publiques qui est proposée au changement. Il est vrai que « l’immixtion » du management dans la gestion publique a une histoire et surtout une idéologie, car elle part du principe selon lequel les résultats économiques n’étant pas l’objectif premier des administrations publiques, elles seraient par définition moins performantes que les entreprises privées.  C’est pourquoi la récurrence ou la répétition des crises des administrations publiques, ces dernières décennies, a conduit à valider les propositions de rapprochement de leurs techniques de gestion avec celles qui sont en usage dans le privé. Toutefois, quand on observe les crises actuelles du secteur privé, dont la dernière (crise des « Subprimes ») a menacé la stabilité même du système économique mondial, on peut s’interroger sur la pertinence de cette approche « idéologique ». En réalité, la « mal gouvernance », par opposition à la « bonne gouvernance », n’a pas de statut juridique. C’est scientifiquement établi. Seules les précautions techniques légitiment telle ou telle proposition. C’est donc d’abord en vertu de l’efficacité prouvée des techniques managériales qu’elles doivent s’appliquer aussi aux administrations.

    En contrepartie des larges libertés de gestion laissées aux administrations, les parlements dans les systèmes avancés et l’opinion publique exigent les résultats des politiques publiques mises en œuvre et un compte rendu de leur efficacité, de la qualité de service et de la productivité des solutions. Cette dimension gestionnaire et managériale de l’action publique est prise en compte désormais dans l’évaluation des finances publiques. On peut le voir par exemple dans les directives de l’UEMOA formant le nouveau cadre harmonisé des finances publiques dans la zone.

    Les principes sont clairs : responsabilité des acteurs (qui doivent de plus en plus rendre des comptes de résultats), liberté de gestion, mesures techniques des performances, transparence des informations, déconcentration des décisions, programmation des crédits sous la forme de missions, contractualisation des objectifs et des moyens, contrôle de gestion, gestion des ressources humaines, des emplois et des compétences, voilà ce qui fait partie désormais des pratiques de la gestion publique. Parfois, ces objectifs sont affichés, comme par exemple dans la loi organique ivoirienne de 2014 sur les lois de finances.  Souvent, il faut les découvrir derrière les règles. La loi organique sur les lois de finances de 2014 (LOLF) contient les principes généraux et techniques d’une telle approche par mimétisme de la loi française équivalente.

    La gestion des finances publiques ne correspond plus de nos jours seulement aux prescriptions classiques du juge des comptes, encore que, de plus en plus, les rapports établis par les juges des comptes sont de plus en plus économiques.

    Certes, la conception purement juridique de la gestion publique est connue et n’a pas cessé d’être exigée. La gestion, au sens juridique des finances publiques, s’entend toujours de la réalisation juridique et comptable des prévisions budgétaires d’après les règles de la comptabilité publique. La notion de gestion vise alors surtout à retracer le processus décisionnel, les actes juridiques formulés par des pièces comptables et les opérations matérielles réalisées. Il s’agit surtout au plan juridique de marquer les responsabilités assumées. La notion de conformité juridique domine cette conception. Comme on l’a vu, les opérations doivent être en effet conformes à des règles de procédures et les formulaires et autres pièces comptables sont normalisés.

    La gestion juridique commence par l’engagement, c’est à dire la manifestation de la volonté de l’autorité administrative à être liée. C’est une opération plus ou moins complexe qui peut être précédée par un contrat ou par un acte unilatéral. La gestion se poursuit par une opération de liquidation c’est-à-dire la fixation du montant définitif de la créance à exécuter. Ensuite, vient l’ordonnancement ou le mandatement, qui est l’ordre donné par un administrateur de crédit au comptable public d’effectuer le règlement prévu ; puis vient le paiement, qui consacre la libération de l’autorité débitrice.  D’ailleurs, tout paiement suppose un acquit libératoire. Ces opérations sont complexes. En ce qui concerne les recettes, elles font l’objet d’une constatation, d’une déclaration puis d’un avis au débiteur et enfin d’un recouvrement amiable ou contentieux.

    C’est à cette conception rigide qu’une manière plus dynamique est venue se greffer, pour la corriger de ses raideurs. La gestion est alors perçue, comme dans le privé et en économie, comme une combinaison de facteurs dont le but recherché est de produire un effet de rentabilité. L’idée de rendement domine cette conception. Elle trouve son fondement dans les solutions proposées pour juguler la crise des administrations publiques modernes, souvent jugées bureaucratiques et surtout dépensières, sous-entendu inutilement. Ce sont les nouvelles méthodes préconisées qui forment ce que l’on nomme, au goût du jour, le « management public ». 

    Le management public opère une nouvelle définition des opérations financières et fiscales sous l’angle de leur qualité productive. On estime ainsi que les opérations budgétaires, monétaires, financières et fiscales, ainsi que les leviers divers des finances publiques, doivent parvenir à remplir des objectifs d’efficacité et être certifiés par des normes vertueuses. Les administrations sont elles aussi de plus en plus soumises à des tableaux de bord destinés à piloter leurs décisions. L’exigence de la vertu productive est symbolisée par exemple par les systèmes de notation (appelés en anglais « Rating ») et de normalisation, qui visent aujourd’hui tous les acteurs du marché, sans considération de leur statut. La notation et la normalisation visent à évaluer objectivement le crédit que le système peut accorder à tel ou tel acteur.

     

    2 : Instruments

     

    Aujourd’hui il existe des instruments de régulation et d’évaluation de la qualité de gestion des gouvernants, qui sont autant de baromètres de la bonne santé des institutions publiques de façon générale. L’effet de mode, et/ou les besoins de crédit à l’international, ont poussé nombres d’administrations ivoiriennes par exemple (le Port Autonome d’Abidjan, la direction des Impôts, le ministère des finances, la direction des douanes etc.) à rechercher la certification ISO 9000 et les certifications spécifiques (en matière de sécurité l’ISPS par exemple pour les ports).

    Le législateur ivoirien lui-même à intégrer cette dimension managériale de la gestion des deniers publics en fixant des principes et règles de performance dans le cadre de la loi organique de 2014 sur des lois de finances (LOLF). Les dépenses de type organique sont ainsi distinctes des dépenses de programme. Les crédits en dotation couvrent les premières, tandis que les crédits de programmes couvrent les secondes. Les programmes sont distribués en actions, ou des objectifs mesurables et font l’objet nécessairement de rapports de performance soumis à la validation du juge financier et du parlement, notamment à l’occasion de la loi de règlement.

    Le management public est ainsi désormais inscrit dans la logique globale d’un schéma de nature cybernétique, dans lequel les finalités et objectifs mesurables sont servis par des stratégies d’action, induisant des opérations de détails, lesquels sont comptabilisés et évalués selon des standards de performance qui permettent de vérifier l’acquisition desdits objectifs et finalités. Les évaluations en cours de processus sont conformes à ces « feed back » correcteurs, fidèles au concept et les évaluations en fin de processus sont le motif de régulation des cycles de gestion (annuels, triennaux).

     

    C : finalités politiques et juridiques

     

    1 : Principes

    Les finalités politiques précèdent et justifient les finalités juridiques.La politique est, à l’origine, intimement liée aux finances publiques, qui en sont historiquement l’un des piliers, avec les forces militaires. « L’argent est le nerf de la guerre », c’est connu. Il n’y a jamais eu de pouvoir politique qui ne s’impose sans un système de financement de sa suprématie.

    Les conquêtes politiques ont toujours été marquées d’abord par la sanction de l’accaparement des richesses des vaincus. Et l’une des marques spécifiques de la domination politique a toujours été, depuis des millénaires, le paiement d’un tribut au vainqueur ou au pouvoir dominant. C’est Rome qui introduisit, le service public comme l’une des finalités de la richesse des empereurs. Rome le tenait de la Grèce antique, mais surtout de l’Égypte des pharaons. La République percevait tribut, certes, mais réalisait aussi des aqueducs et des viaducs, ainsi que des arènes où se tenaient ces jeux du peuple si divertissants.

    La manière d’organiser le rôle des finances publiques a contribué à dessiner les régimes politiques. On l’a vu avec les premières conceptions de l’économie, avec les mercantilistes, les physiocrates et les classiques. À un extrême, la mobilisation des ressources appartient aux citoyens, ainsi que leur affectation. L’Etat n’a le droit de garder que ce qui lui sert strictement pour ses fonctions régaliennes. C’est l’option de l’Etat gendarme dans un système de libéralisme économique. Les particuliers gardent l’essentiel des ressources et ne laissent à l’Etat qu’une partie pour assurer les fonctions régaliennes (les fonctions de police, de sécurité et de justice). C’est la conception idéale des libéraux, qui tirent leur inspiration des physiocrates et des classiques. A l’autre extrême, les régimes communistes du 20éme siècle ont prétendu gérer pour le citoyen l’ensemble des ressources, afin de s’assurer de leur juste affectation. Le projet, on le sait, n’a pas survécu aux demandes accrues de libertés individuelles.

    Aujourd’hui, les choses sont moins caricaturales cependant et l’Etat providence a survécu à la chute du communisme. Le principe d’un rôle accru des finances publiques ne marque plus vraiment la différence entre les régimes politiques. Elles sont sollicitées, aussi bien dans les pays de capitalisme avéré, que dans les pays de socialisme déclaré. La vraie différence opère entre pays pauvres endettés et une catégorie rare en voie de disparition : pays riche. L’enjeu politique majeur, c’est l’arbitrage entre, d’une part, le rôle grandissant des finances publiques dans l’économie et, d’autre part, le mode autoritaire par lequel sont administrées les ressources publiques. Car en effet, l’Etat, qui dispose sur un territoire du monopole de la contrainte légitime (Max Weber) constituera souvent ses propres ressources par voie de contrainte et sans contrepartie : la contrainte est au demeurant considérée comme étant le mode le plus efficace pour constituer des ressources publiques.  C’est la raison pour laquelle, un ensemble de règle viennent ajuster le péril que représente l’Etat sur les ressources du citoyen.

     

    2 : Principes politiques de finalisation et d’ajustement de l’impérium étatique

     

    La première règle de fond c’est la finalisation des finances publiques, qui doivent être affectées, certes traditionnellement à l’ordre, à la justice et à la sécurité, mais aujourd’hui également de plus en plus à la sécurité du minimum vital du citoyen : la santé, l’éducation, la nourriture, le bien être tout court, ainsi que l’environnement. De nos jours, le citoyen se voit reconnaitre de plus en plus de droits dits « opposables ».  Ces fonctions de l’Etat sont considérées comme les justifications sociales du système autoritaire que constitue la gestion des finances publiques. Historiquement, cette finalisation des finances publiques fut la première, depuis l’Égypte antique.

    Deuxième variable d’ajustement de l’impérium Étatique : la soumission de l’ensemble du système au contrôle populaire. Les ressources prélevées, aussi bien que leur affectation, doivent faire l’objet d’une autorisation par le souverain populaire. Ainsi, la contrainte apparait diminuée par une sorte « d’auto consentement ». Le consentement à l’impôt, vieille idée de la conquête des libertés, est considéré de nos jours encore comme l’une des idées majeures des finances publiques modernes. Il n’y a pas que l’accord donné pour les prélèvements. Les dépenses doivent aussi être approuvées. L’idée de base est que c’est le régime démocratique qui garantit en théorie le contrôle du peuple par la décision parlementaire, à la fois sur les ressources et sur leur affectation. Et les gouvernements de notre époque sont désormais requis de rendre compte à des périodes précises aux représentants du peuple.  Au demeurant, les agences mondiales chargées de la supervision de la gouvernance publique intègrent l’existence de ce schéma dans leur certification.

    Au total, au plan politique, les finances publiques supposent donc l’existence d’un système autoritaire de prélèvement de ressources, certes, mais dont l’affectation aux besoins socioéconomiques, d’une part et la légitimation démocratique, d’autre part, constituent les facteurs d’ajustement. C’est sous cette condition globale que s’énoncent aujourd’hui les conditions de l’autorisation financière (Première partie) et le régime d’exécution des prévisions (deuxième partie).

     

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