Le Conseil du Roi et les assemblées du Royaume de France

Le gouvernement par conseil

La monarchie absolue a hérité de la monarchie médiévale puis de la monarchie tempérée celle qui est décrite au tournant des XVe et XVIe siècle par des auteurs comme Du Moulin. Et donc hérite du gouvernement à grand conseil. Cela signifie qu’avant de prendre une décision judiciaire ou politique le Roi consulte des conseillers sans être lié.

Il y a des organes ordinaires de conseil du Roi et des organes extraordinaires c’est à dire les assemblées qui ne sont pas permanentes. Les organes ordinaires sont réunies autour de la personne du Roi, le Roi peut donc s’appuyer sur ces organes ordinaires mais les organes extraordinaires sont plus dangereux pour le pouvoir royal parce qu’en réalité, le Roi les consulte lorsqu’il est en difficulté et quand bien même c’est le Roi qui les convoque ces organes extraordinaires représentent le Royaume, un ordre, un pays, une province autant d’entités dotés de privilèges, c’est à dire de droits propres et de libertés que ces organes extraordinaires peuvent opposer à la volonté d’un Roi soucieux d’affirmer sa souveraineté (=/= un Roi souverain)

  • le Conseil du Roi

L’origine du conseil du Roi est la Curia Regis des Rois capétiens, c’est au sein de ce conseil que l’on trouve les légistes royaux. Jusqu’au XVIe siècle, ce Conseil joue un très grand rôle, la monarchie étant alors gouvernée avec le chancelier et le Conseil. L’apparition des secrétaires d’État puis la division du travail ont conduit à une multiplication de sections du Conseil qui a contribué à transformer un organe de gouvernement (de type politique) en organe d’administration (de gestion) par des spécialistes de haute question.

Louis XIV est à l’origine de la réorganisation du Conseil qui resta grosso modo jusqu’à la Révolution.

En 1307, le Roi détache de son Conseil le Parlement de Paris afin de traiter les affaires judiciaires d’où le fait que le Parlement, cour de Justice Royale, fait partie du Conseil. Et c’est à ce titre que le Parlement fait des remontrances en tant que conseiller technique du Roi.

Quand bien même on a séparé le Parlement de Paris de la Curia Regis on a continué à demander les jugements directs du Roi.

En 1498, une partie du Conseil privé du Roi va devenir Grand Conseil pour administrer la justice retenue du Roi.

Le Roi rencontre trois personnes dans les couloirs du Palais, il leur demande conseil, le Roi décide qui est dans le Conseil à n’importe quel moment, ce qui veut dire que le Conseil du Roi c’est lorsque le Roi se réunit avec n’importe qui pour demander conseil. Ainsi il n’y a pas de caractère formel ou d’institutionnalisation de ce conseil. Ainsi il y a un flottement dans la terminologie, on parle donc d’un conseil privé ou du conseil étroit ou du conseil d’État. Il s’agit de l’entourage très proche du Roi.

François 1er va être le premier à l’origine d’une division fonctionnelle du travail, l’idée est que le Roi va répartir l’instruction des affaires à des sections spécialisées. Cette division du Conseil va être confirmée par un règlement de Henri II de 1547, qui permet de formaliser un peu mieux la division en conseil privé ou conseil des partis qui a une compétence universelle et qui en raison de l’encombrement des affaires va progressivement être délaissé par le Roi pour être présidé par le chancelier. Dans le Conseil privé ou dans le Conseil des partis, le Roi a désigné un certain nombre de nobles, de seigneurs, d’officiers qui tous tiennent beaucoup à leur appartenance au conseil privé du Roi et du coup il va devenir assez incommode pour le Roi, et le Roi n’y traitera pas les affaires délicates qui seront traitées dans un conseil secret ou conseil des affaires, là, le Roi se réunit avec quelques intimes. C’est par exemple en conseil secret que Charles IX a décidé de la St Barthélémy.

En 1663, le Conseil des finances apparaît. Louis XIV lorsqu’il commence son règne personnel en 1661, décide de réformer l’organisation des Conseils qui ont été encombrés de son point de vue d’une foule de personnages inutiles et vaniteux. Il s’agissait de se débarrasser en vue du bon fonctionnement de l’État, de personnes qui n’étaient au Conseil qu’en raison de privilèges honorifiques. On pense en particulier aux Pairs de France, qui sont des grands seigneurs et qui depuis le Moyen-Âge assistent aux Conseils Royaux mais qui ont rarement les compétences technique de la spécialisation du travail et ils encombrent le travail, et ne sont pas des gens de confiance pour le Roi.

D’où plusieurs formations du Conseil qui ont des caractéristiques communes :

  • Le Roi retient qui il veut
  • Le Conseil est ambulatoire : le Conseil n’est jamais séparé de la personne du Roi, il suit le Roi, il n’a aucune autorité propre, le Roi est sensé être toujours présent et c’est ce qui fait la différence entre le ou les Conseils Royaux et le Parlement dans lequel le Roi n’est présent que de façon exceptionnelle
  • C’est un organe purement consultatif, le Roi fait ce qu’il veut, il a le dernier mot et il peut même prendre une décision qui sera contraire à tous les avis qu’il a reçus
  • Le Conseil est unitaire, c’est la conséquence de la souveraineté royale. C’est à dire que quand bien même il y a des sections du Conseil, c’est toujours le Conseil qui conseille le Roi peu importe qui le compose.

Les membres du Conseil sont conseillers d’État du Roi (=/= conseillers du Roi = titre purement honorifique qui peut être attribué aux Pairs de France ou encore aux officiers, aux membres du Parlement) => dans les Conseils Royaux. Ces conseillers d’État du Roi répondent à plusieurs catégories : jusqu’en 1673, il y a des conseillers d’État de droit en particulier les Ducs et Pairs de France. Il y a ceux qui sont conseillers d’État de droit par titre comme les Grands Officiers de la Couronne. Être conseiller d’état de droit n’implique pas de siéger. La plupart des titres de droit vont progressivement se réduire à un caractère honorifique.

Du coup, qui sont les conseillers d’État effectifs ?

Ce sont d’abord des commissaires nommés en toute liberté par le Roi et chargé du travail effectif. On recrute ces commissaires au sein des Cours Suprêmes ou parmi les maîtres des requêtes, des différentes institutions judiciaires du Roi.

A quoi servent ces Conseils ?

Ces Conseils servent pour commander. Il s’agit pour le Roi d’y prendre ses décisions, d’y faire rédiger ces ordonnances, d’exercer sa justice retenue, de décider en réalité de tout ce qui touche à l’État.

Sous Louis XIV, on a le Conseil d’en haut qui réunit globalement pour chaque séance trois à cinq personnes et qui délibèrent de façon secrète sans procès verbal.

Le Conseil des dépêches est celui où on dépêche les choses = on les expédie, on les traite. C’est celui qui est présidé dans les faits, par le Chancelier. Sous Louis XIV, il le présidera souvent lui même. Il est conseiller des secrétaires d’État chargés par section des dépêches de la guerre, de la marine, de la justice, des finances. Il a pris une importance particulière sous Louis XV qui a beaucoup délégué d’affaires du Conseil d’en Haut au Conseil des Dépêches. Plus le Roi est impliqué plus on traitera les affaires dans le Conseil d’en Haut, et vice versa.

Une particularité à signaler, le Conseil Royal des finances qui est fondamental dans la mesure où il a en charge les revenus non pas seulement de la Couronne mais aussi du Royaume c’est à dire les impôts. Jusqu’en 1661, un surintendant général des finances qui avait été chargé de « tout ce qui touche les finances » est remplacé en 1661 par un Contrôleur Général des Fiances qui va devenir le rapporteur unique des Conseils des Finances. Le contrôleur général des finances va être le plus proche conseiller du Roi puisque c’est lui ce que le Roi peut ou ne peut pas faire.

Le surintendant général des finances, Fouquet, s’est payé avec ses revenus, le château de Vicomte.

Colbert travaille de concert avec le Roi pour diriger le Conseil des Finances et fait tout dépendre du Roi.

Les pouvoirs dévolus au Conseil, la tendance sous Louis XIV est d’en expulser la Noblesse, cela va rendre mécontent la Noblesse et au tout début du règne de Louis XV, sous la régence de Philippe d’Orléans, les aristocrates c’est à dire des nobles qui soutiennent le principe d’un pouvoir de la noblesse, vont tenter de réorganiser des conseils avec un gouvernement par polysynodie.

  • Les assemblées du Royaume

Lorsque le Roi gouverne à Grand Conseil il y a deux acteurs : le Roi et le Royaume, pour gouverner et pour des mesures extraordinaires le Roi doit recourir à ses institutions du Grand Conseil qui lui permettent d’écouter les doléances, les suppliques des différentes corporations du Royaume et non pas la Nation car la Nation c’est le Roi.

Ce n’est pas la reconnaissance d’une dualité politique.

La réunion des États généraux n’est pas tant la réunion d’une représentation de la population que le Grand Conseil du Roi. La réunion des États généraux ne signifie pas que les composantes des États généraux ont un droit d’être représentés mais à l’inverse c’est un devoir pour les composantes des États généraux de conseiller le Roi.

A partir de 1484, les États généraux deviennent une représentation du Royaume avec devoir de conseil. Ils ne sont réunis que lorsque le pouvoir royal est faible, il s’agit pour le pouvoir royal de renforcer l’autorité de ses décisions en recourant au Conseil du Royaume qui permet de démontrer l’assentiment du Royaume.

États généraux = le clergé, la noblesse et le reste « le Tiers État »

Ils réunissent les trois ordres du Royaume, chaque ordre désignant après convocation royale préalable obligatoire, chacun procède à l’élection de ses députés. Les députés ont un mandat impératif, c’est à dire que le Roi convoque les États généraux pour un but : les députés doivent pouvoir décider pour leurs électeurs qui sont dans les bailliages et les sénéchaussées.

Doléances = suppliques adressées au Roi, c’est à dire qu’elles n’ont pas de caractère impératif, elles sont un vœu, elles sont un conseil et une information et les députés sont munis d’un mandat qui clarifie, définit l’étendue de leur pouvoir. Le principe des fonctionnements des États généraux c’est un ordre, une voix d’où une très grande variation au cours des 8 expériences d’Etats généraux entre le nombre de députés ce qui n’a aucune influence sur le résultat des délibérations puisqu’au sein des États Généraux on délibère par ordre.

A partir du XVIe siècle apparaissent des assemblées de notables différentes des États généraux, ils sont convoqués par le Roi qui est maître de leur composition. À la représentation des ordres on y adjoint des docteurs de l’université, des officiers royaux et la convocation se fait par lettre de cachet. Les assemblées de notable ont l’avantage de ne pas rédiger de doléances.

Le Roi va donc convoquer les assemblées de notable pour légitimer le consentement du Royaume : chez les États Généraux le Roi demande le consentement, dans les assemblées de notables, le Roi obtient le consentement.

Il s’agit donc de légitimer la décision royale en montrant que les sujets l’approuvent.

C’est la raison pour laquelle en 1787 et 1789, le Roi réunira deux assemblées de notables, et c’est leur échec qui va obliger le Roi à réunir des États généraux en 1789. Il existe aussi dans le Royaume, différentes catégories de territoire qui peuvent donner lieu à l’existence d’assemblées provinciales ou d’assemblées territoriales notamment pour voter les impôts ou pour les répartir.

Dans les pays d’élection, l’administration des finances est confiée à des officiers royaux. Dans les pays conquis ou d’imposition, c’est l’intendant la question des impôts.

A la fin de l’Ancien Régime, on met en place des assemblées provinciales dont l’objectif est de créer dans chaque généralité des pays d’élection, une administration chargée de certaines des compétences administratives jusqu’alors dévolues à l’intendant.

Cette logique est un début de décentralisation.