• Hiérarchie entre les lois fédérales, nationales, régionales

    Hiérarchie entre les actes législatifs : lois fédérale ou nationales et lois régionales ?


    Sur ce point la situation est assez incertaine dans certains pays. Tout dépend des dispositions constitutionnelles lesquelles sont parfois muettes sur la question.
    - hiérarchie ?
    - sanction ?
    - répartition des compétences

    1° Hiérarchie

    L’existence même de l’Etat suppose la primauté de la loi fédérale ou nationale sur les lois régionales. C’est l’un des problèmes qui sont à l’origine de la guerre de sécession.
    Elle opposait deux conceptions du fédéralisme américain : il y avait les fédéralistes pour lesquels le pouvoir fédéral avait une autorité immédiate c’est-à-dire qu’une loi fédérale était directement et immédiatement applicable dans les Etats membres et ceux qui considérait que les Etats fédérés étaient souveraines donc que l’application de la loi fédérale dans un Etat fédéré suppose que la Constitution de l’Etat soit ratifié dans l’ordre interne de l’Etat fédéré par une loi fédérale. Une telle conception affaiblit considérablement le pouvoir fédéral lpuisque l’exécution de sa législation ne peut s’imposer sur les poiuvoirs locaux.

    La question de la primauté de la loi fédérale est une question centrale pour l’existence de n’importe quel ordre fédéral.

    C’est une question qui s’est posée en Russie après la dislocation du bloc soviétique.

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    Cette primauté se présente sous deux formes :
    - suprématie absolue de la loi fédérale
    - suprématie relative de la loi fédérale :

    La suprématie relative : suprématie dans les domaines de compétence de la loi fédérale.

    Etats-Unis (arrêt Mc Kilok c/ Marinland : gouvernement quoique limité dans son pouvoir est l’autorité suprême et ces lois forment la loi suprême

    Suisse (article 49 de la Constitution : « le droit fédéral prime le droit cantonal »)

    Allemagne (« la loi fédérale brise la loi du pays »)
    En Allemagne, la révision constitutionnelle de 2006 est venue introduire une sérieuse nuance à ce principe traditionnel. Elle a révisé la répartition des compétences entre la fédération et les landers et a fait passer un certain nombre de matières et est ajouté que si la fédération a fait usage de sa compétence législative dans certaines de ses matières, les landers peuvent adopter par la loi des dispositions qui y dérogent.
    L’article 72 §3 précise que la loi fédérale pour ces six matières entrent en vigueur au plus tôt six mois après leur publication. Dans ces six matières, les landers peuvent adopter des dispositions qui dérogent à la loi fédérale.

    Dans les autres Etats, on a admis une conception plus étroite de la suprématie  de la loi fédérale sur la loi régionale qui se place sur la question de la répartition des compétences. Toutefois la Constitution ne résout pas toujours la question ou seulement dans un sens restrictif.

    Ainsi, la Constitution de l’Autriche est muette sur cette question. En Belgique, la Constitution n’établit que la suprématie du législateur spécial (Parlement belge adopte des lois selon des règles de majorité particulières pour régler la répartition des compétences entre le pouvoir fédéral, les régions et les communautés : sorte de loi organique). A contrario, il en résulte qu’il n’y a aucune hiérarchie entre la loi fédérale et la loi régionale ou communautaire.

    En Italie, la Constitution règle la répartition des compétences (article 117) mais il n’y a pas d’autres règles. L’article 127 permet au gouvernement de saisir le juge constitutionnel d’un recours contre une loi régionale qui excède les compétences régionales. Aucun autre cas de recours. Cependant la Cour constitutionnelle a quand même interprété en faveur de l’Etat cette disposition. Dans l’article 117, il y a une liste de matières relevant de la législation exclusive de l’Etat. Parmi ces matières, la Cour a considéré que certaines avaient un caractère transversal : ainsi, elles s’imposent au pouvoir régional en toute hypothèse (régime de protection de la concurrence, délimitation des niveaux essentiels de prestation concernant les droits civils et sociaux qui doivent être garantis sur tout le territoire national, protection de l’environnement, de l’écosystème et des biens culturels).

    En Espagne, la loi de l’Etat prévaut pour tout ce qui ne relève pas de la compétence exclusive de la communauté autonome. Le droit étatique conserve une valeur supplétive par rapport au droit des communautés autonomes. Quand la communauté n’a pas légiféré, la législation de l’Etat continue de s’appliquer à titre supplétif. En Espagne, une loi de l’Etat est valide mais seulement applicable dans la mesure où la communauté n’a pas légiféré sur le même sujet. Toutefois, si toutes les communautés ont inclus dans leur statut la même définition de compétence exclusive dans un domaine, le législateur étatique perd son titre à légiférer.
    La particularité du système espagnol, c’est que la source primaire des compétences de la communauté est le statut et non la Constitution mais la Constitution détermine ce que la communauté peut retenir dans son statut comme compétences qu’elle pourra exercer (cf. supra).

    En Russie, les dispositions relatives à la répartition des compétences font intervenir deux principes.
    Il y a une définition des compétences exclusives pour lesquelles la loi fédérale prévaut.
    Il y a des matières qui sont partagées entre compétences fédérales et compétences des sujets. Dans ces matières, la loi fédérale prévaut et les matières qui ne sont pas visées par la Constitution sont des matières qui sont seulement des compétences de la fédération et dans ce cas, c’est la loi du sujet qui prévaut.
    Toutefois dans la pratique, il faut relever que l’activité législative des parlements régionaux est assez faible. Ils adoptent un certain nombre de lois mais assez souvent, elles ne font que reprendre les principes généraux du pouvoir fédéral et renvoie les mesures d’application au pouvoir exécutif.


    2° Règlement des conflits

    En Allemagne, la solution est radicale quand le problème se pose en cas de compétences concurrentes. La loi fédérale intervenu dans une compétence concurrente rend nulles dès l’entrée en vigueur les dispositions du land intervenues dans cette compétence.

    Dans d’autre pays, la loi fédérale ne jouit pas de la même présomption. En général, le pouvoir fédéral devra faire constater l’inconstitutionnalité de la loi régionale.

    En Russie, quand une loi régionale est déclarée inconstitutionnelle, elle ne peut plus être appliquée mais elle ne sort pas de l’ordre juridique. Pour qu’elle en sorte, il faut que le Parlement régional l’abroge ou la modifie. Cela créer une situation difficile parce qu’il peut arriver que le parlement régional tarde à abroger.

    S’agissant du contrôle, cela suppose la mise en œuvre de pouvoirs qui visent les organes des entités fédérées et en même temps, il faut des modalités qui en préviennent l’utilisation abusive

    En Allemagne, l’article 37 prévoit le recours à la contrainte fédérale. Cet article vise l’hypothèse où un land ne remplit pas ces obligations qui lui incombent en application de la loi fédérale ou des lois régionales vis-à-vis de la fédération ou des autres landers. Dans ce cas, le gouvernement prend avec le Bundesrat les mesures qui paraissent s’imposer pour ramener le land au respect de ses obligations : mesures financières, nomination d’un représentant du gouvernement fédéral auprès des institutions du land… Des mesures aussi extrêmes n’ont jamais été engagé bien qu’on puisse voir des applications assez anciennes mais elles n’ont jamais été jusqu’au bout.
    D’un autre côté, on peut considérer que c’est parce que la procédure est crédible qu’on n’a pas eu à s’en servir ou parce que l’Allemagne est un Etat fédéral assez bien intégré et que les conflits politiques n’ont jamais dégénéré.

    En Espagne, si les communautés autonomes ne se conforment pas ou portent gravement atteinte à l’intérêt général de l’Espagne, le gouvernement, après mise en demeure et approbation du Sénat, peut adopter des mesures nécessaires pour imposer l’exécution forcée des dispositions. Il peut aussi donner des instructions.

    En Italie, l’article 120 permet au gouvernement national de se substituer aux organes des régions, des provinces, des collectivités locales en cas de manquement aux normes internationales, aux normes communautaires ou en cas de péril grave pour la sureté ou la sécurité publique ou encore quand l’exigent la protection de l’unité juridique ou de l’unité économique en particulier la protection des niveaux essentiels des prestations concernant les droits civils et sociaux. C’est ce dernier point qui peut présenter le plus de possibilités : il est concevable que le gouvernement national puisse vouloir contrer des politiques régionales qu’il trouverait discriminatoires par exemple.

    La Constitution permet aussi au président de la République par décret motivé de prononcer la dissolution de l’assemblée régionale ou la destitution d’un président régional de la s’ils ont accompli des actes contraires ou de graves violations des lois ou encore pour raison de sécurité nationale.
    Ces dispositions paraissent très radicales mais elles le sont moins en réalité puisqu’elles résultent de la révision de 2001, laquelle a supprimé le contrôle sur les actes des régions et des collectivités locales.

    Enfin, au Royaume-Uni tout projet porté devant le Parlement d’Ecosse ou d’Irlande du Nord appelle une prise de position du ministre compétent sur le fait que le projet est bien de la compétence législative de l’assemblée.  Le gouvernement britannique comprend un ministre chargé de l’Ecosse, un ministre chargé du Pays de Galle et un chargé de l’Irlande du Nord. Ces ministres ne dirigent pas l’administration de ces régions mais sont chargés de suivre les affaires de ces régions pour veiller au respect de la loi, en particulier le respect des compétences des autorités régionales, et, le cas échéant, pour déterminer des mesures de coordination.
    Il y a des suites possibles pendant quatre semaines après l’adoption de la loi régionale pour l’Ecosse et l’Irlande du Nord. Avant la sanction royale, des officiers de Justice (gardien de la loi à l’échelle de l’ensemble du Royaume-Uni) peuvent déférer la loi à la commission judiciaire du Conseil privé de la reine qui se prononce sur la compétence de l’assemblée. On a là le premier exemple de contrôle de constitutionnalité (si tant est que la loi de 1998 est une loi constitutionnelle) pour faire respecter les limites de sa compétence du législateur régional.
    Le Parlement du Pays de Galles n’a pas d’attribution législative (à voir !).
    Enfin, si la validité d’une loi galloise est soulevée à l’occasion d’un litige, chaque loi désigne la Cour compétente. C’est elle qui tranchera en dernier ressort.

    La commission judiciaire du Conseil privé subsiste même si il y a une Cour Suprême (Chambre des Lords). Elle est compétente dans les matières qui ne relèvent pas de la Cour Suprême.

    Dans un autre sens, la protection réside essentiellement dans le droit de saisir le juge constitutionnel de toute mesure prise par l’Etat central et qui porterait atteinte à leurs prérogatives. Cela n’est pas possible pour l’Ecosse, le Pays de Galle ou l’Irlande du Nord.

    Cette dissymétrie dans les recours n’est pas étonnante. Dans la Constitution suisse, il est possible de contester une loi cantonale au motif qu’elle violerait la Constitution fédérale. A l’inverse, il n’est pas possible pour les autorités cantonales ni d’ailleurs pour un autre sujet de droit de faire juger par le tribunal fédéral qu’une loi fédérale serait contraire au droit des cantons. La révision constitutionnelle de 1999 est une révision plénière qui n’a pas apporté de changement sur ce point.


    Répartition des compétences matérielles

    Il s’agira de savoir dans quels domaines peuvent intervenir le législateur fédéral et le législateur régional.

    Dans toutes les Constitutions, on a des dispositions qui procèdent à une telle répartition. Cette répartition était autrefois considéré comme la question fondamentale si ce n’est unique de l’organisation d’un Etat fédéral parce qu’on partait de l’idée (à une époque où les fonctions de l’Etat était peu entendu) qu’il devait y avoir une séparation nette entre ce que faisait le fédéral et ce que faisaient les Etats fédérés. Aujourd’hui, les choses sont devenues beaucoup plus complexes. Ce n’est pas seulement que les pouvoirs des autorités fédérales ont progressé. Elles se sont élargies car les fonctions de l’Etat se sont considérablement élargies par rapport à ce qu’elles étaient au XIXe siècle.

    Toutes les difficultés de répartition trouvent leur réponse dans les relations intergouvernementales c’est-à-dire l’organisation des relations institutionnelles de coopération, de coordination, entre les autorités fédérales et fédérées.

    Dans les autonomies régionales, le problème est à peu près le même en ce qui concerne la répartition des compétences. En revanche, cela est différent pour les relations intergouvernementales.

    On trouve des systèmes de répartition législative assez variés. A cet égard, les Constitutions modernes sont beaucoup plus complexes que ne l’étaient les Constitutions anciennes.


    La Constitution des Etats-Unis, la plus ancienne, est celle qui procède de la manière la plus simple. Elle énumère les matières dans lesquelles le Congrès peut légiférer (article 1er section 8) et le 10e amendement a précisé que les autres matières appartiennent aux Etats ou au peuple.

    Les Constitutions modernes comportent des dispositions plus complexes. L’application de ces dispositions a nécessité un travail d’interprétation des Cours constitutionnelles. En général, elles ont inventé des notions nouvelles qui a permis d’étendre le pouvoir des autorités fédérales.


    Au titre des autres systèmes, on peut citer le système allemand qui est plus précis même s’il pose des problèmes. La Loi fondamentale allemande prévoit une liste de matière de la compétence exclusive du législateur fédéral et prévoit des matières de compétence concurrente (article 74). L’article 72 définit dans quelle limite le législateur fédéral peut intervenir dans les matières de compétence concurrente. Cette distinction est complétée par des dispositions spéciales en matière financière qui indiquent comment sont répartis les compétences législatives.

    Dans les matières à compétence concurrente, le législateur ne peut intervenir que dans la mesure où son intervention est nécessaire pour produire « des conditions de vie équivalente sur l’ensemble du territoire fédéral ou pour assurer l’unité juridique ou économique dans l’intérêt de l’ensemble de l’Etat ». Ce sont des conditions très larges dont il est difficile de fixer les limites. Il n’est jamais arrivé que le juge constitutionnel annule une loi sur ce motif.

    C’est ce qui explique qu’avec le temps l’essentiel de la fonction législative ait été absorbé par le Parlement fédéral et qu’à l’inverse de ce que laissait présager le texte, la législation des landers est devenue une législation secondaire.

    La notion de compétence concurrente n’a pas toujours le même sens. Dans la Constitution italienne, après l’énumération des matières qui relèvent exclusivement de la législation de l’Etat, il y a une autre liste concernant les matières de « législation concurrente ». Cela exprime des matières dans lesquelles le pouvoir législatif appartient certes aux régions mais sous la réserve de la détermination des principes fondamentaux par la loi de l’Etat. En principe, le pouvoir législatif régional s’applique sur la base des principes généraux posés par la loi nationale. Il n’est pas très clair si la région peut légiférer même s’il n’y a pas de loi (sorte de loi cadre).
    D’autres systèmes fédéraux connaissent ce genre d’intervention : partage vertical d’une matière.
    Le législateur national pose les principes généraux et le législateur régional fixe les détails. Il existait en Allemagne jusqu’à la révision constitutionnelle de 2006.

    La Constitution autrichienne prévoit des lois cadres. Les landers adoptent des lois de détail et ont en charge l’exécution.

    En Espagne, on a la même idée avec les  « lois de base » prévues par la Constitution dans de nombreuses matières.

    En Suisse, on conjugue différents systèmes de répartition selon les domaines. Par exemple, c’est la législation qui porte sur les principes ou bien il peut arriver qu’elle soit exclusive et il y a enfin certaines matières qui sont des compétences communes où le législateur cantonal peut légiférer. Si le législateur fédéral intervient, la loi cantonale devra être mis en harmonie avec la loi fédérale.

    Dans le système de la Russie, il y a une absence de décision. Une liste dresse les compétences exclusives. Un autre article indique les matières qui sont de la compétence commune ou conjointe de la fédération et des sujets de la fédération. Ces secondes sont les plus nombreuses mais rien n’indique le mode de partage ni les rapports pour l’exercice de ces compétences. Tout ce que cela veut dire : les matières qui ne sont pas dans l’une ou l’autre des listes sont des matières des sujets de la fédération.

    Pour résoudre l’incertitude, on a adopté deux lois qui règlent les rapports. Pour chacune des matières figurant à l’article 72, on établit un critère de partage de compétence entre la fédération et le sujet. Le critère principal qui est utilisé est celui du financement. Il y a un partage évolutif, au cas par cas, en fonction de l’évolution des politiques publiques définies au niveau de la fédération.

    Comment la jurisprudence a-t-elle appliqué ces règles de répartition de compétences ?

    Il y a plusieurs notions qui ont été imaginées par les juges qui ont permis au fil du temps une extension des compétences fédérales au détriment des autorités régionales.

    Les plus caractéristiques et anciennes sont celles qui a été imaginé par la Cour Suprême des Etats-Unis : dès le début du XIXe siècle puis au cours du XIXe siècle, à partir de certains énonces de la Constitution fédérale elle-même. Elle s’est appuyée sur l’article consacré aux pouvoirs du Congrès selon lequel il a le pouvoir d’assurer la défense et la prospérité générale des Etats-Unis et compétent pour réguler le commerce entre les Etats. Ces clauses ouvertes ont été largement interprétées par la Cour Suprême.
    Elle a ainsi considéré que dans tous les cas où il y avait un produit venant d’un autre Etat que les Etats-Unis, la question pouvait être valablement réglé par une loi fédérale et non fédéré. Dans les années 1960, cette formule a été utilisée pour lutter contre les discriminations raciales dans le Sud dans la mesure où ces pratiques ayant lieu dans des lieux publics (restaurants) pouvaient tomber sous le coup de la compétence fédérale du seul fait que dans ces endroits on vendait des produits qui venait d’autres Etats que les Etats-Unis.

    On trouve dans d’autres Constitutions des formules qui sont également « attrape-tout » et justifie une intervention assez large du législateur fédéral. Par exemple, en Russie, l’article 8 indique que la Constitution garantit « l’unité de l’espace économique » ou encore que « les droits et libertés garantis par la Constitution sont réglés par le législateur fédéral ».

    A côté de ces clauses ouvertes que l’on trouve à peu près dans toutes les constitutions, il y a aussi des notions jurisprudentielles inventées par le juge.

    La première de ces techniques est la théorie des pouvoirs impliqués : implied powers (ce n’est pas pouvoirs implicites !). Ce sont des pouvoirs que l’on reconnaît à l’autorité fédérale comme étant la conséquence d’autres pouvoirs qui lui sont expressément reconnu : ces pouvoirs sont dans le prolongement nécessaire de pouvoirs inscrit dans la Constitution

    Par exemple, dans l’arrêt de 1919 Mc Culock c/ Marinland, la Cour Suprême a jugé que le Congrès dispose des pouvoirs et notamment celui de créer une Banque Centrale des Etats-Unis lié au pouvoir en matière monétaire de l’Etat fédéral. Selon le juge Marshall, de grands pouvoirs ayant été donné par la Constitution au Congrès, « il doit aussi se voir investi d’amples moyens sans qu’on ait à rechercher une habilitation spéciale dans un texte de la Constitution ».
    Dans le même arrêt, il est dit que les Etats ne sauraient exercé leurs compétences réservées de manière à ce qu’ils entravent les opérations du gouvernement fédéral (pendant négatif).

    En Allemagne, on a utilisé des notions de ce type. La Cour utilise la notion de compétence fédérale qui découle du contexte d’une affaire, la compétence accessoire ou encore une compétence qui résulte de la nature des choses. Ces notions autorisent une interprétation prétorienne de la situation.

    Au Canada, on trouve des dispositions comparables dans la jurisprudence de la Cour Suprême Canadienne. Parmi les clauses d’extension, on trouve la notion de pouvoirs d’urgence qui permet à la fédération de légiférer pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement (article 91 de la Constitution) et de se substituer au législateur provincial.
    En outre, il y a le pouvoir déclaratoire de la fédération : il s’agit d’une faculté du Parlement fédéral d’étendre sa compétence exclusive à des travaux en la déclarant être à l’avantage du Canada ou de plus d’une province. Ces travaux sont alors soustraits à la compétence provinciale. Cette possibilité se trouve en fait fondé sur le rapprochement de deux articles : l’article qui définit la compétence fédérale et qui indique que les compétences fédérales s’étendent aux sujets qui sont soustraits aux compétences provinciales et dans l’article qui définit les compétences provinciales, il y a une disposition qui exclut les travaux (…). On compte au moins 500 applications d’après les auteurs canadiens de cette technique qui permet au fédéral de réaliser un très grand nombre de projets du moment où des travaux s’y rattachent.

    Tout ceci va dans le sens d’une certaine convergence et même une uniformisation de la législation dans les Etats fédéraux. Cette tendance est contesté par des évolutions récentes en sens contraire : cf. révision de 2006 en Allemagne et un certain nombre de décisions de la Cour Suprême depuis la fin des années 1990 qui de manière significative ont remis en cause l’interprétation traditionnellement donné sur le chef de compétence sur la régulation du commerce entre Etats (CS, 1995, United States c/ Lopez : la compétence du Congrès pour régler le commerce entre les Etats « ne vaut qu’en matière économique ». La Cour a annulé une loi fédérale intervenant dans les compétences d’un Etat car ce n’était pas une matière économique.)

     

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