• Histoire de la comptabilité publique

    Histoire de la comptabilité publique.

        Les Règles relatives à comptabilité publique ont longtemps été marquées par 1 stabilité, voire par un immobilisme.  Mais actuellement, de profonds changements:

                    - Sous impulsion de la jurisprudence du Conseil d'Etat et de la CEDSH & mise en œuvre LOLF, grands changements pour le jugement des comptes. Notamment, atténuation séparation entre comptable & ordonnateur.

                    - Et même, droit en sursis: Réforme à terme pour modifier les procédures applicables devant juridictions financières & les règles de la comptabilité. Date encore inconnue.

    Introduction générale

    - Longue histoire du système de comptabilité publique. A entrainé un fort conservatisme, d'où difficultés pour modification & modernisation. Difficultés d'adaptation aux nouvelles exigences de gestion publique initiées par la LOLF.

      ¤ A l'heure actuelle, règles comptabilité publique st en pleine (re)construction.

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    1: Du Moyen-âge à la Révolution, les prémisses de la comptabilité publique. 

     

    A) Le Moyen-âge. 

     

    - Epoque carolingienne: Apparition d'une ébauche d'administration financière et de comptabilité écrite:     

     -   Création d'agents financiers principalement chargés de la perception des impôts et du recouvrement des amendes. Contrôle de cette activité par les missi dominici, les baillis et les enquêteurs.

     

    Ordonnance de Viviers (1320): Création de la 1ere juridiction financière: la Chambre des comptes. Mission de surveillance de l'utilisation des finances et du trésor central et de régler le contentieux relatif au domaine, aux taxes et aux impôts.

    Donne 1 avis critique sur l'application par le roi des règles comptables. A l'origine du rapport public de la Cour des comptes.

    Mission importante de juger les comptables de l'époque. Ex: diligences insuffisantes pour le recouvrement des recettes ; paiement de dépenses indues.

     

    Tendance de fond sous l'Ancien Régime: organisation et développement d'un système financier et comptable unifié et centralisé.

    1329: Création du privilège du trésor. Ce dernier est un créancier prioritaire.

    1523: Consécration principe d'unité de trésorerie: gestion unique des comptes de trésorerie à la Banque de France.

    Règne de Louis XIV: Instauration d'un contrôleur général chargé du contrôle des opérations financières et création du Conseil royal des finances.

     

    B) La Révolution financière: 

     

    Maintien et réorganisation du système comptable. Tendance à rupture avec les institutions d'AR. Ex: suppression de la Chambre des comptes au profit d'une nouvelle institution. Tendances qui se dessinent:

    Centralisation des compétences financières et comptables qui demeurent.

    Création d'1 compte central unique de l'Etat, qui permet le 1er bilan financier (1792)

    Création du grand livre de la dette publique. But: unifier la gestion de la dette.

     

    2: L'empire et la Restauration, l'essor de la comptabilité publique.  

     

    A) L'œuvre napoléonienne. 

     

    Gros travail juridique, notamment pour le système financier et comptable. Double tendance: modernisation des administrations financières et la poursuite centralisation de la gestion financière.

    Création de nouvelles institutions, comme le futur compte du trésor à la Banque de France ou instauration d'un ministère du Trésor (1801). Modernisation des outils de comptabilité, comme l'écriture double (entrée/sortie).

    Renforcement de l'idée de contrôle interne sur la gestion des deniers publics: engagement de la responsabilité du comptable en cas de faute ; création d'inspecteurs généraux charger de vérifier les caisses des comptables.

    Loi 16/09/1807: Création Cour des comptes. Est alors la juridiction sur les principaux comptables de l'Etat, des communes et des départements. Possibilité condamnation à des amendes.  Cependant, compétences + limitées pour les ordonnateurs car se limitaient à adresser les irrégularités au ministre des finances ou à juridiction pénale.

     

    B) La Restauration& Monarchie de Juillet: 

     

    Pose des principes applicables aux Finances Publiques et à la comptabilité publique, comme la règle des 4 temps alternés. De +, hausse des pouvoirs du Parlement, surtout pour contrôle de l'utilisation faite des deniers publics.

     

    Ordonnance 14/09/1822: Pose les grands principes des Finances Publiques et de comptabilité publique. D'où proviennent les grands principes traditionnels.

    Incompatibilité fonction comptable/ordonnateur

    Instauration d'une deuxième comptabilité ("administrative") qui permet de vérifier la concordance avec la comptabilité faite par le comptable. Base pour contrôle (réglementaire + Cour des comptes) et pour loi des comptes.

    Développement notion de gestion de fait: est la violation de la séparation comptable/ordonnateur. Ce dernier manie des fonds alors que cette compétence revient au comptable.

     

    Impulsion du marquis d'Audiffret: pose des principes modernes de la comptabilité publique + modernisation du réseau des comptables publics. Ex: ordonnance 02/03/1816 -> uniformisation des procédures du contrôle des comptables.

    Ordonnance 31/05/1838: Institue le 1er règlement général sur la compta publique. Sera approfondi par d'autres décrets, notamment décret impérial 31/05/1862.

     

    3: Les Républiques et la cristallisation de la comptabilité publique. 

     

    A) Les IIIe et IVe Républiques. 

     

    Pas de grands changements mais réorganisation de la compta publique, surtout sur des questions matérielles. Peu de changements sur les règles comptables.

    Poursuite centralisation administration fiscale. Recherche efficacité.

    Extension règles de compta publiques à des organismes distincts de l'Etat, comme les Collectivités Territoriales, les EPA et EPIC dotés d'un comptable public.

     

    B) La Ve République: 

     

    Profonde réforme du système budgétaire et dans 1 moindre mesure de celui comptable.

    Constitution 1958&Ordonnance 02/11/1959: Procédure budgétaire modifiée avec rationalisation des pouvoirs du Parlement : encadrement drastique de ces pouvoirs, notamment ceux de contrôle.

    Deux textes à retenir pour la modification du système comptable.

    =>Décret 29/12/1962: Modification du décret impérial de 1862 -> modernisation du Règlement général des Comptes Publics (RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE).

    =>Article 60, loi 23/02/1963: nouveaux régime de responsabilité pour les comptables publics.

    - Ces 2 textes ont été peu modifiés et sont encore en vigueur. Vont à rebours de la logique initiée par la LOLF car mainmise du pouvoir exécutif sur le système comptable.

     

    Le mouvement de décentralisation va faire évoluer le système comptable des Collectivités Territoriales. 1990's: rapprochement de la compta des Collectivités Territoriales avec celle privée, avec objectif de meilleure gestion. Ex: les nomenclatures comptables "M14".

    LOLF: réforme en profondeur du système comptable de l'Etat, devenu archaïque.  Refonte règles comptables considérées comme un accessoire indispensable au budget.

    4) La LOLF de 2006 et la réforme de la comptabilité publique. 

    La loi organique a réformé la construction et le suivi du budget de l’Etat désormais présenté par grandes politiques publiques. Véritable «  Constitution financière de l’Etat », elle porte l’ambition d’une nouvelle gestion publique associant plus étroitement le Parlement et les citoyens. Promulguée le 1er août 2001, la loi est entrée en application en 2006.

    L’État à l’épreuve de la performance 

    Le budget général de l’État est désormais présenté en grandes missions (32 missions en 2011) qui identifient les grandes politiques de l’État en programmes (124 programmes en 2011) qui se déclinent en actions. Un responsable est désigné à la tête de chaque programme par le ministre dont relève le programme. Les crédits sont globalisés au sein des programmes et leur répartition par « action » et par nature de dépense est modifiable en gestion.

    Auparavant, les crédits étaient présentés par ministère et par nature de dépenses, ce qui ne permettait pas une lecture immédiate des moyens consacrés aux différentes politiques et des finalités poursuivies.

    L’efficacité socio-économique, la qualité du service rendu et l’efficience de la gestion sont les critères de la performance des programmes.

    Chaque année, les ministres et les responsables de programme présentent leur stratégie et leurs objectifs dans un projet annuel de performances (PAP) annexé au projet de loi de finances. Une fois le budget exécuté, ils figurent dans un rapport annuel de performances (RAP) annexé au projet de loi de règlement.

    L’État doit publier chaque année un bilan et un compte de résultats certifié par la Cour des comptes.


    Plus de pouvoirs au Parlement dans le vote et le contrôle du budget de l’État

    Lors de l’examen du budget de l’État, les parlementaires bénéficient de davantage d’informations et d’un pouvoir d’amendement plus étendu. Ils peuvent redéployer les crédits entre les programmes d’une mission.

    Auparavant, les élus n’examinaient véritablement que les mesures nouvelles après avoir reconduit d’un seul vote près de 95 % des crédits. A présent les demandes de crédits doivent être justifiées dès le premier euro et cette justification figure dans les documents budgétaires.

    La LOLF confère aux Assemblées un pouvoir de contrôle et d’évaluation pour apprécier la performance des administrations et de la dépense publique.

    Chaque année, les ministres doivent expliquer leur stratégie de performance, leurs objectifs et rendre compte de leur action. Dans cette mission de contrôle, le Parlement peut notamment s’appuyer sur la Cour des comptes.

     

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