• Histoire de la justice administrative

    De la contestation à la constitutionnalisation de la juridiction administrative 

      L'existence d'un juge administratif (et donc d'une juridiction administrative) s'explique par la nécessité de juger et de contrôler l'administration et de régler les conflits avec celle-ci.  Cette juridiction administrative s'est en général dégagée à partir de l'administration qui, avant 1872, jugeait elle-même les litiges. « Juger l'administration, c'est encore administrer » (Henrion de Pansey). mais cette juridiction a d'abord été contestée.

     

    1) Une juridiction contestée 

                       La contestation a souvent changé de registres. 

             - D’abord elle a été politique au XIX siècle au nom du libéralisme (au sens politique) comme Tocqueville (1835, 1840). 

             - Puis, le Conseil d’Etat est d’abord un protecteur de l’Administration et ne doit sa place qu’en vertu d’un arbitraire consulaire, napoléonien. Il va à l’encontre des principes libéraux ordinaires. L’Administration est censée agir le moins possible et protéger les droits comme le droit de propriété. Un juge qui protégerait l’Administration de requêtes ou contestations émanant des propriétaires (ceux ayant le droit de vote au XIX siècle) apparait comme diminuteur des libertés individuelles, ce qui n’était pas faux. 

             - Cette critique libérale n’a pas disparu au XX siècle, moment où le juge administratif devient autonome de l’Administration. Il exerce une influence politique selon certains. Le juge protège l’Administration et se trouverait à la solde du Gouvernement. Dans les années 20, le juge administratif a contribué à une intervention de l’Administration dans l’économie et a su trouver une justification à cette intervention, qui n’était peut-être pas toujours aussi cohérente qu’on aurait pu l’imaginer. 

             La reconnaissance de certaines prérogatives de puissance publique à certaines personnes privées a aussi une dimension politique. 

             - Dans certaines situations, en matière d’urbanisme, le juge administratif a incontestablement favorisé l’intervention de l’Administration au détriment des personnes privées, sans que l’on puisse contester une négation des droits des individus. Le juge présentait son argumentation comme un balancement (intérêt public/intérêt privé d’une opération d’urbanisme). 

             Mais quel jugement n’a pas de dimension politique… ? 

      

             Le juge administratif a-t-il construit une argumentation cohérente ? On pourrait répondre qu’il a construit une idéologie politique, en même temps qu’il construisait sa jurisprudence. Dans les années 50, à l’issue de la 2GM, le juge administratif a favorisé l’intervention économique des personnes publiques, et il semblerait qu’il y ait un retour en arrière aujourd’hui. 

             - La CEDH (1950) mise en avant par la Cour européenne des droits de l’homme tend à réduire ou à priver de certaines justifications l’action étatique. 

             - La montée en puissance du droit communautaire (longtemps porté sur les activités commerciales) grignotant l’activité des Etats. 

             Face à ces montées en puissance, le juge est devenu le protecteur des administrés. Selon certains, il contribue à construire un ordre public libéral… 

      

             - À partir des années 1950, la contestation devient sociologique. Sous l’effet du développement des études sociologiques, et notamment de juristes faisant de la science administrative (sociologie de l’Administration et de la science administrative), on a commencé à analyser l’origine sociale des membres de la juridiction administrative. L’interrogation s’est portée sur l’esprit corporatiste porté au sein de cette juridiction. À partir du moment où l’ENA a été créé, cette école a nourrit le corps de la juridiction administrative. Ces gens pensaient tous la même chose. On rétablissait un esprit de corps selon certains chercheurs. La liberté de penser est plus développée au CE qu’ailleurs. Cette critique s’est portée sur le thème de l’homogénéité de l’état d’esprit du Conseil d’Etat. Le juge administratif se voulant de plus en plus autonome était composé de gens qui étaient tenus de passer dans l’Administration active un jour ou l’autre. 

             - C’est la trop grande proximité entre la juridiction et l’Administration active qui est contestée. Selon d’autres, il faudrait des gens autant extérieurs que possible de l’Administration pour former la juridiction administrative. 

      

             - Il y a également une contestation d’ordre pratique, qui porte expressément sur le dualisme juridictionnel. Pédoncule disgracieux de la juridiction française, la juridiction administrative a été contestée car les requérants sont baladés de juridictions judiciaires en juridictions administratives. Il y a un traitement différent des personnes selon qu’elles interviennent comme personnes privées ou personnes publiques. Il est vrai que le juge administratif applique les règles du Code Civil, mais le droit civil tel qu’il est appliqué par le juge administratif n’a souvent rien à voir avec celui appliqué par les juridictions civiles. Il y a une incertitude juridique, une insécurité juridique depuis quelques années. 

             Il y a effectivement des cas où les contentieux obligent les administrés à des contorsions juridiques inacceptables, mais il faut admettre qu’il n’y aura jamais de sécurité parfaite. Le droit n’est-il pas un ensemble de règles déductibles de la raison pure ? 

      

     

    2) La consécration constitutionnelle de la juridiction administrative 

                       Le Conseil d’Etat n’intervient qu’à titre consultatif dans la Constitution. Nul part, il n’existe de juridiction administrative dans la Constitution. L’article 66 de la Constitution prévoit expressément l’existence d’une juridiction judiciaire. Elle est « gardienne de la liberté individuelle »… 

             - le Conseil Constitutionnel a remédié à cette situation : la loi du 22 juillet 1980 relative à la validation des actes administratifs (loi de validation d’actes administratifs : on hisse au niveau législatif un acte administratif qui n’était plus appliqué (annulé tacitement par le juge), ce qui permet de maintenir son existence juridique). Au cours d’un examen d’une loi de validation, le Conseil Constitutionnel affirme que « l’indépendance des juridictions administratives est garantie ainsi que le caractère spécifique de leurs fonctions, et cette garantie relève d’un principe fondamental reconnu par les lois de la République ». Les PFRLR sont un moyen de créer des normes constitutionnelles pour le Conseil Constitutionnel. Le Conseil d’Etat garantit l’indépendance et le caractère spécifique des fonctions. Il se garde de dire en quoi consistent les fonctions des juridictions administratives. Domaine de compétence ? Que jugent ces juridictions ? 

             - Une décision du 23 janvier 1987 du Conseil Constitutionnel relative à l’ordonnance de décembre 1986 créant un conseil de la concurrence précise cela. J. Chirac arrive au pouvoir et décide de mettre en œuvre une politique très libérale, courageuse, afin de rompre avec une tradition interventionniste. Ils ont entrepris de libéraliser les prix et d’abolir le contrôle administratif des prix qui existait auparavant, et dans beaucoup d’Etats européens, entrave au commerce selon le Traité de Rome. Le Droit européen imposait ce changement de toutes les façons. À partir du moment où l’on libéralise les prix, on instaure une libre concurrence entre les entreprises. La question qui se pose est de savoir quelle juridiction sera compétence pour connaitre des litiges s’élevant entre particuliers et relatifs à l’application des règles organisant la concurrence. La concurrence est avant tout une affaire de réglementation. Plus il y a de concurrence, plus il faut de réglementations, et de recours à l’intervention étatique. 

             On a créé une autorité administrative chargée de trancher les litiges entre les administrés : le conseil de la concurrence. Cette AAI (Autorité Administrative Indépendante) est un démembrement de l’Etat, censée ne pas être un service du ministre de l’économie et des finances (ex. CSA). Ce sont des pouvoirs de juridictions. Cette AAI, chargée de poser des règles générales, pouvant faire l’objet d’un appel. La question qui s’est posée en 1986 était : à quelle juridiction va t-on confier l’appel des jugements émanant du conseil de la concurrence ? Le conseil de la concurrence est une AAI, certes indépendantes, mais administrative quand même. La juridiction naturellement compétente pour connaitre des décisions de cette AAI devrait être le Conseil d’Etat. 

             C’est, à certains égards, du droit commercial, des droits entre personnes privées, et c’est pour cela que la juridiction judiciaire serait compétente. Des personnes publiques interviennent aussi parfois… L’ordonnance de 1986 a tranché en faveur de la juridiction judiciaire. Il y a eu une convulsion chez les publicistes français. Lors de la saisine de la juridiction constitutionnelle, certains ont montré que cette idée de transférer les contentieux du conseil de la concurrence était une atteinte à la Constitution. Le Conseil Constitutionnel a dû se prononcer sur ce moyen : il a maintenu l’idée de 1980 que la juridiction administrative a une compétence constitutionnelle. - C’est l’annulation et la réformation des décisions prises par les autorités exerçant le pouvoir exécutif et toute autre personne publique qui exerce des PRÉROGATIVES DE PUISSANCE PUBLIQUE. L’annulation est rétroactive. La réformation est la modification des décisions rendues par les juridictions administratives. Cela exclue le contentieux subjectif de la responsabilité et le contentieux contractuel. C’est donc un retour à une compétence a minima du juge administratif, compétence initiale reconnue à la juridiction administrative. C’est une réduction assez forte, allant chercher la conception française de la séparation des pouvoirs, pour établir un dualisme juridictionnel. Le dualisme juridictionnel dérive de la séparation des pouvoirs. « Le mythe de la séparation des pouvoirs entraine la séparation des juridictions » (S. Velley). C’est un moyen de reconnaitre la compétence de la juridiction administrative pour des domaines x en isolant l’AAI. 

             La loi des 16 et 24 août 1790 et la loi du 16 fructidor an III n’ont pas de portée constitutionnelle. 

     

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