• Histoire du Contentieux administratif

     HISTOIRE DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF 

       L'histoire du contentieux administratif français est marquée par la volonté de tenir à l'écart les juges de droit commun des litiges mettant en cause l'administration.

     

     1/ La décision du conseil constitutionnel du 23 janvier 1987 

    La décision du conseil constitutionnel du 23 janvier 1987 pose les bases constitutionnelles du contentieux administratif.

     Origine de la décision : le 3 juillet 1986, une loi d'habilitation autorisa le Gouvernement à prendre par ordonnance des dispositions mettant fin au système de règlementation des prix, fondés sur 2 ordonnances de 1945. Le 1er décembre 1986 est ainsi publiée une ordonnance relative à la liberté des prix et à la concurrence. Cette ordonnance prévoit la création du conseil de la concurrence (qui est une autorité administrative indépendance, AAI). Le Conseil d'Etat est consulté sur l'ordonnance et déclare que les décisions de cette AAI seront portées devant le juge administratif. Mais le ministre de l'époque s'engage à soustraire ce contentieux pour le confier au juge judiciaire, sur l'exemple du droit allemand. L'ordonnance de 1986 est donc modifiée. La loi modificatrice est portée devant le Conseil Constitutionnel.

     

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    Question : peut-on, par voie législative, confier au juge judiciaire le contentieux issu des actes d'une autorité administrative indépendante ? Existe-t-il un principe constitutionnel qui interdirait de confier au juge judiciaire la connaissance des actes administratifs et d'évoquer à l'appui de cette thèse la loi de 1790 (défense de connaître de tous les actes administratifs) ?

                                                                                              

    La décision du 23 janvier 1987 apporte la réponse. Ainsi, le Conseil Constitutionnel déclare que  la loi de 1790 sur la séparation des juridictions administratives et judiciaires n'est pas Constitutionnelle, donc réformable.

     

    Puis le Conseil Constitutionnel apporte des précisions : il existerait ainsi un principe fondamental reconnu par les lois de la république (PFRLR) qui voudrait que l'annulation ou la réformation des décisions prises dans l'exercice de prérogatives de puissance publique par les autorités exerçant le pouvoir exécutif, leurs agents, les collectivités territoriales ou organismes placés sous leur autorité ou contrôle est réservé au juge administratif. Ce principe fondamental est une construction volontariste, mais ne s'appuie pas sur les lois révolutionnaires. Par cette construction, le contentieux des actes unilatéraux est le monopole constitutionnel du juge administratif.

    Le Conseil Constitutionnel développe alors deux dérogations à cette exclusivité :

    -- 1/ Les matières réservées par nature aux autorités judiciaires. (Propriété privée, libertés individuelles)

     -- 2/ La bonne administration de la justice

    C'est un objectif de valeur constitutionnelle. Cet objectif vise à unifier les règles de compétences au sein d'un ordre institutionnel déterminé pour un contentieux qui constitue un tout. C'est cette argumentation qui est utilisé dans une affaire de 1987, dans deux décisions du conseil de la concurrence sur un contentieux relatif à des ententes entre entreprises. Ce contentieux est en principe judiciaire (concurrence déloyale) Ce conflit relèvera normalement du juge administratif. Pourtant, on transféra la compétence vers les juridictions judiciaires.

     

    Cette dérogation ne peut jouer que si on retrouve les mêmes garanties que devant la juridiction normalement compétente.

    Dès lors, ce transfert ne sera constitutionnel que si l'on dote l'autorité compétente de procédures équivalente à celles en place si le juge normalement compétent avait été saisi.

     

    Cette dérogation s'est avérée assez difficile à gérer. Au fond de lui-même, le Conseil d'Etat ne l'a jamais véritablement admise. Le Conseil d'Etat considère alors que si le comportement économique relève du conseil de la concurrence et le contrôle contentieux du juge judiciaire, les actes qui organisent la vie économique, actes détachables du comportement économique lui-même, sont susceptibles d'un contentieux administratif devant le juge administratif et que ce contentieux relève naturellement des juridictions administratives.

     Exemple : l'acte par lequel un propriétaire public (ADP) accorde des autorisations d'occupation du domaine public pour des voitures de location. Cet acte n'est pas un acte de comportement sur le marché. Mais cet acte en privilégiant l'une ou l'autre des entreprises conduit à un abus de domination. Le juge administratif s'est donc déclaré compétent.

     

    Ainsi, alors qu'on voulait unifier le contentieux, il y a eu une sorte de dispersion : les mêmes textes sont appliqués ET par le juge judiciaire contrôlant le conseil de la concurrence ET les juridictions administratives. L'objectif constitutionnel d'unification des compétences au nom de la bonne administration de la justice n'a pas été entièrement réalisé.

     

    Le contentieux administratif est hétérogène

    Il en découle que ce contentieux pourrait très bien être entièrement transféré d'un juge à l'autre et inversement du jour au lendemain. Le monopole comme les exceptions sont fondées dans la constitution.

     

    Cette construction est très volontariste. Elle est doctrinale et n'est pas fidèle à l'histoire. Le monopole du juge administratif n'a jamais correspondu à une loi fondamentale du Royaume. La formulation est d'autant plus affaiblie par les exceptions au principe.

     

    Voici la liste des liens relatifs au contentieux administratif

     2/ Résumé Historique du contentieux administratif 

     Il n'y a pas d'explication logique. La clé de compréhension de la matière est historique. C'est l'histoire qui nous fait comprendre la situation actuelle.

     

     A)    Ancien régime 

     -- Il est affirmé que la justice appartient aux parlements et que ces parlements l'exercent par délégation du Roi (le Roi est source de toute justice). Le parlement exerce des compétences de justice mais aussi des compétences d'administration (les arrêts de règlement constituent en quelque sorte nos décrets d'aujourd'hui.

    Or, ces parlements ont développé une justice qui n'est pas satisfaisante. Elle est onéreuse, peu compréhensible, et lente. Ainsi, sous Louis XIII et l'impulsion de Richelieu, une nouvelle justice se développe. Richelieu met en place un réseau de maître des requêtes. Il l'envoie dans les province et, de façon pragmatique durant le règne de Louis XIII, prennent progressivement le nom d'Intendant, se voit attribuer des lettre de commission définissant des compétences qu'ils exercent dans un cadre territorial déterminé appelé « généralité ». Généralité car ils ont des compétences administratives générales (comme les préfets). Parmi ces attributions que leurs confèrent ces lettres de commissions, il leur est confié de plus en plus volontiers les « contestations liées à leurs actions ». A ce moment là, (il n'y a pas de texte général), ils prennent la dénomination d' « Intendant de police, des finances et de justice ».

     

    Nous voyons donc apparaître sous l'impulsion de Richelieu les premiers préfets, envoyés sur un domaine déterminé, ayant des compétences générales, et de régler le contentieux administratif local.

     

    Ce système est systématisé dans l'Edit de Saint Germain, en 1641.

     

    Dès cette époque, apparaissent des conflits. En effet, les parlements qui exercent la justice par délégation du roi font apparaître des conflits de compétence. Il se met alors en place un système d'appel au conseil du Roi. Le Roi, dans une formation particulière de son conseil (conseil des parties) tranche. Il tranche généralement en faveur de ses intendants de police.

     

    Après la mort de Louis XIII (1643), la période politique est difficile. Le conflit apparait. Il commence durant l'enfance de Louis XIV, se poursuit ensuite après sa mort et mène à la révolution. Ce conflit est influencé par les institutions politiques anglaises qui voient dans le parlement les « forces vives de la nation », ainsi qu'un contrepoids nécessaire à la monarchie. Ce conflit est aussi alimenté par les « lumières ».

     

    A partir de la fin du règne de Louis XV, 1756, les parlements et notamment le parlement de Paris protestent par des remontrances adressées au Roi. S'appuyant sur les lois fondamentales du Royaume, ils font valoir que ces lois organisent l'activité juridictionnelle entre les mains du parlement. Ainsi, si le Roi est bien source de toute justice, par les lois fondamentales, il ne peut en déléguer la justice qu'au parlement (et non pas aux intendants). De plus, il est avancé que l'intendant est un mauvais juge : il n'a pas l'extériorité requise à tout juge (il est partie au procès, dont partial). Autre argument encore : le parlement réduit les risques d'arbitraires car il est une justice collégiale (l'intendant étant un juge unique, l'arbitraire augmente). Enfin, les membres du conseil du roi, étant proches des intendants (intendants sortis de charge), il en résulte une confusion.

     

    La confusion est complexe : confusion des genres, confusion de l'administration de la justice, méconnaissance des règles traditionnelles de la justice. Montesquieu, dans l'esprit des lois déclare : « c'est un grand inconvénient dans la monarchie que les ministres des princes jugent eux-mêmes les affaires contentieuses » (Montesquieu parle d'inconvénient juridique).

     

    Ces remontrances sont généralement surmontées par des « Lits de justice ». Ici, le roi reprend le pouvoir délégué au parlement et met fin au conflit. Le lit de justice implique la présence du Roi, et se déroule selon un cérémonial tout à fait organisé. Ces lits de justice sont en quelque sorte des coups de force et il faut un Roi puissant pour tenir fréquemment Lits de justice.

     

    A la fin du règne de Louis XV : coup de force : exile des parlements (le Parlement de Paris part à Pontoise). Puis Louis XVI revient. On rappelle le Parlement et on prépare la réforme :

    -- Projet de Maupeou. Ce projet vise à constituer différents conseils :

    --       Le conseil des partis, qui connaîtrait du contentieux des décisions de l'intendant

    --       Le conseil des intendants et intendants sortis de charge, qui garderait une coordination des activités administratives.

     

    Cette réforme visait à répondre à certaines des critiques en créant sous la souveraineté du roi un organe de type judiciaire contrôlant l'ensemble des activités judiciaire. Cette réforme n'a pas aboutit. (Mais on peut constater qu'elle est celle que l'Etat du Luxembourg a réalisée récemment, à la suite de lourdes critiques de l'Union Européenne). On rappelle donc les parlements Le conflit n'est finalement pas du tout réglé.

     

    Evolution constitutionnelle

    A côté des remontrances, les parlements utilisent une autre arme : refus d'enregistrement des édits royaux (législation royale). Nous sommes à une époque où le JO n'existe pas. Mais l'entrée en vigueur des édits royaux est subordonnée à un régime de publicité. C'est une formalité qui est remplacé ensuite par le système de publicité que nous connaissons.

     

    Ainsi, les parlements vont d'abord s'amuser à retarder l'enregistrement. Ils vont ensuite ajouter les édits de commentaires et enfin, ils refuseront d'enregistrer certains édits qui seraient contraire aux lois fondamentales du royaume. Ils effectuent alors une sorte de « contrôle de constitutionnalité ». Il s'agit déjà d'un contrôle préventif (au moment où la loi se fabrique).

     

    Ce refus d'enregistrement est un système de contrôle de constitutionnalité. Ce refus d'enregistrement n'est pas le fait de la juridiction de l'intendant. L'intendant se déclare serviteur de la loi, il n'y a rien de comparable de sa part. Ces refus d'enregistrement ne peuvent être surmontés que par la tenue d'un lit de justice. Mais il faut comprendre qu'il ne s'agit pas d'un débat de technicien. Les critiques d'un édit sont enregistrées avec l'édit, et donc toute la publicité qui en résulte.

     

    « La justice administrative est une création de l'ancien régime ». (Tocqueville, l'ancien régime et la révolution. L'auteur démontre que l'émanation du pouvoir administratif n'est pas le fait de la révolution, mais plus de l'ancien régime).

     B)    Révolution et consulat 

     La révolution va faire ce que la monarchie vieillissante, affaiblie, n'arrivait pas à faire. Elle va mettre les parlements au pas, ce que n'arrivait pas à faire l'ancien régime : lois des 16/24 août 1790. Cette loi est la mise à la porte définitive et péremptoire des parlements. Les parlements sont exclus de l'administration et donc de la possibilité de juger l'administration. Cette loi de 1790 est une loi CONTRE les parlements.

     

    De même, la loi de 1790 interdit les arrêts de règlement. L'arrêt de règlement est une fonction d'administration (les parlements faisaient de l'administration par ces arrêts). Le rôle du parlement se cantonne aux conflits judiciaires.

     

    Enfin, il est créé « UNE Cour de Cassation ».

     

    La révolution fait ce que Richelieu avait fait, mais ce que les monarques ultérieurs n'avaient plus la force de maintenir. Elle réduit le rôle du parlement.

     

    La déclaration des Droits de 1789 proclame dans son article 16 que toute société dans laquelle la garantie des droits n'est pas assurée ni la séparation des pouvoirs déterminée n'a point de constitution. (On comprend là toute la contradiction) ! La séparation des pouvoirs de l'article 16 n'est pas exactement la séparation des pouvoirs tels qu'elle est conçue dans la constitution américaine. C'est la « conception française de la séparation des pouvoirs », conception française signifiant que ce pouvoir judiciaire n'est pas le pouvoir de juger l'administration. La séparation des pouvoirs passe par un critère organique : le juge et l'administration ; et non pas par un critère matériel (conception anglaise : tout le pouvoir de juger séparé de tous les pouvoir d'administrer). C'est ce que dira le conseil constitutionnel en faisant un principe fondamental reconnu par les lois de la république.

     

    Du côté de l'administration, la révolution n'est en aucune façon l'acte de naissance du contentieux administratif. Cela n'aurait aucune espèce de sens. Il n'y a pas un mot sur l'administration dans la loi de 1790. S'il faut un acte de naissance au contentieux administratif, c'est l'Edit de Saint Germain de 1641.


      

    C)    XIXème siècle 

     

    Il n'y a pas de rupture. Il y a sous la monarchie de Juillet une critique contre la juridiction administrative qui reprend exactement les arguments de l'ancien régime. Cette critique est libérale et veut une unité du pouvoir de juger, que cette unité soit étendue à l'administration et il veut que devant les juridictions administratives soit une procédure qui en soit une : une procédure de type juridictionnelle. (La Belgique a ainsi réformé son système).

     

    Ainsi, certains penseurs vont jusqu'à déclarer inconstitutionnelle l'autorité administrative devant le juge judiciaire. Et sur le plan législatif, plusieurs propositions de suppression des juridictions administratives furent présentées.

     

    Finalement, le XIXème siècle est plutôt calme. Une loi de 1872 instaure le tribunal des conflits. La jurisprudence du tribunal des conflits est importante :

    --       Arrêt Blanco : il ouvre le champ de la création du droit administratif. Cet arrêt fait du juge administratif le législateur de principe du droit administratif (c'est le juge, qui par sa jurisprudence va poser les principes).

    --       Arrêt Pelletier : une des décisions de 1870 avait été de mettre fin au système de la garantie des fonctionnaires. Le tribunal juge que l'on a abrogé la garantie des fonctionnaires, mais que derrière ce texte il y a la loi de 1870 et le décret de l'an III. Que dès lors, si on permettait au juge judiciaire de connaitre les conflits relatifs aux agents administratifs, dès lors, on méconnaîtrait la loi de l'an III. La volonté du législateur était de

     

    En 2001, le code de justice administrative compile l'ensemble des procédures administratives de droit commun.

    En 2008, loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République

    La Cour des comptes assiste le Parlement dans le contrôle de l’action du gouvernement. Elle assiste le Parlement et le gouvernement dans le contrôle de l’exécution des lois de finances et de l’application des lois de financement de la sécurité sociale ainsi que dans l’évaluation des politiques publiques. Elle contribue à l’information des citoyens via des rapports publics.
    Les comptes des administrations publiques doivent être réguliers et sincères, et donner une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière.
    • Titre XI bis : le Défenseur des droits est créé avec un nouvel Article 71-1.
    Le Défenseur des droits veille au respect des droits et libertés par les administrations de l’État, les collectivités territoriales, les établissements publics, ainsi que par tout organisme investi d’une mission de service public, ou à l’égard duquel la loi organique lui attribue des compétences.

     

     

    Ce faisant, pendant le 19ème siècle, la loi de 1790 est une loi de fond. Elle constitue l'autorité judiciaire avec une compétence limitée aux affaires privées. C'est une loi de fond. A partir du moment où l'administration secrète elle-même une juridiction, qui va un peu se séparer de l'administration, la loi de 1790 devient une loi des répartitions des compétences. Ce contentieux doit-il aller devant le juge judiciaire ? Le tribunal des conflits, à travers une jurisprudence qui est d'abord de fond va ensuite devenir un tribunal d'attribution des compétences.


     

    D)    Comparaisons historiques 

     L'évolution ne s'est pas faite dans un contexte national fermé. Elle s'est faite en comparaison avec d'autres systèmes. La spécificité du contentieux administratif a été prise en compte un peu partout. Les personnes administratives ne sont pas des personnes comme les autres : elles sont immortelles, ont des charges particulières (l'intérêt général) Partout, dans tous les systèmes juridiques, on prend en compte la particularité du contentieux administratif.

     

    Mais, nulle part comme en France, on ne prend en compte cette particularité autrement qu'en terme technique. Les juridictions administratives existent dans de nombreux pays : c'est une spécialisation du pouvoir judiciaire. Cette spécialisation n'affecte pas l'unité du pouvoir judiciaire. En France, cette spécificité est politique. Ainsi, le juge administratif n'est pas une spécialisation du pouvoir judiciaire mais se trouve à l'intérieur même du pouvoir administratif, de par la justification historique qu'on a vu. La juridiction administrative se trouve à l'extérieur du pouvoir de juger.

     

    Critiques :

    Cette position française est critiquée. Les auteurs anglais y voyaient le maintient d'un privilège, le plus grave des privilèges : le privilège de juridiction. Ce système de privilège n'existe pas en Angleterre. Le système français est donc condamnable, critiquable. 

     

    C'est ce propos libéral qui a conduit de nombreux pays à écarter la solution française.

     

    Ceci étant, la pratique a montré qu'il y avait une sorte de convergence dans le traitement du contentieux administratif.

    --       1/ Le système français à évolué. Ainsi, dans le contentieux de la responsabilité et dans le contentieux des contrats, une série de lois successives ont fait glisser le contentieux administratif vers le contentieux judiciaire (plus de la moitié des hypothèses pour le droit de la responsabilité.

    --       2/ Du côté du modèle anglais, ou du modèle Belge général : une évolution s'est produite. Le juge eut beaucoup de mal à traiter le contentieux administratif et de plus en plus à mesure que le contentieux correspondait à des activités complexes de l'administration. Ces pays ont créé des mécanismes de règlement des conflits, non pas à l'intérieur de l'administration, mais à côté de l'administration. Ainsi, les anglais ont créé des institutions aptes à recueillir les réclamations des administrés dans un certain nombre de domaine technique. Ils ont donné le nom de « tribunaux administratif », précisant toutefois que ce ne sont pas des tribunaux, mais des bureaux chargés de traiter le contentieux (procédures gracieuse). L'efficacité est recherchée devant ces « tribunaux administratifs ». En 1958, il fut instauré un « conseil des tribunaux administratifs », autorité qui harmonise les règles de procédure devant les différents tribunaux administratifs.

     

    La convergence est réelle : nulle part on ne peut faire l'impasse sur la réalité du contentieux administratif. Nulle part, on ne peut réduite ce contentieux à un aspect purement technique. Les traces de la spécificité du contentieux se trouvent partout. Trace poussée à l'extrême en France, mais qui apparait quasiment partout ailleurs.

     

    QUE RETENIR DE CA ?

    -- 1/ La France a opté historiquement pour une organisation tout à fait singulière, qui est d'abord une situation d'immunité contentieuse de l'administration. Cette situation d'immunité contentieuse de l'administration n'a été relayée progressivement et par l'administration elle-même, par sa capacité à organiser à l'intérieur d'elle-même les relations administratives. C'est un droit que l'administration se donne à elle-même, en connaissance de cause (elle se connaît).

    -- 2/ Si ce système peut demeurer critiquables au regard de la séparation stricte de la séparation des pouvoirs, il trouve une justification dans ce qu'on appelle la « conception française de la séparation des pouvoirs », qui fait passer la frontière non pas entre les pouvoirs et les fonctions, mais entre les organes.

     

     s au regard de la séparation stricte de la séparation des pouvoirs, il trouve une justification dans ce qu'on appelle la « conception française de la séparation des pouvoirs », qui fait passer la frontière non pas entre les pouvoirs et les fonctions, mais entre les organes.

     

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