• Institutions Européennes : Conseil de l'UE, Parlement, Commission

    LES INSTITUTIONS DE L'UNION EUROPÉENNE : LE TRIANGLE POLITCO-INSTITUTIONNEL DE L'UE

      Les principales institutions de l'Union Européenne sont la Commission Européenne, Conseil de l'Union Européenne et Parlement européen. Les autres institutions, la Cour de Justice des Communautés Européennes et la Cour des Comptes n'ont qu'une fonction de contrôle et une portée limitée.

    Le Parlement européen joue trois rôles essentiels :

    • il examine et adopte les actes législatifs européens avec le Conseil;
    • il exerce un contrôle sur les activités des autres institutions de l'UE, notamment la Commission, afin de garantir que celles-ci fonctionnent démocratiquement;
    • il examine et adopte le budget de l'UE avec le Conseil.

    Le Conseil européen

    Le Conseil européen définit les orientations et les priorités politiques générales de l'Union européenne. Avec l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, le 1er décembre 2009, il est devenu une institution à part entière. Il est présidé par Herman Van Rompuy.

    Voici quelques questions sur ce qu'est et ce que fait le Conseil européen, ainsi que des réponses tirées de l'article 15 du traité sur l'Union européenne (première partie du traité de Lisbonne).

    Le Conseil de l'Union européenne

    Le Conseil de l'Union européenne, ou Conseil de l'UE, est l'instance où se réunissent les ministres des gouvernements de chaque pays membre de l'UE pour adopter des actes législatifs et coordonner les politiques.

    Il ne doit pas être confondu avec :

    • le Conseil européen, qui est aussi une institution de l'UE réunissant les chefs d'État et de gouvernement, environ quatre fois par an, pour débattre des priorités politiques de l'Union.
    • Le Conseil de l'Europe, qui n'est en rien un organisme de l'UE.

    La Commission européenne. Les principales tâches de la Commission sont de :

    • définir les objectifs et les priorités de l'action de l'UE ;
    • soumettre des propositions législatives au Parlement et au Conseil;
    • gérer et mettre en œuvre les politiques de l'UE et le budget ;
    • veiller à l'application de la législation européenne (avec la Cour européenne de justice);
    • représenter l'UE sur la scène internationale (négociation d'accords commerciaux entre l'UE et d'autres pays, etc.).

    Le Cours de droit de l'Union Européenne  est divisé en plusieurs fiches :

     

    I   La commission européenne

     Elle a pour mission de représenter l'Intérêt Général de l'Union Européenne. En cela elle se distingue du Conseil qui représente la légitimité inter Etatique et du parlement européen qui représente la légitimité démocratique.

     A)    Apport de Nice

    Objectif : Régler les questions d'ordres structurelles qui n'avaient pas trouvés de solution l'or du traité d'Amsterdam. C'est pour adapter la commission à l'élargissement de l'Union Européenne qui risquait d'avoir des conséquences mécaniques sur la composition de la commission elle même.

     2 questions :

    --Celle de la taille et de la composition de la commission

    --Celle du statut du président de la commission

     

    1)      La taille et la composition

    La commission actuelle, présidée par Romano Prodi est composée de 20 membres. Depuis l'origine il y a un principe de PONDERATION, principe d'ordre général qui s'applique à toutes les institutions communautaires. Il vise à donner aux Etats membres un poids qui soit relativement équilibré par rapport à leur importance démographique réelle sans aboutir à un écrasement total des petits Etats.

    Pour la commission la pondération a toujours été resserrée : Les grands Etats et les autres ont réduit l'écart. Les grands Etats, 5 aujourd'hui, à savoir France, Allemagne, Italie, Rosbifs et l'Espagne, a le droit à avoir deux de ses nationaux au sein de la commission alors que les 10 autres Etats n'ont le droit qu'à 1 national.

    Les Etats ne sont pas représentés à la commission mais au conseil. Donc les gens proposés sont indépendants de leurs Etats.

    En appliquant un tel principe, on s'est aperçu que dans une Europe qui s'élargirait progressivement à 25 Etats membres puis à 27, 28 et pourquoi pas 30, on toucherait une population de plus en plus opulente, et la commission deviendrait ingérable.

    Solution du traité de Nice à 3 niveaux qui va s'étaler dans le temps, comme la valse, en 3 temps :

    --Jusqu'en 2005 : fin du mandat de l'actuelle commission. Rien ne sera changé et la commission restera telle qu'elle est…

    --En 2005, l'élargissement aura lieu. Donc à partir de cette date jusqu'au moment où l'Union Européenne comprendra 27 Etats membres. La pondération disparaîtra alors et tous les Etats vont se retrouver sur un pied d'égalité. Chaque Etat aura 1 commissaire.

    --Lorsque l'Union Européenne comprendra 27 Etats membres, alors on rentrera dans un régime définitif. Là on peut faire en sorte que la commission ne soit pas trop pléthorique. Il y aura un décrochage entre la qualité de membre de l'Union Européenne et le droit à un national dans la commission. Donc tous les Etats membres ne seront plus présents dans la commission.

    o Il appartiendra au conseil à l'unanimité de déterminer qui sera présent ou non à la commission.

    § Critère d'une rotation égalitaire de tous les Etats membres au sein de la commission.

    ·    Pour lutter contre ce que les petits et moyens Etats redoutent, le directoire des grands.

    § Critère d'une répartition géographique équitable

    ·    A un moment donné, toutes les grandes régions de l'Union Européenne devront être présentes.

    Le projet de Constitution va peut-être modifier ces règles mais on en n'est pas sure.

     

    2)      La présidentialisation de la commission 

    A l'origine, le président de la commission, désigné par les Etats membres, avait un rôle relativement réduit. Il avait le même rôle que les autres commissaires.

    Fonctions honorifiques…

    Peu à peu rôle renforcé : Renforcement ayant pour objet principal de pallier l'hétérogénéité croissant de la commission. Il faut qu'il y ait un point d'attache très fort qui tienne la structure et l'on a pensé au président.

    Prééminence sur le plan structurel et sur le plan fonctionnel :

    --Structurel : Il pèse sur l'organisation même de la commission. Il participe à la désignation des membres de son équipe et peut donc s'opposer à la nomination de tels ou tels commissaires.

    o Il répartit les fonctions dans son équipe. Chaque commissaire se trouve à la tête d'une direction générale (ministères nationaux en somme). Jusqu'au Traité de Nice, bordel pour l'organisation, compromis entre les Etats et les membres de la commission.

    o De même il aura le droit de remanier les responsabilités en court de mandat.

    o Il peut aussi désigner les vices présidents de la commission avec accord de la majorité de ses collègues de la commission.

    o Il pourra demander à chaque commissaire de présenter sa démission mais avec majorité des membres de son équipe.

    --Fonctionnel : Il appartient en effet au président et à lui seul de définir les orientations générales de la politique de la commission.

    o Il a autorité sur ses collègues : Expression assez opaque. Ce n'est probablement une autorité hiérarchique mais il s'agit d'une autorité politique en ce sens que c'est le président qui donne les impulsions et va répartir le travail.

    o Le président a un rôle de représentation : Il exprime la politique, l'action, de la commission devant le parlement européen.

    o C'est aussi un rôle de représentation face au parlement européen

    o Il représente sur le plan international l'Union Européenne dans certaines instances : Dans le groupe des 8 pays les plus industrialisés (en gros le G8) par exemple.

     

    B)     Apport du projet de Constitution pour l'Europe 

    Institution d'un nouvel organe qui serait un ministre des affaires étrangères de l'Union Européenne.

     

    1)      La composition et la désignation de la commission

    Quantitativement le projet de Constitution prend dans une large mesure le contre-pied de ce qui a été destiné à Nice. Il opte en effet pour une commission restreinte.

    Celle-ci après une période transition devrait revenir à une composition de 15 membres.

     

    Un président, Vice Président (ministre des affaires étrangères de l'Union Européenne) et 13 autres commissaires. Le projet de Constitution reprend l'idée d'une rotation égalitaire des postes de commissaires entre les Etats membres. Mais forcément un rotation espacée dans le temps…

    Pour cette raison, le projet de Constitution reprend une idée, agitée lors de la préparation de Maastricht, qui est de distinguer entre des commissaires Senior et des commissaires Junior. Le président pourra désigner d'autres commissaires mais ces autres commissaires n'auront pas le droit de vote.

     

    S'agissant des autres commissaires, modifications importantes allant dans le sens d'un renforcement du rôle du parlement européen.

    Il va résulter de cela que le président de la commission sera élu par le parlement européen mais sur proposition du Conseil Européen.

    Une élection qui est personnelle…

    Pour les autres commissaires, il appartiendra aux Etats qui, compte tenus du système de rotation long, de faire des propositions et uniquement cela. Chacun de ces Etats devra proposer 3 noms. Il appartiendra alors ensuite au président de retenir sur cette liste un nom parmi les 3 et enfin l'ensemble du collège constitué se présentera devant le parlement européen pour obtenir un vote d'approbation.

     

    2)      Le ministre des affaires étrangères

    C'est une grande innovation du projet de Constitution et en même temps une « idée Ce ministre des affaires étrangères tend à remédier aux insuffisances actuelles de la politique étrangère de l'Union Européenne.

    Tient à la multiplicité des personnes susceptibles d'amener cette politique étrangère…donc problème…en gros il y a tellement de personnes qu'on s'y perd.

    Traité d'Amsterdam qui institue le Haut Représentant pour la Politique étrangère et de Sécurité Commune. Désigné par le Conseil. Fonction de secrétaire général du conseil. Ces deux personnalités qui sont un commissaire européen, Mr Chris PATTEN, représentent la légitimité interEtatique du conseil et Mr Javier (enfin Ravier) SOLANA représentant la légitimité communautaire, supranationale.

     

    Dans le Projet de Constitution :

    A la rencontre du conseil et de la commission va se trouver le ministre des affaires étrangères, nommé par le conseil européen en accord avec le président de la commission. En même temps il appartient à la commission où il exercera les fonctions de vice-président. Il sera investit par le parlement européen.

    Il siége aussi de plein droit au sein du Conseil, et il le présidera lorsque celui-ci traitera de problèmes de relations extérieures.

    Certains Etats contestent cette appellation de ministre et on préfèrerait son ancien titre…

     

    II                   Le conseil de l'Union Européenne

     

    A       Apport de Nice

    Celui-ci devait régler des blêmes récurrents : Celui de la présidence du Conseil et celui des règles de votes.

    Pour la présidence :

    Présidence à tour de rôle pour 6 mois.

    Mode de votation du Conseil :

    Vote à la majorité qualifiée. Chaque Etat dispose d'un certain quota de voix. Ces quotas sont fixés en fonction de l'importance démographique de l'Etat. Deux questions à examiner : Le domaine de la majorité qualifiée et est ce que les quotas de voix sont encore adaptés à la puissance des Etats.

     

    1)      Vote à la majorité qualifiée

    Plus les cas de vote à la majorité augmentent plus les cas de votes à l'unanimités stagnent puisque c'est uniquement pour les grosses questions.

    Finalement le traité de Nice aboutit à une solution modeste et fait basculer une trentaine de cas de l'unanimité à la majorité qualifiée.

    A l'heure actuelle le conseil représente un total de 87 voix et la majorité qualifiée est fixée à 62. Les grands Etats ont un quota plus important. La France dispose de 10 voix, derrière on trouve l'Espagne…

    Cette majorité qualifiée a été régulièrement révisée avec les élargissements. Mais il s’est trouvé que la part des grands Etats a reculé au sein du conseil. Ainsi à l'époque de l'Europe des 6 (après le club des 5), les trois grands pouvaient faire la décision. Alors que aujourd'hui, les 4 grands Etats plus l'Espagne ne parviennent pas à faire la différence, et il leurs manque trois Etats.

    La réforme n'entrera en vigueur le 1er janvier 2005 si le projet de Constitution ne voit pas le jour.

    A cette date-là, le nombre de voix global va changer, il passera à 237 voix et la majorité qualifiée sera de 169 voix.

    Quota des grands Etats réévalués : Les 4 grands auront 29 voix chacun et l'Espagne aura 27 voix.

    Le Poids des grands Etats est renforcé de 20 à 25% de leur importance actuelle (cherche pas à comprendre en gros ils évoluent en fonction de leur importance…)

     

    3 mécanismes correcteurs :

    --Dans la majorité qualifiée il faudra toujours qu'il y ait au moins les voix d'une majorité d'Etat membre

    --Lorsque le conseil se prononcera en dehors de toute proposition de la commission alors là on va mettre la barre plus haut : Il faudra que dans la majorité qualifiée figure les voix d'au moins 2/3 des Etats membres.

    --Prend en considération le poids démographique réel des Etats : Clause de protection pour les grands Etats. Minorité de blocage qui tient à ce que s'il apparaît au court d'un vote que la majorité qualifiée n'atteint pas le seuil de 62% de la population totale de l'Union Européenne alors il pourra être demandé que la décision ne soit pas prise

    o Néanmoins il appert que si l'Allemagne s'allie avec un autre grand Etat la minorité de blocage sera atteinte

    o En revanche 2 grands Etats indifférenciés, sans l'Allemagne, n'atteignent pas le seuil des 38%

     

    B       L'apport du Projet de Constitution

    La Constitution innove sur nombres de points :

    Le conseil européen, le conseil de l'Union Européenne rebaptisé conseil des ministres, et vote à la majorité qualifiée.

     

    1)      Le Conseil européen

    Chefs de l'Etat ou de gouvernement.

    Le Conseil européen n'était qu'un simple organe. Aujourd'hui, le Conseil européen est prévu au rang d'institution de l'Union Européenne sans remettre en cause la qualité d'institution du conseil des ministres.

    Présidence tous les 6 mois par chaque Etat.

    Une des grandes innovations s'est d'instituer 1 président du Conseil européen qui ne sera pas le pendant en exercice de chaque Etat membre. Il sera élut par le Conseil européen à la majorité qualifiée pour une durée de 2 ans et de demi renouvelable 1 fois.

    Pour éviter le cumul des fonctions il est prévu que la fonction sera incompatible avec l'exercice de quelque mandat national que ce soit. 

    Responsabilité grande et pouvoir inquiétant. Donc les Etats membres craignent la présence d'un rival. Aussi les fonctions de ce président ont été revues à la baisse.

    Il sera l'animateur des travaux du conseil mais n'aura pas le rôle de président de l'Union Européenne.

     

    2)      Le conseil des ministres

     

    C'est la reprise dénomination qui avait été abandonnée en 1993 par le Conseil.

    Le nom change mais les problèmes restent permanents.

    --Question de la multiplicité des formations du conseil

    --Celle de la présidence

    Dans la pratique, politiquement il existe un grand nombre de formations du Conseil, environ une quinzaine. Chaque conseil étant spécialisé dans un domaine spécialisé de conseil de l'Union Européenne.

    Blême de cohérence de l'action du Conseil et blême de continuité (un peu comme dans la logique du cours d'aujourd'hui).

    Donc on veut créer une instance de coordination : Dorénavant il ne devrait plus exister que 4 catégories de formation du Conseil :

    --La 1ere : Le Conseil des affaires étrangères qui ne s'occupera que des affaires étrangères

    ---Conseil des affaires générales qui aura pour rôle de préparer les réunions des conseils, d'en assurer le suivi et de maintenir une cohérence d'ensemble.

    --Conseil législatif qui prendra les décisions secteur par secteurs. Il adoptera les actes de règlements de l'Union Européenne.

    --Il est indiqué que le Conseil européen pourra prendre des décisions pouvant instituer d'autres formations du Conseil.

     

    Question de la présidence :

    A l'heure actuelle, chaque Etat à tour de rôle exerce la présidence pour 6 mois.

    Limite de ce système : L'autorité du conseil dépend de l'Etat qui préside le conseil. De même, il arrive hélas assez souvent que durant un présidence l'Etat en question soit saisi par des élections politiques et à ce moment là la présidence de cet Etat est inexistante parce que les Etats on pas que ça à foutre…

     

    La durée de la présidence est désormais avec le projet portée à 1 an. Pour le conseil des affaires étrangères, c'est le ministre des affaires étrangères qui assumera la présidence sans rotation.

    Il appartiendra au Conseil européen de déterminer les règles de rotation en respectant le principe d'égalité des Etats.

    Faudra voir si ce sera une présidence unique ou bien si on peut envisager une multiplicité de présidence, chaque Etat étant président de telle ou telle formation.

     

    3)      Les règles de vote

    Article 205, §1 du traité : Système de la majorité simple des Etats, tous les Etats étant sur un pied d'égalité.

    Cependant, ce système, de droit commun, ne joue que dans un nombre exceptionnel de cas…

    Système de la majorité qualifiée et qui repose sur le système de pondération, chaque Etat ayant un certain nombre de voix en fonction de son importance démographique.

    Système de l'unanimité.

    La majorité qualifiée progresse au fil des traités. Plus il y a d'Etats membres, moins l'unanimité est difficile à atteindre.

    Le projet de Constitution innove en le sens où il fait de la majorité qualifiée le système de droit commun.

    Les autres systèmes ne seront plus qu'exceptionnels et ne pourront jouer que lorsqu'ils seront expressément prévus par une disposition du traité.

    Concrètement le projet de Constitution ne crée pas beaucoup de cas nouveau de vote à la majorité qualifiée.

    Le système de pondération des voix devrait disparaître au profit du système de double majorité : Une majorité d'Etat membre, représentant une majorité de la population européenne.

    Gros avantage philosophique : Elle reflète assez bien la double légitimité de l'Union Européenne, celle démocratique et interEtatique.

    Cette double majorité sera celle des Etats membres, 8/15 aujourd'hui, représentant les 3 cinquièmes de la population de l'Union.

    Si le conseil se prononce sans proposition de la commission, le seuil de la majorité Etatique est relevé puisqu'il passe à celui des 2 tiers des Etats membres.

    Projet de Constitution prévoie son entrée en vigueur fin 2009. C'est un des aspects critiqués…

     

     

    III     Le parlement européen

     

     

     

    C'est l'institution qui devrait subir le plus petit nombre de modifications possibles.

    Le parlement européen avait été amélioré par les traités antérieurs.

    Le traité de Nice avait simplement porté le nombre maximum de membres de 700 à 732…

    Le Projet de Constitution porte le nombre à 736…

    Le nombre de parlementaires européen est fixé à 626, répartis entre les Etats membres selon un critère de pondération en siège.

    C'est pour se trouver plus près de l'équilibre démographique des Etats.

    L'Allemagne a donc une représentation plus importante : 99 sièges aujourd'hui alors que les autres grands doivent se contenter de 87.

    Le principal problème qui se pose pour le parlement c'est celui de son mode d'élection : A l'heure actuelle, le système électoral demeure purement national, chaque Etat pose à ses propres députés le mode de scrutin. Cette solution est d'ailleurs contraire à la lettre du traité qui prévoie un mode de scrutin uniforme.

    Procédure lourde qui peut conduire facilement à la paralysie : En effet, il appartient au Conseil, sur proposition du parlement, de présenter un projet qui devra ensuite être approuvé par tous les Etats membres selon leur procédure constitutionnelle interne.

    La France pratique un système de représentation proportionnelle avec une circonscription unique…

    La GB pendant longtemps s'en est tenue à son système classique qui est le scrutin majoritaire à un seul tour, jusqu'à une réforme de 98 qui a permis aux parlementaires britanniques d'être élus à la proportionnelle.

    Le 25 Juin 2002, le Conseil a adopté un projet de mode de scrutin uniforme qui est en court de ratification par les Etats membres. Le projet fait la synthèse des modes de scrutin actuel. I les rallie à un certain nombre de principes dont 4 essentiels :

    --Le mode de scrutin reconnu est celui de la représentation proportionnelle

    --Celle-ci doit jouer dans le cadre de circonscription régionale.

    ---Les Etats peuvent fixer un seuil minimum de suffrage exprimé pour l'attribution des sièges : Pas plus de 5%

    --Principe de l'incompatibilité des mandats de parlementaires européens et des parlementaires nationaux.

    La France a ratifié ce pays : En même temps, le parlement français a voté une loi permettant la mise en œuvre en France de cette décision, le 11 AVRIL 2003. Elle concerne les élections européennes mais aussi les régionales.

    Cette loi de 2003 modifie le texte antérieur, datant de 77 : Innovation principale qui porte sur la création de circonscription régionale, qui devraient être au nombre de 8.

    Le Cours de droit de l'Union Européenne  est divisé en plusieurs fiches :

     

     

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