• L'acquisition et la perte d'un bien du domaine public

    L'acquisition et la perte de propriété en droit public.

    En droit public, le droit de la domanialité publique est très complexe. Il se mêle des règles d'incorporation forcée qui s'appliquent en raison de l'affectation des biens. Il y a aussi le droit de propriété publique qui limite la cession et l'acquisition d’un bien dans le but de protection des deniers publics et d'égalité des citoyens devant les charges publiques.

     §1 : L'acquisition du bien du domaine public.

    Il s'agit ici des procédés, des modes d'acquisition d'un patrimoine à un autre. Il y a 2 caractéristiques en droit public :

    _ L’existence de mécanismes d'acquisition automatiques de bien dans le patrimoine public.

    _ L’emploi de procédés d'acquisition forcés qui sont justifiés par l'affectation du bien.

                          A. Procédés d'acquisition automatique du bien dans le patrimoine public.

    Ils incorporent le bien dans le domaine public ou dans le domaine privé de la personne publique.

                                      1. Intégration au patrimoine de bien dans le domaine privé.

    L'article 539 du Code civil dispose que tous les biens vacants et sans maître (…) appartiennent domaine public. Cet article fait référence au domaine public mais en réalité il y a une confusion entre le domaine public et le domaine privé.

    La qualité de propriétaire est-elle acquise automatiquement ou bien faut-il une manifestation de volonté de la part de l'administration ? La Cour de Cassation : un individu décède sans héritiers, sa succession comprend un mur de soutènement, un terrain qui s'effondre un siècle plus tard sur la propriété voisine entraînant des dégâts. Le propriétaire se tourne vers l'État qui se dit non propriétaire du terrain, mais la Cour de Cassation parle d'acquisition de plein droit de l'administration même sans arrêté préfectoral. Donc, la qualité de propriétaire est acquise automatiquement.

    Dans le code du domaine de l'État, il existe des procédures telles que l'article L.27 qui prévoient une acquisition par l'État d'immeubles sans propriétaire connu dont les impôts fonciers n'ont pas été payés depuis 5 ans : publication d'un arrêté, ce propriétaire ne se manifeste pas dans les mois, un arrêté préfectoral déclarera l'État propriétaire sur le principe de l'article 539 du Code civil.

    La loi SRU de 2000 complète ce dispositif en prévoyant que le maire peut demander au préfet d'engager la procédure si le bien vacant est susceptible d'intéresser la commune. Le préfet peut céder ce bien à la commune (sous réserve de le payer bien souvent).

                                   

    S'agissant des biens meubles, des lois attribuent le bénéfice du dit bien à l'État et ce automatiquement.

    Exemple : les épaves maritimes dont la vente sera acquise au trésor public.

    Exemple : dans le domaine public maritime, acquisition automatique au bout de trois ans.

    Exemple : la théorie de l'accession peut également bénéficier au domaine public. Le droit de propriété est de même nature que la propriété privée, donc les accessoires de la propriété jouent également pour la propriété publique.                                                   

                                      2. Intégration au patrimoine de bien dans le domaine public.

    2 conditions supplémentaires : l'incorporation et l'affectation.

     L’incorporation requiert un acte express de reclassement qui manifeste la volonté de l'administration de lui donner une protection particulière. Mais parfois, l'incorporation est automatique. Dans ce cas, l'acquisition et l’incorporation seront simultanées. Cela concerne les dépendances du domaine public naturel c'est-à-dire maritime et fluvial.

    Exemple : le rivage de la mer dont l'intervention de facteurs naturels va provoquer l'extension du domaine public (flots, marées, rupture d'un cordon littoral qui isole l’étang de la mer, un cours d'eau envahissant des terrains privés). Au départ, la consistance du domaine public est définie par la loi, mais l’incorporation au domaine public se fait donc aussi par les phénomènes naturels.

                          B. L'importance de l'affectation d’un bien acquis.

    Le droit public prend en compte l’usage que le propriétaire va en faire. Donc, l'administration propriétaire définit la destination du bien par un acte judiciaire d'affectation ou par une affectation illicite. L'incorporation future du bien au domaine public justifie le recours aux procédures de cession forcée du dit bien. L'affectation du bien résulte implicitement de la destination du bien. Les biens acquis par ces procédures de cession forcée doivent obligatoirement intégrer le domaine public : expropriation, alignement (la publication du plan d'alignement est attributive de propriété),…

                                                C. Un tempérament au principe : la nationalisation.

    C’est le transfert de la propriété d'une entreprise du domaine privé au domaine public.

    Elle ne peut se faire que par la loi. C'est une cession forcée d'actions, le transfert porte sur des biens meubles qui n'intègrent pas le domaine public.

    En 1982, gouvernement Mauroy, les entreprises nationalisées gardèrent leur forme judiciaire initiale, l'État s'est simplement substitué aux actionnaires, ainsi, elles ont continué à être régies par le droit privé. En 1946, la nationalisation a touché un secteur : l'État confie le monopole à une personne morale de droit public qu'elle créa, EDF.

    En général, les biens affectés à un SPIC relèvent du domaine privé sauf si un texte les incorporent au domaine public (biens immobiliers affectés au service public ferroviaire).

    NB : depuis août 2004, EDF est devenue une société commerciale.

    Les procédures d'acquisition utilisée en droit privé sont aussi utilisables dans le domaine public (prescription acquisitive…).

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     §2 : La perte de propriété en droit public.

    Il n’y a pas de principe de libre disposition du bien. C'est sur ce point de la perte de propriété que le régime administratif va se faire le plus ressentir.

    Exemple : protection des deniers publics. Il existe des principes qui vont encadrer la cession de biens appartenant au domaine public, mais pour certains biens, c'est la perte de propriété elle-même qui est inenvisageable. Le droit de la domanialité publique empêche la cession ou la perte de biens publics.

                                               A. La perte de propriété impossible.

    Cela concerne le droit de la domanialité publique, c'est-à-dire les biens appartenant au domaine public. Ce droit est un droit de la protection. Il s'agit d'assurer la protection de biens qui sont nécessaires à la satisfaction d'un certain nombre d'intérêts généraux essentiels, des biens qui vont permettre la circulation des personnes et des biens. Ce droit implique un principe d'inaliénabilité ou d'indisponibilité du bien. Ce principe a pour première raison d'être la protection d'une affectation. C'est l'usage qui est fait du bien qui le rend indisponible. Cela concerne essentiellement les biens du domaine public artificiel. Concernant le domaine public artificiel, on considère que le principe d'indisponibilité du bien est fondé sur le principe de continuité du service public. Le principe d'indisponibilité des biens du domaine public naturel va être fondé sur la nécessaire protection d'éléments du patrimoine naturel qui sont irremplaçables. Cela concerne aussi les biens meubles incorporés dans le domaine public, tels qu'une collection de musées par exemple.

    Conséquences de ce principe d'indisponibilité des biens appartenant à une personne publique :

             -- La nullité des aliénations volontaires, c'est-à-dire d'une vente de biens appartenant au domaine public (dès lors qu'ils n'ont pas été déclassés). Les acheteurs de ces biens sont tenus de les restituer même s'ils sont de bonne foi. Ils ne peuvent pas obtenir le remboursement du prix qu'ils ont payé, mais ils peuvent engager la responsabilité de l'administration et ainsi obtenir des dommages et intérêts.

             -- La nullité des échanges : bien du domaine public contre bien du domaine privé. Mais le prêt est possible.

             -- La nullité des cessions forcées : un bien du domaine public ne peut pas faire l'objet par exemple qu'une expropriation. Il existe une autre procédure : la procédure des mutations domaniales qui peut aboutir à priver une collectivité publique d'un bien au bénéfice d'une autre collectivité publique sans indemnité.

             -- Le principe d’imprescriptibilité qui empêche toute action possessoire de la part d'un particulier à l'encontre d'une collectivité publique propriétaire.

                          B. La protection des propriétés publiques.

    Elle concerne les conditions dans lesquelles les biens du domaine privé peuvent être aliénés. Il existe des aliénations interdites concernant les biens du domaine privé.

    Exemple : les chemins ruraux : ce sont des dépendances du domaine privé du fait de la loi, néanmoins ils sont affectés à l'usage du public, donc leur cession ne peut être autorisée qu'après leur désaffection, sinon l'aliénation est atteinte.

         

    Le droit de propriété publique impose également des contraintes.

    Problème des privatisations : c’est la cession de biens publics. La privatisation peut être considérée comme une cession de biens du patrimoine public vers la propriété privée. Il y a un encadrement juridique mis en place par le conseil constitutionnel en 1986. 1986 : Mitterrand / Chirac. Le gouvernement passe par la voie des ordonnances : il fait voter une loi par le parlement pour habiliter le gouvernement à privatiser. Le conseil constitutionnel valide la loi d'habilitation. Les ordonnances sont votées, mais Mitterrand refuse de signer. Donc blocage. Le gouvernement transforme ces ordonnances en projet de loi, qui sont votés.

    Un certain nombre de contraintes sont édictées dans la décision du 25-26 juin 1986 : dispositions constitutionnelles qui interdisent toute sortie de certaines entreprises du patrimoine public. Alinéa 9 du préambule de 1946 : «  toute entreprise dont l'exploitation a ou acquiert tout bien ou … ».

    Les caractères d'un service public national ou d’un monopole de fait doit devenir la propriété de la collectivité. Le service public qui a une exigence précisée par la constitution ne peut être privatisé. Il existe donc un espace irréductible de propriété publique. De manière théorique, on considère que les services publics constitutionnels poussent la souveraineté (police, maintien de l'ordre public, armée…). Pouvait-on appliquer ceci à l'enseignement public laïque ?

    Cette cession apparaît très fortement réglementée :

     

             -- La détermination du prix de la cession est une liberté très restreinte.

    Exemple : cession de biens pour 1€ symbolique : c'est l'hypothèse de la commune qui cède des terrains pour 1€ afin d'attirer les entreprises. Ca pose un problème au regard du droit des aides, au regard du droit communautaire (il est vigilant sur les aides nationales), du principe de libre concurrence, et du droit des propriétés publiques.

    Au niveau du droit de propriété publique, 2 principes s’y opposent :

                       _ Il est interdit aux personnes publiques de consentir des libéralités, en vertu du principe d'égalité des citoyens devant les charges publiques. Il serait critiquable que certains citoyens bénéficient d'avantages par rapport aux autres.

                       _ Dans la décision du 25-26 juin 1986, se dégage le principe suivant : les biens ou les entreprises appartenant au patrimoine public, ne peuvent être cédé à des personnes poursuivant un intérêt privé pour un prix inférieur à leur valeur. Le fondement de ce principe se trouve dans l'article 17 de la DDHC.

    Mais le juge administratif de Besançon a également appliqué ce principe à d'autres situations, tels une cession de terrain pour 1€ symbolique, alors que c'était une pratique courante depuis le début des années 80.

    Le conseil d'État a finalement admis la validité de la cession dans l’arrêt «  Commune de FOUGEROLE » du 3 novembre 1997 car la commune avait exigé une compensation : l'entreprise s'était engagée à créer un certain nombre d'emplois sur la commune (motifs d'intérêt général). Il y a donc une contrepartie.

    En droit civil, le vendeur doit avoir un avantage. Si le vendeur a une position libérale, le juge requalifiait la vente en donation. C'est l'idée d'intérêt à la vente.

    Cette idée d'intérêt général se trouve dans d'autres affaires : en matière de terrain pour construire des logements sociaux, ou encore en matière de prix préférentiel d’un terrain pour un jeune couple qui désire s'installer sur la commune.

    L'acheteur doit donc s'engager. S'il se désengage, il doit rembourser le prix réel de terrain, mais c'est peu probable dans les faits.

     

             -- Contraintes qui tiennent à l'autorité compétente pour décider de la privatisation.

    Exemple : les forêts domaniales ne peuvent être vendues qu'en vertu d'une loi.

    Exemple : pour privatiser une entreprise, il faut une loi.

     

             -- Il existe également une procédure d'encadrement d’évaluation du prix de la cession afin de défendre des intérêts patrimoniaux de l'État.

                       _ l'évaluation est réalisée par des experts indépendants,

                       _ il existe des critères à prendre en compte pour évaluer,

                       _ le respect de l'indépendance nationale doit être assuré. Exemple : la cession d'anciens bâtiments militaires ne peut être faite qu'à des Français,

                       _ il existe une procédure d'adjudication publique.

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