• L'acte administratif émane d'une autorité administrative

    L’acte administratif est pris par une autorité administrative dans l'exercice d'un pouvoir administratif

       L’acte administratif unilatéral est une décision prise par une autorité administrative et destinée à produire des effets à l’égard des tiers à l’acte, des effets extérieurs.  

     

     L’autorité administrative est différente de la personne publique. Dans l’État, les autorités exécutives n’agissent pas toujours en tant qu’autorités administratives. Les autorités exécutives suprêmes de l’État exercent des fonctions administratives, mais également d’autres fonctions : l’action gouvernementale. Certains organes judiciaires ou parlementaires peuvent agir parfois, à raison des fonctions qu’ils exercent, comme des organes ou des autorités administratives. Le président de l’Assemblée nationale à des fonctions administratives : gestion des agents de l’Assemblée.

    L’autorité administrative n’est pas une notion organique, mais fonctionnelle, c’est l’autorité en tant qu’elle assure des fonctions administratives.

    1.    Les actes de gouvernement

    Il y a, à la base de la théorie des actes de gouvernement un souci universel des juges. L’acte n’étant pas qualifié d’acte administratif n’est pas susceptible de recours pour excès de pouvoir, il est doté d’une immunité juridictionnelle complète. Il n’est pas susceptible d’entraîner la responsabilité de l’État, parce que les juges n’ont pas, en général, l’envie de prendre en charge des problèmes strictement politiques. Au départ, il y avait la théorie du mobile politique : arrêt de 1822 Laffitte concernant une décision financière d’un ministre à l’égard de la famille Bonaparte. Le Conseil d’État ne veut pas connaître de cette décision parce qu’elle est prise pour un mobile politique. En 1875, il met un terme à la théorie du mobile politique, pour introduire les actes de gouvernement : le ministre de la guerre décidait de réintégrer  Bonaparte dans l’annuaire militaire. Le Conseil d’État accepte le recours, il n’y a plus de mobile politique. Il y a des actes du pouvoir exécutif qui ne sont pas des actes de nature administrative.

    Ce sont d’une part les actes qui touchent les relations entre les organes publics constitutionnels et d’autres part les actes non détachables des relations publics de la France.

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    a.    Les actes qui touchent les relations entre les organes publics constitutionnels

    Actes de dissolution de l’Assemblée nationale touchent l’équilibre de la séparation des pouvoirs. 

    Décret de mise en application de l’article 16 : arrêt du 6 mars 1962 Ruben Servens.

    La nomination d’un membre du Conseil constitutionnel : Mme. Ba attaque la décision de nomination de l’un des sages de la République.

    M. Tabaca veut attaquer la décision du Président de saisir le Conseil Constitutionnel : ce contrôle n’est pas un acte administratif mais un acte gouvernemental.

    Le premier ministre refuse de saisir le Conseil constitutionnel sur le fondement de l’article 37 alinéa 2 de la Constitution. C’est une disposition déclassée susceptible d’être modifiée en Conseil des ministres parce qu’elle était du domaine législatif. Il faut préalablement que le Conseil constitutionnel l’ai déclaré inconstitutionnelle. CE 3 décembre 1999 Association ornithologique et mammalogique de Saône et Loire. La décision de saisir ou de ne pas saisir le Conseil constitutionnel sur la base de l’article 37 alinéa 2 sert à savoir s’il s’agit d’une dispo à caractère réglementaire ou non.

    b.    Les actes non détachables de la conduite des relations extérieures ou internationales

    Certains actes touchent à la conduite des relations internationales de la France, mais certains sont détachables et d’autres non.

    La renonciation de l’extradition de la repentie des Brigades rouges : l’extradition est d’abord une question de relations entre États. L’extradition concerne-t-elle les relations internationales de la France ? L’extradition se fait par décret, est-il alors susceptible de faire un recours pour excès de pouvoir ? Depuis l’arrêt Decerf de 1937 : un décret d’extradition est détachable des relations internationales, il est donc attaquable. Des arrêts de Conseil d’État mettent en jeu des États comme partie : confédération Suisse, Royaume-Uni… des États peuvent donc faire recours contre le refus d’extradition.

    2.    Les actes unilatéraux des autorités non exécutives

    a.    Les fonctions administratives des organismes juridictionnels

    §  Qu’est-ce qu’une juridiction ?

    Les administrations sont des autorités d’application de la loi, mais c’est aussi le cas des juridictions. Il y a une proximité entre juridictions et administrations. Ce qui distingue un organisme juridictionnel d’un organisme administratif : dans la majorité des cas, le problème ne se pose pas car la loi qualifie l’organisme. En principe la loi fixe le statut de juridiction ou d’administration. Marginalement, on peut avoir affaire à des textes silencieux sur cette qualification, il faut donc les identifier et les reconnaître. Pour se faire, il faut utiliser la méthode du faisceau d’indices. Il y a 3 types d’indices, de critères :

    • Composition de l’organisme : dans l’hypothèse ou l’organisme n’est pas qualifié, le critère de la collégialité est important. L’indice doit être renforcé par le statut dans l’exercice de leur fonction de membres indépendants. L’indépendance est un fondement essentiel de la juridiction dans tout État de droit. Si un collège où l’indépendance des membres dans l’exercice de leur fonction est suffisamment garantie. Lorsque le collège est entièrement composé de fonctionnaire, ça n’est pas un indice favorable pour la qualification de cet organisme comme juridiction.
    • Critère formel : la procédure devant le collège doit être contradictoire. La décision de justice doit aussi être motivée.
    • Critère matériel ou fonctionnel : une juridiction prend une décision en droit et strictement en droit. Une juridiction ne statue pas en pure opportunité, de manière discrétionnaire. Si les textes qui instituent cet organisme disent qu’il dispose d’une marge discrétionnaire, ce n’est pas un organisme juridictionnel. Le pouvoir discrétionnaire est fondé sur un avis politique. La fonction juridictionnelle s’est tranchée en droit, normalement soit elle tranche un litige entre des prétentions opposées, soit elle prononce une peine.

    §  Les actes administratifs des autorités judiciaires

    Les autorités judicaires, sont des organes des institutions judicaires qui n’exercent pas des fonctions de Justice. Elles ont a organisé la juridiction elle-même, mais organisé n’est pas exercer la fonction juridictionnelle elle-même. Cela relève des actes administratifs d’organisation de la justice administrative. La justice est aussi un service public donc l’idée à retenir est que l’exercice de la fonction judiciaire doit être indépendant et séparée de la fonction administrative et donc de la juridiction administrative. Les juges judiciaires ne sont pas soumis à la juridiction administrative. Mais lorsque le président d’une juridiction prend une décision pour organiser sa juridiction il s’agit d’un service public. La justice est d’un côté un service public avec une fonction d’organisation et en m^me temps, elle a une fonction juridictionnelle séparée.

    Exemple : le président d’une juridiction désigne le juge rapporteur : conditionne l’instruction d’une affaire spécifique et cela n’est pas détachable de la bonne direction d’une instance. C’est directement lié à la fonction judiciaire.

    Il en va de même de la décision qui conditionne la formation de jugement.
    cela constitue l’ensemble des actes préalables nécessaires à l’exercice de cette fonction.

    Un procureur de la république donne un avertissement à un substitut sur sa manière de conduire ses affaires, c’est un acte administratif, arrêt du CE 30 janvier 1975 Volf et Exertier. CE 1er Décembre 1972 demoiselle Obrego. Ces actes ne touchent pas directement la fonction de juger, c’est détachable de l’exercice des fonctions juridictionnelles.

    Cela ne concerne que les magistrats du parquet car c’est le CSM qui prononce la condamnation des magistrats du siège. Les mesures disciplinaires sont des décisions juridictionnelles, il a été jugé que le CSM statuant en matière disciplinaire à l’égard des magistrats du siège est une fonction de juridiction et non d’administration. Le CSM remplit alors tous les critères de juridiction.

    Arrêt du Conseil d’État du 12 juillet 1969, arrêt L’étang : oui c’est une juridiction qui statut sur les sanctions à l’égard des agents de l’État, des fonctionnaires : le CSM est donc une juridiction administrative. Les juridictions judicaires n’ont pas la maîtrise ultime de leurs mesures disciplinaires.  

    Exemple : le juge d’application des peines prend des décisions relatives aux modalités d’exécution des peines. Il prend aussi des décisions relatives à la durée effective de la peine. La ligne de partage est subtile entre fonctions administratives et fonctions juridictionnelles. Les fonctions sont administratives  lorsqu’elle porte sur les modalités d’exécution de la peine : administration des établissements pénitentiaires. Toutes décisions qui touchent à la durée ou la nature de la peine prononcée par un juge, qui affectent la peine, sont rattachées aux fonctions judiciaires.

    La distinction remonte à la décision de principe du Tribunal des conflits du 27 novembre 1952 Préfet de Guyanne.

    §  Actes émanant du Conseil constitutionnel et de ces organes

    Une décision du Conseil constitutionnel n’est pas susceptible de recours (article 62). Les organes ne se bornent pas à rendre des décisions. Une affaire brûlante suscité par un M. Brouant : le Conseil constitutionnel avait adopté un règlement intérieur qui concernait ses propres archives. Le problème c’est qu’il existe une loi sur les archives de 1978 modifiée en 2008. Cette loi alors applicable contenait des dispositions sur le dépôt et la consultation des archives des juridictions. L’acte n’est pas une décision du Conseil constitutionnel. C’est un acte dit de règlement intérieur. Serait-il un acte administratif ? Le Conseil d’État allait-il annulé un règlement du Conseil constitutionnel ? Le commissaire du gouvernement a dit : oui le Conseil d’État est compétent, oui le règlement est illégal et il doit être annulé. Mais, le Conseil d’État affirme que ce règlement n’est pas dissociable des conditions dans lesquelles le conseil exerce les missions qui lui sont confiées par la Constitution. Les institutions juridictionnelles publiques commentent leur propre décision et imposent le point de vue officielle sur leurs propres décisions.

    b.    Les fonctions administratives des organes parlementaires

    Dans l’exercice de certaines fonctions, les organes des assemblées parlementaires exercent des fonctions administratives. Leurs actes sont susceptibles de recours devant les juridictions administratives. Les fonctions des assemblées parlementaires sont : la loi, le budget et contrôle de l’exécutif.

    Les organes dirigeant les assemblées parlementaires peuvent être amenés à prendre des décisions qui touchent à l’administration des assemblées. Décision du Conseil d’État du 5 mars 1999, Président de l’Assemblée nationale.  Pour conclure un contrat il y a de la part de chaque partie un moment unilatéral préalable à la signature. C’est un acte unilatéral détachable du contrat : la décision de signer, de s’engager dans le contrat bilatéral.

    Il faut faire attention lorsque dans la définition de l’acte unilatéral on précise que l’acte doit être pris à par une autorité administrative, cette notion n’a pas un sens organique, mais un sens fonctionnel. Des organes rattachés à des fonctions exécutives ou parlementaires peuvent agir en tant qu’autorités administratives.

    3.    Les actes administratifs unilatéraux des personnes privées

    Les personnes privées peuvent prendre des actes unilatéraux de nature administrative et donc susceptible de recours devant le juge administratif dans 3 types d’hypothèses :

    • Personne privée qui gère un SPA.
    • Personne privée qui gère un SPIC
    • Personne privée qui agit dans des circonstances exceptionnelles.

    a.    Personne privée qui gère un SPA

    Il faut que ce soit des actes pris dans l’exercice de fonction de SPA.

    Ces actes sont administratifs s’ils sont l’expression, la mise en œuvre de prérogatives de puissance publique. C’est la possibilité pour la personne privée d’imposer des obligations juridiques sans leur consentement.

    Arêt CE 31 juillet 1942 Arrêt Monpeurt

    Arrêt Bougen du 19 avril 1943 du CE : actes unilatéraux par les ordres professionnels.

    Jurisprudence fédérations sportives : CE 1974 Sieur Benjon

    b.    Personne privée qui gère un SPIC

    Si l’acte émane d’une personne privée en charge de ce service, l’acte est administratif parce qu’il a la nature d’un règlement administratif. Tribunal des conflits du 15 janvier 1968.

    -      TC 15 janvier 1968, Cie Air France c. Epoux Barbier (GAJA) :

    -      Considérant que si la Compagnie nationale Air France, chargée de l’exploitation de transports aériens, est une société anonyme c’est à dire une personne morale de droit privé, et si, par suite, il n’appartient qu’aux Tribunaux de l’ordre judiciaire de se prononcer au fond sur les litiges individuels concernant les agents non fonctionnaires de cet établissement, les juridictions administratives demeurent, en revanche, compétentes pour apprécier, par voie de question préjudicielle, la légalité des règlements émanant du Conseil d’administration qui, touchant à l’organisation du service public, présentent un caractère administratif ; qu’aux termes du décret n° 50-835 du 1er juin 1950 et de l’article 143 du Code de l’aviation civile et commerciale alors en vigueur, le personnel de la Compagnie Air France est soumis à un statut réglementaire, arrêté par le Conseil d’administration et approuvé par le Ministre chargé de l’aviation civile et commerciale et par le Ministre des Finances et des Affaires économiques ; que dès lors, en application de ces dispositions, combinées avec celles de l’article 31-0 du Livre 1er du Code du Travail, les conditions de travail de ce personnel ne sont pas fixées par voie de convention collective ;

    -      Considérant que le règlement, établi le 20 avril 1959, dans le cadre des prescriptions ci-dessus analysées, par la Compagnie nationale Air France pour fixer les conditions de travail du personnel navigant commercial, comporte, notamment en article 72 - lequel dispose que le mariage des hôtesses de l’air entraîne, de la part des intéressées, la cessation de leurs fonctions - des dispositions qui apparaissent comme des éléments de l’organisation du service public exploité ; que ces dispositions confèrent audit acte dans son intégralité un caractère administratif et rendent compétentes les juridictions administratives pour apprécier sa légalité ;

    -      Décide :

    -      Article premier. - Il est déclaré que les juridictions administratives sont compétentes pour apprécier la légalité des dispositions du règlement, en date du 20 avril 1959, par lequel la Compagnie nationale Air France a fixé les conditions de travail du personnel navigant commercial.

    c.    Personne privée qui agit dans des circonstances exceptionnelles

    La jurisprudence admet que dans certaines circonstances particulières des personnes peuvent être conduites à exercer des fonctions qui relèvent des autorités administratives publiques. Lorsqu’une personne privée prend en charge dans l’urgence de telles fonctions, il faut la traiter comme des agents administratifs : réglementation de la circulation par un témoin…

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