L’acte déclaratif d’utilité publique Fiches/Cours

L’acte déclaratif d’utilité publique ou déclaration d’utilité publique

La déclaration d’utilité publique est un acte juridique qui constate, après enquête publique, l’intérêt général d’un projet et qui conditionne donc sa poursuite matérielle.

C’est l’acte le plus important dans la procédure d’expropriation.

A) L’autorité compétente pour établir la déclaration d’utilité publique

Les autres fiches de cours :

Avant la loi de 2010, si le commissaire enquêteur avait émis un avis défavorable, la déclaration d’utilité publique ne pouvait être adoptée qu’après décret en Conseil d’Etat. Même quand il s’agissait d’un petit projet, il fallait un avis favorable du commissaire. Pour des raisons de gain de temps, cette garantie pour les administrés a été supprimée.

Selon l’importance du projet, la déclaration d’utilité publique est prise par arrêté ministériel du Premier Ministre ou du Ministre, ou par arrêté préfectoral du Préfet territorialement compétent.

L’avis du commissaire enquêteur est quand même utile car le Ministre ou le Préfet suivront presque toujours son avis.

Depuis la loi de 2010, celui qui prend la déclaration d’utilité publique doit tenir compte de l’avis du Ministre de l’environnement donné sur l’étude d’impact du projet pour les projets ayant une incidence sur l’environnement.

Il y a encore plusieurs cas où la déclaration d’utilité publique ne peut être adoptée qu’après décret en Conseil d’Etat : ces projets sont fixés par l’article R.11-2 du Code de l’expropriation.

Ex : pour la création d’autoroutes, d’aérodromes de catégorie A, de centrales nucléaires et électriques, pour la création ou le prolongement de lignes du réseau ferré national.

À partir du moment où le projet est rendu, que l’avis de la commission d’enquête soit positif ou négatif, la déclaration d’utilité publique devra être adoptée en Conseil d’Etat. Si tel est le cas, la déclaration d’utilité publique peut faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir devant le Conseil d’Etat. C’est problématique car le même acte juridique va être déféré deux fois devant le Conseil d’Etat, d’abord pour rendre un avis en Conseil d’Etat devant les sections administratives, puis par le biais d’un recours pour excès de pouvoir devant les sections contentieuses.

La dualité fonctionnelle (conseiller du Gouvernement et juge administratif) du Conseil d’Etat pose problème au niveau de l’impartialité car le Conseil d’Etat va devoir se prononcer deux fois sur le même acte de déclaration d’utilité publique.

Se pose la question de savoir si cela est contraire au droit à un procès équitable de l’article 16 de la DDHC. Si le Conseil d’Etat admet la déclaration d’utilité publique par décret en Conseil d’Etat, les justiciables pensent qu’il ne voudra pas annuler l’acte quand il sera saisi d’un recours pour excès de pouvoir à son propos.

Cette question de cumul de fonctions du Conseil d’Etat avait déjà été posée de nombreuses fois devant le Conseil d’Etat et devant la CEDH sur le fondement de l’article 6§1 de la CESDH qui garantit le droit à un procès équitable. La juridiction avait considéré que ce cumul de fonctions pouvait être problématique et suite à ces arrêts, un décret du 6 mars 2008 est intervenu pour réformer le Conseil d’Etat : il fait en sorte qu’un conseiller d’Etat qui a connu le projet en formation administrative ne puisse ensuite en connaître en formation contentieuse, selon la règle du déport.

Cette question de cumul de fonctions du Conseil d’Etat pour le cas des déclarations d’utilité publique en matière d’expropriation est ressortie dans le cadre de la QPC : les justiciables ne soulèvent plus l’article 6§1 de la CESDH mais l’article 16 de la DDHC. Dans l’arrêt de section du 16 avril 2010 Alcaly, le Conseil d’Etat a été saisi d’une QPC dans laquelle les requérants invoquaient l’inconstitutionnalité, au regard de l’article 16 de la DDHC, des dispositions législatives du Code de l’expropriation et du Code de justice administrative, qui permettent au Conseil d’Etat d’être tour-à-tour auteur du décret en Conseil d’Etat et juge de ce même décret.

Pour le Conseil d’Etat, il n’y a pas inconstitutionnalité de la loi car la dualité fonctionnelle du Conseil d’Etat trouve son fondement dans la Constitution, et depuis le décret de 2008, ce ne sont plus les mêmes juges au sein du Conseil d’Etat qui connaissent tour-à-tour du même texte sous ces deux différents aspects.
Le Conseil constitutionnel avait déjà tranché en ce sens, ce qui signifie que le Conseil d’Etat n’avait pas à renvoyer cette QPC au juge constitutionnel puisque la question n’était pas nouvelle.

B) L’effet de la déclaration d’utilité publique

C’est l’acte juridique qui rend possible la poursuite de l’opération d’expropriation :

si elle n’est pas adoptée, le projet s’arrête là ;
en revanche, si elle est adoptée, elle ne rend pas obligatoire la poursuite du projet, l’administration expropriante peut décider de renoncer au projet.

Si l’administration, une fois la déclaration d’utilité publique adoptée, reste inerte, ne fait rien, cela pose problème. En effet, les propriétaires privés savent que leurs terrains sont dans le périmètre d’une déclaration d’utilité publique, qu’ils peuvent être expropriés ; cela dit, il faut attendre que l’administration exproprie et verse l’indemnité d’expropriation pour pouvoir acheteur un autre terrain : ils ont donc tout intérêt à ce que cela se passe vite, alors que l’administration mettait dix à quinze ans pour faire aboutir une expropriation. Il faut donc trouver un juste milieu entre les intérêts en cause.

La déclaration d’utilité publique doit fixer un délai de réalisation de l’expropriation, et plus précisément, ce délai ne doit pas dépasser cinq ans, et même dix ans pour certains projets d’urbanisme (pour les réserves foncières).

Si ce délai est dépassé, la déclaration d’utilité publique est en principe caduque, mais l’administration a la possibilité de proroger sans aucune formalité l’acte une fois et pour cinq ans, à la condition qu’il n’y ait pas de changement de circonstances de droit ou de fait. Il faut juste que ce soit la même autorité que celle qui a prise la déclaration d’utilité publique qui proroge le délai. S’il y a eu changement de circonstances de droit ou de fait (modification de la règlementation en matière d’expropriation, si le projet n’est plus nécessaire), l’administration ne peut pas proroger la déclaration d’utilité publique et si elle veut en adopter une nouvelle, elle devra reprendre la procédure depuis le début.

Le délai de validité de la déclaration d’utilité publique est suspendu pendant le temps du recours contentieux formé à son encontre selon un arrêt du Conseil d’Etat du 14 octobre 2009. L’action contentieuse, si elle est formée par l’exproprié, est donc à double tranchant.

C) Le contentieux de la déclaration d’utilité publique

La déclaration d’utilité publique peut faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir devant le juge de l’excès de pouvoir.

Si c’est une déclaration d’utilité publique prise par arrêté préfectoral, elle relève de la compétence du tribunal administratif territorialement compétent.
Si c’est une déclaration d’utilité publique prise par décret en Conseil d’Etat, elle relève de la compétence du Conseil d’Etat.

L’objet du contrôle exercé par le juge saisi pour une contestation de déclaration d’utilité publique concerne le vice de forme, le vice de procédure, l’inexactitude matérielle des faits, l’erreur de droit et le détournement de pouvoir.

La qualification juridique des faits en matière de déclaration d’utilité publique consiste en la déclaration de l’utilité publique du projet. C’est sur ce point que l’intensité du contrôle du juge peut varier, selon la compétence dont l’administration dispose pour prendre la déclaration d’utilité publique :

si l’administration a une compétence liée, la moindre erreur sera censurée, c’est le contrôle normal ;
si elle dispose d’un pouvoir discrétionnaire (le plus souvent, l’administration à une marge d’appréciation), le juge contrôlera la qualification des faits en cas de grosse erreur, d’erreur manifeste d’appréciation, c’est le contrôle restreint.
En matière de déclaration d’utilité publique, l’administration a un pouvoir discrétionnaire car elle dispose d’une marge d’appréciation pour apprécier ce qui est d’utilité publique et ce qui ne l’est pas. Parfois, le juge passe à un contrôle approfondi, à un contrôle de proportionnalité, à un contrôle maximum. Ce contrôle porte sur un pouvoir discrétionnaire, mais en raison des droits et libertés individuelles en jeu, le juge va au delà du contrôle restreint et exerce un contrôle de proportionnalité.

Ex : c’est le cas en matière de police étrangère, pour les mesures de police administrative, pour le contrôle des installations classées pour la protection de l’environnement, pour le contrôle de l’utilité publique en matière d’expropriation.

Le juge vérifie tous les moyens de légalité interne et externe comme pour tous les autres types d’actes. Néanmoins, pour l’appréciation de l’utilité publique de la déclaration d’utilité publique, le juge a opéré un basculement complet de sa jurisprudence.

Avant 1971, quand le juge contrôlait l’utilité publique d’un projet, il procédait à un contrôle abstrait de cette utilité, c’est-à-dire qu’il se contentait de vérifier si, en soi, le projet était d’utilité publique, mais il ne vérifiait jamais si le projet était en l’espèce justifié. Le juge considérait qu’il ne lui appartenait pas de vérifier l’opportunité des projets qui lui étaient soumis.

Ex : une commune veut réaliser un ensemble scolaire et doit exproprier pour cela ; une déclaration d’utilité publique est adoptée et déférée au juge administratif qui doit apprécier l’utilité publique du projet ; le juge se demande si la réalisation d’un ensemble scolaire est en soi d’utilité publique (par opposition à l’intérêt privé) ; dans l’affirmative, il valide.

Le problème, c’est que si la commune était déjà en sur-effectif en matière d’ensembles scolaires, le juge validait tout de même : le juge ne sanctionnait donc presque jamais les déclarations d’utilité publique pour manque d’utilité publique.

Dans l’arrêt d’assemblé du 28 mai 1971 Ville Nouvelle Est, le Conseil d’Etat retient qu’une opération ne peut légalement être déclarée d’utilité publique que si les atteintes à la propriété privée, le coût financier et les inconvénients d’ordre social qu’elle comporte ne sont pas excessifs eu égard de l’intérêt qu’elle présente.

À partir de 1971, il passe d’un contrôle abstrait à un contrôle concret de l’utilité, de l’opportunité du projet. Ce revirement de jurisprudence a véritablement été révolutionnaire en droit administratif car certains ont pu y voir une acceptation, à défaut d’une volonté, de contrôler l’opportunité du projet, alors qu’il est normalement juge de la légalité. L’opportunité du projet devient donc un élément de la légalité.

À partir de cet arrêt, le juge fait une balance des intérêts, un bilan coût-avantage des intérêts en cause. Il réalise un contrôle concret des projets qui lui sont soumis. Pour apprécier l’utilité publique du projet, il oppose les avantages du projet et ses inconvénients.

Le bilan de cette jurisprudence est assez nuancé :

avant 1971, on reprochait au juge administratif le peu d’annulation de déclarations d’utilité publique fondée sur l’absence d’utilité publique du projet ;
après 1971, en dépit de cette jurisprudence révolutionnaire, il n’y a que très peu d’annulation encore fondée sur l’absence d’utilité publique.

Quand on regarde les arrêts rendus par le Conseil d’Etat, il y a une grande différence à faire selon qu’il est juge de projets locaux ou juge de projets d’envergure nationale :

pour les quelques cas où il y a annulation de déclarations d’utilité publique fondée sur l’absence d’utilité publique, il s’agit de projets locaux,
tandis que, lorsqu’il s’agit de projets d’envergure nationale, le Conseil d’Etat est systématiquement réticent à annuler la déclaration d’utilité publique pour défaut d’utilité publique.

De 1971 à 2010, il n’y a eu que deux projets d’envergure nationale annulés par le Conseil d’Etat pour défaut d’utilité publique :

arrêt d’assemblée du Conseil d’Etat du 28 mars 1997 Association contre le projet d’autoroute trans-chablaisienne ; le Conseil d’Etat avait annulé une déclaration d’utilité publique qui portait sur la réalisation d’un tronçon d’autoroute (une extension) en pratiquant le bilan coût-avantage du projet ; l’avantage était réduit et le coût phénoménal, le juge a donc déclaré que le bilan était négatif ;
arrêt du Conseil d’Etat du 10 juillet 2006 Association inter-départementale pour la protection du lac de Sainte-Croix ; le Conseil d’Etat avait annulé un projet de ligne haute-tension dans les gorges du Verdon, l’inconvénient étant d’ordre environnemental : le Conseil d’Etat a considéré qu’il y avait de trop graves atteintes portées à une zone d’intérêt exceptionnel (comparer à contrario avec l’arrêt du 27 mars 2009 Association La vie ne tient qu’à un fil où il s’agissait là encore d’un projet de ligne haute-tension, mais cette fois-ci, le Conseil d’Etat a retenu l’utilité publique et n’a pas annulé la déclaration d’utilité publique).

Au delà du contentieux proprement dit, cet arrêt a apporté un effet préventif vis-à-vis de l’administration : il faut admettre qu’avant cet arrêt, l’administration était dans une situation de quasi-impunité vis-à-vis de ses administrés. Elle savait que le contrôle du juge n’était pas très poussé ; cette décision a astreint l’administration à une discipline qu’elle n’avait pas jusque là.

Les juridictions administratives sont soumises à une obligation de délai raisonnable de jugement en application des articles 6 et 13 de la CESDH, et celle-ci s’applique naturellement au contentieux de la déclaration d’utilité publique, de sorte que, lorsqu’un requérant se plaint valablement de la longueur du délai de jugement d’une déclaration d’utilité publique, la responsabilité de l’Etat sera engagée et le requérant pourra être indemnisé. C’est l’arrêt du Conseil d’Etat du 14 avril 2010 M. Durand.

D) L’effet de l’annulation de la déclaration d’utilité publique

Le fait que la déclaration d’utilité publique soit annulée rend impossible la poursuite de la procédure d’expropriation : l’administration doit arrêter immédiatement le déroulement de la procédure.

En revanche, la question qui se pose est de savoir quel est l’effet de l’annulation de la déclaration d’utilité publique sur les actes ultérieurs de la procédure d’expropriation, et notamment sur l’ordonnance d’expropriation du juge judiciaire.

L’ordonnance d’expropriation est l’acte juridique du juge judiciaire qui opère le transfert de propriété entre le propriétaire particulier et l’administration.

Que faire si le juge judiciaire a déjà rendu son ordonnance d’expropriation au moment où la déclaration d’utilité publique a été annulée ?

Soit l’ordonnance d’expropriation du juge judiciaire est encore susceptible de recours au moment où la déclaration d’utilité publique est annulée : dans ce cas, il n’y a aucun problème, le requérant va donc faire un recours contre l’ordonnance d’expropriation devant la Cour de cassation en invoquant le défaut de base légale de cette dernière, et la Cour fera droit à la demande et annulera l’ordonnance d’expropriation. C’est extrêmement rare parce que le délai de recours contre une ordonnance d’expropriation est extrêmement court, quinze jours seulement.
Soit l’ordonnance d’expropriation du juge judiciaire n’est plus susceptible de recours au moment où la déclaration d’utilité publique est annulée : dans ce cas, elle est définitive, il y a donc un problème.

Jusqu’en 2005, le juge considérait que le transfert de propriété ne pouvait plus être remis en question. Le juge judiciaire compensait cette illégalité en imposant à l’administration une indemnisation aux requérants. C’était contraire à l’article 1er du premier protocole additionnel de la CESDH. Le législateur et le pouvoir règlementaire sont donc intervenus :

l’article 4 de la loi du 2 février 1995 modifie le Code de l’expropriation et précise désormais qu’en cas d’annulation d’une déclaration d’utilité publique par le juge administratif, tout exproprié peut faire constater par le juge de l’expropriation que l’ordonnance portant transfert de propriété est dépourvue de base légale. Puisque le transfert de propriété a été opéré, il est tout à fait probable que l’administration ait pris possession du bien, qu’elle ait entrepris des travaux, et ce en dépit de son défaut de base légale ;
le pouvoir règlementaire est intervenu pour essayer de tirer les conséquences pratiques de cette loi de 1995 : c’est le décret du 13 mai 2005 codifié aux articles R.12-5 et suivants du Code de l’expropriation. Une fois que l’administré a fait constater par le juge judiciaire ce défaut de base légale, quelles sont les conséquences pratiques ?

— Si la restitution pure et simple du bien est possible, celle-ci doit obligatoirement être effectuée.

— Dans le cas où elle n’est pas possible, le décret essaye d’envisager toutes les options :

– la destruction des travaux entrepris aux frais de l’administration et la remise en état du bien ;

– la restitution partielle du bien ;

– l’indemnisation du requérant, qui va couvrir la valeur du bien dont il est dépossédé, ainsi que des dommages et intérêts en réponse au préjudice subi.

Très souvent, cette procédure d’indemnisation se fait dans un délai extrêmement long en raison de l’intervention des deux ordres de juridiction. La contestation est d’abord portée devant le juge administratif : si le requérant obtient satisfaction, il devra saisir le juge judiciaire pour que celui-ci constate que l’ordonnance est illégale, puis évalue l’indemnité : ces deux actions contentieuses engagées l’une après l’autre sont susceptibles d’appel et de cassation.

C’est ce qu’illustre un arrêt de la CEDH en date du 21 février 1997 Guillemin c./France où la requérante en question avait suivi la procédure et obtenu une indemnisation, mais cela a duré quatorze ans ! La CEDH considère donc qu’elle a droit à une autre indemnité en raison de la violation du délai raisonnable de jugement.