L'administration fiscale en charge du contrôle fiscal Fiches/Cours

LES ADMINISTRATIONS EN CHARGE DU CONTRÔLE ET DU CONTENTIEUX FISCAL

A priori, le contribuable est censé être de bonne foi. En outre, l’administration fiscale a un droit général de contrôle des déclarations et des actes utilisés pour l’établissement des impôts. C’est un droit général puisque nous sommes encore en France dans un système en permanence déclaratif. La source n’est plus le Code Général des Impôts mais le livre de procédure fiscale (LIVRE DES PROCÉDURES FISCALES)

L’organisation de l’administration fiscale

Le ministère de l’économie et des finances est installé rue de Bercy et il comprend 3 directions générales :

Les autres fiches de cours :

la direction générale des impôts (DGI) maillon essentiel de notre système fiscal, relayé au niveau local par les centres des impôts, compétent pour l’assiette et le contrôle des impôts. Et d’autre part par les recettes des impôts qui assurent le recouvrement des taxes sur les salaires, la TVA, des droits d’enregistrement et de l’ISF.
La direction générale de la comptabilité publique : assure le recouvrement des impôts directs. Elles sont relayées au niveau local par la trésorerie principale.
La direction générale des douanes et des droits indirects : englobe les droits de douanes ou toute contribution indirecte ou accises (alcools, produits pétroliers).

1 : Généralités sur le contrôle ou le contentieux fiscal

C’est une démarche qui met face à face le contribuable et l’administration.

une triple actualité
illustration
phénomène d’actualisation

Une triple actualité

On relève des tendances lourdes.

La première tendance est la lutte contre la fraude fiscale et le blanchiment. Or, cette actualité est confrontée à deux autres éléments :
le renforcement de la protection des droits du contribuable. Deux instruments traduisent cette idée : d’abord la charte du contribuable vérifié (loi ECARDI de 1987), et ensuite la charte du contribuable. Il faut le prendre au sens monarchique du terme.
Le troisième élément est une refonte des relations entre l’administration et les administrés (contribuables) qui passe par de nouvelles formes de dialogue, nouvelles formes de déclaration (télé déclaration et télé paiement). Cela passe aussi par une refonte complète du régime des pénalités. Il convient de souligner l’importance sur ce point du rapport de performance du ministre des finances sur le contrôle. La machine fiscale s’intéresse davantage aux grandes fraudes.

On a 4 illustrations quant au renforcement des missions de l’administration :

la loi de 2001 relative à la sécurité quotidienne. A partir de cette loi, les agents de la DGI peuvent concourir à la recherche des preuves d’infractions réprimées par le code pénal et cela en matière de trafic de stupéfiants et de proxénétisme
la loi de 2001, c’est la confirmation des pouvoirs légaux d’accès reconnus notamment aux services fiscaux aux informations conservées par les opérateurs des télécommunications.
à partir de 2000 , développement des pôles de recouvrement contentieux dans chaque département, on a un système fédéral qui associe tous les services de l’Etat en matière de recouvrement des impôts. En 2000 , il y a avait 8 départements. En 2002, systématisation. On a créé une instance nationale d’assistance en cas de difficultés
développement de l’assistance mutuelle entre états pour le recouvrement des impôts. C’est la conséquence d’une directive de 2001 transposée par la loi de finances rectificative 2002 et qui confère un caractère exécutoire aux titres de recouvrement émis par un Etat membre de l’UE

Les phénomènes d’actualités importants traduisent l’évolution des rapports entre les contribuables et l’administration.
On a interlocuteur fiscal unique en dehors du monde économique. En 2002, on a créé la direction des grandes entreprises. Le seuil de détermination est de 600 millions du chiffre d’affaire par a :. 23 000 entreprises sont dans ce cas en France
Il y a l’émergence du médiateur du ministère des finances crée en 2002 et qui a vocation à résoudre les litiges notamment fiscaux
De plus en plus on a le sentiment que la convention européenne des droits de l’homme et ses protocoles additionnels s’appliquent au droit fiscal ce qui n’était pas le cas il y a 10 ans (le CE s’y opposait)
C’est la pratique de l’affirmation de la bonne foi du contribuable. On a vu pour la première foi pour 800 000 contribuables apparaître l’émergence de lettre de relance amiable, 6-7 mois après le dépôt de la déclaration. On permet de rectifier sans pénalités.
Le dernier élément c’est une actualité juridique : trois textes doivent ê remis en avant :
ordonnance du 25 mars 2004 relative à des mesures de simplification en matière fiscale. Elle s’applique dès le 1^er juin 2004 et a supprimé le concept de redressement fiscal (proposition de rectification). La procédure est la même.
Ordonnance du 7 décembre 2005 de simplification en matière fiscale dont l’objectif essentiel est l’harmonisation et aménagement du régime des pénalités : on supprime des dizaines de petites pénalités additionnelles
La loi de finance pour 2006 est adoptée au même moment : elle réforme le régime des taux d’intérêt de retard. (débat sur les 0,75 % de pénalité par mois de retard : Le CE n’a jamais tranché, ni la Cour de Strasbourg) : aujourd’hui, le tarif est tombé à 0,4% par mois de retard.

2 : L’administration compétente

Le professeur Beltrane décrit cette administration comme étant constituée de l’ensemble des organes par lesquels sont ainsi contrôlés et recouvrés les divers impôts. M Bouvier dit « liquider » : c’est un terme plus restreint.

1 : La DGI

Elle est chargée de calculer l’impôt dû. L’impôt est paye au Taxe Professionnelle. On dissocie le monde économique des particuliers. Les entreprises ont un interlocuteur fiscal unique pour l’assiette et le recouvrement

Elle représente environ 80 000 agents aujourd’hui : c’es la plus grande administration des finances organisée par un décret du 16 avril 1948, qui a été d’application lente. L’application n’a été parachevée qu’en 1969 (21 ans)

Sa mission essentielle est d’établir l’assiette des impôts et de la contrôler bien sûr et de les liquider pour ce qui concerne les impôts qui relèvent du rôle nominatif.

C’est une liste qui contient les mentions relatives à l’identification du contribuable et à l’imposition concernée ainsi qu’au montant de l’impôt.

C’est un mélange de droit fiscal et de droit administratif.

Ils sont rendus exécutoires par le préfet lequel peut déléguer ses pouvoirs aux directeurs des services fiscaux. Il homologue les rôles et les transmet au Taxe ProfessionnelleG (trésorier payeur général).

La DGI a connu une sorte de faveur politique qui lui permet par le biais de ses propres comptables d’assurer désormais le recouvrement des impôts commerciaux frappant les entreprises. C’st en particulier le cas de l’împot sur les sociétés ou de la taxe sur les salaires. Les comptables publics ont perdu une partie du contrôle des comptes publics, impôts directs.

C’est l’illustration d’une tendance lourde qui consiste à aller vers un interlocuteur fiscal unique, une volonté qui bénéficie en priorité aux entreprises.

En 2002, on a créé la DGE (direction des grandes entreprises) pour les privilégier (plus de 600 millions d’euros de CA).

Ce système a té élargi en 2004 au profit des PME pour qu’elle aient elles aussi un interlocuteur fiscal. Aujourd’hui, environ 35 000 entreprises relèvent de la DGE. Les personnes physiques, quant à elles, relèvent du système traditionnel du cloisonnement administratif (dualité administrative).

La loi de finances pour 2006 a substitué le service de impôts au centre des impôts pour les entreprises.

2 : La direction générale de la comptabilité publique (DCP)

Elle gère ce que l’on appelle le réseau trésor public.

Elle est donc multifonction, pas aussi spécialisée que la DGI. Ses fonctions sont actuellement décrites par un décret du 2 novembre 1998. La première fonction est le recouvrement des impôts directs et des autres recettes publiques. Une tendance marquante est qu’on perd le contrôle des entreprises. On perd une partie des impôts mais on retrouve la perception d’autres types d’impôts tels que la redevance télé. On vient de supprimer le service de la redevance audiovisuelle.

La DGCP a aussi pour fonction la tenue de la comptabilité de l’Etat mais aussi la dépense publique ainsi que les opérations de trésorerie, de gestion de la dette des personnes publiques en sachant que les comptables publics sont ceux qui assurent l’exécution des budgets locaux.

La DGCP a été profondément remaniée dans les années 90 dans le sens de la déconcentration de qui a conduit aussi à ce qu’on passe son temps en France à restructurer les implantations territoriales de cette direction. Le ministre Christian SAUTERRE avait essayé de tout fusionner mais tous les hauts fonctionnaires étaient contre.

3 : La Direction générale des douanes et des droits indirects

C’est la plus méconnue mais peut être la plus passionnante de par la diversité des fonctions. Elle se compose d’environ 19 000 agents. Elle a été restructurée et unifiée en 1791.

La DGDDI a plusieurs missions dont le recouvrement des droits de douanes pour le compte de l’UE, qui s’inscrit dans le budget communautaire.

La deuxième fonction est le recouvrement des contributions ou droits indirects. On a confié à cette administration le soin de collecter un certain nombre d’impôts et de taxes telles que la TIPP, les taxes sur les tabacs, les droits sur les alcools, les taxes qui portent sur l’octroi de mer, puis divers taxes comme la TVA à l’importation, taxe intérieure sur le gaz naturel, taxe générale sur les activités polluantes. Cette direction récolte environ 10 taxes : ce n’est donc pas une petite direction. Le total des recouvrements atteint en 2004, 60 milliards d’euros.

Cette diversification d’action des douanes permet la lutte contre les trafics illicites, notamment les contrôles douaniers, la contrefaçon.

On a une implantation particulière pour cette administration. Il existe des circonscriptions douanières et des institutions (bureau des douanes ou unités de surveillance).

Parmi les agents, on relève 33 % de femmes.

Entre 2003 et 2004, le plus grand domaine de saisie est celle des munitions et explosifs. On trouve ensuite les contrefaçons (75 % de plus)

Le troisième domaine de croissance est celui des stupéfiants (+ 15 %).

On trouve derrière les alcools (+13%). Il y a aussi les anabolisants (+ 1254 %)

Certains secteurs baissent :

les cigarettes (quantité)
les capitaux
Trafic des espèces menacées a diminué (mobilisation des agents)

Il existe un code des douanes français, outre la réglementation européenne qui définie l’ensemble des contrôles et des procédures douanières en complément du Code Général des Impôts et LIVRE DES PROCÉDURES FISCALES pour la lutte contre la fraude fiscale.

4 : Le développement des instances consultatives

C’est sans doute la plus grande originalité du système français depuis environ 20 ans. C’est un ensemble de commissions spécialisées qu’il faut, le cas échant saisir avant tout contentieux.

Il y a la fois dans ces commissions des représentants de l’Etat, des représentants des contribuables et il arrive que ces commissions soient présidées par un magistrat.

Ces commissions sont investies de fonctions nouvelles ce qui évite certainement certaines fraudes fiscales. Il en existe une dizaine.

La première commission est la commission départementale des impôts directs et des taxes sur le chiffre d’affaire. C’est un exemple de commission présidée par un magistrat.

Cette commission peut être saisie pour avis par le contribuable ou par l’administration en cas de désaccord portant sur une rectification fiscale. Ce qui est essentiellement visé ici, ce sont les impôts commerciaux. Cette commission n’était compétente que sur des questions de fait et non de droit.

Cette compétence a été élargie par la loi de finances pour 2005, « sur des questions qui sans être des questions de droit sont susceptibles d’être prises en compte pour l’examen d’une question de droit ».

L’originalité de cette réforme réside aussi dans le fait qu’on vient d’instaurer un droit de dépaysement du dossier, à savoir que le contribuable et lui seul, pour des motifs de confidentialité peut demander la saisine d’une commission d’un autre département. C’est le président du TA et non l’administration qui décide de cette délocalisation (dépaysement).

Cette saisine n’est pas une simple formalité. Le juge administratif a considéré qu’il s’agissait d’une garantie reconnue au contribuable. Cela a été réaffirmé par un arrêt de la CAA de Douai, Millet.

Les membres de ces commissions sont soumis à l’obligation d’impartialité. Le CE dans un arrêt du 1^er juin 2001, « S.A SOGEC », a déclaré une procédure irrégulière parce que le magistrat qui a présidé la commission était ensuite devenue le commissaire du gouvernement d’une cour administrative qui avait statué sur le même litige.

A coté de cette commission, il y a d’autres commissions comme la commission départementale de conciliation. En ce qui concerne cette commission, elle est compétente en ce qui concerne les évaluations des biens opérées par l’administration fiscale. Cette commission est présidée par un magistrat de l’ordre judiciaire. On trouve de tout dans cette commission, des membres de la DGI, un notaire et des représentants des contribuables (chambre de commerce et d’industrie et la chambre syndicale des propriétaires). Cette commission est incompétente même en ce domaine quant il y a eu une taxation d’office.

On trouve aussi un comité consultatif pour la répression des abus de droit. Ce comité consultatif est une instance nationale qui est présidée par un conseiller d’état. Cette institution a une vocation unique qui est la requalification des actes par l’administration fiscale. On a en gros entre 20 et 30 décisions par an, ce qui est peu. Dans la saisine du comité consultatif on remarque que l’avis est quasiment à 99% favorable aux thèses de l’administration. Finalement l’abus de droit est un montage qui dissimule la portée véritable d’un contrat ou d’une convention. Dans quel domaine y a t-il abus de droit ?

Cela concerne pour l’essentiel l’impôt sur le revenu et les droits d’enregistrement.

On verra comme dernière institution la commission des infractions fiscales. Cette commission est saisie obligatoirement que par le ministre des finances ou bien sur, sur délégation d’un chef de la DGI. Elle a un rôle d’ordre pénal car elle est obligatoirement saisie en matière de délit fiscal et elle rend un avis sur la saisine du juge pénal. Sur les chiffres de 2004, on a en moyenne 950 saisines et 920 à 930 dépôts de plainte pour fraude fiscale. Le premier domaine de la fraude fiscale est le domaine de la dissimulation (environ 50% des dossiers). Le deuxième domaine est le défaut de déclaration. Le troisième domaine qui en quantité est quand même bien inférieur à ceux précités concerne les opérations fictives notamment en matière de TVA. Années après années, la statistique ne bouge quasiment pas.

5. Le rôle particulier du Conseil des Prélèvements Obligatoires

Ce CPO est celui qui va succéder à une institution créée en 1971 le Conseil des Impôts. Cette création est le fruit d’une loi spécifique, la loi du 20 avril 2005 qui institue, auprès de la cour des comptes, ce CPO. Désormais en ce qui concerne le champ de compétence de ce conseil, il ne faut plus parler d’impôts mais de prélèvements obligatoires. C’est une véritable mutation mais qui était inévitable.

Le CPO est placé auprès de la cour des comptes et il a une fonction qui est celle de l’étude des phénomènes de prélèvements obligatoires. Il peut formuler des recommandations sur toute question relative à ce sujet. Chaque année, le CPO rendra un rapport au président de la république sur l’état des finances publiques. L’originalité de ce rapport est que l’on trouvera en annexe les débats du conseil ainsi que les contributions personnelles des membres. L’originalité va un peu plus loin car ce conseil va servir aussi à l’exécutif et au parlement. Ce conseil pourra être saisi par le 1^er ministre et la nouvelle possibilité sera qu’il pourra être saisi par les commissions des finances des deux assemblées ou encore l’une des deux commissions chargées des affaires sociales. Le président de ce conseil est le 1^er président de la Cour des comptes donc actuellement M. Seguin.