• L’administration publique

    L’administration publique : notion et consistance

     Le secteur des administrations publiques comprend les administrations publiques centrales, les administrations publiques locales et les administrations de sécurité sociale.

    • Au sens fonctionnel ou matériel, l'Administration publique a pour but la réalisation des besoins d'intérêt général et cela d'une manière désintéressé.
    • Au sens organique, l'on désigne l'ensemble des organes et du personnel qui ont pour fonction la conduite et l'exécution des taches publiques.

    L'Administration publique est donc l'ensemble des structures, du personnel et des moyens que l’État met au service de la population envue de la fourniture de certaines prestations nécessaires.

    I.              La notion

    Administrer signifie servir. Il y a de l’administration publique et de l’administration privée. Lorsqu’on parle de l’administration d’une entreprise, on parle de ceux qui servent l’entreprise, qui permettent l’exercice de la mission de l’entreprise. L’administration publique, c’est l’ensemble des structures et des personnels qui rendent possible l’exercice du service public. Ce qui est visé ce sont les organes des administrations. Un des types de ces critères définitionnels est le critère organique.

    L’administration est une fonction administrative : la recherche de l’intérêt général.

    Le mot « administration » peut avoir plusieurs sens : administration organique (ensemble des personnes publiques, organes, structures, institutions) et administration fonctionnelle (fonction de l’administration). Il n’y a, parfois, pas coïncidence entre les 2 notions.

    Tout ce que font les administrations publiques au sens organique n’est pas des fonctions administratives. Réciproquement, ce que font les personnes privées ou les particuliers ne sont pas nécessairement des fonctions privées.

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    II.            La consistance

    A.   Les  agents et les autonomies administratives

    Les agents assurent une fonction au sein des personnes publiques.

    Il y a 2 catégories.

    a.    Les agents

    La suma divisio parmi les agents des personnes publiques distinguent les agents contractuels (pas des fonctionnaires) des agents statutaires. Les fonctionnaires sont dans une situation dite légale et réglementaire. Ils sont nommés par décret. Le contentieux des fonctionnaires est porté devant le tribunal administratif.

    Les contractuels sont recrutés par contrat, mais certains contractuels de droit public sont des personnes de droit privé. Sont contractuels de droit privé les agents du secteur industriel et commercial. Sont contractuels de droit public les agents affectés à un service administratif de droit public (tribunal des conflits 25 mars 1996, préfet de la région Rhône-Alpes).

    b.    Les autorités administratives

    Ce sont des individus qui exercent une fonction pour le compte d’une personne publique, mais qui ne sont pas les employés de la personne publique (ce sont les personnes qui procèdent directement ou indirectement du suffrage universel). Ce ne sont pas des agents publics.

    Le chef de l’État, les membres du gouvernement sont des autorités administratives, mais pas seulement, elles exercent également des fonctions gouvernementales qui ne relèvent pas de la fonction administrative. Si le chef de l’État dissout le Parlement, cet acte de dissolution n’est pas un acte administratif.

    B.   Les personnes publiques

    Toutes les personnes publiques sont des personnes morales. Il n’y a pas d’individu qui puisse être qualifiée de personne publique. La personne publique originelle initiale est l’État (dépendant d’aucune autre instance et ne peut être limité que sa propre décision : théorie de l’autolimitation).

    Les collectivités territoriales de la République sont créées par l’État, elles ont des compétences limitées dans le cadre de la loi, leurs compétences sont régies dans la clause de compétence générale des collectivités. Sous le contrôle de l’État, les collectivités territoriales sont autonomes mais pas indépendantes. Elles exercent leurs attributions par des conseils élus (c’est la libre administration des collectivités).

    Les établissements publics sont rattachés à l’État, à une collectivité territoriale, à une autre personne publique et ont une compétence limitée et spécialisée.

    Il existe des personnes publiques sui generis qui ne sont pas des établissements publics : la banque de France, les groupements d’intérêts publics, certaines autorités administratives indépendantes, autorité des marchés financiers, l’agence de lutte contre le dopage…

    Les agents publics sont les organes de ces personnes morales, un organe a qualité à agir au regard des règles constitutives de la personne morale. Le maire est organe de la commune.

    La qualité de personne publique confère à celle-ci une capacité particulière à exercer des prérogatives de puissance publique. Une personne privée peut exercer des prérogatives de puissances publiques que si elle en est investie par un acte particulier.

    C.   Déconcentration et décentralisation

    La déconcentration et la décentralisation ont un point commun : ce sont des mécanismes de transfert des compétences.

    1. La déconcentration

    La déconcentration c’est le transfert d’une compétence d’un organe central de l’État à un organe qui n’a qu’une compétence limitée territorialement (une circonscription de l’État comme le transfert du ministre au préfet de région). Il y a resserrement de l’espace de compétence. La compétence reste toujours à l’intérieur de la même personne (l’État en cas de déconcentration vers le préfet).Il y a plusieurs moyens de transférer les compétences : un acte général (loi ou règlement si c’est l’État).

    Une autorité investit de sa compétence une autre autorité. Elle peut transférer un pouvoir ou que la signature (donc pas le pouvoir véritable). Ce pouvoir d’exercer la compétence est effectivement exercée par le subordonné (article 21 de la Constitution). La déconcentration suppose entre les 2 autorités un rapport de hiérarchie, le seul fait que ce rapport existe, entraîne un certain nombre de prérogatives (le pouvoir hiérarchique). Il y a un pouvoir d’instruction soit de donner des ordres. Le supérieur hiérarchique a un pouvoir d’annulation ou de réforme sur l’acte du subordonné. Néanmoins, le supérieur hiérarchique ne peut pas se substituer à son subordonné : il ne peut pas avoir l’initiative d’un acte qui est attribué à son subordonné. Le pouvoir hiérarchique est un devoir qui doit être exercé par le subordonné : devoir de surveiller, d’examiner les actes de ses administrés. Le subordonné n’a pas de recours contre son supérieur hiérarchique : il ne peut pas faire recours du fait de sa position de subordonné : le recours est irrecevable car c’est une affaire interne à la personne publique.

    1. La décentralisation

    Les principes

    Le transfert de compétence s’effectue d’une personne publique à une autre personne publique. On distingue la décentralisation technique de la décentralisation territoriale.

    La décentralisation technique : transfert des compétences de l’État vers les  établissements publics.

    La décentralisation territoriale : transfert des compétences de l’État aux collectivités territoriales.

    L’établissement ou la collectivité (personne morale) qui reçoit la compétence doit pouvoir l’exercer avec une certaine autonomie parce que précisément elle est une personne morale et que la personnalité suppose et implique l’autonomie. De sorte que la compétence transférée est exercée par cette personne morale qui la reçoit. S’il s’exerce un contrôle de la part de l’État, il ne saurait être de la même nature que le contrôle du supérieur hiérarchique sur son subordonné. On parle alors de contrôle de tutelle.

    L’exercice de la tutelle

    Le pouvoir hiérarchique s’exerce même sans texte à raison de la relation de dépendance entre le supérieur et le subordonné. La tutelle ne s’exerce que si un texte prévoit et que dans les limites de ce texte, une loi d’après l’article 72 de la Constitution.

    La consistance et les modalités de ces contrôles dépendent des textes qui les organisent, il y a une variété de situations. Ces principes émanent de la loi du 2 mars 1982. La loi des collectivités territoriales abolit les tutelles et les remplacent par un contrôle.

    S’agissant du contrôle sur les actes des collectivités territoriales, le contrôle de tutelle est exercé par le préfet, il n’a ni le pouvoir d’annulation, ni le pouvoir de réformation, ni le principe de substitution. Il ne peut pas demander à un juge d’annuler un acte pour simple motif d’opportunité, mais pour de motifs de légalité : déféré préfectoral. Le préfet provoque le contentieux. Le déféré préfectoral est une espèce de recours pour excès de pouvoir. Le préfet lance l’action, le juge tranche.

     

    Qu’est-ce que le droit administratif ? 

    C’est un droit spécial exorbitant du droit commun. Il est totalement hors de l’orbite du droit commun (= droit privé). C’est un droit appliqué par le juge administratif ou les juridictions administratives. Le juge administratif applique du droit civil ou à tout du moins des principes qu’il dit qu’il tire du droit civil. Parfois réciproquement, le juge judiciaire applique un droit spécial, administratif.

    Le droit administratif, c’est le droit de l’administration en distinguant l’administration organique et l’administration fonctionnelle.

    L’administration au sens organique est le droit applicable aux institutions administratives publiques, à l’organisation de personnes publiques, c’est le droit administratif institutionnel.

    L’administration au sens fonctionnel est le droit administratif matériel est le droit des activités et des opérations administratives.

    Toute l’activité des personnes publiques n’est pas activité publique (appartement de la ville de Paris), certaines activités des personnes privées sont des activités publiques (fédération sportive).

    Il y a deux grandes parties dans le droit administratif :

    -      Le droit administratif institutionnel

    -      Le droit administratif fonctionnel de l’action administrative : il faut étudier les domaines de cette administration : fonction de police, service public. Il faut également étudier le régime juridique des moyens juridiques de ces actions. Le droit est un système qui règle le jeu social. Il y a également le domaine des actes administratifs : on distingue 2 types d’actes : actes unilatéraux, actes multilatéraux. Il faut aussi analyser les sources du droit applicable à l’administration. L’étude des moyens de contrôle de l’action et des actes est un point important. Nous étudierons le contrôle juridictionnel des actes. On mettre en avant l’études des conséquences de l’action : les responsabilités administratives.

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