• L’élaboration de l’acte administratif

    L’édiction de l’acte administratif unilatéral 

      

    § 1 : L’auteur de l’acte : les règles de compétence 

        La compétence, c’est l’aptitude juridique à prendre une mesure. Cette compétence dépend de : 

             - l’élément matériel, 

             - l’élément territorial, 

             - l’élément temporel (ratione temporis…). 

      

    A) La détermination de l’autorité compétente 

             --- La compétence matérielle (ratione materiae) : une autorité administrative n’est pas compétente pour tout. Une autorité administrative est compétente pour certains actes, dans certains domaines, plus ou moins vastes. Il y a toujours une sphère de compétences, une sphère matérielle. Une autorité administrative ne peut intervenir qu’en matière administrative. 

             Une autorité administrative ne peut empiéter sur le domaine de compétences d’une autre autorité (dans l’ordre ascendant ou descendant). La compétence se définit d’abord matériellement, puis géographiquement et territorialement. 

             --- La compétence territoriale : Une autorité administrative n’est compétente que sur un certain territoire. La plus haute autorité administrative de l’Etat (Président de la République, Premier Ministre) sont compétents pour le territoire national. Un préfet ne peut prendre des mesures que pour son cadre territorial (sinon l’acte est entaché d’un vice d’incompétence), c’est-à-dire le département. 

             --- La compétence temporelle : La compétence d’une autorité administrative commence avec son investiture et s’achève avec sa désinvestiture. Il ne lui suffit pas d’être nommé pour être compétente. Elle doit être elle-même entrée en vigueur. Entre la nomination et l’entrée en vigueur, l’autorité n’est pas compétente, elle doit être investie. 

             L’auteur de l’acte doit être en fonction. Une autorité administrative ne peut pas prévoir qu’un acte entrera en vigueur une fois que l’autorité aura quitté ses fonctions, même si un acte peut prévoir ses effets au-delà de l’investiture. 

      

    B) L’assouplissement des règles de compétences 

                       La théorie du fonctionnaire de fait. Pour pallier des carences, en situation d’urgence ou de danger, on admet dans certains cas soit qu’une autorité administrative puisse déborder de son cadre territorial, ou de son cadre matériel, soit encore on admet qu’une Propriété privée agisse comme une autorité administrative. 

             La théorie du fonctionnaire de fait peut concerner : 

                       - soit une autorité administrative dont on va étendre le champ de compétences (elle déborde de son cadre territorial/matériel),       

                       - soit on va transformer l’action d’un Propriété privée en l’action d’une autorité administrative (elle devient un fonctionnaire de fait, c’est une pure fiction, mais nécessaire). 

             

    § 2 : La procédure d’élaboration de l’acte administratif 

             2 lois :          - 17 juillet 1978 

                                - 12 avril 2000 

             1 décret :      - 28 nov. 1983 (contient la norme selon laquelle une circulaire doit être publiée) 

             La procédure est dominée par le principe du contradictoire, auquel s’associe des consultations, avis et délais. 

      

    A) Le principe du contradictoire 

                       Depuis les années 1970, il y a un courant assez fort se manifestant régulièrement visant à améliorer les relations entre l’Administration et les administrés (loi du 17 juillet 78, 6 janvier 78, décret 28 nov. 1983, loi du 12 avril 2000 relative à l’amélioration des relations). Ce mouvement profond s’inscrit dans une conception démocratique des choses, où il s’agit de tempérer l’autorité ou la tentation discrétionnaire de l’Administration.       

             Toute décision administrative, même unilatérale, est soumise au principe du contradictoire (sinon illégalité de l’acte). 

      

             Ce principe se confond avec un autre principe du respect des droits de la défense. Toute décision administrative qui a un caractère de sanction doit être précédée, prise, en suivant une procédure permettant à l’intéressé de discuter des griefs formulés contre lui. Ce principe du contradictoire formulé autrement sous la forme du respect des droits de la défense a été posé par CE, 5 mai 1944, Veuve Trompier-Gravier (GAJA). Ce principe a d’abord été posé par le juge administratif en 1944 et a été qualifié de principe général du droit (imposé à l’Administration par le JA). Il s’impose désormais au législateur lui même (art. 6, § 1er, CEDH). Le Conseil Constitutionnel lui-même impose le respect de ce principe de cette décision (28 déc. 1990). 

             Ce principe impose à l’Administration de mettre l’intéressé soumis à une décision de sanction en mesure de présenter une défense, et cela suppose donc pour un fonctionnaire que la communication de son dossier est un droit. Ce dossier contient des informations pouvant avoir fourni des éléments à une décision de sanction. Les autres agents, non fonctionnaires, peuvent également présenter leur défense sans dossier, mais ils peuvent aussi être informés d’un projet de sanction à leur égard. 

             L’accès au dossier, l’information d’une intention de décider une sanction sont autant d’informations qui doivent être fourni à l’intéressé. 

      

             Ce principe implique des tempéraments : 

             - Lorsque la décision défavorable dont fait l’objet un intéressé est prise dans l’intérêt général (ex. fermeture d’une maison de retraite dont les installations sont dangereuses ; ex. autorisation temporaire de domaine public), le principe du contradictoire ne s’impose pas. On ne cherche pas à sanctionner un administré, mais à faire en sorte que le domaine retourne à son état initial. 

             - Une décision prise pour le maintien de l’ordre public (ex. une mesure de police pouvant avoir des effets défavorables sur un débit de boisson, retrait de licence) n’est pas soumise au principe du contradictoire. 

             

             Certaines sources textuelles font application de ce principe : article  24, loi du 12 avril 2000, reprend les dispositions du décret du 28 nov. 1983, article  8 et prévoit que les actes individuels, unilatéraux, qui ne sont pas pris à la demande de l’intéressé et qui sont soumis à une obligation de motivation, ne peuvent intervenir qu’après que la personne a été mise en mesure de présenter des observations écrites, une défense. 

             Ex. le préfet prend un arrêté retirant l’autorisation d’ouverture une pharmacie. Cet acte peut être pris indépendamment de la personne, sans que l’on recherche à la sanctionner, et sans qu’il y ait derrière de nécessité d’ordre public, et il y a une procédure contradictoire qui s’imposera.         

      

             Au-delà même des sanctions, il y a des mesures individuelles défavorables soumises au principe du contradictoire, par ex., lorsque le Gouvernement décide de ne pas proposer le renouvellement d’un agent qui siège dans une organisation internationale, la décision peut ne pas être prise au titre d’une sanction, mais elle est prise à titre individuelle. Il y a donc principe du contradictoire, et il faut mettre l’agent à même de présenter une défense. Ex. décision de mutation d’un agent prise à titre individuel. Ce n’est pas nécessairement une sanction, et l’agent doit pouvoir présenter une défense. 

             

             Toute décision prise à l’égard d’un administré, d’un intéressé, et qui est défavorable, doit pouvoir permettre à l’intéressé de présenter sa défense. On doit pouvoir connaitre les griefs dont on fait l’objet. Cela vaut lorsque la décision est une sanction, et aussi lorsque la décision n’est pas prise au titre d’une sanction. 

             Ce principe reste très formel. Ce n’est pas parce qu’on met en mesure l’intéressé de présenter sa défense que la nature de la décision changera. Cela permet éventuellement à l’intéressé de pouvoir exercer un recours en connaissance de cause (cela ne vaut pas la peine si les faits sont avérés par ex.). 

             

    B) Les consultations et avis 

             ---   On a les consultations facultatives et les consultations obligatoires. 

             - Consultations facultatives : elles ne sont pas imposées par un texte, mais sont imposées par l’Administration à elle-même en vue de prendre une décision adéquate. La seule exigence de la jurisprudence est que la consultation soit menée à son terme (respecter les règles de la collégialité, la consultation doit être exhaustive, toutes les personnes concernées sont convoquées, l’autorité consultante met l’organisme qui prendra la décision en mesure de se prononcer). 

             - Consultations rendues obligatoires par la loi : elles posent problème, not. Lorsqu’elles prennent la forme d’un avis du Conseil d’Etat. Certains textes prévoient que leur application sera prise en Conseil d’Etat. On distingue 2 formes d’avis du Conseil d'Etat : 

                       - Avis simple : même obligatoire, il impose à l’autorité soumise de consulter le Conseil d’Etat, mais cette autorité n’a pas l’obligation de le suivre. L’autorité, en cas d’avis simple imposé par la loi, doit recueillir l’avis du CE, mais n’est pas tenue de s’y conformer. L’autorité administrative « n’est pas liée » par cet avis. 

                       - Avis conforme : lorsqu’un texte prévoit cela, l’autorité administrative doit recueillir l’avis du Conseil d'Etat est s’y conformer intégralement. Le Conseil d’Etat accorde une importance considérable à cette conformité. Ex. un texte pris sans consultation du Conseil d'Etat, ou sans avis conforme, serait entaché d’un vice de procédure, mais le Conseil d’Etat lui considère qu’en cas d’omission ou de non respect de son avis conforme, l’autorité administrative prend un acte entaché d’incompétence. L’omission de la forme qu’est la consultation du Conseil d'Etat en cas d’avis conforme est sanctionnée par l’incompétence de l’auteur de l’acte administratif. Le Conseil d’Etat se reconnait donc le titre de co-auteur d’un texte lorsque ce texte est pris sur avis conforme du Conseil d’Etat. Ce qui vaut pour le Conseil d’Etat vaut aussi pour d’autres autorités dont la loi impose que l’avis conforme soit recueilli (ex. modification d’un bâtiment classé,  sans l’architecte des bâtiments de France… l’acte serait entaché d’incompétence). 

                       Un acte pris avec l’avis conforme du Conseil d'Etat ne peut être modifié sans repasser par l’avis conforme du Conseil d’Etat. C’est le parallélisme des formes, résultant de CE assemblée, 3 juillet 1998, Syndicat national de l’environnement. 

             Arrêt CEDH, Procola c/ Luxembourg, si un acte administratif est entaché d’incompétence dès lors qu’il a omis de respecter certaines formes, le Conseil d’Etat peut-il être juge du texte dont il est le co-auteur. N’y a-t-il pas ici de ce que la CEDH appelle la séparation des pouvoirs. 

      

    C) Les délais 

             La plupart du temps, l’Administration est libre de rendre sa décision quand elle le veut. Il n’y a pas de délai s’imposant à elle. Mais, lorsqu’un texte impose un délai, alors ce délai doit être respecté. Mais, l’état du Droit est en train de changer, sous l’effet de la jurisprudence de la CEDH, qui tend à sanctionner de plus en plus les administrations étatiques qui mettent beaucoup de temps à prendre des textes nécessaires à l’application de certaines lois (décrets d’application). La France est un des Etats dans lequel l’Administration met un certain temps à prendre les décrets d’application de certaines lois. 

      

             Le Conseil d’Etat lui-même en vient à sanctionner de plus en plus fréquemment l’Administration lorsqu’elle n’agit pas dans un délai raisonnable. Le Conseil d’Etat a toujours fait cela, mais la fréquence de cette activité augmente aujourd’hui. 

      

             CE, 28 juillet 2000, Association France Nature Environnement (AFNE), à propos duquel le Conseil d’Etat précise que l’exercice du pouvoir réglementaire comporte l’obligation de prendre dans un délai raisonnable les mesures qu’implique nécessairement l’exécution de la loi (cela désigne non seulement les décrets d’application, mais aussi toutes les mesures nécessaires à la loi et qui découlent des nécessités d’application). 

      

    « Le critère de l’acte administratif unilatéralLa forme et la motivation de l'acte administratif »
    Blogmarks