• L'élaboration de la loi de financement de la sécurité sociale

    L'élaboration de la loi de financement de sécurité sociale.

      La loi de financement de la sécurité sociale est une catégorie de loi qui a pour objectif l’équilibre financier de la Sécurité sociale. Elle permet au Parlement de se prononcer sur les grandes orientations des politiques de santé et de Sécurité sociale, ainsi que sur leur mode de financement. Le vote de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM) constitue un élément clé des LFSS. Quand est-elle votée ? Chaque année, le Parlement vote la LFSS en même temps que la loi de finances (LF) qui détermine le budget de l’Etat. Elle doit être déposée à l’Assemblée nationale au plus tard le 15 octobre.

    La catégorie particulière des lois de financement de la sécurité sociale (LFSS) a été instaurée par la révision constitutionnelle du 22 février 1996.

    L’article 34 de la Constitution dispose que les lois de financement de la sécurité sociale « déterminent les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs de dépenses, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique ».

    Les règles spécifiques qui leur sont applicables résultent de la loi organique n° 96‑646 du 22 juillet 1996, modifiée par les lois organiques n° 2005‑881 du 2 août 2005 et n° 2010-1380 du 13 novembre 2010. Ces dispositions organiques sont codifiées principalement sous les articles L.O. 111-3 à L.O. 111-10-2 du code de la sécurité sociale.

    Section 1 - le projet de loi de financement de la sécurité sociale. 

    Qu'est ce que la loi de financement de la sécurité sociale? comment est élaboré le projet de loi de financement de la SS ?

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    Section 2 - le rôle des Commissions.  

    En France, le texte va directement en Commission, mais dans d’autres pays il est d’abord discuté en séance publique une 1ère fois.  

      

    §1/ Les Commissions compétentes.  

     La principale : la Commission des affaires sociales dans chaque assemblée.  

    La Commission des finances intervient aussi, elle va donner un avis sur les conséquences du projet sur les finances publiques en général.  

     Dans chaque assemblées, dans chaque Commission on désigne 4 rapporteurs pour les 4 branches du régime de l’assurance sociale (accident du travail, famille …) qui vont rendre un rapport.  

      

    §2/ Les méthodes de la Commission des affaires sociales. 

     Les 4 rapporteurs envoient des questionnaires budgétaires au Ministre des affaires sociales, mais aussi aux caisses nationales de sécurité sociale. Ces questionnaires sont envoyés avant le 10 juillet de chaque année et les réponses doivent intervenir avant le 8 octobre, mais il n’y a aucune sanction si les délais ne sont pas respectés ou que les Ministres décident de ne pas répondre.  

     Les rapporteurs vont ensuite effectuer des auditions qui concernent un public très large, les partenaires sociaux peuvent être auditionnés : les syndicats qui représentent les employeurs et les salariés,. En effet, ce sont eux qui sont toujours en contact avec les organismes. Les organismes sont eux même auditionnés, de même que les professionnels de santé qui sont depuis une dizaine année mis à contribution. Il y a aussi une audition du 1er président de la Cour des comptes parce qu’en septembre, la Cour des comptes rend un rapport sur la sécurité sociale. Cette audition est particulière puisque c’est l’ensemble de la Commission en formation plénière qui va auditionner le 1er président. La Commission délibère sur ce rapport, propose des recommandations.  

      

    Section 3 : l’examen en séance publique. 

     §1/ Les délais.  

    Ils sont prévus par l’article 47-1 de la constitution. Il y a un 1er délai global qui est de 50 jours pour les lois de financement de la sécurité sociale. Dans ce délai global on a des délais spéciaux, 20 jours pour la 1ère lecture pour l’assemblée nationale puis 15 jours pour le sénat, dans les 15 jours qu’il reste il y a souvent la réunion de la Commission mixte paritaire pour trouver un texte commun. Si le Parlement ne s’est pas prononcé dans les 50 jours, le projet peut être mis en œuvre par ordonnance du gouvernement.   

      

    §2/ Le débat.  

     A. L’organisation de la discussion.  

    Cette discussion commence par l’intervention du Ministre des affaires sociales qui présente le projet interviennent ensuite les 4 rapporteurs de la Commission des affaires sociales et les Rapporteur général de la Commission des finances. Le débat peut enfin s’ouvrir avec les ¨Parlementaires sur le projet lui-même. L’examen des 4 parties se fait dans l’ordre et chacune des parties est votée successivement.  

      

    Rappel : la discussion porte bien sur le projet du gouvernement, il s’agit d’une exception à la nouvelle compétence des Commissions issue du 23 Juillet 2008 selon laquelle pour tous les projets sauf ceux que nous étudions le débat peut porter sur le texte remanié par les Commissions.  

      

    B. Les irrecevabilités.  

    Il y a comme dans tous les débats des amendements. Les irrecevabilités portent sur ces amendements. Ce sont les irrecevabilités de l’article 40 qui interdit au parlementaire de déposer un amendement qui diminuerait les ressources publiques, ou qui aggraverait une dépense publique. Le Conseil constitutionnel considère que cet article s’applique à la loi de financement de la sécurité sociale ce qui n’était pas précisé dans l’article 40.  

     Un assouplissement est ennoncé par la loi organique du 2 aout 2005, les objectifs de dépenses sont déclinés en sous objectifs, et la loi organique permet aux parlementaires d’augmenter les dépenses ou de diminuer les ressources d’un sous objectif s’il y a une compensation dans un autre objectif, ce qui fait que dans le montant global de l’objectif général n’est pas modifié.  

     Enfin, les parlementaires et les membres du gouvernement ne peuvent introduire des cavaliers sociaux.  Le Conseil constitutionnel les définit comme une disposition qui a un effet trop indirect ou pas d’effet du tout sur les recettes et dépenses de la sécurité sociale.  

      

    §3/ L’adoption de la loi.  

    Comme en matière de loi de finance de l’État, l’urgence est appliquée de droit. L’urgence est précisée dans l’article 45 de la constitution selon lequel il n’y a qu’une lecture du texte dans chaque assemblée.  

      

    Section 4 : l’exécution et le contrôle de l’exécution de la loi de financement de la sécurité social.  

     §1/ L’exécution de la loi.  

     Comme pout toutes lois le gouvernement a un rôle important dans l’exécution mais le gouvernement a un rôle d’autant plus important que la loi de financement est un cadre.  

     2 particularités : 

    -          Le gouvernement va conclure des conventions directement avec les caisses nationales de sécurité sociale, ce sont des conventions d’objectif et de gestion pluriannuelle. Ces conventions vont venir concurrencer la loi de financement de la sécurité social puisqu’elle fixe aussi des objectifs de dépenses et recette plus précise et plus adapté à chaque caisse.  

     -          Un mécanisme d’alerte : le Parlement est alerté en Cour d’exécution de la loi de financement par un comité d’alerte sur l’évolution des dépenses d’assurances maladie. Ce comité a été créé en 2005, il est composé de 3 experts et il indique avant le 1er juin de chaque année s’il y a un risque sérieux de dépassement de l’ODAM. Le Parlement doit alors essayer de contraindre le gouvernement à agir pour ne pas dépasser l’objectif.  

       

    §2/ Le contrôle de l’exécution de la loi. 

     A. Le contrôle parlementaire.  

    Les rapporteurs des 4 branches ont des pouvoirs d’enquête, ils vont contrôler l’exécution des lois de financement sur place et sur pièce. Le refus de communication d’un document ou l’obstacle à une investigation entraine des sanctions pénales.  

     La mission d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité social qui a été créé dans chaque assemblée, la mission est co-présidée par 2 parlementaires : l’un de la majorité, l’autre de l’opposition. La composition reflète la composition de chaque assemblée. Elles enquêtent et élabore des rapports d’informations sur les domaines qu’elles choisissent.  

     Office parlementaire d’évaluation de politique de santé : organe commun à l’assemblée et au sénat créé en 2003. Il rend des rapports.  

     Le droit à l’information des Commissions : ce droit à été créé avec la loi organique de 2005, toutes les Commissions peuvent se renseigner sur l’exécution de la loi de financement de la sécurité sociale. Mais il y a aussi des obligations comme rendre certains rapports à la Commission des affaires sociales.  

     Les parlementaires participent à des organismes qui contrôlent l’exécution de la loi de financement de la sécurité sociale comme la Commission des comptes de la sécurité sociale.  

      

    B. Le contrôle de la Cour des comptes.   

    Il est consacré à l’article 47-2 de la constitution issue de la révision du 23 juillet 2008 : «  la Cour des comptes assiste le Parlement et le gouvernement dans le contrôle de l’application des lois de financement de la sécurité sociale ».  

     En septembre de chaque année la Cour des comptes rend un rapport sur la sécurité sociale dans lesquels elle analyse tous les comptes de la sécurité sociale, elle ne les juges mais rend seulement un rapport qui retrace l’exécution de la loi de financement de l’année précédente. Elle rend un rapport sur des enquêtes qu’elle aura mené, ces enquêtes peuvent être demandées par les Commissions parlementaires sur toutes questions relatives à l’application des lois de financement.  

     La Cour des comptes a une mission de certification des comptes du régime général.  

     La Cour des comptes rend un avis sur l’équilibre de la sécurité sociale, elle vérifie que l’équilibre a bien été respecté.  

    « Quels sont les principes du droit budgétaire européen ?Qu'est ce que la loi de financement de la sécurité sociale? »