• L'entrée et la sortie en vigueur des actes administratifs

    La vigueur des actes administratifs

      Un acte administratif est un acte juridique fait dans le cadre de l'administration et dans un but d'intérêt général.
    Un acte administratif peut être un acte individuel ou un acte réglementaire. Quelles sont les conditions de l'entrée en vigueur et la sortie en vigueur des actes administratifs?

    Et quelles sont les modalités d'exécution des décisions des actes administratifs ?

    I.              L’entrée en vigueur des actes administratifs

    C’est une notion qui n’est pas aussi simple qu’il y paraît. L’acte est signé puis divulgué par notification ou publication. Mais, ces conditions préalables ne déterminent pas nécessairement l’entrée en vigueur au sens strict. Soit le moment à partir du quel effectivement l’acte administratif qu’il soit réglementaire ou non produit ses effets. Il crée des droits et des obligations qui lui sont attachés. 

    Un acte administratif signé, pris, n’est pas de ce seul fait entrée en vigueur, il ne produit pas immédiatement et nécessairement des effets. Il faut d’autres conditions. Une fois signé, l’acte existe. L’acte existant n’est pas immédiatement sans autre condition entrée en vigueur, c’est-à-dire opposable. C’est la question de l’opposabilité de l’acte à l’administration ou à des tiers. L’acte existe dès qu’il est pris, dès qu’il est signé. L’acte administratif dès qu’il est pris, édicté, signé de l’autorité compétente, il a une certaine existence. Il est possible d’attaquer un acte d ès qu’il est signé et avant son entrée en vigueur.

    Pour qu’un acte entre en vigueur, il faut qu’il soit divulgué (et non pas forcément publié) et il faut que les destinataires de l’acte puissent avoir connaissance de cet acte. Donc entre la signature et l’entrée en vigueur, il faut nécessairement un procédé de divulgation de l’acte.

    Un règlement est adopté et publié, mais cela ne signifie pas qu’il entre directement en vigueur. Parfois le règlement comme la loi suppose un délai. Le règlement peut prévoir dans son propre texte une entrée en vigueur différée.

    Les actes administratifs rentrent en vigueur normalement après leur publication, sauf s’il prévoit eux même leur date d’entrée en vigueur, sauf si des mesures complémentaires doivent être prises, et sauf si la loi prévoit que le règlement entre en vigueur après l’accomplissement de certaines formalités supplémentaires.

    La prise de l’acte fait entrer dans l’existence. Mais, il faut d’autres conditions en principe que sa divulgation. L’acte lui même peut différer son entrée en vigueur ou supposer l’intervention d’autres actes qui lui permettent d’entrée en vigueur.

    La mesure de publicité la plus connue est la publication dans un recueil officiel d’actes. La publication n’est pas la seule mesure de publicité: il existe également l’affichage. Les actes individuels pour des raisons de protection de la situation juridique de ces personnes sont réputés entrés en vigueur dès leur signature (exception).

    Un acte administratif ne peut pas entrer en vigueur avant le moment de son édiction. Principe général de prohibition de l’entrée en vigueur rétroactive des actes quelqu’ils soient. Seul la loi permet l’entrée en vigueur rétroactive d’un acte administratif À défaut de texte l’autorité administrative n’a pas le pouvoir de donner validité rétroactive à ses actes. Arrêt Société du Journal l’Aurore du 25 juin 1948.

    L’acte administratif (en particulier le règlement) ne peut pas être rétroactif sauf loi contraire dans la mesure où cette loi ne serait pas elle-même inconstitutionnelle. Une telle rétroactivité serait prohibée si elle obligeait à revenir sur des permis de construire déjà accordés.

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    II.            La sortie de vigueur des actes administratifs unilatéraux

    Elle n’est pas compliquée mais il faut maîtriser le vocabulaire de manière stricte. On parle d’abrogation lorsqu’on sort de vigueur un acte pour l’avenir. À partir du moment où l’acte d’abrogation entre lui-même en vigueur, il enlève tous les effets pour l’avenir.

    Un acte qui fait sortir rétroactivement un autre acte administratif est le retrait.

    La question de l’abrogation est gouvernée par une distinction préalable : les actes créateur de droits et l’acte non créateur de droits.

    A.   L’acte créateur de droits et l’acte non créateur de droits

    a.    Remarques générales

    Les actes créateurs de droit vont protéger des situations juridiques subjectives même contre les exigences de la légalité subjective. Quand un droit subjectif devient acquis, il est en principe intangible. La grande difficulté vient de ce que tout acte dont le destinataire est bénéficiaire n’est pas nécessairement créateur de droit.

    Des actes sont des actes de tolérance administrative. On peut tolérer la présence d’un étranger sur le territoire. Ça n’est qu’une simple tolérance.

    En revanche, si l’on délivre un titre de séjour, il y a création de droit  avec une position juridique protégée.

    Le corolaire du droit est la protection qui en découle. Le droit concédé à l’individu lorsqu’il est définitivement acquis par cet individu bénéficie d’une protection juridique substantielle, on ne peut pas remettre en cause cette conséquence, en principe. Lorsqu’un acte est créateur de droit, et lorsque ce droit est acquis, ce droit ne peut plus être remis en cause même  si ce droit a été accordé dans des conditions objectivement illégales. Il faut protéger les droits subjectifs acquis.

    Il y a 2 questions :

    -      Un acte administratif est-il ou non créateurs de droit ? Un acte administratif a-t-il la puissance de créer le droit ? le droit administratif reconnaît qu’il existe des positions juridiques subjectives pouvant être protégées contre le droit objectif.

    -      À partir de quel moment sont-ils définitivement acquis de sorte qu’il n’est plus possible de revenir sur eux, c’est-à-dire de les remettre en cause ? Le principe fondamental en français c’est qu’on ne détruit pas les droits définitivement acquis.

    Les actes réglementaires ne sont jamais créateurs de droits, c’est-à-dire qu’un individu ne peut jamais exciper d’un droit qu’il tiendrait d’un règlement. Un règlement a pour corollaire qu’un règlement est toujours modifiable.

    Seul les actes individuels peuvent concrétiser un droit dans le chef d’un particulier.

    L’acte administratif est un acte de volonté dont l’objet est de modifier une situation juridique. L’acte doit créer par lui-même. La volonté dans l’acte doit être créatrice.

    Il y a une certaine liberté accordée à l’administration lors de la prise de l’acte. Si les conditions sont réunies il est possible de prendre l’acte ou non. Alors l’acte pris sur la base d’une volonté libre ou relativement libre et prise au bénéfice d’un individu. Lorsque l’administration prend une décision sur la base d’une compétence liée alors elle n’est pas libre et ne prend pas de décision créatrice de droit.

    On peut retirer l’acte non créateur de droit illégal puisqu’aucun droit n’a été créé. Pour un motif « socio-pratique », la jurisprudence du Conseil d’État s’aperçoit de l’erreur et la rectifie : arrêt Madame Soulier du 6 novembre 2002. La décision même si elle est prise en vertu d’une compétence liée et si elle est pécuniaire, est créatrice de droit. On pourra abroger l’acte, mais non pas le retirer.

    Pour les autres actes, ils doivent avoir été pris en vertu d’un pouvoir discrétionnaire sinon ils ne sont pas créateurs de droit.

    Le droit pour avoir été acquis et définitivement acquis doit avoir été bien acquis « bien mal acquis ne profite jamais ». On n’acquiert pas de droit lorsqu’il est mal acquis. Lorsque pour obtenir une décision favorable qui serait par elle-même serait créatrice de droit, n’est pas acquis lorsqu’il y a fraude. À tout moment lorsqu’il ya eut fraude, lorsque la preuve est rapportée le droit peut être détruit et même rétroactivement.

    Une décision défavorable à son destinataire peut être favorable aux intérêts d’un tiers. Le refus d’un permis de conduire ne crée pas des droits à l’égard d’un destinataire, mais crée un intérêt pour le tiers. Le refus d’une autorisation de licenciement est opposé à l’entreprise qui veut licencier, mais la jurisprudence a admis que cela crée des droits au profit des salariés et donc que ce refus devenait intangible à partir d’un moment.

    Il existe dans certaines hypothèses des actes sont tellement illégaux qu’il faut les considérer comme inexistants.

    Un acte administratif qui créeraient des droits au profit du bénéficiaire peut se voir opposer un acte de force plus grande : l’acte de la justice. L’autorité administrative accorde un titre de séjour, mais il existe une décision de justice qui interdit l’intéressé du territoire français pendant un temps donné.

     

    L’ABROGATION

    Un acte non créateur de droit  peut être abrogé à tout moment pour des motifs de légalité ou d’opportunité. L’administration estime qu’il faut y mettre un terme.

    Nul n’a droit au maintien d’un règlement. Cela émane de la décision du 24 mars 2006 société KPMG.

    Le Conseil d’État a jugé que même si un règlement est abrogeable, il peut incomber à l’autorité investit du pouvoir réglementaire d’édicter pour des motifs de sécurité juridique les mesures transitoires qu’implique une réglementation nouvelle. Lorsqu’un règlement nouveau qui abroge ou modifie le précédent emporte des effets substantiels et négatifs sur la situation des personnes et qu’ils concernent alors il appartient à l’autorité réglementaire d’assortir à la réglementation nouvelle des mesures qui permettent d’assurer le passage entre la réglementation ancienne et nouvelle.

    Le droit administratif français se met aux normes du droit européen. C’est un genre de principe qui existait dans des ordres juridiques européens.

    Un règlement est abrogeable sur cette réserve. Les décisions individuelles non créatrice de droits.

    Il serait illégal d’abroger la carte d’ancien combattant. On peut pas dire aussi simplement que la décision non créatrice de droit est a tout moment abrogeable. Lorsque l’administration est obligée de prendre un acte, elle ne peut pas l’abroger. L’acte d’abrogation ne peut jamais être lui-même constitutif d’une illégalité.

     

    L’acte créateur de droit qu’il soit légal ou illégal est abrogeable si un texte le prévoit et dans les conditions ou le texte le prévoit. La nomination d’un fonctionnaire est un acte créateur de droit au profit du fonctionnaire nommé. Les textes prévoient des conditions dans lesquelles cet acte peut être abrogé. On peut mettre fin aux fonctions du fonctionnaire soit par la révocation, soit par atteinte à la limite d’âge …

    L’administration peut se trouver en situation d’être obligé d’abroger un acte illégal. L’acte règlementaire peut être abrogé soit s’il est illégal ab initio soit que l’illégalité résulte d’un changement dans les circonstances de fait ou de droit.

    La même chose vaut pour les décisions d’espèces ou réglementaires, l’administration doit l’abroger mais seulement si l’illégalité est la résultante d’un changement de circonstances. Arrêt Al Italia de 1989 du Conseil d’État .

     

    LE RETRAIT

    Un acte non créateur de droits peut être retiré à tout moment pour tout motif. Si l’acte créateur de droit était légal et ce si l’administration avait l’obligation de prendre l’acte ?

    Peut-on retirer des règlements ? Les règlements sont impersonnels, abstraits et généraux. L’acte de retrait reviendrait sur les effets d’un règlement passé. On ne peut pas retirer un règlement. On ne  peut retirer le règlement que s’il a produit aucun effet. On ne peut jamais revenir par le retrait d’un règlement sur les effets passés d’un règlement.

     

    Le retrait des actes créateurs de droit

    L’acte créateur de droit est forcément individuel et favorable à son destinataire. Les droits sont immédiatement constitués au moment de la prise ou de la signature de l’acte. Les droits sont immédiatement intangibles. L’acte créateur de droit légal peut être retiré dès le moment qu’il est pris.

    Le problème se pose pour les actes créateurs de droits illégaux. Les droits ne sont pas immédiatement acquis s’il est illégal. L’acquisition est différée. Arrêt Dame Cachet de 1922 du Conseil d’État. L’annulation du juge est en principe rétroactive. Alors pourquoi interdire à l’administration de retirer un acte que le juge peut annuler ? Il n’y a aucune raison d’interdire à l’administration de retirer un acte administratif illégal tant que le juge le peux soit 2 mois à compter de la publicité. Il y a alignement des délais.

    Le problème naît avec l’arrêt Ville de Bagneux : le permis de construire est un acte créateur de droit au profit du destinataire. Le permis de construire n’était pas publié, il entre en vigueur parce qu’il est notifié, mais les tiers n’ont pas eu connaissance donc le recours des tiers continu, le délai de recours commençant à la date de la publication. Ainsi l’administration peut retirer n’importe quand en cas d’illégalité.

    L’arrêt Ternon a plusieurs intérêts. Il revient sur la jurisprudence Cachet et met un terme à l’arrêt Ville de Bagneux. Dans le silence des textes le principe de Ternon s’applique, c’est un principe supplétif, et hors le cas où il est satisfait à la demande d’un bénéficiaire, l’administration ne peut retirer une décision individuelle explicite (acte matériel) créatrices de droits si elle est illégale que dans le délai de 4 mois à partir de la prise de décision.

    Les décisions implicites ont été codifiées par la loi du 12 avril 2000. Le principe veut que lorsqu’un administré fait une demande pour obtenir un acte, il faut mettre un terme à l’attente. Si l’administration garde le silence, ce silence vaut décision. Peut-on retirer ces décisions ? Elle est favorable à son bénéficiaire et on postule qu’elle crée des droits au profit du bénéficiaire.

    III.           La force exécutoire des actes administratifs

    Il s’agit de l’exécution des décisions des actes administratifs.

    Les actes administratifs confèrent des droits et imposent aussi des obligations aux administrés. Le principe est que l’administré qui est le destinataire d’un tel acte a l’obligation d’exécuter par lui-même ses obligations.

    Que fait on fasse à un administré récalcitrant ?

    L’administration peut-elle utiliser les moyens de la force publique pour l’exécution ? L’exécution forcée peut se faire lorsqu’on a un titre de justice. La décision de justice peut avoir force exécutoire. C’est  en principe le juge qui autorise le recours à la force. Est-ce que l’administration par la position éminente qu’elle a peut procéder à l’exécution des décisions forcées d’office sans le recours à un juge ? Arrêt TC du 2 décembre 1902 Société immobilière de Saint Just : l’administration n’a pas le droit de procéder par elle-même à l’exécution forcée de ses décisions. Elle doit donc aller devant le juge. Une fois ces principes posés, il y a 3 exceptions :

    -      La loi prévoit que l’administration pourra procéder à une exécution forcée : mise en fourrière.

    -      L’urgence : si la non-exécution est susceptible d’entraîner un danger grave et éminent.

    -      Lorsqu’il n’existe pas d’autres voies de droit. Lorsque el droit ne prévoit pas de sanction à l’encontre de l’administré récalcitrant.

    L’exécution peut être forcée mais elle doit toujours être adaptée. L’exécution se fait au frais de la collectivité. L’exécution d’office par l’administration d’une décision administrative ne remplit pas les conditions est constitutive d’une voie de fait (illégale). Le juge judiciaire est alors compétent.

    « Le contrat administratif entre une personne publique et privéeL'autorité compétente pour l'élaboration de l'acte administratif »