L’État providence Fiches/Cours

L’ÉTAT PROVIDENCE ET LE BUDGET

L’objectif de l’État providence est d’assurer la justice sociale, il s’git de créer les conditions de l’épanouissement de tous les individus en leur reconnaissant des droits économiques et sociaux et en luttant contre les inégalités les plus criantes.

Le système s’est bâti sur deux logiques différentes :
– Une redistribution horizontale (ou système d’assurance) : les individus cotisent par leur travail pour s’assurer contre un risque (maladie, chômage, retraite…). C’est le système principal en France.
– Une redistribution verticale (ou système d’assistance) : les ménages subissent des prélèvements obligatoires pour financer l’aide aux plus démunis ou ceux qui ont un besoin particulier (bourses d’études, RSA…).

1 – L’élaboration du budget:

Définition du budget de l’État: c’est un acte législatif qui prévoit et qui autorise les recettes et les dépenses de l’État (il y a vote du Parlement puisque c’est un acte législatif).

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Étapes de l’élaboration du budget:

— ₁ère étape: préparation gouvernementale:

Elle s’étale de janvier à septembre.

* au début de l’année : il s’agit de dresser l’inventaire des

besoins de l’Etat. Pour cela, une lettre de “ cadrage “ est adressée par le Premier Ministre àtous ses ministres, dans laquelle sont fixées les orientations générales (exemple priorité à la lutte contre le chômage, priorité à l’éducation nationale …),

* ensuite, chaque ministère (les chefs de cabinets, les collaborateurs …) prépare un dossier de ses propositions comprenant presque systématiquement la reconduction de mesures anciennes et des propositions de mesures nouvelles (dans les pays anglo-saxons, on utilise la technique du BBZ = budget base zéro –chez nous,on se force à dépenser pour demander un budget au moins égal l’année suivante-dans les pays anglo-saxon, on justifie du ₁er au dernier franc – alors qu’en France, si on avait 100 millions de budget, on en demande 110 : on nous demande de justifier les 10 millions supplémentaires).

* en avril environ: le premier ministre arbitre les différends entre les ministères (l’arbitrage ne se fait pas que sur les critères financiers, également critères politiques…).

L’aboutissement de cet arbitrage, c’est une lettre “plafond” qui est adressée par le premier ministre à l’ensemble des ministres en juin ou en juillet.

* au cours de l’été, le projet de budget est établi dans chacun des ministères selon le plafond alloué, puis le projet global est décidé en conseil des ministres.

* le projet de budget sera définitivement adopté en septembre, après sa mise en forme définitive (qui se fait par les employés du ministère pendant les vacances). Ce document s’appelle la loi de finance initiale (le budget global).

2~ étape : l’approbation du parlement:

Se déroule d’octobre à décembre.

On discute, mais la discussion parlementaire ne porte que sur les autorisations nouvelles (ce qui est demandé en plus, ou différemment). Les” services votés “sont reconduits d’office lors d’un vote unique (continuité du service public : il n’est pas question que le budget ne soit pas voté. Les services votés sont votés à main levée en 10 minutes. Les services votés : c’est le minimum de crédit considéré par le gouvernement comme étant indispensable à la continuité du service public. Services votés = 80 à 85 % du budget – budget de l’Etat = 1500 milliards).

La loi de finance initiale va circuler entre l’assemblée nationale et le sénat, selon la méthode de la navette parlementaire. Une fois votée, cette loi de finance initiale est promulguée au plus tard le 31/12 au J.O. Ce n’est qu’à compter de cette date que l’on peut parler de budget de l’Etat.

– 3eme étape : la suite de la procédure budgétaire:

De janvier à décembre de l’année M + 1 (le budget est voté

l’année M – On parle de l’année d’après = M + 1).

Le budget initial peut être modifié à tout moment pendant l’année de son exécution. En général, si on modifie en cours d’année, c’est pour augmenter des dépenses. Ces crédits supplémentaires sont ratifiés par des lois de finance rectificatives, appelées également collectif budgétaire (exemple: situation de guerre – la France s’engage dans un conflit armé – les bombes coûtent cher, les avions qui volent etc…- on peut avoir àvoter des crédits supplémentaires.

Autre exemple : une calamité naturelle par ex la sécheresse de 1976 – on a voté un impôt sécheresse – on a voté un collectif budgétaire pour savoir comment utiliser cet argent. Autre exemple : changement de gouvernement en 6/95 -ex. en 9/95 le ₁er gouvernement JUPPE – il décide d’augmenter de deux points la TVA – collectif budgétaire dans le sens des recettes.

Autre exemple : mouvements sociaux importants nécessitant le vote d’un collectif budgétaire). Pratiquement tous les budgets ont eu des collectifs

budgétaires.

A la fin de l’année de l’exécution du budget (en décembre de M + 1), la loi de règlement constate les résultats et approuve les différences avec les prévisions (en général sans trop de problème). On dit aux parlementaires : le budget était de X, puis il y a eu tels collectifs budgétaires, puis il peut y avoir des dépassements à approuver.

Liste des thématiques relatives à l’économie politique :

2 – Les principes budgétaires:

Trois principes:

– l’unité : ce principe stipule que l’ensemble des recettes et des dépenses budgétaires doit être présenté dans un seul document. Par cette règle, on a voulu éviter la prolifération de comptes ou de budgets plus ou moins spéciaux qui empêchaient les parlementaires d’avoir une vue d’ensemble du budget (il y avait la hauteur d’un homme moyen en papiers avant cette règle. Aujourd’hui, on a un document et chaque parlementaire peut ensuite rechercher les précisions complémentaires qui l’intéressent).

– l’annualité : le budget est établi chaque année pour un an. Ce vieux principe date de 1817, modifié par une ordonnance datant de 1959 qui précise que le budget de l’Etat doit être voté entre “le 1cr mardi d’octobre et les 12 coups de minuit de la Saint Sylvestre” (donc le budget est établi sur l’année civile).

– l’universalité : ce principe consiste à interdire l’affectation de ressources particulières à une dépense déterminée (on ne peut dire par exemple que la défense va être financée par la TVA…). Exemple célèbre datant de 1956 (sous le gouvernement Guy MOLLE) : le gouvernement, sous l’impulsion d’un conseiller (VGE), a voulu financer le fonds de solidarité vieillesse – VGE a proposé aux ministres la création de la vignette automobile –le texte, au départ, était illégal en vertu du principe d’universalité – on a décidé de conserver la vignette sans préciser son affectation (elle sert donc en fait à financer l’ensemble des dépenses de l’Etat) – (aujourd’hui, ce sont les départements qui récupèrent le produit de la vignette).

3 – La structure budgétaire:

Elle est liée au principe d’universalité. Il y a trois points:

a – Les opérations à caractère définitif:

Ces opérations sont des sommes inscrites au titre des dépenses qui ne seront en principe jamais récupérées par la puissance publique (exemple le traitement des fonctionnaires). Toutes les opérations de ce type sont ventilées entre le budget général et les comptes spéciaux du Trésor:

* dans le budget général, on trouve les principales recettes fiscales, c’est à dire la TVA, l’impôt sur le revenu et l’impôt sur les Sociétés + les recettes non fisca~es (exemple : recettes liées aux jeux : PMU etc…). On trouve également les dépenses de fonctionnement et les dépenses d’investissement de nature civile et militaire.

* à côté, existent les comptes spéciaux du Trésor Public:

dans ces comptes on trouve des recettes et des dépenses de l’Etat ayant un lien entre elles et qui, par conséquent, dérogent au principe de l’universalité (on peut affecter les produits d’une taxe à une dépense bien précise dans certains cas exceptionnels). Exemple : la redevance télé est destinée exclusivement au financement des sociétés publiques de télévision et radios publiques. Autre exemple de compte spécial : une partie de la taxe sur les produits pétroliers est destinée au fonds spécial d’investissement routier. Donc le budget des transports et de la sécurité routière est financé en partie sur le budget général et en partie par un compte spécial.

Budget général + comptes spéciaux = ensemble des opérations à caractère définitif.

b – Les budgets annexes:

Qu’est ce qui les distingue des opérations précédentes ? C’est que les dépenses et recettes de l’Etat proviennent de différentes activités publiques orientées vers la production de biens et de services qui donnent lieu à un paiement (exemple:

imprimerie nationale, service des monnaies et médailles …).

Autre caractéristique de ces budgets annexes : les services qui

font payer ces budgets ont l’obligation d’équilibrer leurs comptes.

c – Les opérations à caractère temporaire:

Qu’est ce qu’on y trouve ? Des prêts, des avances consenties par le Trésor Public ou par divers Organismes publics à des entreprises publiques ou privées, à des collectivités territoriales ou à des Etats étrangers (exemple : prêts octroyés par le fonds de développement économique et social = FDES. Ce fonds sert essentiellement à financer les entreprises qui s’installent dans des régions, départements, considérés comme défavorisés).

4 – L’équilibre budgétaire:

La notion est théorique. Ce qui est admis par les pays industrialisés, ce n’est pas la recherche d’un équilibre, mais la recherche d’un déficit budgétaire raisonnable (exemple : le traité de Maastricht indique que le déficit budgétaire des Etats membres ne doit pas dépasser 3 % du PIB).

Problème du financement de ce déficit:

(3% de déficit en France = 270 milliards de francs)

Plusieurs solutions pour financer le déficit:

* la plus simple est la création monétaire. Désormais inapplicable car les traités de l’UE l’interdisent et, d’autre part, on sait que la création monétaire engendre un risque d’inflation (à trop mettre d’argent sur le marché, il perd de sa valeur). Seuls les USA le font aujourd’hui car ils savent qu’il y aura toujours preneurs de leur monnaie.

* augmenter la pression fiscale : on se heurte à un phénomène qui est résumé par l’adage: “trop d’impôt tue l’impôt “. Un économiste a démontré que, au fur et à mesure que la pression fiscale augmente, les impôts rentrent moins (à 100

% de pression fiscale, l’impôt sera = zéro – si une personne paie 100 % d’impôts, elle arrête de travailler …).

* autre solution: si on ne peut augmenter les recettes, on pourrait baisser les dépenses en recherchant les économies de fonctionnement dans tous les secteurs d’activité publics ou privés. On peut baisser les dépenses dans un deuxième palier en revoyant à la baisse les missions de l’Etat.

* autre solution : possibilité que l’Etat émette des emprunts, soit auprès d’Organismes internationaux, soit auprès du public (exemple les bons du Trésor, les emprunts Balladur…).

En France, on a mélangé un peu toutes ces solutions. Faut-il à

tout prix rechercher un équilibre budgétaire? (réponse au paragraphe 50).

5 – Le multiplicateur Kéneysien:

Quel est le principe de ce multiplicateur?

Keynes dit: supposons que les pouvoirs publics décident d’accroître le montant de l’investissement public sans recettes supplémentaires (par exemple : on décide des grands travaux = 200 milliards, sans recette. Donc on creuse le déficit de 200 milliards). Quelles peuvent être les conséquences d’une telle politique sur la croissance économique globale ? Réponse : elle se fait en cascade:

* accroissement du nombre de personnes ayant une activité professionnelle,

* cet accroissement entraînera un accroissement du revenu global de la population,

* conséquence : il a y avoir un accroissement de la consommation qui va dégarnir les stocks,

* autre conséquence : la reconstitution des stocks se fera par un accroissement de la production,

* conséquence de l’accroissement de la production: accroissement du nombre de travailleurs employés.

A chaque étape, des taxes rentrent pour l’Etat (TVA, taxe professionnelle, etc…). Keynes nous dit que l’investissement supplémentaire initial fait par l’Etat a pour conséquence d’entraîner un accroissement de la richesse nationale bien supérieur à cet investissement de départ (d’où le titre du paragraphe = le multiplicateur). Ceci a été réalisé : le NEW DEAL, le plan MARSHALL

Pourquoi ne le fait-on pas ? Certaine limites de l’instrument sont apparues, limites mises en évidence par Raymond BARRE en France : il considère qu’il peut y avoir des frites en dehors du circuit décrit par Keynes. Il ne remet pas en cause la logique du raisonnement, mais il pense que, au moment situé entre la perception des revenus supplémentaires et la consommation supplémentaire engendrée, il y a fuite.

Raymond BARRE dit que quatre événements peuvent survenir:

remboursement anticipé de dettes (bancaires ou autres …), donc pas à la consommation, © une partie des revenus supplémentaires va aller sur des dépenses

relatives à des biens importés qui vont donc profiter avant tout aux producteurs étrangers (cette remarque a moins de valeur aujourd’hui à cause de la mondialisation).

D’autre part, on peut considérer que le multiplicateur, tel qu’il est présenté, ne prend pas en compte la diversité des secteurs composant l’économie nationale (il faut savoir quels secteurs peuvent créer de l’emploi, quels sont les pôles de croissance : le bâtiment, l’informatique etc…?). La vision de Keynes est trop globale.

Il faut calculer un multiplicateur par secteur d’activité. Pourquoi ne le fait-on pas ? Ce type de décision que Keynes propose ne peut se faire aujourd’hui qu’au niveau supranational, ce qui signifie pour nous au niveau de l’Europe.

Dernière proposition en ce sens date de 1991, faite par Michel ROCARD, d’un programme européen d’infrastructures en tous genres, d’un montant à l’époque de 2100 milliards d’écus. Il n’a pas été entendu (il aurait fallu que chaque pays accepte de mettre de l’argent ou de s’endetter).

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