• L’évolution de la théorie des actes de gouvernement

    Le cas particulier des actes de gouvernement 

       Un acte de gouvernement un acte administratif des autorités exécutives nationales à l’égard duquel le juge administratif refuse de se reconnaître compétent

      La légalité est un principe qui s'impose à l'administration, mais le droit positif ne délivre pas une pratique absolue du principe de légalité. La finalité même du principe de légalité est d'assurer un fonctionnement harmonieux, régulier des institutions. Dans certains cas, le respect absolue de la légalité peut comporter des inconvénients. L'administration peut être autorisée par le juge à s'affranchir des contraintes qui pourraient remettre en cause la finalité même de l'action administrative : c'est le cas des actes de gouvernement

    Ces actes peuvent apparaitre comme une exception au principe de la compétence du juge administratif en matière administrative. Mais en réalité il forme une catégorie à part, car le juge judiciaire n’est pas plus compétent que le juge administratif pour les contrôler.  Les actes de gouvernement constituent une catégories résiduelle dans l'action des pouvoirs publics : ils sont inspirés de a tradition du fait du principe mais ne constituent pas un arbitraire des gouvernants 

     L’évolution de la théorie des actes de gouvernement  

    C’est une théorie d’origine jurisprudentielle et initialement toutes mesures inspirées par un mobile politique constituaient un acte de gouvernement. Par ex sous le 2nd empire l’administration avait fait saisir un ouvrage d’histoire du fils de l’ancien roi, louis Philippe,  car il critique le gouvernement en place, et le Conseil d’Etat a décidé que son recours était irrecevable devant le C.E. Arrêt du Conseil d’Etat du 9 mai 1867 Duc D’Aumale. Conception qui consacre la raison d’Etat et une telle conception ruine le contrôle juridictionnel justement sur des actes sur lesquels ils devraient s’exercer. C’est pour cette raison que ce critère du mobile politique a été finalement abandonné dès 1875. Désormais une mesure gouvernementale fondée sur un mobile politique sera contrôlé par le juge administratif, Arrêt du 19 février 1875 Prince.  

    A la suite de l’abandon de cette conception, la doctrine s’est interrogée, en réalité on n’a pas trouvé de critère indiscutable de l’acte de gouvernement. Si bien que la conception actuelle de l’acte de gouvernement est empirique, est un acte de gouvernement ce que le Juge Administratif considère comme tel. La théorie des actes de gouvernement repose sur la volonté du Juge Administratif de ne pas entrer en conflit avec les plus hautes autorités de l’Etat dans l’exercice de leur compétence les plus importantes. En d’autre terme le Conseil d’Etat estime que lui simple JA n’a pas à s’immiscer dans l’exercice de la souveraineté.  

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    Les divers actes de gouvernement  

    On a une liste des actes de gouvernement qui évolue en fonction des données constitutionnelles et en fonction de la politique jurisprudentielle adoptée par le juge. Cette liste comprend des actes essentiels relatifs au fonctionnement des pouvoirs publics, tant dans l’ordre interne que dans l’ordre international. 

    Dans l’ordre interne 

    Ce qui ressort de la jurisprudence c’est que constitue des actes de gouvernement les décisions relatives aux relations du pouvoir exécutif avec le corps électoral ou avec le Parlement. Il en va ainsi tout d’abord l’acte par lequel le président de la République décide de mettre en œuvre l’article 16 de la Constitution (arrêt d’assemblée du 2 mars 1962 Rubin de Servens).  

    Les mesures prises par le gouvernement dans le cadre de la procédure législative constituent aussi des actes de gouvernement. Par ex un décret de promulgation d’une loi, c’est un acte de gouvernement et donc un simple citoyen ne peut pas en demander l’annulation au JA. Ex : un décret prononcé la dissolution de l’assemblée nationale est un acte de gouvernement et ne sera pas contrôlé par le Conseil d’Etat, arrêt du 20 février 1989 Alain. Même chose pour les décisions de nomination d’un membre du Conseil Constitutionnel. Ex Pierre Mazot nominé par J. Chirac et le Conseil d’Etat a refusé de contrôler cette décision, arrêt du 9 avril 1999 Madame Ba.  

    Dans l’ordre international 

    Le juge administratif n’est pas le juge des relations international : son activité se limite à l’ordre juridique interne. Et ce d’autant plus que les relations internationales sont la plus forte expression de la souveraineté d’un Etat. La plupart des actes internationaux ont une portée en droit interne. Du coup le juge administratif doit être amené à se prononcer, et c’est pour cette raison que le Juge Administratif applique une distinction au sein des actes internationaux selon qu’on peut les considérer comme détachables ou non des relations internationales. Seuls les actes non détachables des relations internationales constituent des actes de gouvernement, dans lesquels e JA ne peut s’immiscer. Constitue des actes de gouvernement tout d’abord les actes relatifs à la ratification ou l’exécution d’un traité, arrêt du 16 novembre 1956 Villa. Car il considère que cela relève de la souveraineté des autorités de l’Etat. Constitue également un acte de gouvernement la décision du président de la République de reprendre les essais nucléaires en Polynésie française, arrêt d’assemblée du 29 septembre 1995, association Green Peace France. Tout ce qui est considéré comme non détachable des relations internationales sont considérés comme des actes de gouvernement ne relevant pas du Juge Administratif.  

     

    Au contraire sont des actes détachables des relations internationales et donc susceptibles d’être contrôlées par le Juge Administratif toutes les décisions d’extradition ou d’expulsion des ressortissants étrangers, arrêt du 15 octobre 1993, RU de GB et Union du nord. Est susceptible d’être contrôlé par le Juge Administratif la décision d’autoriser des avions militaires étrangers à emprunter l’espace aérien français.  Ces dernières années la tendance de la jurisprudence c’est d’admettre de plus en plus largement qu’un acte est détachable des relations internationales pour pouvoir exercer un contrôle juridictionnel sur ces actes. le Conseil d’Etat accepte de plus en plus de se prononcer.  

    Le régime juridique des actes de gouvernement  

    Ils bénéficient d’une immunité juridictionnelle absolue. Ni le Juge Administratif ni le juge judiciaire ne peuvent apprécier leur légalité. Toutefois il parait possible de colmater au moins en partie cette brèche que forment les actes de gouvernement dans le principe de légalité. le Juge Administratif en effet, pourrait, au moins, déclarer recevable les recours en indemnité pour les préjudices causés par ces actes. C’est effectivement la solution retenue par le Conseil d’Etat du moins en matière de relations internationales, donc cet effort du Juge Administratif ne concerne que les actes de gouvernement en matière internationale. Il a accepté de se prononcer sur la responsabilité de l’Etat découlant des dommages causés par l’application d’un traité. Arrêt Ass du 30 mars 1966 Compagnie générale d’énergie radio électrique. Cette entreprise privée française était propriétaire d’une radio qui avait été réquisitionné par une radio allemande sous l’occupation et à la libération le propriétaire voulait obtenir une indemnisation de l’Allemagne. Finalement aucun traité n’a été signé ce qui fait que le propriétaire de la radio n’a pu obtenir aucune indemnisation et s’est retourné contre l’Etat français du fait de l’absence d’accord réglant la réparation des dommages, c’est donc un arrêt important qui admet que a responsabilité de l’Etat peut être engagée pour réparer les préjudices nés de traités conclus par la France avec des Etats étrangers. C’est ce qu’on appelle la rupture d’égalité devant les charges publiques. Malgré tout c’est un régime de responsabilité qui donne assez rarement à une indemnisation car il faut que les victimes prouvent qu’elles aient subis un préjudice grave et anormal. Par ailleurs une autre solution pourrait consister à rendre un autre juge que le juge ordinaire compétent pour contrôler les actes de gouvernement. Idée développée par le Doyen Louis Favoreu. Pour lui, c’est le Conseil Constitutionnel qui serait le juge naturel des actes de gouvernement même si le droit positif ne le permet pas à l’heure actuelle. Cela étant, une telle compétence ne va pas de soi pour les actes pris dans le cadre des relations internationales. On peut se demander s’il serait pertinent si le Conseil constitutionnel étant compétent pour contrôler les actes de gouvernement dans l’ordre interne ? On pourrait sans doute réduire encore la catégorie des actes de gouvernement en rendant le Conseil constitutionnel compétent pour certains actes (procédure législative pourquoi pas) mais on pourrait peut-être pas supprimer totalement cette catégorie d’acte.  

     

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