• L’exécution des actes européens par les États membres

    La répartition des compétences d’exécution :  l’exécution par les États membres

     Lorsque des actes juridiques de portée générale sont adoptés sur le fondement du traité, il faut encore que ces actes soient mis en œuvre par des normes d’exécution, jusqu’à l’adoption, si nécessaire, d’actes de portée individuelle. Qui dispose de la compétence d’exécution ?

     

    Introduction sur la répartition des compétences d’exécution

     La compétence d’exécution incombe en premier lieu aux Etats membres sous le traité CE, et sous le traité de Lisbonne, l’art 4§3 du TUE modifié selon lequel «les Etats membres prennent toute mesure générale ou particulière propre à assurer l’exécution des obligations découlant des traités ou résultant des actes des institutions de l’Union». Les Etats sont titulaires de la compétence de droit commun en matière d’exécution. Pourquoi ?

    -     Raison de commodité : l’Union est dotée d’un appareil institutionnel et administratif qui n’est pas suffisant, mais chaque Etat membre a un tel système institutionnel et administratif suffisamment riche et dense pour mettre en œuvre le droit national, mais aussi le droit de l’Union.

    -     L’Union a toujours affiché sa volonté de voir les décisions «prises le plus près possible des citoyens» (préambule et article 1er du traité), en particulier les décisions d’exécution, et les appareils institutionnel et administratif nationaux sont les plus proches des citoyens.

    -     Risque : la même norme européenne peut ne pas être interprétée et exécutée de la même manière d’un Etat. Il y a risque théorique d’exécution non-uniforme du droit de l’Union. C’est pourquoi les traités prévoient toujours de pouvoir procéder directement, par le biais de la Commission ou du Conseil lui-même. L’article 291 du traité CE prévoit cette exécution directe en retenant que «lorsque des conditions uniformes d’exécution des actes juridiquement contraignants de l’Union sont nécessaires, ces actes confèrent des compétences à la Commission ou, dans les cas spécifiques dûment justifiés et dans les cas prévus aux articles 24 et 26 du traité sur l’Union européenne, au Conseil».

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    L’exécution par les États membres

     Ce sont les autorités de l’Etat (Parlement, Gouvernement, administration, juridictions) qui sont appelées à assurer l’exécution des actes européens. Dès lors, ces institutions étatiques sont appelées à pratiquer le dédoublement fonctionnel. En effet, avant même l’avènement de la construction européenne, ces institutions existaient déjà et mettaient en œuvre le droit national, et doivent maintenant assurer l’exécution du droit de l’Union.

     La question qui se pose, lorsque ces institutions étatiques mettent en œuvre le droit de l’Union, est de savoir à quel titre le font-elles, sur la base de quel fondement juridique ? L’alternative est la suivante :

    ·      On considère que bien qu’agissant pour l’exécution du droit de l’UE, elles demeurent fondamentalement des institutions étatiques, et dans ce cas, leur titre à agir réside dans la Constitution de l’Etat ;

    ·      On considère que le dédoublement fonctionnel est tel que le titre sur le fondement duquel elles agissent n’est plus du tout national, et donc constitutionnel, mais directement européen, qu’il réside dans les traités eux-mêmes.

     Quelle est la portée de cette discussion ? 2 conséquences concrètes :

    o       Si l’institution de l’Etat, chargée d’assurer l’exécution d’un acte européen, et que celui-ci est contraire à la Constitution de l’Etat, il y a un conflit majeur entre une norme du droit de l’Union et la Constitution de son Etat.

    Que choisir entre loyauté communautaire ou constitutionnelle ?

    o       Le choix pourra être guidé par la conception que cette institution se fait de son titre à agir pour l’exécution du droit de l’Union. En pratique, les institutions étatiques semblent considérer, sans s’être prononcées sur ce point, que leur titre à agir demeure constitutionnel ; la jurisprudence française conclut ainsi, avec certaines nuances, à la suprématie de la Constitution ;

    -        Affirmer que le titre à agir de l’institution réside dans la Constitution conduit à lui reconnaître une autonomie ; c’est le principe qu’a admis la jurisprudence européenne de l’autonomie institutionnelle et procédurale des Etats membres, et en leur sein, de leurs organes.

    -        Considérer en revanche que le titre à agir est européen, conventionnel, conduit à restreindre la portée de cette autonomie institutionnelle et procédurale.

     

    1. Le principe de l’autonomie institutionnelle et procédurale des Etats membres

     Arrêt du 15 décembre 1971 International Fruit Company, la Cour a estimé que « la détermination des organes chargés d’exécuter le droit de l’Union et des procédures d’exécution relevait uniquement du système constitutionnel de chaque Etat ».

     C’est à l’ordre juridique de l’Etat de déterminer si l’exécution de tel acte juridique de l’Union devra être assurée par les institutions centrales ou locales, par le pouvoir législatif ou exécutif, si le contentieux doit être confié à l’ordre judiciaire ou administratif, et s’il relève de la compétence juridique interne de l’Etat membre.

    En France, l’exécution du droit de l’Union est essentiellement centrale. Au sein de l’Etat central, l’exécution relève dans un certain nombre de cas du Parlement (domaine de la loi), mais le plus souvent du fait du pouvoir exécutif (par voie d’ordonnance, de règlements, d’arrêtés).

    Les mesures d’exécution attendues doivent par conséquent échapper au domaine de la loi. En effet, le Conseil d’Etat a estimé dans l’arrêt « Association Avenir de la langue française du 30 juillet 2003 » que pour assurer l’exécution du droit de l’Union, le pouvoir exécutif demeurait tenu de respecter la frontière entre le domaine de la loi et le domaine du règlement.

    La prééminence de l’exécutif s’explique par le primat de l’exécutif dans le système constitutionnel français, et en particulier dans la conduite des affaires étrangères et européennes, et par le fait que les parlements nationaux sont assez absents du système institutionnel européen, à la différence des gouvernements des Etats puisqu’un membre de chaque gouvernement étatique siège au Conseil de l’Union.

     L’exécution par la voie de décrets ou d’arrêtés est plus rapide et plus discrète que par la voie législative, mais cette autonomie institutionnelle et procédurale n’a pas libre cours : elle est encadrée.

     

    2. L’encadrement de l’autonomie institutionnelle et procédurale des Etats membres

     Pourquoi brider l’autonomie institutionnelle et procédurale ? Car le principe d’autonomie «doit se concilier avec la nécessité d’une application uniforme du droit communautaire», du droit de l’Union. Derrière cette exigence, se profile un enjeu plus vital encore, qui est l’égalité des sujets de droit dans l’Union. Si la même norme européenne peut être exécutée comme bon lui semble par chaque Etat, cela conduit à une application différenciée, et donc à de la discrimination selon la nationalité, ou du moins selon le lieu où la norme est appliquée.

     

    a) La marginalité de l’encadrement de l’autonomie institutionnelle

     L’encadrement de l’autonomie institutionnelle est marginal car l’uniformité du droit de l’Union est indifférente à l’institution qui l’applique. L’appareil institutionnel s’enrichit de plus en plus d’organes plus ou moins liés dans leur existence au droit de l’Union et à la qualité d’Etats membres. Ainsi, chaque assemblée parlementaire française s’est dotée d’une délégation parlementaire pour les Communautés, puis pour l’UE, qui sont devenues des commissions chargées du droit de l’Union.

    Depuis la Libération, il y a toujours eu un organe chargé de suivre l’application du droit de l’Union : c’était traditionnellement le Secrétariat général du comité interministériel pour les questions de coopération éco européenne, le SGCI, qui a été rebaptisé SCAE, Secrétariat général pour les affaires européennes.

    Dans le secteur économique, puisque l’économie ouverte est imposée, l’Etat a dû se doter d’autorités administratives indépendantes (autorités de régulation) et d’agences dans les secteurs sensibles (communication, énergie) pour assurer la libre-concurrence entre les opérateurs économiques historiques (EDF-GDF) et des opérateurs nouveaux qui doivent être placés sur un pied d’égalité.

    Le plus souvent, c’est par commodité que les Etats se dotent de telles institutions ; c’est une contrainte, mais les modalités sont libres.

     

    b) Le large encadrement de l’autonomie procédurale

     L’autonomie procédurale de l’Etat, la faculté de l’Etat de déterminer selon quelle procédure l’autonomie sera exécutée, est plus nettement encadrée :

    •  d’abord par la Commission européenne, qui veille à l’application du droit de l’Union selon le traité, qui est la gardienne des traités et du droit qui en dérive, qui dispose à cette fin de certains pouvoirs si l’exécution est imparfaite, qui peut attraire l’Etat récalcitrant devant la Cour de justice par une procédure de constatation de manquement de l’État à ses obligations européennes ;

    •  la jurisprudence européenne a développé un cadre et des principes pour encadrer la sanction par les Etats des violations du droit communautaire ; sanctionner ces violations est la forme la plus poussée de l’exécution du droit de l’Union ; cette question était cruciale, les Etats sont les bras séculiers de l’Union puisque la Communauté n’avait pas de compétence en matière pénale.

    •Elle a bien pris la mesure de la nécessité d’encadrer cette compétence pénale pour éviter que la sanction d’un Etat à un autre soit différenciée ; ce cadre est constitué de deux principes :

      - le principe d’équivalence : la jurisprudence veille à ce que les violations du droit de l’UE soient sanctionnées dans des conditions de fond et de procédure équivalentes ou analogues à celles mobilisées pour la violation d’une norme interne comparable ;

      - le principe d’effectivité : la Cour veille à ce que la répression par l’État des violations du droit communautaire confère à la sanction encourue un caractère effectif, proportionné et dissuasif ; ce principe va plus loin que le précédant puisqu’il impose que la sanction de la violation du droit de l’Union soit suffisamment efficace, quitte à être plus sévère que celle d’une norme étatique comparable, alors que le principe d’équivalence requiert une égalité de traitement pénal.

    Ces 2 principes, au delà de la question de la répression des violations du droit communautaire, sont applicables à toute forme d’exécution du droit de l’Union.

    Il arrive que pour assurer l’uniformité d’application du droit de l’Union, d’une façon tout du moins plus certaine que par le jeu de l’encadrement du principe d’autonomie, il soit préférable de confier la compétence d’exécution directement aux institutions de l’Union : généralement à la Commission, plus exceptionnellement au Conseil.

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