• L’exécution forcée de l'acte administratif

    L’effectivité – le problème de l’exécution forcée (effets matériels d’une décision) 

       

    A) La sanction de l’inexécution 

                        Par « inexécution », on entend l’inexécution d’une décision par les administrés. La question qui se pose est de savoir si l’Administration dispose d’armes d’exécution effective de ses décisions par les administrés. Autrement dit, dans quelle mesure peut-elle recourir à la force pour obtenir l’exécution de ces décisions. 

             Si les décisions administratives jouissent du privilège du préalable, si elles ont un caractère exécutoire, si ce caractère est une règle fondamentale de Droit public, il ne correspond pas à un privilège général d’exécution forcée d’une décision. La jurisprudence administrative considère en effet qu’il y aurait trop de risques à reconnaitre à l’Administration un pouvoir d’exécution d’office, d’exécution forcée, d’exécution par la force, des décisions de l’Administration. Autrement dit, l’Administration ne peut pas se faire justice elle-même. TC, 2 déc. 1902, SCI de St. Juste (GAJA), conclusions Romieu. 

             

             Mais alors, de quoi dispose l’Administration ? 

             Elle bénéficie de poursuites pénales, et d’un pouvoir de sanction administrative. 

      

             --- Les poursuites pénales : 

             En cas d’inexécution de sa décision, l’Administration pourra activer la justice pénale et exercer un recours auprès de l’autorité judiciaire afin de requérir une sanction pénale, et de solliciter au besoin l’autorisation de recourir à la force publique. 

             Cela évidemment, sous réserve que la loi n’a pas explicitement conféré à l’Administration un pouvoir d’agir par elle-même (cf. exécution forcée plus bas). 

             S’il n’y a pas de loi supposant l’exécution forcée, l’Administration doit recourir à la sanction administrative. 

             --- Les sanctions administratives : elles suppléent parfois les poursuites pénales, et s’y ajoutent parfois. Elles sont très en vogue, beaucoup de textes législatifs reconnaissent le pouvoir d’infliger des sanctions. Le terme « sanctions » est très ambigu : 

             - Les sanctions au sens métaphorique : la recommandation, l’observation, la mise en garde, que l’Administration peut porter à la connaissance d’un administré, et pouvant aller jusqu’à des mises en demeure, des injonctions de faire ou de ne pas faire. Ces décisions là ne sont pas encore réellement des sanctions au sens étroitement juridique du terme. 

             -  Les sanctions juridiques sont : les blâmes, les suspensions, les interdictions d’activités, les retraits d’autorisation et d’agrément, les sanctions pécuniaires, les amendes. 

             Ces sanctions, prévues par des textes, sont assez efficaces. Elles sont prononcées par les AAI. Elles relèvent du pouvoir exécutif, mais elles sont indépendantes et n’en relèvent pas. CE sont des êtres hybrides créés dans les années 70 (cf. CNIL, CADA). On voulait désigner par là des services ministériels externalisés. Ces AAI n’ont pas toutes la personnalité juridique. Rares sont celles qui en jouissent. Elles sont censées exercer leurs pouvoirs indépendamment du ministre du secteur dont elle relève, et du Premier Ministre, même si elles sont composées par l’exécutif et que des gens bien vus du pouvoir y siègent.       Infligent des sanctions le Conseil de concurrence (1986), qualifié d’organisme administratif par le Conseil Constitutionnel en 1987, doté du pouvoir de prononcer lui-même des condamnations pécuniaires, avec des montants importants. 

             La commission bancaire, autre AAI, peut prononcer des sanctions. 

             Le conseil des marchés financiers, la CNIL, le CSA, ont un pouvoir de sanction pécuniaire, dont on dit qu’elles sont très lourdes. 

      

             L’autre question qui se pose est de savoir si ces AAI sont des juges, ou disposant d’un pouvoir plutôt réglementaire ? Les juridictions, Conseil d'Etat comme Cour de cassation, considèrent que l’exercice de ce pouvoir de sanction, même s’il n’est pas expressément qualifié de pouvoir judiciaire par la loi, donne lieu à des décisions qui sont réputées être prises par des tribunaux. Elles agissent comme des tribunaux, au sens de l’art. 6, § 1er de la CEDH. L’intérêt d’une telle qualification est pour la Cour de cassation. Et le Conseil d’Etat d’avoir considéré que ces AAI siégeaient en qualité de tribunaux est que l’on pouvait conserver les garanties des justiciables et reconnaitre ces garanties à cela même qu’ils font l’objet des sanctions prononcées par ces AAI. Ces qualifications résultent de CE sect., 20 oct. 2000, Sté Habib Bank Ltd., ou CE sect., 22 nov. 2000, Sté Crédit Agricole indo suez Chevreux, ou 4 février 2005, Sté GST Gestion et autres. La commission bancaire agit en qualité de tribunal et peut se voir opposer le respect de l’art. 6, § 1er de la CEDH. La reconnaissance d’un pouvoir de sanction ne viole pas quelque peut la règle de la séparation des pouvoirs. Mais, le Conseil Constitutionnel ne juge pas de la même façon, 28 juillet 1989, 89/260. Le Conseil d’Etat a suivi cette décision, CE, 30 juillet 2003, Sté Dubus. 

      

             La superposition de sanctions administratives à des sanctions pénales ne conduit pas l’Administration à des sanctions disproportionnées, en vertu de l’art. 8 de la DDHC (peines strictement et évidemment nécessaires). Ce qui vaut pour la loi vaut pour des décisions administratives (cf. décisions de police + contrôle de la proportionnalité). 

      

             Le Conseil Constitutionnel a encadré ce pouvoir en prévoyant certaines garanties : 

             - Une peine ne peut être infligée qu’à la condition que soit respecté le principe de légalité et de nécessité des délits et des peines, 

             - Le principe de non rétroactivité de la loi pénale, lorsque cette dernière est plus sévère, 

             - Le respect des droits de la défense, exigence des droits de la défense qui « s’étend à toute sanction ayant le caractère d’une punition, même si le législateur a laissé le soin de la prononcer à une autorité non juridictionnelle ». 

             Cela résulte de CC, 25 février 1992, n°92/307. 

      

             L’Administration n’a pas le pouvoir de se faire justice elle-même. Elle est tenue d’utiliser les procédures ordinaires (poursuite pénale, sanctions administratives), mais il est des cas où le recours à la force est possible. 

             

    B) Le recours à la force 

                        On distingue 2 hypothèses : 

             ---  Le recours n’est pas autorisé, mais le Droit s’applique et limite l’action de l’Administration : 

             Elle engage dans ce cas sa responsabilité. Elle commet une illégalité, car elle ne dispose pas du pouvoir qu’elle met en œuvre. La question qui se pose n’est pas de savoir si ce recours est illégal, mais de savoir quel juge sera compétent pour juger l’Administration, l’illégalité, et la condamner à réparer la faute commise. On distingue de nouveau 2 situations : 

             - Le recours à la force non autorisée est illégal et n’a pas porté atteinte à une liberté fondamentale ou au droit de propriété : Le juge compétent est le Juge Administratif. Arrêt de référence : CE, 21 juillet 1949, Wolff. 

             - L’exécution forcée (= recours à la force) viole un droit de propriété ou une liberté dite fondamentale : l’Administration a commis une voie de fait. Elle entraine immédiatement la compétence du Juge Judiciaire. 

             Il y a le référé des libertés (procédures refondues depuis 2000) pour une décision portant atteinte à une liberté fondamentale (liberté d’aller et venir, de s’exprimer…). Les voies de fait disparaissent. La Justice Administrative préfère reconnaitre la mise en cause d’une liberté fondamentale et préfère suspendre la décision, que de se déclarer incompétent ce qui entraine la compétence du Juge Judiciaire. L’Administration, avec les voies de fait, agit en dehors de tout cadre juridique et se comporte comme une personne privée. L’acte qu’elle commet est tellement grave qu’elle ne relève plus du Juge Administratif mais du Juge Judiciaire, l’idée étant que la juridiction Administrative ne peut plus être compétent car il n’est plus face à une administration mais face à une Propriété privée ayant utilisé la force à des fins strictement personnelles. 

      

             --- Le recours est autorisé sous certaines conditions : c’est le recours à la force sur habilitation. C’est une des exceptions (lorsque l’Administration ne recourt pas du pouvoir de recourir à la force) prévue soit par une Loi, soit par la jurisprudence. 

      

             - Il y a en effet des lois qui dans certains cas prévoient des exceptions à l’interdiction d’utiliser la force pour l’Administration. On ne peut pas faire une liste exhaustive de toutes les hypothèses législatives autorisant l’Administration à recourir à la force. Certaines lois ont un caractère conjoncturel évident, n’ont une application que temporaire (loi du 19 janvier 1943 sur la répartition des produits industriels sous le corporatisme de Vichy, et l’Administration disposait en vertu de la loi du pouvoir d’exécuter de manière forcée certaines décisions impératives qu’elle pouvait prendre, comme contraindre de transférer des stocks de textile d’une entreprise à une autre). 

             D’autres lois ont connu des applications plus durables. 

             Ex. loi du 29 décembre 1892 sur l’occupation de terrains privés, en vertu de l’exécution de travaux publics, autorisant des agents de l’Administration à pénétrer sur des terrains privés dans autorisation de la part des propriétaires. 

             Ex. en matière de la construction et d’habitation, le code de construction et de l’habitation habilite des agents de l’Administration à faire exécuter des travaux d’office, en cas d’inexécution par le propriétaire. D’où les arrêtés de péril du maire pour des travaux de consolidation. C’est une exécution forcée : on dispose du bien du propriétaire sans son consentement. Il n’y a pas de voie de fait, en vertu de la loi elle-même. 

             Ex. loi de 1906 autorisant les agents à disposer des terrains privés pour installer les lignes électriques. 

             L’Administration peut prendre des décisions unilatérales se rattachant à des droits individuels. Ce sont des PRÉROGATIVES DE PUISSANCE PUBLIQUE. L’une des PRÉROGATIVES DE PUISSANCE PUBLIQUE est le pouvoir de disposer du bien d’autrui, au nom de l’intérêt général. Dans ce cadre, l’Administration a le pouvoir d’exécuter sa décision sans le consentement. 

             Exécutoire ici, s’entend comme exécution d’office, exécution forcée (cf. arrêté de péril). 

      

             - Les exceptions admises par la jurisprudence, de 1902 (Romieu). Le TC, puis le Conseil d’Etat et la jurisprudence en général, ont admis un pouvoir d’intervention au profit de l’Administration en dehors de tout texte légal habilitant l’Administration. Ce pouvoir est subordonné à des conditions strictes. 

                       - L’urgence : Ces conditions tiennent à la gravité de la situation, qui exigerait une action immédiate de l’Administration, ce qui suppose que l’Administration ait constaté une urgence, susceptible de contrôle par le JA. 

             Ex. réquisition d’immeuble de 1939 à 45, où le Juge Administratif a considéré que les réquisitions étaient justifiées par une urgence (CE sect., 18 janvier 1946, Agence Brad). 

             Ex. prise de possession d’une habitation vacante pour y loger une famille expulsée en plein hiver (TC, 23 mars 1950, Martin-Rouilmas). 

             L’urgence n’est pas constatée, et ne justifie pas une réquisition d’immeuble, lorsque la famille privée de logement du fait d’un incendie s’est vue offrir par l’employeur du sinistré un appartement de rechange (1957). 

             La première condition est l’urgence, qui est contrôlée par le Juge Administratif ! Le Juge Administratif cherche à savoir si la décision est proportionnée à la finalité poursuivie. 

                       - L’absence de toute autre sanction légale : cette hypothèse est le produit de Romieu (SCI St. Juste). Il imaginait le cas où une loi pourrait ne pas être exécutée au motif que le législateur aurait omis une condition de l’application de la Loi, et not. si le législateur a omis des sanctions adéquates dans la loi elle-même. L’Administration ne dispose pas d’un moyen de contraindre : la question est de savoir si elle peut elle-même compléter la loi en procédant éventuellement à une exécution forcée. Romieu, immédiatement, affirme que la force doit rester à la loi et qu’il serait dangereux de reconnaitre à l’Administration le pouvoir de pallier la lacune législative d’elle-même. En même temps, il faut pouvoir agir sans être tenu à un débat législatif (long sous la III République, et à l’issue improbable). Le juste milieu serait de donner à l’Administration une possibilité d’intervention, pour exécuter la loi, sans glisser vers l’arbitraire. Romieu envisage alors 4 conditions susceptibles de permettre à l’Administration de procéder à l’exécution forcée d’une décision en l’absence de sanctions légales : 

                                * Il faut qu’il n’y ait pas de sanction adéquate, « le contrôle de l’Administration ne pourrait être licite qu’à la condition d’être l’ultima ratio à défaut du moyen normal qui est l’application de la loi par le juge pénal » : l’Administration peut utiliser la force en cas d’absence de sanctions pénales prévues par la loi. Mais, l’absence de sanctions civiles est aussi visée. CE précise qu’il ne fallait pas se limiter à l’absence de sanctions pénales. 

                                          > En cas d’éventuelles procédures au civil engagées par l’Administration, alors elle ne disposait plus du pouvoir de procéder à l’exécution forcée de sa décision (CE, 17 mars 1911, Abbé Bouchon, à propos de l’expulsion d’un presbytère). 

                                          > Si des sanctions administrations sont autorisées par la loi, l’Administration est privée du pouvoir d’exécuter sa décision (CE, 23 janvier 1925, Alban). 

                                * Il faut qu’il y ait lieu à exécution forcée : l’Administration doit avoir rencontré une résistance de la part des administrés. Il faut répondre à une nécessité et ne pas utiliser la force par mauvaise volonté. 

                                * Il faut que l’opération administration pour laquelle l’exécution forcée est nécessaire trouve sa source dans un texte de loi. Il faut qu’elle mette en œuvre un pouvoir qui lui a été reconnu par la loi. Il faut qu’elle agisse au plan intellectuel dans un cadre légal. 

                                * Il faut que les mesures d’exécution forcée soient proportionnées. Ces opérations doivent tendre uniquement à la réalisation d’une opération prescrite par la Loi, au risque de verser sinon dans la voie de fait, comme c’était le cas à propos de la saisie de journaux (TC, 8 Avril 1935, Action Française (GAJA)). 

      

    « La disparition de l'acte unilatéral (retrait, abrogation...)Acte administratif réglementaire et non-réglementaire »
    Blogmarks