• L'indépendance du juge administratif

     La constitution jurisprudentielle de l'indépendance du juge administratif 

             « Constitution jurisprudentielle » car le juge administratif s’est constitué en autorité indépendante de l’Administration. Mais, il l’a fait à partir d’un texte. 

    Sous la Restauration, on disait que « juger l’administration c’est encore administrer » (citation Henrion de Pansey). Certes, la Constitution de l’an VIII crée le Conseil d’État et la loi du 28 pluviôse an VIII les Conseils de préfecture. Mais on ne peut pas encore parler de juridiction administrative indépendante : il s’agit en réalité d’organes spécialisés à l’intérieur de l’administration.


    -- Avant la loi de 1872, le Conseil d’État est régi par le principe de la justice retenue (qu’il faut distinguer de la justice déléguée) : cela signifie que le Conseil d’État se borne à préparer un projet d’arrêt que le Chef de l’État suivra ou pas : On est loin de l'indépendance.
    -- Les Conseils de préfecture disposent, eux, dès l’origine de la justice déléguée. Mais, leur indépendance n’est pas assurée : le préfet les préside ; les conseillers de préfecture qui souhaitent faire carrière ne doivent pas déplaire au préfet. Les Conseils de préfecture ont des compétences d’attribution.

     

     Au sortir de la guerre de 1870, il s’agit d’organiser les institutions. L’une des grandes lois nous concernant est celle du 24 mai 1872 organisant une délégation de la justice administrative au Conseil d’Etat. 

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    A) La loi du 24 mai 1872 

                       L’article 9 de la loi du 24 mai 1872 dispose que le Conseil d’Etat « statue souverainement sur les recours en matière contentieuse administrative et sur les demandes d’annulation pour excès de pouvoir formés contre les actes des diverses autorités administratives. » La nouveauté ici est cette souveraineté. Le Conseil d’Etat est le maitre de sa décision et nul ne peut par la suite la contester : la justice est déléguée. L’organisme qui juge, en devenant souverain, devient de fait supérieur à l’Administration et est donc extérieur à elle. C’est la grande nouveauté de la loi de 1872. Déjà, en 1848, on avait envisagé un tel système et on avait créé un tribunal des conflits. Cette constitution n’eut qu’une courte vie. 

      

             Le Conseil d’Etat demeure le juge d’appel des décisions des ministres dans les cas prévus par la loi. Le système est paradoxal : on a une souveraineté du Conseil d'Etat sur les recours en matière contentieuse, mais on reconnait une compétence de droit commun au juge. On reste donc, pour une part du contentieux administratif, sous la théorie du ministre-juge. 

      

             Le système a pu fonctionner comme cela pendant un certain temps, mais une question s’est posée au Conseil d'Etat à un moment et l’a obligé à s’émanciper de cette loi du 72 : imaginons qu’une autorité administrative non placée sous l’autorité hiérarchique d’un ministre (une ville, une municipalité) prenne une décision ne relevant pas en vertu de la loi de la compétence des conseils de préfecture. Quelle juridiction est compétente pour connaitre d’une telle décision ? La théorie du ministre-juge (qui n’est qu’une organisation) ne peut fonctionner en premier ressort. Les conseils de préfecture ne peuvent être compétents si la décision ne relève pas de leurs matières, et donc le Conseil d’Etat non plus en recours. Le Conseil d’Etat s’émancipe alors du texte… 

      

    B) L’arrêt Cadot du 13 décembre 1889 

                       Cet arrêt signe l’abandon de la fameuse théorie du ministre-juge. 

             M. Cadot occupait un emploi à Marseille, et était ingénieur directeur de la voirie et des eaux de la ville. La ville supprime son poste et ne le licencie pas. M. Cadot réclame des dommages et intérêts à la ville car il se retrouve, de fait, licencié. La ville refuse. M. Cadot se tourne vers les tribunaux judiciaires, incompétents car le contrat qui lie Cadot à la ville n’est pas un contrat civil (mais entre une personne publique et une personne privée, et n’ayant rien d’un contrat de louage de services). Cadot se tourne vers les conseils de préfecture. La demande n’est pas fondée sur l’exécution d’un contrat de travaux publics. Les conseils de préfecture ne sont pas compétents pour les litiges entre une ville et un particulier à propos d’un contrat d’embauche. Cadot n’a plus qu’une solution : s’en remettre au ministre de l’intérieur. Ce dernier rejette sa demande, incompétent. La seule solution est de saisir directement le Conseil d’Etat du refus du ministre de connaitre son affaire. Le ministre serait alors peut-être compétent. Le Conseil d’Etat a une réponse très laconique, ce qui est la meilleure arme pour s’arroger des pouvoirs que l’on n’a pas. Le Conseil d’Etat dit : « Du refus du maire et du conseil municipal de Marseille de faire droit à la réclamation du sieur Cadot, il est né entre les parties un litige dont il appartient au Conseil d’Etat de connaitre. » Il n’y a aucune solution. Cadot dispose d’une juridiction compétente, et le Conseil d’Etat accepte d’être un juge indépendant du ministre, d’être saisi directement sans que le ministre soit, à proprement parler, intervenu. 

             Le commissaire de Gouvernement, à l’époque, explique que « partout où existe une autorité ayant un pouvoir de décision propre pouvant prendre des décisions administratives exécutoires, un débat contentieux peut naitre et le Conseil d’Etat peut être directement saisi. Il suffit pour cela que le débat soit né par l’effet d’une décision de l’autorité administrative rendue sur le litige. » 

             - le Conseil d’Etat devient, en 1889, le juge de droit commun et en premier et en dernier ressort des recours en annulation contre des actes administratifs, ainsi que des actes formés contre des autorités publiques. 

      

             Le commissaire de gouvernement au sein du Conseil d'Etat n’a rien d’un commissaire, ni avec le gouvernement. On voulait que les juges puissent juger en ayant une connaissance aussi parfaite que possible du droit en vigueur au moment du jugement. On voulait aussi que le juge ait un exposé du droit en vigueur pouvant être favorable aux conceptions du gouvernement (au XIX siècle). Aujourd’hui, le commissaire du gouvernement est un membre du Conseil d'Etat ayant pour mission première de présenter l’Etat du droit positif au moment où l’affaire est présentée au Conseil d'Etat, sans défendre la thèse du Gouvernement. C’est un poste extrêmement exposé, et la meilleure solution est de faire avancer le droit positif. Qui exerce cette mission ? Des gens ayant une expérience de l’administration ou du Conseil d’Etat. Ce sont des énarques qui composent le Conseil d’Etat et quelques personnalités à la discrétion du Président de la République. Les jeunes énarques sortis de l’ENA sont rapporteurs : ils dépouillent les dossiers et font un inventaire des problèmes juridiques que présente l’affaire. Il dresse l’inventaire des textes applicables et/ou des solutions envisageables. Une autre personne, commissaire du Gouvernement, mais n’ayant pas ce titre, revoit le dossier. C’est le maitre des requêtes. Bien plus tard, on devient juge et on a le titre de conseiller d’Etat. 

             Un commissaire du Gouvernement exerce une fonction capitale : il permet au juge d’avoir une idée du droit positif et de leur propre jurisprudence (le droit administratif est essentiellement jurisprudentiel). Le commissaire, outre qu’il rappelle le droit positif, exerce une fonction capitale au-delà du CE lui-même, pour les litiges, les avocats, les professeurs, car il expose les justifications des différentes solutions adoptées dans tel ou tel domaine. Le commissaire donne le point de vue que la juridiction nourrit à l’égard de tel ou tel litige. C’est un point de vue officiel, au sens où c’est une instance dans laquelle la liberté d’esprit est assez cultivée. Très souvent, la solution proposée est un peu nouvelle, différente. Le commissaire partage son avis. Cf. Jacques-Henri Stahl et Guy Braibant. 

             Les solutions les plus nouvelles ne s’expliquent pas. Les contentieux portés devant le Conseil d’Etat sont souvent des problèmes épineux. 

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