L’intégration des biens au domaine public

L’intégration au domaine public

Il faut distinguer trois activités qui touchent à cette question.

• Il y a tout d’abord l’acquisition du bien, qui est l’acte juridique par lequel la personne publique devient propriétaire d’un bien. S’agissant du domaine public naturel, celle-ci résulte d’un fait naturel ; s’agissant du domaine public artificiel, celle-ci pourra se faire par achat, cession ou expropriation.
• Vient ensuite l’incorporation du bien au domaine public, qui est l’acte juridique prenant acte de l’appartenance du bien au domaine public. Généralement, il s’agira d’un acte de classement.
• Enfin, l’affectation proprement dite, qui est la réalisation matérielle de la condition nécessaire de l’appartenance du bien au domaine public.

Dans certains cas, les trois hypothèses se confondent : c’est notamment le cas pour le domaine public naturel.

I – La portée des décisions de classement

La domanialité publique est une donnée objective ; par conséquent, l’affectation à l’utilité publique d’un bien suffit à le faire rentrer dans le domaine public, et celle-ci s’impose à l’administration. La volonté de l’administration et les actes qu’elle prend sont sans incidence sur ce point.

A) La suffisance de l’affectation réelle du bien et l’inutilité de l’acte de classement

Le principe est que l’affectation réelle du bien à l’utilité publique suffit à l’incorporer au domaine public, même si aucune acte de classement formel n’est intervenu. C’est l’arrêt du Conseil d’Etat du 25 mai 2005 Société des cinémas Huez : il s’agissait d’un immeuble affecté à un service public, avec aménagement spécial, et le juge va dire que même si aucun acte de classement n’était intervenu, l’immeuble faisait bien partie du domaine public.

Il n’y a qu’une exception à ce cas : si la loi le prévoit autrement, puisqu’il peut arriver que la loi exige un acte de classement en plus de l’affectation réelle du bien.

Si la personne publique prend quand même un acte de classement, celui-ci est totalement superflu puisqu’il ne fait que prendre acte de l’affectation. Réciproquement, son refus de prendre un acte de classement est totalement légal puisqu’elle n’y est pas obligée.

Le Code général de la propriété des personnes publiques a consacré cette suffisance de l’affectation matérielle à l’article L.2111-3 qui dispose que «s’il n’en est pas disposé autrement par la loi, tout acte de classement ou d’incorporation au domaine public n’a d’autre effet que de constater l’appartenance de ce bien au domaine public».

B) L’indifférence de l’acte de classement en l’absence d’affectation

Imaginons un bien qui ne fait pas l’objet d’affectation, qui ne fait pas partie du domaine public, et malgré cela, la personne publique prend un acte de classement en vue de le placer dans le domaine public. Cet acte de classement n’a aucune valeur juridique, et n’a pas pour effet de faire rentrer le bien dans le domaine public.

L’arrêt de section du Conseil d’Etat du 20 juin 1958 Dame Prache est l’arrêt de principe en la matière, mais il y aussi l’arrêt du 29 novembre 2004 Société ASF. La domanialité publique ne se décrète pas.

Conseils bibliographiques

• Note sur l’arrêt Société ASF, Revue de Droit administratif, janvier 2005
• Ubaud Bergeron, L’appartenance d’un bien au domaine public ne se présume pas, AJDA 2005, p.1182

II ) La compétence d’affectation

A) La compétence du propriétaire pour décider de l’affectation

Le principe est que seule la personne publique propriétaire du bien peut décider de l’affectation de celui-ci : c’est l’arrêt du Conseil d’Etat du 30 octobre 1987 Commune de Levallois-Perret.

Il peut arriver par exception que la loi désaisisse le propriétaire de cette compétence. C’est le cas par exemple des églises, qui continuent à appartenir aux personnes publiques.

Par ailleurs, il se peut également, toujours en vertu de la loi, qu’il n’y ait pas coïncidence entre propriétaire et affectataire.

Ex : s’agissant du réseau des voies ferrées en France, l’établissement public RFF est propriétaire du réseau ferroviaire mais la SNCF est responsable du service et donc de l’affectation.

S’agissant des biens de l’Etat, l’affectation est décidée soit par décret soit par arrêté ministériel ; s’agissant des collectivités territoriales, l’affectation est décidée par une délibération de l’assemblée délibérante.

Il ne faut pas confondre cet acte d’affectation avec l’acte de classement dans le domaine public, mais il se peut parfois que le même acte fasse les deux.

B) Les changements d’affectation

1. Le principe de continuité de la domanialité publique en cas de changement d’affectation

Imaginons un bien faisant partie du domaine public car affecté à l’usage du public, mais dont la personne publique propriétaire voudrait en changer l’affectation. Il n’est pas question ici de désaffectation à l’utilité publique, mais de simple changement d’affectation.

Ex : un hôtel de ville qui remplace une école dans un immeuble.

Cette désaffectation fait-elle tomber la domanialité publique durant la période de transition ? Dans cette hypothèse, il n’y a pas rupture de la domanialité publique, même si le bien est privé temporairement de son affectation. Problème : il n’y a pas de domanialité publique virtuelle car dans ce cas, la situation initiale du bien est celle selon laquelle le bien n’a jamais été affecté. C’est l’arrêt du Conseil d’Etat du 1er février 1995 Préfet de la Meuse.

2. Les changements d’affectation amiable

Le changement d’affectation amiable peut résulter d’un transfert de gestion : ainsi, l’Etat peut décider du changement d’affectation d’une dépendance de son domaine public assortie d’un transfert de gestion à une autre collectivité.

Cette possibilité est consacrée par l’article L.2123-3 du Code général de la propriété des personnes publiques qui dispose que «les personnes publiques propriétaires peuvent opérer entre elles un transfert de gestion des immeubles dépendants de leur domaine public pour permettre à la personne publique bénéficiaire de gérer ces immeubles en fonction de leur affectation».

Le changement d’affectation amiable peut résulter d’un transfert de propriété : en principe, l’inaliénabilité interdit le transfert des biens du domaine public entre personnes publiques.

Le Code général de la propriété des personnes publiques a apporté un assouplissement à cette règle et désormais, l’article L.3112 admet la possibilité de transfert de propriété entre personnes publiques, avec ou sans changement d’affectation.

Il se peut également que la loi organise un transfert de propriété entre personnes publiques, comme par exemple la loi du 8 décembre 2009 qui organise un transfert de biens entre le Syndicat des transports d’Ile-de-France et la RATP.

Conseils bibliographiques

• Note sur l’arrêt du Conseil constitutionnel du 3 décembre 2009, RFDA 2010, p.62

3. Les changements d’affectation forcée : le cas des mutations domaniales

La loi peut autoriser l’Etat à procéder unilatéralement à un transfert de propriété entre différentes personnes publiques.

La théorie des mutations domaniales prévoit que l’Etat peut décider, indépendamment d’une loi, d’un changement d’affectation d’une dépendance du domaine public d’une autre collectivité sans transfert de propriété.

Cette théorie a été consacrée par l’arrêt du Conseil d’Etat du 16 juillet 1909 Ville de Paris. Elle a été extrêmement critiquée par la doctrine car en consacrant ce pouvoir de mutation domaniale de l’Etat, le Conseil d’Etat remet purement et simplement en question le droit de propriété de la collectivité.

Cette théorie n’est pas obsolète puisque le Conseil d’Etat l’a réaffirmé récemment dans l’arrêt du 23 juin 2004 Commune de Proville.

Contre toute attente, le Code général de la propriété des personnes publiques a consacré cette théorie à l’article L.2123-4 qui dispose que «lorsqu’un motif d’intérêt général justifie de modifier l’affectation des dépendances du domaine public appartenant à une collectivité territoriale, un groupement de collectivités ou un établissement public, l’Etat peut, pour la durée correspondant à la nouvelle affectation, procéder à cette modification en l’absence d’accord de cette personne publique».

Cette disposition peut choquer car elle porte atteinte au droit de propriété des personnes publiques, et plus précisément des collectivités territoriales ; mais inversement, s’il y a réellement un motif d’intérêt général national, il semble normal que l’Etat puisse intervenir et dépasser ce refus de la collectivité. Xavier Bioy parle de la «propriété éminente de l’Etat».