L’essor de l’intercommunalité à fiscalité propre

L’intercommunalité recouvre différentes formules de coopération entre les communes. Elles sont apparues progressivement pour faire face à l’inadéquation de l’extrême morcellement communal français mais aussi de l’échelle des départements pour assurer une offre rationnelle et diversifiée de services publics de proximité nécessaires à une société industrialisée et urbanisée.

– l’intercommunalité est une méthode de coopération institutionnelle entre communes

– des communes se regroupent au sein d’une même personne morale de Droit public qu’elles créent

– statut => ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE COOPÉRATION INTERCOMMUNALE => gestion d’une ou plusieurs compétences

– permet une rationalisation de la gestion des services publics

– préserve la commune comme unité de base => différent de la fusion de communes

– l’Établissement PUBLIC DE COOPÉRATION INTERCOMMUNALE fait émerger un échelon supplémentaire dans l’administration territoriale ?

– nouvelles formules de coopération apparues dans les 1990’s => ETABLISSEMENT PUBLIC DE COOPÉRATION INTERCOMMUNALE à fiscalité propre

– conduit à une intégration de la gestion communale et intercommunale

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Le cours Droit des collectivités territoriales est divisé en plusieurs chapitres :

Définition des collectivités territoriales – Les différentes catégories de collectivités territoriales – Les compétences des collectivités territoriales – Le principe de libre administration des collectivités locales – L’intercommunalité – La démocratie dans les collectivités territoriales – Fiscalité des collectivités territoriales

Attention a été rédigé avant l’adoption de la loi NOTRe du 7 aout 2015. Qu’est ce que cette loi change pour les intercommunalités? Les intercommunalités montent en puissance

L’intercommunalité désigne les différentes formes de coopération existant entre les communes au service de projets de territoire. Depuis le 1er janvier 2014, les 36 700 communes de France font partie d’une intercommunalité : communauté de communes, agglomérations urbaines ou encore futures métropoles. Lors des dernières élections municipales, les citoyens ont élu pour la première fois leurs conseillers communautaires.

Mais de tailles différentes, ces intercommunalités ont aujourd’hui des moyens trop faibles pour porter des projets d’envergure. La réforme amplifie le processus d’intégration des communes pour faire changer les intercommunalités d’échelle.
Le relèvement du seuil d’intercommunalité de 5 000 à 15 000 habitants (article 33 de la loi du 7 août 2015) permettra d’avoir davantage de capacités à agir au niveau des bassins de vie d’aujourd’hui, plus étendus que ceux d’hier. Il s’accompagne d’un mouvement d’augmentation des compétences des intercommunalités (tourisme, aires d’accueil des gens du voyage, maisons de services au public), qui permettra la diminution du nombre de syndicats intercommunaux et génèrera des économies de gestion dans des services utilisés au quotidien par nos concitoyens comme l’eau, les déchets ou les transports. Des adaptations sont prévues pour les territoires à caractéristiques spécifiques. (voir infra)

A/ L’enracinement progressif de l’intercommualité en France

– la Révolution n’était pas favorable au rapprochement entre communes

– longue période d’implantation de l’intercommunalité sous une forme légère et souple

– depuis les 90’s, ETABLISSEMENT PUBLIC DE COOPÉRATION INTERCOMMUNALE a fiscalité propre réalise une sorte de fédération

– le succès à conduit le législateur à l’adapter aux besoins modernes (métropolisation)

– 9 autres métropôles sont apparues au 1^er janv. 2015

– NOTR impose un minimum de 20 000 habitants et autorise le préfet à forcer un regroupement

1. De l’intercommunalité associative à l’intercommunalité fédérative

– intercommunalité associative ancienne, légère, souple => corriger le morcellement communal

– coopération intercommunale prévue par loi du 22 mars 1890 => syndicat de communes

– les communes se mettent ensemble pour réaliser une compétence => SIVU

– les syndicats intercommunaux ont permis l’équipement de la France rurale

– les communes s’associent librement (intercommunalité => contrante possible)

– elles choisissent librement la compétence (intercommunalité => la loi impose)

– elles ont un budget commun

– la loi 1890 a posé les principes de base

– la coopération s’organise au sein d’un établissement public

– l’administration par un organe délibérant composé des délégués des communes

– le transfert de compétences par les communes (principe de spécialité)

– décret 1955 crée les syndicats mixtes (entités de catégories différentes)

– V^e République, l’ordonnance du 5 janv. 1959 crée les syndicats à vocation multiple

– loi 31 déc. 1966 crée les communautés urbaines

– crée 4 communautés d’office : Bordeaux, Lille, Lyon et Strasbourg

– impose aux communes-membres le transfert obligatoire plusieurs compétences

– permet la perception d’un impôt nouveau direct sur les contribuables

– ces contraintes n’attirent pas les communes qui se tournent vers d’autre formes

– loi ATR 6 fév. 1992 crée l’intercommunalité à fiscalité propre fondée sur la concertation

– encourage l’élaboration de projets de développement au sein de périmètres de solidarité

– mise en commun obligatoire de compétences stratégiques

– création de l’impôt éco (sur les entreprises) ce qui dote la structure d’une fiscalité propre

– succès dans les zones rurales

– loi Chevènement 22 juillet 1999 crée les communautés d’agglomérations

– ensemble urbain de plus de 50 000 habitants, d’un seul tenant et sans enclave

– avec une commune-centre de plus de 15 000 habitants

– majoration des dotations versées, pour les Communauté d’Agglomération formées avant le 1^er janvier 2000

– loi 16 déc. 2010 crée les métropôles, dont le régime juridique a été réformé par loi MAPTAM

2. L’adaptation de l’organisation intercommunal de la France et l’affirmation des métropôles

– dans les 2000’s, l’ETABLISSEMENT PUBLIC DE COOPÉRATION INTERCOMMUNALE connaît un franc succès (95 % des communes, 90 % population)

– succès qui appelle de nouvelles étapes : démocratisation et rationalisation

– loi 16 déc. 2010 a prévu ces deux évolutions confirmées par l’actuel gouvernement

– renforcement de la légitimité démocratique : élection des délégués au Suffrage Universel Direct (1 000 habitants)

– rationalisation de la carte communale laborieuse (loi NOTR prévoit une carte en 2017)

– rationalisation voulue par loi 2010 répond aux besoins des populations rurales et urbaines par

– la rationalisation des périmètres des ETABLISSEMENT PUBLIC DE COOPÉRATION INTERCOMMUNALE

– l’affirmation des métropôles

1. a) La couverture intégrale du territoire en ETABLISSEMENT PUBLIC DE COOPÉRATION INTERCOMMUNALE à Fiscalité Propre et la rationalisation de leur périmètre

– en 2010, l’Etat estime qu’ils sont trop nombreux et de taille trop réduite

– la loi 2010 a prévu une obligation de rattachement des communes isolées à des ETABLISSEMENT PUBLIC DE COOPÉRATION INTERCOMMUNALE à Fiscalité Propre

– la rationalisation repose sur une procédure de concertation au sein d’une commission départementale

– la rationalisation conduit au regroupement d’ETABLISSEMENT PUBLIC DE COOPÉRATION INTERCOMMUNALE et de syndicats entre eux

– création d’un ECPI à Fiscalité Propre, fusion de communautés, modification des périmètres

– le conseil municipal se prononce dans les 3 mois (accord de la moitié des conseils municipaux)

– aujourd’hui, des communes sont encore isolées, la rationalisation des périmètres est insuffisante

– en 2014, 99.08% de communes regroupées mais 2 145 ETABLISSEMENT PUBLIC DE COOPÉRATION INTERCOMMUNALE à fiscalités propres

– loi NOTR => toute ETABLISSEMENT PUBLIC DE COOPÉRATION INTERCOMMUNALE à Fiscalité Propre doit regrouper au moins 20 000 habitants

– conduit à des fusion d’ETABLISSEMENT PUBLIC DE COOPÉRATION INTERCOMMUNALE

– seuil adaptable, notamment en zones de montagne, sans toutefois être inférieur à 5 000 habitants

– les projets de regroupement doivent être arrêtés avant le 31 déc. 2015

– les fusions et les modifications des périmètres doivent intervenir avant le 31 déc. 2016

1. b) l’affirmation de l’intercommunalité métropolitaine

– dynamise le rôle moteur de croissance/compétitivité des grands pôles urbains

– 14 grandes agglomérations françaises réalisent la moitié du PIB français

– elles regroupent 39% de la population françaises

– elles offrent 43% de l’emploi

– elles déposent 70% des demandes de brevet

* Les métropôles de droit commun

– ETABLISSEMENT PUBLIC DE COOPÉRATION INTERCOMMUNALE à Fiscalité Propre prévu par loi 16 déc. 2010 réunissant plusieurs communes sur un espace de solidarité

– loi MAPTAM réforme leur régime

– au 1^er janv. 2015, certains ETABLISSEMENT PUBLIC DE COOPÉRATION INTERCOMMUNALE à Fiscalité Propre sont transformés en métropole

– réunissent plus de 400 000 habitants dans une aire urbaine de plus 650 000 habitants

– Toulouse, Bordeaux, Grenoble, Nice, Nantes, Rennes, Rouen, Lille et Strasbourg

– le statut de métropole est accessible sur la base du volontariat aux ETABLISSEMENT PUBLIC DE COOPÉRATION INTERCOMMUNALE à Fiscalité Propre

– si ils ont plus de 400 000 habitants, dans le périmètre du chef-lieu de région

– si ils sont le centre d’une zone d’emploi de plus de 400 000 habitants

– la métropole se caractérise par l’ampleur des compétences que la loi lui reconnaît

* Les métropôles à régime juridique spécifique

– loi MAPTAM créé 3 métropoles à régime juridique spécifique :

– métropoles de Lyon et d’Aix-Marseille-Provence : collectivité territoriale à statut particulier

– métropole du grand Paris : loi MAPTAM en fait un ETABLISSEMENT PUBLIC DE COOPÉRATION INTERCOMMUNALE à Fiscalité Propre à statut particulier

B/ Le régime juridique des ETABLISSEMENT PUBLIC DE COOPÉRATION INTERCOMMUNALE à fiscalité propre

– créé sur un espace d’un seul tenant et sans enclave, par des conseils municipaux et/ou du préfet

– un arrêté préfectoral fixe la liste des communes intéressées/susceptibles d’appartenir à cet ETABLISSEMENT PUBLIC DE COOPÉRATION INTERCOMMUNALE

– chaque conseil municipal concerné se prononce dans les 3 mois

– la création est décidée par un second arrêté préfectoral après accord de la majorité des conseils

– une commune peut se trouver contrainte d’entrer dans une ECPI contre son gré

– une commune peut se retirer d’une ETABLISSEMENT PUBLIC DE COOPÉRATION INTERCOMMUNALE sauf communauté urbaine ou métropole

– obéissent à un régime de mutualisation des objectifs, des compétences et des moyens

– conduit à l’effacement progressif des communes françaises

1. La mise en commun de compétences stratégiques

– compétences communales transférées à l’ETABLISSEMENT PUBLIC DE COOPÉRATION INTERCOMMUNALE à fiscalité propre selon 2 modalités

– compétences obligatoires exercées de plein droit

– Communauté de communes => aménagement de l’espace et développement éco

– Communauté d’Agglomération => + équilibre social de l’habitat et politique de la ville

– com-urbaines => + gestion des services collectifs et protection de l’environnement

– métropôles exercent les mêmes compétences mais renforcées

– compétences optionnelles choisie parmi plusieurs

– loi MAPTAM, la Communauté de communes doit exercer 3/7 compétences optionnelles

– voirie, assainissement, équipement sportif, action sociale,…

– les Communautés d’Agglomérations doivent en choisir 3 parmi 6

– compétences choisies à la majorité qualifiées (2/3) des conseils municipaux

– en plus de ces compétences, possibilité de compétences facultatives

– l’ETABLISSEMENT PUBLIC DE COOPÉRATION INTERCOMMUNALE est compétent que pour réaliser les actions d’intérêt commun

– la définition de cet intérêt est essentielle (détermine la ligne de partage des compétences)

– en principe, entrent dans la compétence les actions qui y gagnent en valeur ajoutée

– les élus doivent retenir des critères objectifs pour définir cet intérêt

– les élus doivent décrire dans le statut l’intérêt communautaire

– la loi du 13 août 2004 instaure une logique favorable à l’échelon intercommunal

– la définition de l’intérêt communautaire permet de se prémunir d’un transfert massif

– loi MAPTAM : intérêt défini par le conseil communautaire ou métropolitain (2/3)

– les nouvelles modalités permettent aux ETABLISSEMENT PUBLIC DE COOPÉRATION INTERCOMMUNALE d’élargir eux-mêmes leurs compétences

– innovation majeure des lois 2010 et 2014 : les compétences de la métropôle

– compétences des départements et des régions par convention passées avec ces collectivités territoriales

– loi 2010 : certaines compétences exercées de droit, et d’autres par convention

– loi 2014 : compétences facultatives appuyées sur une convention

– la métropôle réalise le «remembrement« des compétences au sein d’une même personne

– les métropôles constituent l’avant garde de l’intégration progressive des collectivités territoriales

2. La mise en commun des moyens financiers et fiscaux

– lois de 1992 et 1999, leur attribuent la taxe professionnelle

– devenue en 2010 la Contribution Economique Territoriale ou CET

– s’appuit sur une composante locale : la cotisation foncière des entreprises ou CFE

– l’organe délibérant de la communauté fixe le taux et perçoit le produit => «fiscalité propre«

– plusieurs dispositifs fiscaux réalisent l’intégration +/- forte de la fiscalité économique

– l’intercommunalité a le choix entre 3 dispositifs choisis à la majorité qualifiée du conseil :

– fixer le taux de fiscalité additionnel aux 4 taxes locales (les 4 vieilles)

– fixer le taux de l’impôt dû par les entreprises sur une zone d’activité intercommunalité

– instaurer la Taxe Professionnel Unique (obligatoire pour les Communauté d’Agglomération/urbaine/métropole)

– devenue Cotisation Foncière Unique

– l’impôt éco devient un impôt communautaire

– désormais, les communes ne se font plus de concurrence

– communauté devient ainsi un espace de solidarité fiscale et économique

– l’harmonisation du taux supprime la concurrence fiscale et les disparités de richesse

– depuis le 1^er janv. 2011 toutes les ETABLISSEMENT PUBLIC DE COOPÉRATION INTERCOMMUNALE à Fonds Propre bénéficient du pouvoir de fixer

– le taux de l’impôt éco (CFE)

– un taux de taxe d’habitation et du foncier non bâti

– les intercommunalités ont tous les moyens fiscaux de conduire leur politique

– l’ETABLISSEMENT PUBLIC DE COOPÉRATION INTERCOMMUNALE à Fiscalité Propre devient une structure de solidarité : l’impôt a 3 destinations

– la communauté (recettes nécessaires à son fonctionnement : autonomie financière)

– communes membres : «l’attribution de compensation»

– communes membres : Dotation de Solidarité Communautaire (partage de la croissance)

3. La mutualisation des moyens humains

– la «mutualisation des services» communaux et intercommunaux et renforcée par la loi de 2010

– partage ou mise en commun des personnels en vue de rationaliser l’organisation

– l’ETABLISSEMENT PUBLIC DE COOPÉRATION INTERCOMMUNALE met ses services à la disposition des communes membres ou inversement

– mutualisation descendante et ascendante

– mise en place de services communs (services d’administration internes)

– impose à tous les ETABLISSEMENT PUBLIC DE COOPÉRATION INTERCOMMUNALE l’adoption d’un schéma de mutualisation avant le 31 déc. 2015

Conclusion => par la mutualisation des ressources, les ETABLISSEMENT PUBLIC DE COOPÉRATION INTERCOMMUNALE à Fiscalité Propre deviennent totalement partie prenante de la gestion communale : ils transforment le fonctionnement de l’administration locale en France en faisant émerger un véritable pouvoir communautaire administratif, éco et fiscal qui conduit à l’effacement progressif des communes, tout en préservant leur existence

=> les communes sont elles essentielles à la vie du pays ?

=> les maires sont les principaux maîtres de l’intercommunalité

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