L’introduction de la requête : rédaction, dépôt, moyens

Le contentieux administratif n’est pas très formaliste. Il n’y a pas, comme pour une assignation civile, certains éléments particuliers à faire figurer. Néanmoins, la procédure étant fondamentalement écrite, des éléments sont à prendre en considération, dont certaines règles de forme dont le non-respect emporte irrecevabilité de la requête.

SECTION I – LA RÉDACTION DE LA REQUÊTE

Même le CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE emploie parfois de façon indifférenciée certains termes, comme recours / requête. On oppose requête sommaire et requête & mémoire. La terminologie relève ici d’un libre choix. Il existe une terminologie indicative et non sanctionnée : mémoire en défense, mémoire en réplique, mémoire complémentaire, etc. On a abandonné les termes de mémoires duplique, triplique, ampliatif, etc. Mais, par ex, l’introduction d’un recours sommaire implique par la suite la production d’un mémoire complémentaire, sous peine, devant le Conseil d’Etat, de désistement sous 3 mois.

Le CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE impose que la requête soit motivée. Elle doit en effet comporter l’indication de certains éléments : exposé des faits et des moyens, et l’énoncé des conclusions soumises au juge (R 411 – 1). L’énoncé des faits ne sera pas le même selon que l’on a fait un recours sommaire (faits réduits à la plus simple expression) ou une requête & mémoire (présentation classique faits / discussion). En PI, le contentieux administratif repose sur une indication des faits. Ils sont essentiels, que la procédure soit écrite (appuyée par des pièces). Les faits sont contemporains de la décision, le Juge Administratif statuant en Recours pour excès de pouvoir au jour de la signature de l’acte attaqué. Mais même en RECOURS POUR EXCÈS DE POUVOIR, des faits postérieurs seront intéressants. Dans la fonction publique, quand on supprime un emploi, entrainant un licenciement, s’il y a un recrutement à un poste similaire, il pourra y avoir détournement de pouvoirs.

La question de la motivation de la requête se pose également. Les requêtes doivent en effet être motivées, par tous les requérants ; la Jurisprudence le rappelle. En appel, le juge est particulièrement attentif à la question. CE, OPHLM de la Ville de Caen, 11/06/1999 : le Juge Administratif considère que sera irrecevable une requête d’appel se bornant à reprendre les motifs de la requête de PI. L’appel, c’est la critique d’un jugement. Ce sont ses attendus qu’il faut critiquer. Le Juge Administratif se contente de quelques éléments de critique dans la pratique.

Il faut indiquer dans la requête les moyens de Droit qui vont fonder la décision. Le Juge Administratif sera en la matière peu formaliste, et n’exige pas de présentation type, scindée (CE, Smadja). Il faut bien entendu indiquer l’objet de la requête, que celle-ci tende à quelque chose (annulation, réformation, déclaration de nullité, interprétation, condamnation…). Les conclusions, introduites par l’expression Par ces motifs, doivent donc être claires. Il faut chiffrer l’éventuel préjudice. L’absence totale de moyens de Droit dans la requête lui fait courir le risque de l’irrecevabilité. Le Juge Administratif fait parfois preuve d’indulgence, acceptant de requalifier des conclusions imprécises (CE, Préfet de la région Ile-de-France, 1996).

La motivation doit intervenir dans le délai du recours contentieux. Le CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE dispose que l’auteur d’une requête ne disposant d’aucun moyen ne peut régulariser celle-ci après le délai de recours. On demeure libre de produire, après un mémoire contenant des moyens, un autre mémoire avec les causes juridiques de même nature. La motivation peut parfois être faite par référence, visant le contenu d’un jugement produit, etc. ; mais il faudra un renvoi clair.

La cristallisation des moyens constitue un redoutable danger. Le délai de recours contentieux impose d’avoir motivé le recours en développant à la fois au moins un moyen de légalité interne et un moyen de légalité externe (CE, Société Intercopie, 1953). Bien que contesté, cet arrêt est fondamental, et toujours vivant. Le fait d’avoir développé un moyen de chaque cause juridique mettra le requérant à l’abri. Mais des moyens échappent à la cristallisation : ce sont les Moyens d’ordre public. Ils pourront même être soulevés par le rapporteur public à l’audience, d’office.

La requête doit être présentée en français (CE, Quillevère, 1985). Cela implique de produire une traduction des éléments de preuve apportés en langue étrangère. Il faut communiquer son adresse postale en français (CE, Le Digou). L’adresse est normalement celle du domicile ; celle du lieu d’affectation du fonctionnaire sera admise. Il faudra mentionner les identités du demandeur, mais aussi d’une certaine façon du défendeur. Mais il est des hypothèses où celui-ci ne peut pas être identifié.

La requête doit être signée par son auteur ou le mandataire, le juge devant inviter le requérant à régulariser avant l’audience s’il ne l’a pas fait. Un avocat n’a pas à justifier d’un mandat lorsqu’il introduit une requête. Il peut y avoir des requêtes collectives, soit dirigées contre plusieurs actes, soit formées par plusieurs requérants contre le même acte. Dans les deux cas, la requête sera recevable dès lors qu’il existe un lien suffisant entre les parties ou entre les décisions attaquées. L’absence de lien entre les deux décisions imposerait de présenter deux requêtes distinctes. Le CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE exige la désignation d’un représentant unique pour les requêtes collectives quand les demandeurs n’ont pas de conseil, pour éviter une charge financière considérable pour le tribunal. Mais à défaut d’indication, c’est le 1^er nom figurant sur la requête qui sera réputé avoir été désigné.

SECTION II – LE DEPOT DE LA REQUETE

C’est le greffe qui jouera un rôle fondamental, la procédure étant inquisitoriale et le greffe faisant le travail de notification aux parties, et ainsi respecter le contradictoire.

A) Enregistrement de la requête

Il se fait au greffe du tribunal. La date d’enregistrement de la requête, c’est à dire celle du cachet du greffe, de réception, est la seule interrompant le délai de recours. On peut déposer, utiliser la télécopie, envoyer par mail avec signature électronique… Il faudra alors adresser ensuite l’original de la requête au greffe.

B) Production de pièces

La requête doit être produite en autant de fois qu’il y a de parties à l’instance, moins le requérant, plus deux. Il y a également des pièces à produire obligatoirement : la décision attaquée, sauf si l’administration a refusé de la communiquer (on produira alors copie des demandes), ou que l’on attaque une décision implicite (il faudra alors prouver l’envoi du LRAR pour justifier la naissance de la décision implicite). L’omission de la production de la décision est régularisable ; le tribunal doit mettre en demeure le requérant de régulariser. En urbanisme, la notification du recours est obligatoire au bénéficiaire du permis et à l’auteur de la décision, dans les 15 jours de la requête, sans quoi celle-ci serait irrecevable. Pour les personnes morales, il faudra produire les statuts. Le timbre fiscal à 35€ est redevenu obligatoire. D’autres pièces sont facultatives. Il s’agira de celles nécessaires pour établir le bienfondé de la requête, là encore en autant d’exemplaires que de parties.

SECTION III – LES MOYENS DE LA REQUETE

Le Juge Administratif effectuera un contrôle fluctuant. Il importe de se préoccuper des différents moyens invoqués.

• &1 : Différents moyens de légalité

En excès de pouvoir, on distingue entre moyens de légalité interne et externe ; de fond et de forme.

A) Légalité externe

Dans la légalité externe, on peut évoquer l’incompétence, qui prendra des formes différentes. Dans l’adoption des AAI, il faut respecter de règles comme le contreseing des décrets du Président de la République par les Ministres, la délégation de pouvoir en bonne et due forme (cette délégation opérant transfert de compétence). Cette délégation doit être régulière, autorisée par un texte, législatif ou règlementaire. Il faut que son cadre soit respecté. Les délégations doivent être partielles : on ne peut pas transférer l’intégralité d’un champ de compétence (CE, Chambre d’Agriculture des Alpes-Maritimes). Une délégation doit être claire, explicite et publiée. Parfois, une décision pourra être prise par une autre autorité que celle normalement compétente, par exemple en cas d’intérim. Il faudra dans d’autres cas vérifier que l’acte a été pris après avis conforme d’une autorité. La compétence pour édicter conditionne celle pour défaire l’acte, sauf texte spécial.

Il ne faut pas que la décision soit par exemple entachée d’incompétence négative, c’est à dire que l’administration refuse de statuer dans une matière où elle dispose d’un pouvoir. Il existe aussi l’hypothèse d’abandon de compétence, une autorité se plaçant dans un cadre de compétence liée alors qu’elle doit prendre sa propre décision. Cela constitue là aussi un risque d’incompétence négatif. CE, Préfet de l’Eure, 1913 : l’administration ne peut pas demander au juge de lui reconnaitre un pouvoir dont elle dispose de droit.

L’incompétence matérielle renvoie à l’hypothèse où l’autorité statue hors le champ matériel de sa compétence, par exemple à la place du juge ; un arrêté qui intervient dans un domaine où le décret est exigé ; le CM intervient pour règlementer un pouvoir de Police revenant au Maire. L’incompétence peut être temporelle : l’autorité statue à une date où elle ne dispose pas ou plus du pouvoir requis. Mais il existe une Jurisprudence sur l’expédition des affaires courantes : cela ne peut que viser un acte d’exécution de ces affaires.

L’incompétence géographique voit, par exemple, un préfet prendre une mesure à l’encontre d’un administré hors son champ de compétence. Cette incompétence constitue un Moyen d’ordre public, pouvant être soulevé à tout moment. L’incompétence sera un moyen parfois inopérant lorsque l’administration est en situation de compétence liée, était tenue de prendre cette décision. De même, parfois, la théorie des circonstances exceptionnelles rendra inopérant le moyen.

Un autre moyen de légalité externe est le vice de forme. L’acte administratif est la plupart du temps écrit ; il doit alors respecter un certain nombre de règles de formes, dont certaines sont sanctionnées. Le Juge Administratif fait une distinction entre formalités substantielles ou non. L’omission des visas n’est pas de nature à emporter annulation de l’acte ; de même, l’erreur dans le visa non plus. En revanche, des formalités sont substantielles : l’obligation du contreseing lorsque celui-ci est exigé ; la signature de l’acte dès lors qu’il est écrit ; nom, prénom et qualité de l’auteur de la décision. Une exigence substantielle sera la motivation de certains actes, comme les décisions individuelles restreignant les libertés publiques. L’obligation de motivation repose sur la loi de Juillet 1979 énumérant limitativement les actes.

A côté des vices de forme, on a les vices de procédure, toujours dans la légalité externe : demande de consultation ou d’avis d’un organisme collégial incorrectement effectuée. L’irrégularité de la consultation ou de l’avis donné entraine illégalité de l’acte pris sur son fondement. Il faut donc systématiquement s’assurer que l’organisme collégial ait été régulièrement formé. La notion de respect du droit à l’examen particulier de la demande interdit une réponse par délibération de principe. Cela constitue également un vice de procédure (CE, Winterstein, 12/11/1986). Autre règle : respect des droits de la défense (CE, Dame Veuve Trompier Gravier). Enfin, un autre vice est le non-respect de la règle du parallélisme des procédures, sauf texte contraire.

B) Légalité interne

On a tout d’abord la violation de la loi, ou d’un principe fixé par un texte de rang supérieur. On a ensuite l’erreur de Droit : l’administration qui met en œuvre une norme inapplicable ou inexistante (refus de permis de construire fondé sur un PLU non encore opposable aux tiers). Le juge peut cependant procéder à une substitution de base légale. On a l’interprétation erronée d’une norme. Depuis un arrêt du 6 Février 2004 Hallal, le Conseil d’Etat a ouvert la voie à la régularisation des erreurs de Droit lorsque le motif de la décision attaquée est illégal, mais qu’un autre peut lui être substitué, qui soit également fondé sur la situation existant à la date de la décision.

Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l’auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, et d’apprécier s’il résulte de l’instruction que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était initialement fondée sur ce motif. Dans l’affirmative, le juge considère qu’il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve qu’elle ne prive pas le requérant d’une garantie procédurale liée au motif substitué.

L’erreur matérielle des faits constitue un moyen de légalité interne, vice que l’on retrouve dans tous les types de contrôles (CE, Camino, 1916) : visa d’une demande inexistante ; incapacité de production d’éléments prouvant un fait allégué ; etc. Il faut que cette erreur ait une influence sur la décision attaquée. Le détournement de procédure ou de pouvoir vise les cas où l’on utilise ses pouvoirs pour des fins étrangères à celles pour lesquelles ils ont été accordés : décision de préemption pour empêcher l’acquisition du bien par une association à finalité religieuse, motif étranger à l’IG ; sanction d’un agent exerçant un mandat pour un parti politique différent de celui du Maire.

Le détournement peut résulter des termes mêmes de la décision attaquée, des pièces du dossier, des allégations du requérant non contredites par l’administration, de la reconnaissance à la barre du représentant de l’administration, etc. Il est des circonstances extérieures à la décision. L’erreur de qualification juridique des faits (CE, Gomel, 1914) : le juge vérifie qu’à l’égard d’une situation donnée, les faits ont été correctement appréciés, pour recevoir une situation de droit adaptée.

• &2 : La pertinence des moyens

A) La notion de moyen inopérant

Cela vise tout d’abord les moyens étrangers au litige. Ex : moyen qui s’appuie sur un texte inapplicable à la décision attaquée ; texte inopposable. Les règles de procédure sont immédiatement applicables. L’indépendance des législations rendra également des moyens inopérants. Certaines notions feront également obstacle : celle de loi-écran, etc. Les moyens de légalité externes et internes seront inopérants en cas de compétence liée.

B) La notion de moyen irrecevable

Cela se distingue de l’inopérance car ici, le juge est tenu de rejeter tout en examinant préalablement, et de justifier son rejet. Ex : moyens non motivés ; fondés sur des stipulations contractuelles ; procédant une cause juridique nouvelle en cas de cristallisation.

C) La notion de MOYENS D’ORDRE PUBLIC

CE, Heurtey, 1977 (GACA). Un Moyen d’ordre public est un moyen que le juge doit relever d’office si une partie ne l’a pas soulevé, à tout moment de l’instance, évitant ainsi la cristallisation. C’est au JA qu’est revenu le soin d’établir la nomenclature des Moyens d’ordre public. Il peut décider ou non de retenir un Moyen d’ordre public. Ex : CE, Lamri, 2006. Le non-respect des règles de retrait (Jurisprudence Ternon), n’est pas un Moyen d’ordre public. Il est une multitude de MOYENS D’ORDRE PUBLIC : incompétence de l’auteur de l’acte ; méconnaissance du champ d’application de la loi / règlement, mais pas d’un contrat (CE, Entreprise Matière, 1973). De même, l’incompatibilité d’un texte avec l’article 6 CEDH n’est pas Moyens d’ordre public (CE, SARL Construction Industrielle pour l’Agriculture, 1995).

En revanche, est un Moyen d’ordre public la rétroactivité des actes règlementaires (CE, Coz, 1983). De même, l’autorité absolue de chose jugée, attachée à l’annulation d’un acte administratif, est un Moyen d’ordre public (CE, Commune de Port-Vendres, 2000). L’inexistence d’un acte est un Moyen d’ordre public (CE, Maurice, 1981). La nullité d’un contrat est un Moyen d’ordre public, quelle que soit la cause de la nullité. Désormais, néanmoins, dans les litiges opposant les parties à un contrat, la nullité du contrat constitue un Moyen d’ordre public à raison d’un nombre limité de vices. Seuls ceux d’une particulière gravité, relatifs aux conditions du consentement des parties entre autres, sont des Moyens d’ordre public (CE, Commune de Béziers, 2009).

Dans le contentieux de la responsabilité, l’enrichissement sans cause est un Moyen d’ordre public. La responsabilité pour faute n’est pas un Moyen d’ordre public ; mais celle sans faute est un Moyen d’ordre public (CE, Foucher, 1999). En matière de créance et de dette des personnes publiques, celle-ci ne doit pas être condamnée à payer une somme qu’elle ne doit pas (CE, Mergui, 1971 ; OPHLM de la Ville d’Avignon, 2011). La compensation entre une dette et une créance est un Moyen d’ordre public. Des Moyens d’ordre public se rattachent à la procédure contentieuse : tardiveté de la requête ; défaut de qualité pour agir ; absence de demande préalable en contentieux indemnitaire (CE, Mme Tissier, 2010).

Les Moyens d’ordre public sont désormais encadrés. L’article R 611 – 7 CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE prévoit un système pour leur invocation : « Lorsque la décision lui parait susceptible d’être annulé sur un moyen tiré d’office, le Président de la formation de jugement ou, au CE, la sous-section chargé de l’instruction en informe les parties avant la séance de jugement, et fixe le délai dans lequel elles peuvent, sans qu’il fasse obstacle à l’éventuelle clôture de l’instruction, présenter leurs observations sur le moyen communiqué ». Constitue, d’ailleurs, un Moyen d’ordre public, le non-respect par le juge de l’obligation d’info des parties (CE, Chartier, 1997). Si le MOYENS D’ORDRE PUBLIC est relevé pour la 1^e fois à l’audience par le rapporteur public, le Président doit rayer l’affaire, communique le moyen et renvoyer à une autre audience.