• L'organisation administrative de la France

    Les principes de base de notre organisation administrative.

      L'administration est l’ensemble des services chargés d’assurer le fonctionnement d’un État, d’une collectivité territoriale ou d’un service public.


    L'organisation administrative en France est divisée entre l'autorité administrative centrale et les collectivités territoriales (A) et cette organisation s’articule autour de 2 notions :

    • ·         Celle de personnalité morale (B).
    • ·         Celle de 3 principes (C) :
    • o   Centralisation
    • o   Déconcentration : le principe, c’est que les organisations hiérarchiques supérieures ("chef", directeurs, sous-directeurs...) vont déléguer le travail, distribuer les compétences et donc donner un peu plus de pouvoir, un peu plus d’autonomie aux rangs inférieurs; Ainsi, les décisions ne sont pas prises que par le sommet hiérarchique et sont "plus locales".
    • o   Décentralisation : l’administration centrale (les ministres) va déléguer des compétences, du travail, du pouvoir de décision aux collectivités territoriales (régions, départements, communes). Celles-ci vont devenir pratiquement indépendantes.

     

    A. L'organisation administrative de la France

     

    • Il y a une administration centrale qui correspond aux ministres et leurs ministères (de la finance, de la jeunesse et des sports, de la santé etc.) et avec le chef des ministres, le premier ministre. A l’intérieur de cette administration, il y a déconcentration : ce n’est pas le premier ministre qui prend toutes les décisions, du pouvoir est délégué plus bas. Dans le cadre de cette déconcentration, des préfets sont nommés par le conseil des ministres et sont les dépositaires de l’autorité de l’Etat dans chaque région et chaque département. Leur rôle est moins important depuis la loi de 1982 sur la décentralisation.
    • collectivités territoriales : Depuis 1982 donc, l’administration française est décentralisée, c’est-à-dire, que certaines décisions ne se prennent plus au centre (administration centrale) mais au sein de collectivités territoriales : les régions, les départements et les communes. On remarque que tout ça s’emboîte et rien d’illogique à ça : la France représente trop de travail à elle seule donc l’administration centrale en délègue une grosse partie aux régions qui vont aussi confier une partie de ce travail aux départements ou aux communes.

    On peut rajouter qu’avant la loi de 1982, les décisions prises par les régions et les départements devaient être validées par le préfet avant de voir le jour. Depuis la loi, le préfet n’a plus son mot à dire, il est juste là pour vérifier la légalité de cette décision et dans le cas contraire saisir le tribunal administratif.

    • Les communes (dirigé par le conseil municipal et le Maire)
    • -          charge des écoles primaires (construction, réparations, extension, équipements…)
    • -          logements sociaux et étudiants
    • -          permis de construire
    • Les départements (dirigé par le conseil général)
    • -          aide sociale à l’enfance, aux handicapés, aux personnes âgées, insertion sociale
    • -          protection sanitaire
    • -          charge des collèges
    • Les régions (dirigé par le conseil régional)
    • -          développement économique
    • -          aménagement du territoire
    • -          charge des lycées

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    B. La notion de personne morale.

    Cette notion provient du droit privé. La personne morale s’oppose à la personne physique. La personne physique c’est l’individu. La personnalité morale en droit privé, c’est un ensemble de personnes qui se réunissent dans le cadre d’une structure dans le but d’unir leurs efforts pour réaliser une activité, des bénéfices. Dès lors qu’elle remplit certaines conditions, cette structure peut alors bénéficier de la personnalité morale, ce qui lui permet d’avoir la capacité juridique, de faire des actes juridiques, qui sont le fait de pouvoir acquérir un patrimoine distinct de celui des membres qui la composent ; c’est le fait de pouvoir recruter du personnel, d’agir en justice, etc... Ces entités peuvent dès lors agir comme une personne physique par l’intermédiaire d’un ou plusieurs représentants, qui n’agit pas pour lui-même, mais pour et au nom de l’entité morale.

    On a transposé cette notion au profit des personnes publiques, qui dès lors ont aussi une personnalité juridique, qui leur permet d’agir en tant que personne morale de droit public. Elles doivent aussi agir par le biais de personnes dument habilitées à les représenter, ainsi elles agissent par l’intermédiaire de personnes physique ou encore d’assemblées.

    ·         C’est d’abord l’état, qui est une seule personnalité juridique. Quel que soit l’agent de l’état habilité à agir, quel que soit le lieu où il se trouve, il agit au nom et pour le compte de l’état. En cas de dommage causé par un agent, c’est la responsabilité et les deniers de l’état qui sont engagés.

    ·         Il y ensuite, les communes, les départements et les régions. Là, chaque commune, quelle que soit son importance, chaque département, chaque région a sa propre personnalité juridique. Chacune de ces entités a son propre patrimoine, son propre personnel, et peut agir en justice pour son compte, et répond pour elle-même.

    ·         Il y a encore les établissements publics (université par exemple), qui normalement sont caractérisés par le fait qu’ils sont spécialisés.

    ·         Il y les groupements d’intérêts publics, et la Banque de France (personne publique, mais structure unique en son genre « sui generis »).

    L’Etat n’est cependant pas une personne publique comme les autres. Il est au-dessus de toutes les autres (Institution des institutions selon Maurice Hauriou), qui sont des institutions infra étatiques. C’est un état qui demeure unitaire avec des institutions qu’il contrôle en leur conférant une marge de manœuvre, en leur conférant la personnalité juridique.

    C. les principes généraux d’organisation administrative.

    1. Les grands traits.

    Elle est conditionnée par :

    • ·         La centralisation et la déconcentration
    • ·         La décentralisation.

    Les 2 tendances sont un peu contradictoires mais aussi complémentaires.

    ·         La centralisation : C’est le fait pour un état de prendre toutes les décisions politiques et administratives depuis un centre unique d’impulsion. Ceci qu’il s’agisse des affaires nationales (défense, justice), ou des affaires locales (permis de construire dans un village). Il n’y a qu’une personnalité morale qui est l’état. En France, une centralisation à l’état pur est impraticable, c’est notre tradition, ainsi on a inventé une modalité de la centralisation qui est la déconcentration.

    o   La déconcentration est le fait que l’état envoie sur place son représentant, afin qu’il décide localement pour le compte et au nom de l’état. Les affaires administratives et politiques ne sont plus toutes décidées depuis Paris, mais par un agent local détaché. C’est l’institution préfectorale. Par définition, le Préfet est une personne déconcentrée qui agit localement ; il n’a pas une compétence sur tout le territoire, mais seulement sur un territoire limité ou circonscription administrative à l’intérieur de laquelle il agit. Ceci implique un découpage de la France en circonscriptions administratives, appelées départements. Ces départements, ne sont qu’un espace à l’intérieur duquel le préfet exerce ses compétences déconcentrées. Le préfet qui est dans état de subordination hiérarchique par rapport aux ministres, au gouvernement, et n’a de compte à rendre qu’à eux. Il y en a d’autres qui agissent dans une autre circonscription administrative :

    -  Le recteur d’académie

     Les cours d’appel, etc.

    o   Ce qui caractérise la déconcentration, c’est que les préfets sont des personnes nommées et non élues, ce sont des agents de l’état. Ces autorités, sont soumises au pouvoir hiérarchique de leurs supérieurs, ainsi, les supérieurs peuvent annuler les décisions prises, peuvent les réformer, pour des questions de légalité ou d’opportunité. Le contrôle de ce pouvoir hiérarchique s’exerce à priori, donc avant que la décision ne soit prise.

    o   Avantages : il y a une certaine unité dans l’application des politiques publiques nationales, car les préfets reçoivent des instructions sur ce que doit être la politique nationale au niveau local. Normalement les décisions sont prises par des techniciens de l’état compétents et spécialisés ; un autre avantage est le coût.

    o   Inconvénients : la lenteur des décisions, car le préfet prend avis de Paris, les décisions doivent redescendre et il y a une pluralité des interlocuteurs. Un autre est que le Préfet qui prend des décisions locales, ne va pas être finalement concerné lui-même par ces décisions du fait qu’il demeure que peu de temps dans le département. Il y a aussi une méconnaissance des réalités locale, car le Préfet ne connait pas tous les tenants et aboutissants d’une situation locale. Il y a aussi un manque de démocratie, car les décisions sont en fait prises par une personne nommées et non élue.

     

    2. L’évolution actuelle.

    Le plus centralisateur fut Napoléon. Ce n’est qu’à partir de 1982 qu’on a transformé profondément le territoire administratif français en introduisant la décentralisation.

    C’est le fait qu’un certain nombre de compétences de l’état (et donc du préfet) soit transféré au profit d’autorités locales ce qui implique :

    ·         Les autorités locales sont élues, ces personnes seront des décideurs dans un certain nombre de domaines.

    ·         Qu’il y ait des affaires locales, donc la reconnaissance d’affaires qui relèvent des pouvoirs locaux. Ces affaires doivent être gérées par des élus locaux. Il faudra distinguer ce qui relève du national de ce qui relève du local.

    ·         Qu’il y ait la création de personnalités juridiques au profit de structures locales qui ne sont pas l’état.

    Chaque collectivité a la personnalité juridique, qui est distincte pour chacune des collectivités et de celle de l’état. Chaque collectivité a son propre budget, son propre contrat, ses propres organes. Ceci ne signifie pas pour autant l’indépendance, on demeure dans un état unitaire. Ces collectivités sont infra étatiques et demeurent sous le contrôle de l’état.

    Il faut savoir que la décentralisation peut être plus ou moins poussée en fonction du contrôle exercé. En France, on fait un équilibre entre une certaine autonomie de ces collectivités (en Espagne on est plus proche du fédéralisme, le contrôle de l’état y est léger, on dit que c’est un état régional). En France le contrôle de l’état est prévu par la constitution, art.72 alinéa 3, on dit que le représentant de l’état, le préfet, à la charge du contrôle administratif, mais ce contrôle, qui vise à grader le caractère unitaire, vise aussi à donner une certaine autonomie (surveiller sans étouffer). C’est le contrôle de la légalité des actes administratifs, qui s’exerce à postériori, après que l’acte soit pris.

    Le contrôle de la légalité, ne porte que sur la légalité de l’acte et pas sur son opportunité, c’est donc un espace de liberté laissé aux collectivités, seules juges de l’acte qu’elles prennent.

    Quand l’acte est illégal, le préfet informe la collectivité territoriale concernée de l’illégalité. La collectivité soit se plie à l’avis du préfet, soit elle considère être dans son bon droit et invoque l’erreur du préfet. Si chacun maintien ses positions, alors l’acte sera déféré au Tribunal Administratif (déféré préfectoral). C’est donc le juge administratif qui reverra toute l’affaire et décidera de la légalité de l’acte. On pensait dans les années 1980, que les juridictions Tribunal Administratif seraient encombrées par le nombre d’actes illégaux des collectivités, mais ça n’a pas été le cas. Mais Pourquoi ?

    ·         L’absence de transmission provient surement de la discussion qui s’instaure en le préfet et les collectivités, de façon à ce que les collectivités en viennent à l’avis du préfet. Ainsi souvent les collectivités change leur décision.

    Il existe aussi le contrôle de la chambre régionale des comptes, contrôle budgétaire sur les comptes des collectivités locales.

    En France il y a une cohabitation de la déconcentration et de la décentralisation. Le préfet a été maintenu et ses pouvoirs ont été accrus. On estime que la décentralisation est le complément de la déconcentration. De nos jours, il y aussi des affaires qui continuent de relever du pouvoir central. Ainsi relèvent de Paris, les missions à caractères national, ou qui ne peuvent être déléguées au préfet. En dehors de cela, chaque fois que cela est possible, c’est le préfet qui intervient et non les ministres, loi du 06/02/1992 et décret 1er/07/1992 portant charte de la déconcentration.

    En résumé à partir de 1982 apparait la décentralisation, avec 3 collectivités de base, avec la reconnaissance d’affaires locales, la délégation de compétence et la création d’organes locaux. La déconcentration subsiste et est renforcée. Dans ce duo, la déconcentration devient le principe et la centralisation l’exception. Pour la plupart des affaires relevant de l’état, chaque fois que c’est possible la décision appartient au préfet.

     

    3. la loi portant sur la Nouvelle Organisation Territoriale de la République (NOTRe)

    Promulguée le 7 août 2015, la loi portant sur la Nouvelle Organisation Territoriale de la République (NOTRe) confie de nouvelles compétences aux régions et redéfinit clairement les compétences attribuées à chaque collectivité territoriale. Il s'agit du troisième volet de la réforme des territoires, voulue par le président de la République, après la loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles et la loi relative à la délimitation des régions. Processus d’aménagement du territoire français, la décentralisation permet de transférer des compétences administratives de l’État vers les collectivités locales. L’article 1er de la Constitution précise que "l'organisation de la République française est décentralisée". La France compte 101 départements, 36 700 communes, 22 régions et 2 600 groupements intercommunaux.

    Aujourd’hui, la France compte quatre échelons administratifs locaux qui se partagent des compétences : commune, intercommunalité, département et région. Cet empilement des échelons d’administration, les compétences partagées et les financements croisés sont souvent résumés par l'expression "millefeuille territorial". Cette organisation est souvent illisible pour le citoyen et nuit à l’efficacité de l’action publique des territoires.

    Une importante réforme territoriale portée par le chef de l’État entend transformer pour plusieurs décennies l’architecture territoriale de la République. En jeu, la baisse des dépenses publiques et une meilleure prise en compte des besoins citoyens.

    source : http://www.gouvernement.fr/action/la-reforme-territoriale

    C. Les données historiques de l’organisation administrative.

    Le Roi cherche à rétablir son autorité et à réaliser l’unité française, face aux aspects disparates de la période féodale et aux privilèges. Il établira une administration de l’état, en essayant de centraliser et en même temps, sur le plan local, il va créer des intendants (ancêtres des préfets) qui le représentent sur l’ensemble du territoire.

    Malgré cette action du Roi, l’organisation administrative va se caractériser par sa complexité. Les communes avaient une réalité variable, comme les provinces, les diocèses ecclésiastiques.

    La révolution opèrera une table rase et institue des circonscriptions uniformes. Dès la nuit du 04 août 1789, les révolutionnaires abolissent les privilèges particuliers, mais aussi ceux des diverses structures administratives. C’est la traduction du principe d’égalité appliqué à l’administration et c’est pourquoi on découpe le territoire en départements, qui seront un peu modifiés. Ces départements sont divisés en districts, en cantons et en communes.

    Ce découpage est nouveau, c’est une modernisation. Il va perdurer jusqu’à  nos jours. La commune en tant que structure de base égalitaire et sa reconnaissance, sont très importantes.

    Il y a uniformité au sens où l’administration est organisée de la même façon partout. Le système révolutionnaire est caractérisé par son uniformité et une décentralisation poussée à outrance. Il y avait un contrôle de l’état sur les collectivités, mais il était très théorique et presque inexistant. Cette décentralisation a abouti à un désordre complet, qui fut suivit par une centralisation rigoureuse. La révolution a posé les bases des départements et des communes et même temps a été instauré l’élection pour les collectivités décentralisées.

    Sous Bonaparte, il y a une forte centralisation. Le système établit par la loi du 28 pluviôse an VIII, conserve le découpage des circonscriptions et en même temps l’administration est transformée. Il y a le département (préfet et conseil), l’arrondissement  (préfet et conseil) et la commune (maire et conseil), tous nommés et pas élus.

    Fin 19ème un mouvement décentralisateur se met en place. En 1831 c’est l’élection du conseil municipal, puis du conseil général en 1833 et du maire en 1881. Les préfets veillent à la centralisation et ils disposent d’un pouvoir important sur les collectivités locales, pouvoir quasiment hiérarchique qui lui permet d’annuler ou de réformer leurs actes.

    Sous Vichy, la décentralisation est interrompue.

    Avec les problèmes d’après-guerre on revient à la centralisation, car seul l’état est en mesure de faire les réformes pour relancer le pays. Les fonctionnaires ont une tradition centralisatrice, on crée après la guerre l’ENA.

    Durant les 30 glorieuses et avec les évènements de 1968, de Gaulle en 1969 tentera de réformer les institutions avec une réforme du sénat et des régions. Après avis demandé à la population, il quittera le pouvoir (les français n’étaient pas contre la réforme, mais contre de Gaulle). Les présidents successifs ne voulurent plus toucher à ce projet.

    En 1982, Mitterrand qui s’était dans sa campagne engagé à décentraliser, met en œuvre ses promesses. Cette décentralisation n’est pas encore achevée. En 1982 la commune et les départements sont érigés en collectivités décentralisée comme la région. Il y a ainsi, une assemblée délibérante (conseil) et un exécutif au sein de chacune de ces collectivités (maire, conseil général et régional).

    On établit un partage de compétence et des blocs de compétences sont attribués à chaque collectivité (commune : urbanisme, ports de plaisance, écoles maternelles... ; département : action sanitaire et sociale, transports scolaires, gestion des ports de commerce ; région : développement économique, planification de la région, l’apprentissage et la formation professionnelle, transports par voies fluviales...).

    On a assisté à l’acte 2 de la décentralisation dans les années 2000 (Raffarin). Mouvement approfondi qui s’est traduit par la révision du titre 12 de la constitution (relatif aux collectivités territoriales) et par le texte du 12 août 2004 qui opère un nouveau transfert de compétence vers les collectivités décentralisées (aéroports transférés aux communes, départements et régions qui en faisaient la demande, transferts de certains ports, transferts de certains monuments historiques...). Il y a aussi la loi de décembre 2010 qui instaure la métropole. Chaque nouveau président modifie la décentralisation. Hollande veut ainsi diminuer le nombre des régions, mais les élus régionaux ne sont pas d’accord.

    L’impact de la décentralisation.

    Les collectivités territoriales sont devenues des acteurs de la vie administrative. On note aussi un facteur de démocratisation.

    Cette décentralisation est aussi la conséquence de la construction européenne (personne ne l’a remarqué à l’époque). Pour mettre en place les politiques européennes, l’Europe avait besoin de structures régionales d’égale importance au sein des états membres. C’est pourquoi on a créé la région. A l’époque on justifiait cette pour soit disant développer la démocratie sans révéler l’objectif premier.

    Aujourd’hui les régions françaises sont trop nombreuses et trop petites pour rivaliser avec les divisions Allemandes ou Espagnoles. On parle ainsi de la nécessité de diminuer le nombre des régions française, mais cela pose problème et on arrivera au but probablement avec les métropoles.

    Il y a de plus en plus, les citoyens qui revendiquent une identité locale.

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