L’organisation décentralisée de la République

L’organisation décentralisée de la république

Article 1er de la constitution (fin 1er alinéa). L’apparition de cette formule qui date de 2003 a permis de lever une ambigüité sur le texte. On ne savait pas si on parlait de la France ou de la République. Maintenant on sait que c’est la république qui est prioritairement visée.

L’essentiel est dans le fait que la France a un grand territoire, en Europe, elle est la 2ème après l’Allemagne. Le pays est relativement vaste et cela suppose l’existence de collectivités territoriales pour assurer la présence de pouvoirs publics, gérer de manière rationnelle l’intervention publique.

C’est pour partie opposé au fait que la France s’est construite comme nation à partir de son Etat et qu’il a utilisé les collectivités pour bâtir la nation davantage que comme des lieux autonomes du pouvoir central.

Dans tous les autres pays c’est la nation qui a engendré l’Etat. Par exemple, la nation allemande à partir de 1870 a donné naissance à l’Etat Allemand. Pareil pour l’Italie vers 1860, à partir d’une nation avec des similitudes linguistiques ou religieuses.

En revanche en France, des rois se sont imposés dans des régions, et cette royauté a progressivement rogné les puissances alentours, les a conquises et dominées pour former en fin de compte l’hexagone.

Cette volonté d’unifier s’est traduit dans les domaines de la langue, la religion. Le pouvoir royal voulait être unificateur. Colbert a été un des premiers grands centralisateurs en poursuivant les œuvres de Philippe Auguste, Philipe le Bel.

Paradoxe: révolution, loin de remettre en cause cette formation progressive de la nation par l’Etat, elle l’a accentué.

La république, l’empire ont poursuivi et accentué l’œuvre de la monarchie.

1789: on affirme l’existence d’une nation davantage qu’on la constate. Il n’y a pas de sentiment national. Le royaume est avant tout la propriété du roi, qui est enserré dans des solidarités familiales souvent étrangers.

Même sans être attirés par l’étranger, les français se sentent bretons, picards…plutôt que français.

La République, Consulat, Empire, vont accentuer l’effort d’unification que la monarchie avait mené à bien. Ça s’est fait de façon stupéfiante de brutalité et de pragmatisme. L’idée reposait sur une trilogie: il faut construire la nation, on ne le pourra qu’en la bâtissant sur l’égalité, l’uniformité. On va donner des statuts uniformes à tout le monde.

C’est ainsi que du jour au lendemain, juillet 1789 toutes les paroisses ont été transformées en communes avec le même régime, depuis Paris jusqu’au plus petit hameau. La deuxième traduction a été, un an plus tard, la création des départements, qui est géométrique, et non pas géographique ou historique.

Ces départements ont été découpés de manière géométrique: rallier le chef lieu du département en une journée de cheval. C’est un création simplement artificielle, mais avec un avantage administratif commode.

Ils ont la même taille. On peut l’appeler quadrillage. À partir du moment où la France est quadrillée on a la certitude que les délégués du gouvernement pourront relayés dans les communes les instructions données par le pouvoir central.

Le département n’a pas été institué dans un souci de décentralisation, bien au contraire. Il est conçu comme un instrument de centralisation.

Le débat a eu lieu dans les années suivantes, et a été tranché en même temps que les têtes qui le portaient. Système jacobin = système centralisateur.

À partir de là les premiers éléments de centralisations furent en place, et furent renforcé par Bonaparte qui institua les préfets, incarnation même de la centralisation.

Il était le représentant de l’état dans le département et avait à sa disposition l’ensemble des moyens de l’Etat et aucune autre puissance locale. Il ne le pouvait d’autant moins que s’est imposée la règle que les décisions locales ne devenaient exécutoires qu’une fois visées par le préfet.

Les collectivités n’avaient aucun pouvoir autonome.

C’est ce qu’on appelait la tutelle préfectorale. De fait ça a bien marché. Ce système a favorisé l’égalité, qui a favorisé l’unité de la nation française, et que ceci n’a jamais été remis en cause au 19ème siècle. Les principes sur lesquels s’étaient fondée la révolution de 89 ne furent jamais remis en cause: égalité, plus de privilèges, plus de statut particulier pour certaines provinces. Alors cette expérience de l’égalité dans l’uniformité a contribué à l’émergence du sentiment national.

Ce n’était pas la seule cause, il y avait aussi la langue (Valmy), l’ennemi commun…

Mais le poids puissant de l’administration a été productif jusqu’au jour où il est devenu contre productif. Il était utile parce que la France a connu toutes ses grandes évolutions sur l’intégralité du territoire. Le risque n’existait pas, comme en Italie, faible, de voir certaines régions progresser pendant que d’autres demeuraient arriérées. Certaines sont plus prospères que d’autres, plus dynamiques. Mais le système centralisé permet d’assurer une péréquation: les plu riches financent les moins riches, et ça incite tous les éléments du territoire à se ressembler dans ce qu’ils avaient de meilleur.

De plus ça a permis l’évolution spontanée pour toutes les réformes. Comme l’école laïque et obligatoire. Toutes les communes se sont couvertes d’école, en quelques années.

Même remarque pour les autres réformes de la IIIème république.

Ça interdisait qu’une commune reste à la traine des grands mouvements qui agitait le pays.

Ça s’est aussi prolongé, renouvelé sous la IVème et Vème république, mais de moindre ampleur.

Cependant un jour le système a basculé. On ne sait pas tout à fait quand. Dès les années 60 une mise en cause de la centralisation a été légitimement opérée. Un mécanisme comme la centralisation est difficilement à même de traduire la bureaucratisation.

La centralisation a fait naitre une puissance redoutable, et parfois absurde.

En 1966 fut publié un des premiers ouvrages: « Décolonisez la province ». À regarder une carte parisienne on voyait la pieuvre parisienne qui laissait ses tentacules sur le territoire. Tout partait de Paris et revenait à Paris.

Il était inconcevable d’avoir des autoroutes, des chemins ferroviaires entre Bordeaux et Toulouse, par exemple. Les zones étaient enclavées: on a fait les autoroutes à partir de Paris. Le premier TGV est parti nécessairement de Paris. Tout était exclusivement centré sur la capitale.

Ce qui était vrai en terme administratif l’était aussi dans l’économie et la société.

Les journaux nationaux étaient parisiens. L’organisation nationale était parisienne. Tous les domaines de la vie politique et sociale, économique, Paris asphyxiait l’ensemble de la province.

Dans les autres pays il y a souvent plusieurs grandes villes à peu près égale. Madrid et Barcelone, Frankfort, Hambourg, Berlin. En France, il n’y avait que Paris. Dans un premier temps ça avait été voulu comme rationalisation de l’administration aboutissait à une irrationalité complète. Toutes les décisions se prenaient à Paris.

Exemple: construire un gymnase dans un collège en Bretagne. Perte de temps, d’énergie que cela apportait. Combat permanent des élus qui venaient frapper à la porte du ministère pour obtenir des avantages pour leurs collectivités.

Le système était aberrant, étouffant. L’unité de la nation était faite, ne risquait plus de se disloquer. Une première tentative intervint en 69 qui échoua parce que De Gaulle n’avait pas résisté pour vouloir régler ses comptes avec le Sénat, et les français étaient favorables à la décentralisation mais pas à la disparition du Sénat.

Conséquence: la décentralisation a pris 12 ans de retard. Le thème revenait dans les années 70, restait un objet de débat, qui ne se concluait pas. Victoire de la gauche en 1981 qui s’était engagée en faveur de la décentralisation pour que celle-ci vit le jour.

Loi de mars 1982: droits et libertés des communes et régions.

On a pu en 82 rompre brutalement avec quelque siècles avec des mouvements continus en faveur de la décentralisation avec une loi ordinaire, sans toucher à la constitution. Il a suffit d’un article. C’est celui qui a supprimé la tutelle du préfet. Les collectivités locales peuvent prendre des décisions exécutoires. Elles les transmettent au préfet qui peut s’y opposer pour des raisons de droit en saisissant le tribunal administratif, et non pas arbitrairement comme avant.

Il s’est donc trouvé du jour au lendemain soustrait à la tutelle du préfet et l’emprise de l’état central. La France s’est ainsi réveillée décentralisées.

Problèmes: les élus n’avaient pas été préparés. La loi n’avait pas été parfaitement pensée. Elle a été adoptée sous François Mitterrand, avec la collaboration d’élus locaux pour augmenter leur pouvoir. On reproche donc à ses lois d’être faite pour des raisons d’ambition personnelle.

Ces lois de décentralisation ont alimenté des inquiétudes. Les élus avaient de grands pouvoirs sans être formés pour les exercer, ils ont eu à décider d’impôt, de gérer le budget. Un certain nombre d’entre eux n’ont pas dominé cela. Ont multiplié les dépenses luxueuses. Certains confondaient les dépenses de la collectivité et les leurs. D’autres ont voulu illustrer le prestige, en lançant la construction d’hôtel de commune trop somptueux. Mais cela n’était rien à côté du souffle positif que la décentralisation a permis de faire ressentir à l’ensemble du pays.

Les collectivités locales sont compétentes pour exercer des tâches qui relèvent d’elles.

Elles ont appris à travailler, et gèrent mieux leurs ressources que le ferait l’Etat, choisissent mieux, car les élus sont plus proches. Il y en a qui sont visionnaires, volontaires, qui parviennent à des miracles.

Ville de Nantes: sinistre. Mais elle a été transformée par l’activité des élus. Bilan de la décentralisation: très positif.

Reste qu’elle n’allait pas sans problème, et surtout de réformes en réformes on a buté sur des obstacles constitutionnels. Mais l’exercice a trouvé sa limite et il a fallu la réviser.

« Avancer à constitution constante ».

On avait fait beaucoup, par exemple pendant des années on voulait lutter contre le morcellement communal: 36 000 est une aberration en terme de gestion car soit l’Etat faisait des procédures autoritaires en les convainquant de fusionner, ce auxquelles elles se refusaient.

1985: on offrait un avantage en terme de revenus aux communes qui se regrouperaient, et de faciliter la procédure. Du jour au lendemain les communes se sont lancées dans des opérations de coopération, de regroupement. Près de 80% des français vivent dans des communes regroupées, ce qui permet de rationaliser la gestion. Les lignes d’autobus, par exemple. La distribution de l’eau, le ramassage des ordures…

Ces regroupements ont connu un succès considérable. Néanmoins le système demeurait trop rigide. La constitution au nom de l’application stricte, inévitable du principe d’égalité, interdisait de tenter des expériences à un endroit seul.

C’est pour cela qu’est intervenue la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 voulue par le premier ministre de l’époque. Elle est très mal rédigée. Cette révision a mis fin à l’uniformité. Et il résulte le statut diversifié des collectivités territoriales.

Sous-section 1. La fin de l’uniformité

Avant les conditions ne pouvaient pas varier d’un point à l’autre du territoire. C’était protecteur. Mais en même temps c’était une entrave au fait de tenir compte de la réalité: ce n’est pas pareil selon une collectivité portuaire, de montagne, frontalière, ou pas. C’est légitime de tenir compte de ces différences.

De plus, depuis l’origine, 1789, la structure locale est la même partout, en quelque lieu qu’on soit, on se trouve sur le territoire d’une commune, d’un département, d’une région. Ces trois niveaux coexistent en tout lieu du territoire. On entend dire qu’il faudrait supprimer des niveaux. Mais est-ce qu’il y en a trop?

En Espagne, il y a la commune, province, la communauté autonome. Allemagne: la commune, le canton, le Land.

Le fait qu’il y ait plusieurs niveaux qui se superposent n’est nullement une singularité française. En revanche ce qui est vrai c’est qu’il n’y a pas forcément lieu à ce que les mêmes niveaux se superposent partout. Aussi longtemps qu’on raisonnera en terme: d’il faut maintenir ou supprimer le département, il continuera probablement d’exister. En revanche, se demander au cas par cas pour savoir si le maintien du département est utile, serait plus fécond.

En Alsace, il y a le haut Rhin et le bas Rhin. Ils sont alsaciens. Est-ce que les deux départements ont une raison d’être ? Pas forcément.

La révision de 2003: Article 72 constitution: on permet qu’une nouvelle collectivité prenne la place de collectivités anciennes. Se substituer aux trois collectivités actuelles.

De la même manière, Paris ne parviendra jamais à mettre d’accord Gant et Rouen mais pourraient se mettre d’accord entre elles. On introduit une souplesse qui permet d’ajuster la situation au mieux de la situation locale.

Les régions ont été crées en 1964, et c’était un non choix. Pas d’identité régionale.

Désormais tous les lieux en France il n’y a pas forcément les trois échelles. Techniquement c’est désormais possible, la souplesse a été constitutionnalisée.

Article 72: envisage l’expérimentation. Les collectivités pourraient adopter des règles propres dérogeant pour un objet et durée limité aux dispositions règlementaires et même législatives: droit local. On ne peut pas tenter des expériences qui pourraient conduire à une rupture d’égalité constitutionnelle. Exemple: poursuites pénales d’alcoolémie de taux 0 dans un département; mais la loi pénale serait alors différente d’une région à l’autre: problème constitutionnel, c’est un droit garanti.

La durée limitée de l’expérience n’est pas renouvelable. Au terme de l’analyse soit l’expérience est concluante et on applique le nouveau système à tout le monde soit elle ne l’est pas et en applique pas. Mais pour autant, l’efficacité d’une expérience peut être efficace sur certains lieux.

Avant la révision de 2003 il existait les DOM et les TOM. Aujourd’hui existent les COM: collectivités d’Outre Mer. Elles peuvent être région, département. On est passé au sur mesure, ça dépend de chacune.

Sous-section 2: le statut des collectivités territoriales

Collectivités territoriales = collectivités locales.

Mais depuis 2003 ça n’existe plus, il n’y a plus que les collectivités territoriales.

Celles-ci sont des personnes morales de droit public. Mais ces personnes morales se distinguent de l’Etat en ceci qu’elles ont un périmètre plus étroits et aux compétences qui sont les leurs.

Ce qui les caractérise surtout est défini par l’article 72 de la constitution. Plus précisément lorsque celui-ci énonce à son troisième alinéa que les collectivités s’administrent librement.

S’est exprimé le fait que l’affirmation se prête à plusieurs interprétations.

On a considéré pendant des décennies que l’administration existait dès l’instant où le préfet ne pouvait pas prendre les décisions à la place des administrations bien qu’il puisse y faire obstacle. Il est clair que ce même principe a changé de nature après la révision de 2003, où la république est décentralisée et il prend un relief qu’il n’avait pas avant.

• En outre cette affirmation pose un problème très délicat. Lorsqu’il est dit dans les conditions prévues par la loi, jusqu’ou la loi peut-elle allée? Jusqu’ou la liberté peut-elle s’exprimer?

=> Difficulté classique de l’exigence de conciliation. Le législateur fait ce qu’il veut: il fixe les conditions. Son intervention ne peut être contraignante jusqu’à faire disparaître leur liberté. Le conseil constitutionnel sera juge de la sauvegarde de cet équilibre. Est-ce que le législateur a respecté la libre administration ou est-ce qu’au contraire il les a exercé de manière assez large qu’elles mettent en cause la libre administration des collectivités territoriales. Le plus important est ailleurs.

La référence aux conditions prévues par la loi signifie que les collectivités n’ont pas la compétence de la compétence. Elles ne peuvent décider seules des sujets dont elles vont traiter, choisir les compétences qu’elles vont exercer. C’est donc la logique d’un état unitaire qui est mise en œuvre, si poussée la décentralisation soit.

Dans d’autres systèmes, fédéral ou unitaire, les collectivités sont dans une large mesure laisser maitresse du choix des compétences qu’elles veulent exercer.

Espagne: la communauté autonome basque a crée sa police.

France: c’est la loi qui les détermine.

• Seules sont des collectivités territoriales celles dont l’assemblée délibérante est élue: au suffrage universel direct.

Pour la première fois en 86 le conseil régional a été élu au suffrage universel. C’est un principe fondamental de la décentralisation.

Des structures qui peuvent être aujourd’hui plus importantes que les collectivités territoriales (EPCI) ne le sont pas car non élues.

Toutes sortes de regroupement de communes avec des pouvoirs considérables, y compris parfois des pouvoirs fiscaux.

• Date de 2003: Et disposent d’un pouvoir règlementaire pour l’exercice de leur compétence. On a voulu dans la constitution affirmer le principe du pouvoir règlementaire local. Le premier ministre aussi a ce pouvoir, est-ce qu’il est donc tenu par deux entités?

L’assemblée délibérante est tenue par le chef de l’exécutif qui peut assurer le pouvoir règlementaire.

Les collectivités territoriales sont les régions, les départements et les communes. Auxquelles s’ajoutent les collectivités à statut particulier en plus des collectivités d’outre mer (Article 74), les statut particuliers dérogent à la règle générale, qui est parfois partielle.

Exemple: Paris. De deux manières:

• Car il n’y a pas de département (pas de conseil général), c’est le Conseil de Paris qui exercent les compétences du conseil général et communal.
• Subdivisions avec les arrondissements et les maires d’arrondissements. Ils ne sont pas considérés comme personne morale car non autonomes.

Exemple de Corse: statut particulier.

Éléments communs avec le continent: communes, départements, une région , sauf que la région n’est pas une région, mais une communauté à statut particulier, parce que le système corse est très différent de celui qui prévaut dans les autres régions françaises: le véritable patron qui est le chef de l’exécutif de la collectivité. La corse a un système complexe qui déroge sensiblement au droit commun des régimes régionaux.

Outre mer: avant la révision de 2003 il y avait les DOM TOM.

DOM: Martinique, Réunion, Guadeloupe, Guyane.

Ils étaient traité comme les départements français.

TOM: n’avaient pas bénéficié de la départementalisation de 46 et n’avaient pas accédé à l’indépendance et étaient soumis à la spécialité législative, c’est-à-dire que les lois adoptées par le parlement pouvaient faire l’objet d’adaptations à leurs situations particulières.

Parmi ces territoires en figurent des plus ou moins peuplés, importants. Vestiges de la France coloniale de jadis. St Pierre et Villon, la nouvelle Calédonie, la Polynésie.

TFA: terres françaises antarctiques et australes.

On ne peut pas mettre sur le même plan les territoires non peuplés et ceux attachés à la France, qui ont besoin d’un statut adapté. Le TOM était calqué sur celui des départements, sauf les droits. Le préfet s’appelait le haut commissaire mais cela revenait au même. Ils jouissent d’une autonomie supérieure par rapport aux départements. Mais progressivement les TOM ont évolué vers la diversité, d’abord parce que certains sont restés français sans que personne l’ait voulu, comme Mayotte. Elle appartient aux Comores qui sont devenues indépendantes avec l’accord de la France, en 77. Or la constitution prévoit que l’indépendance a besoin de la volonté du lieu. Les Comores ont répondu oui à l’indépendance, sauf Mayotte.

À l’époque le parlement a décidé de garder Mayotte. Perte de l’homogénéité des TOM.

C’est pourquoi que en 2003 on a supprimé la distinction entre les DOM et les TOM. À la place: collectivités d’outre mer.

Mais grande variété de collectivités. D’une part la constitution a crée deux principaux blocs: les collectivités de l’article 73 et les collectivités de l’article 74 et a crée des parcelles à double sens entre ces deux blocs.

Cela veut dire que celles de l’article 73 ressemblent aux TOM; identité législative. Les lois nationales y sont applicables. Mais en même temps déjà dans le cadre de cet article celui-ci prévoit que la loi peut habiliter les collectivités elles mêmes à adapter la législation nationale à leur situation.

Selon le 3ème alinéa pour tenir compte de leur spécificité les collectivités peuvent fixer elles mêmes les règles applicables sur leur territoire sur un nombre limité de compétence.

Ça ne peut pas porter sur les principes fondamentaux. Il ne pourrait exister une citoyenneté différente. Pour l’exercice normale des compétences, les départements peuvent faire beaucoup plus de chose que les départements métropolitains.

Chacune des collectivités relevant de l’article 74 a son propre statut. Ce statut est défini par une loi organique, donc on franchi un échelon dans la hiérarchie des normes, cette loi ne peut être adoptée qu’après délibération de l’assemblée. Dans des conditions négociées avec l’Etat et traduite par la loi organique, se bâtit un statut à la carte.

Le produit de la négociation entre l’Etat et la collectivité ouverte par l’article 74 qui ne fixe quasiment aucune limite. Et on peut aller plus loin dans la mesure où à l’intérieur de l’article 74 existe une catégorie supplémentaire pour celles des collectivités qui sont dotées de l’autonomie: palette encore plus large à condition que la loi organique y consente et le traduise. Dès lors même si un minimum d’unité est persévérée dans l’application des principes républicains, leur statut n’a rien à voir avec les collectivités de métropole.

La Polynésie française a des compétences considérables. La nouvelle Calédonie n’est pas une collectivité territoriale relevant de la loi mais constitutionnel. Raisons historiques: cela a crée un précédant et que la Polynésie a voulu avoir un statut très proche ce qui était discutable dans la mesure où les raisons pour lesquelles la NC avait ce statut dérogatoire tient au fait qu’il s’agit de mesures transitoires vers l’indépendance. Est formellement acquise l’idée de l’indépendance de la Nouvelle Calédonie.

Nouvelle Calédonie: préférence locale pour les emplois, vote inégalitaire… Ce type d’atteintes au principes fondamentaux justifié pour des raisons historiques en Calédonie sont exportées vers la Polynésie sans raison.

Le passage de l’article 73 vers l’article 73 ne peut se faire qu’avec le consentement des populations intéressées. En Martinique et Guyane, elles ont dit non.

Mayotte a obtenu sa départementalisation. Des DOM ont changé de statut: c’est le cas de la Martinique et Guyane. Après avoir dit non dans un premier temps, ils ont dit oui dans un second temps au passage à l’assemblée unique. Absurdité qu’il existe un département et une région pour le même territoire.

Fin de l’uniformité c’est en Outre mer que ça se manifeste le plus. On a renoncé à l’idée que toutes les collectivités devraient être logées à la même enseigne. On leur a offert une carte très longue.

Dénominateur commun: elles s’administrent de manière autonome grâce à un conseil élu.

Le carcan qui enfermait les collectivités territoriales est désormais brisé, car des possibilités très nombreuses existent dans le texte constitutionnel. En ce moment il y a 4 projets de loi en examen devant le parlement pour reformer les collectivités territoriales. En effet l’idée majeure dans cette réforme est essentielle:

• Essayer de spécialiser chaque niveau, aujourd’hui en effet chaque niveau peuvent faire les mêmes choses, tentent de conjuguer leurs efforts, mais ce n’est pas très satisfaisant.

Les projets de lois tentent d’éviter les superpositions des compétences. De la même manière la réforme veut créer un statut nouveau: celui de la métropole. Il y a en effet une évidence que certaines communes sont plus que des communes et qui exercent une influence sur les communes environnantes.

Donc c’est une bonne idée que poursuivent les projets de loi.

En revanche une idée est mauvaise, celle de créer un conseil territorial: il sera l’élu du département et de la région. Pour fusionner les conseillers régionaux et généraux.

Mauvaise idée car: elle organise une convergence qui n’a pas lieu d’être entre le département et la région.

Il vaut mieux rapprocher les communes des régions et le département de l’état.

Deuxièmement on ne sait pas encore comment ils seraient élus, ces élus territoriaux. Il y a l’idée du scrutin uninominal à un tour, mais il a des effets déstabilisateurs. Ce mode de scrutin verra sans doute des conseillers élus dans des grands cantons. Au lieu de développer l’autorité des régions, mais au contraire on risque de faire absorber les régions par les départements.

Pseudo motif d’économie: suppression de 3000 postes. Or en les supprimant, on sait que ces 3000 seront éliminés par la diversité, la parité. On enlèvera les femmes, les minorités.

Optimisme: cette réforme a de bonnes chances de ne pas voir le jour.

Aujourd’hui, donc, selon le principe constitutionnel, la république est décentralisée. Il est un autre qui résulte de la révision 2008.