• L’organisation des collectivités territoriales dans le monde

    Les grands systèmes d'organisation des collectivités territoriales 

    Les collectivités locales ou territoriales sont des personnes morales de droit public distinctes de l’État et bénéficient à ce titre d’une autonomie juridique et patrimoniale.

     En France, on peut classer les collectivités locales en cinq catégories : commune ,département, région, collectivité d'outre-mer, colletivités à statut particulier. Nous étudierons les différentes collectivités locales en France et dans les autres pays afin de comparer ces organisations : 

    •    I - Les grands systèmes d’organisation territoriale 
    •    II - La commune 
    • III - Le(s) niveau(x) intermédiaire(s)

    I -  Panorame des grands systèmes d’organisation territoriale

    La notion de collectivités locales dans un sens où elle peut s’appliquer indépendamment de la structure constitutionnelle de l’Etat, qu’il s’agisse d’un Etat fédéral, d’un Etat unitaire, d’un Etat à autonomies régionales. Il n’y a pas de différence de nature juridique, de statut et de fonctions.

    Ceci est un point important car selon une idée assez communément admise, un Etat fédéral ou un Etat à autonomie régionale, ce serait au fond un Etat plus décentralisé que les autres. Cette position est erronée car elle repose sur l’idée qu’il y a une sorte d’homothétie : plus l’Etat serait décentralisée au niveau supérieur, plus il le serait de même au niveau local. La réalité ne corrobore pas cette vision des choses et on trouve des régimes de collectivités locales qui sont très hétérogènes et plus ou moins centralisé indépendamment de la structure de l’Etat.

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    Qu’est-ce qu’une collectivité locale ?

    La vision du local n’en est pas la même partout, dans tous les pays, dans toutes les sociétés.

    Dans le cadre de l’Union européenne, on compte près de 92.000 communes, ce qui fait une moyenne de 5.200 habitants par commune. La France fait beaucoup baisser la moyenne avec ses 36.000 communes.
    8 pays ont une population moyenne par commune de 30.000 habitants ou plus.
    Le Royaume-Uni est le pays d’Europe où les entités locales sont les plus vastes avec une population moyenne proche de 150.000 habitants.
    => Concernant la commune, des pays ont pour référentiel le village, d’autres ont un référentiel essentiellement urbain
    Au Canada et aux Etats-Unis, les unités administratives de base ont une population relativement basse de l’ordre de 8.000 habitants.
    En revanche, en Asie ou en Amérique latine, les unités administratives de base ont fréquemment une population nombreuse et lorsqu’il y a eu des politiques de regroupement, cela n’a pas provoqué les résistances que cela provoque dans les pays européens, même dans ceux qui ont effectivement réalisé des réformes territoriales.
    Au Japon, la population moyenne est de 70.000 habitants. En Amérique latine, 33.000 habitants.

    Si on quitte la dimension démographique pour s’intéresser à la dimension administrative, un autre critère permet d’observer les différences de conception et de perception, très importantes.
    Tout d’abord, il y a des pays dans lesquels ce qu’on appelle la commune a été très tôt le siège d’une autorité administrative même si elle n’était pas nettement distincte d’une autorité religieuse par exemple (en Suède ou en Norvège, c’est la commune religieuse qui a été le socle du cadre administratif).
    Au contraire, il y a beaucoup de pays où le niveau local, correspondant à une unité de peuplement, n’a pas été reconnu ni organisée comme le siège d’une autorité administrative. Dans ce dernier cas, le local ne peut pas avoir le même sens ! Il s’identifie certes au voisinage mais ne sera pas associé à une aspiration d’une autorité administrative que l’on contrôle ou dont on est la source.
    Dans de grands pays d’Asie comme l’Indonésie ou la Corée, on ne rencontre que de très grandes unités locales car le niveau l’agglomération de peuplement n’a jamais été le siège d’une autorité administrative.

    Un troisième élément à prendre en considération est le problème de la ville. Aujourd’hui, ce n’est pas seulement l’urbain. Elle devient une agglomération, une région urbaine dont l’organisation administrative est complexe et mêle des autorités distribuées à plusieurs niveaux de l’organisation administrative.

    Ces données n’opposent pas les Etats d’Europe et ceux d’autres continents. Ainsi, en Inde, l’unité de base du village est une très petite unité avec un organe élu qui administre une population villageoise.

    Les réformes territoriales qui ont eu lieu dans un grand nombre de pays rencontre un même problème : la tension entre le critère fonctionnel et le critère résidentiel pour la définition de ces autorités locales et de leurs attributions.
    Le critère résidentiel signifie que la commune est fondé sur l’agglomération des habitants, sur des lieux qui se sont définis au fil du temps, par l’Histoire, auxquels les habitants s’identifient.
    Le critère fonctionnel reflète une autre logique : les habitants attendent un certain nombre de services mais ces services ne peuvent pas être organisés à n’importe quel échelle et à n’importe quel coût. Dans ce cas, on cherche à définir des autorités locales non seulement par rapport à un lieu mais par rapport à une certaine capacité d’action pour fournir un certain nombre de services.
    Tout le problème de la commune ainsi que du second niveau d’administration locale (district, département, arrondissement selon les pays), c’est toujours le problème de cet équilibre à trouver entre ces critères.

    S’il y a une universalité du problème, il y a aussi une particularité européenne : il n’y a qu’en Europe où le territoire est complètement organisé en commune. Dans la plupart des autres régions du monde, il n’en est pas ainsi : il y a de vastes espaces, bien qu’il y ait des habitants et des villages, il n’y a pas d’autorité administrative propre à ces groupes de populations. Il peut y avoir des communes mais seulement dans certains lieux, là où la population agglomérée est plus importante. Cette distinction peut avoir des raisons géographiques et démographiques objectives (Nord du Canada, Sibérie) mais la comparaison avec la Suède montre bien qu’il y a aussi un aspect culturel et institutionnel car le Nord est entièrement organisé en commune.

    Ainsi, la commune correspond bien à un lieu de peuplement et à une autorité administrative.

    En Ukraine ou en Russie, les notions d’unité administrative et de collectivité locale ne correspondent pas bien. En Russie, le mot utilisé pour parler d’une commune est le mot poselenie qui ne signifie pas commune mais établissement humain, population aggloméré et correspond au mot anglais settlement (qui n’est pas nécessairement le siège d’une autorité administrative). Historiquement c’est un lieu administré et non un lieu d’où émane une autorité administrative avec une certaine autonomie dans la gestion de ses affaires. C’est seulement une loi du 6 octobre 2003 qui a fait du poselenie une collectivité locale qu’on peut alors appeler commune. La loi russe distingue deux catégories : ceux qui sont urbains et ceux qui sont ruraux. Dans leur régime juridique et dans leurs institutions, il n’y a pas de différence. On est donc à mi-chemin entre une notion historique et une autorité administrative.

    On est obligé de noter que dans tous les pays, la question essentielle est celle des services offerts à la population, indispensables à une vie digne et salubre. Cela pose la question de la définition des entités administratives capables d’assurer ces fonctions.

    Nous verrons dans une section suivante que du point de vue des fonctions, il y a une très grande convergence dans les fonctions assurées partout dans le monde (pays riche, pauvre, peuplé ou peu peuplé). Cependant, la nécessité d’établir des autorités administratives capables d’assumer ces fonctions a été à l’origine de nombreuses réformes territoriales ou au moins de tentatives. En France, elles ont toute échoué jusqu’à une loi de 1999 (Chevènement sur l’intercommunalité).

     
    II - La commune et le problème de définition du premier niveau

    En Europe de l’Ouest, c’est en liaison avec le développement des fonctions d’Etat providence, après la seconde Guerre Mondiale, qu’on a commencé à poser la question de la réforme territoriale ou de la réforme communale. On entendait par là une réforme tendant à élargir le cadre de l’administration communale pour faire face à de nouveaux besoins et pour tenir compte du développement sans précédent de l’urbanisation.


    Les premiers pays qui se sont engagés dans cette voie :
    - Suède : première réforme date de 1950, liée à une réforme scolaire comme celle des années 1970
    Pour des raisons historiques, l’école est liée à la paroisse protestante (base de la commune administrative). Quand on a voulu augmenter la durée de la scolarité, on a lié la réforme communale à la réforme scolaire car il fallait que les communes soient capables de faire face à l’alourdissement de leurs charges.

    Ensuite, c’est dans les années 1960 qu’un deuxième mouvement s’est engagé, sur une base différente : logique de rationalisation de l’espace. Il y a eu des débats sur la question de savoir s’il existait une taille minimale ou optimale pour une commune. Les deux pays où cette réflexion a été menée très loin sont l’Angleterre et l’Allemagne.

    Au Royaume-Uni, le document qui a fait acte c’est le rapport Maud, chargé d’élaborer un plan de réorganisation territoriale du Royaume-Uni. Comment adapter l’organisation territoriale à l’augmentation des fonctions administratives et des services gérés par les autorités locales ? Le plan est très simple : il s’agissait de créer une seule autorité locale couvrant un territoire vaste, une population nombreuse qui serait dotée de ressources fiscales et seraient ainsi pratiquement autosuffisante pour financer les services que la loi la chargerait de gérer. Il y aurait eu deux niveaux administratifs : le gouvernement central et l’autorité locale.
    L’autre argument : avec des grandes collectivités locales, on supprime les effets de débordement (une autorité chargée d’un service et qui le finance mais ce service va aussi être utilisé par d’autres qui ne contribuent pas à ce financement) qui caractérise normalement les collectivités locales. La situation de débordement conduit à limiter l’engagement administratif et financier qui bénéficiera à des citoyens extérieurs.
    Ce rapport n’a pas eu de suites concrètes : commandée par un gouvernement travailliste, les conservateurs ont pris la suite qui ont préparé une autre réforme, votée en 1972, à l’origine de l’organisation territoriale actuelle avec deux niveaux d’administration : le district et le comté.

    En Allemagne, l’approche de la réforme a été assez différente. Elle était liée à un regain d’intérêt pour les théories sur l’aménagement du territoire dans les années 1960 lié à des problèmes administratifs liés au développement économique de l’Allemagne. Cela s’appuyait largement sur l’héritage de Christaller, géographe, auteur de la théorie des places centrales ou modèle christallérien, notamment repris par le régime nazi. Elle a servi de nombreux travaux pour essayer d’identifier une hiérarchie des centres sur la base desquels on pourrait rationaliser la localisation des services et concevoir une réorganisation territoriale.
    L’idée de place centrale reposait sur l’analyse des échanges et des déplacements dans une zone géographique donnée. De l’étude de ses mouvements, Christaller a mis en évidence qu’il y avait certaines localités qui exerçaient une attraction sur leur environnement géographique en raison des services qui s’y trouvaient regroupés.

    Ces travaux ont servi de base à la réforme entre 1965 et 1975 dans la RFA. Sur la base de ses travaux, on a cherché à établir une hiérarchie des centres. Cette réforme est loin d’avoir été une traduction technocratique. Quand on a fait la réforme, on est passé de la théorie à la politique qui implique des compromis. La réforme territoriale se caractérise par le fait qu’elle est très différente d’un land à l’autre.
    Globalement, pour la seule Allemagne de l’Ouest, le nombre de communes est passé de 24.000 à 8.400. L’Allemagne du début des années 1960 avait une structure communale par très éloigné de la structure française (si on rapporte le nombre à la superficie de la RFA).

    La réforme territoriale a été définie par une loi du land et conduit par le gouvernement du land selon des orientations du fédéral. Très grande disparité : création de très grandes communes en Rhénanie du Nord-Westphalie (communes de 40.000 habitants), en Bavière on a gardé un tissu municipal très fragmenté. Ceci n’est pas sans rapport avec la socio-économie de ces régions (régions agricoles ou industrielles). La loi a imposé l’intégration de ces petites communes dans des institutions de regroupement ayant une administration commune. Sur 8.400 communes, il y a très peu de communes « indépendantes » non rattachées à une structure de regroupement.

    Deux spécificités sont à noter.

    Il y a des villes qui sont en même temps un land et ont aussi des compétences constitutionnelles d’un Etat fédéré. Aujourd’hui : Berlin, Brême, Hambourg.

    En outre, les villes de moyenne importance ont normalement également les fonctions de l’arrondissement. Elles sont également le kreiss. Dans le système allemand, il y a deux niveaux d’administration : commune et arrondissement (kreiss). (en France, l’arrondissement n’est qu’une circonscription administrative soumise au sous-préfet)

    On a créé des arrondissements plus grands et réduits le nombre d’arrondissement.

    La réforme ainsi réalisée sur 10 années a eu pour conséquence d’unifier les cœurs d’agglomération. Pour autant cela n’a pas mis fin à tous les problèmes : le développement urbain ne se limite pas aux limites administratives. Les résultats de fusion de commune réalisés à l’époque ont été dépassés. Dans certains landers, la loi du land a créé des institutions de regroupement destiné à donner une unité au moins pour certaines fonctions à l’ensemble de l’agglomération (au sein du Hess, a été créé le Syndicat du Grand Francfort).

    Une dernière question mérite d’être soulevée : pourquoi en Allemagne cette organisation, qui distingue les villes qui cumule le statut de commune et d’arrondissement et les communes rurales parfois appelés bureaux ? Pourquoi pas d’autonomie communale à la campagne ? (-> aristocratie foncière rurale forte)
    L’explication se trouve dans l’histoire allemande ancienne. L’idée de l’autonomie communale a d’abord été consacrée pour l’organisation des villes. La date essentielle est le Statut des villes de 1808 qui leur permet de se doter de bourgade élu et d’administrer par leurs propres affaires. Elle a été inspirée par la loi sur les communes adoptée pendant la Révolution mais elle ne fut appliquée qu’aux villes en Allemagne. On est dans une profonde reconstruction de la Prusse. Parmi les réformateurs, certains réussissent à imposer cette réforme mais celle abolissant le servage ne peut passer car l’aristocratie foncière rurale l’empêche.
    Idem dans toute l’Europe centrale.

    D’autres pays ont réalisé des réformes par des fusions de communes : Belgique en 1971, Danemark, Finlande.

    D’autres l’ont fait à petit pas comme les Pays-Bas : depuis les années 1970, on a encouragé les fusions de communes parallèlement à la coopération si bien que petit à petit il s’est produit un phénomène de regroupement et de consolidation (1.500 à 450 communes).

    Des pays n’ont pas réformé et ils sont nombreux.

    La France. En 1971 (loi Marcellin), il y a eu une tentative mais échec total. Il n’y a pas eu de fusion et s’il y en a eu, il y a eu des « divorces ». Cet échec a durablement compromis toute idée de fusion de commune puisque la loi a fini par admettre qu’elle ne pouvait qu’être volontaire. Attention, la France a adopté la NOTRe récemment, c'est une réforme des collectivités territoriales qui voit par exemple certaines régions fusionnées.

    L’Espagne et l’Italie : le problème des petites commune est assez semblable. Les agglomérations sont moins fragmentées qu’en France. En revanche, à la campagne, il y a énormément de petites communes dépourvues de ressources. En Italie et en Espagne, la coopération a été moins développée.
    En 1970, en Italie, on a créé les communautés de montagnes, regroupement obligatoire de petites communes avec l’exercice des principales compétences administratives.

    En Suisse, et en Autriche, il n’y a pas eu non plus de réforme territoriale. Elles ont conservé une structure très morcelée.

    Le Portugal n’avait pas besoin d’une telle réforme territoriale.
    Dans les pays d’Europe de l’Est, il y a eu des réformes territoriales qui ont été inspirées de la même logique que celle rencontrée en Europe occidentale. Après la chute des régimes communistes, ces réformes territoriales n’ont pas résisté. Au nom de la démocratie, la loi a permis aux habitants de se prononcer sur l’organisation communale et à ce moment, les communes relativement grandes que l’on avait mis sur pied ont éclaté. C’est ce qui s’est passé en Hongrie, en République Tchèque et en Slovaquie. En revanche elle a résisté en Pologne car la réforme a maintenu une autorité traditionnelle, le chef du village.
    Une évolution de cette nature s’est aussi produite en ex-Yougoslavie. La commune était une autorité puissante et vaste : c’était le visage de l’Etat. Après l’éclatement, on a favorisé et toléré l’éclatement des grandes communes dans un esprit de libéralisme mais qui a posé un certain nombre de problèmes administratifs. En outre, les découpages communaux correspondent souvent aujourd’hui à des découpages ethniques (Macédoine, Bosnie-Herzégovine) et c’est un élément de fragilité très grand.


    Au Canada, comme aux Etats-Unis, il faut considérer que les autorités locales sont des « créatures de l’Etat ». Il n’y a pas par définition de garantie constitutionnelle des autorités locales. Elles sont créés par la loi de l’Etat afin d’organiser son territoire.

    Néanmoins, aux Etats-Unis, la loi de l’Etat a assez souvent prévu des procédures permettant aux habitants de décider de créer une town. Il peut y avoir des espaces peu peuplés où il n’y a pas de town et dans ce cas, c’est l’administration de l’Etat.

    Aux Etats-Unis, en dehors des grandes villes il y a un très grand nombre de petites villes. Elles ne sont cependant pas les seules autorités locales. Il existe des autorités locales spécialisées (autorités décentralisées). L’exemple le plus typique : les districts scolaires. L’administration scolaire n’est pas gérée par l’Etat mais par les districts scolaires, dotés d’un conseil élu et percevant une fiscalité.
    Historiquement, il provient de l’héritage britannique. En Angleterre, l’apparition d’autorités locales à compétence polyvalente ne s’est imposée qu’à la fin du XIXe siècle. Auparavant, il y avait un certain nombre d’autorités locales créées pour administrer des lois particulières (administration de l’eau, assainissement). Ce ne sont pas des syndicats de commune comme en France : elles sont tout à fait distinctes des autorités locales de droit commun.

    Un autre problème qui s’est posé est l’administration des grandes villes. Dès les années 1930-40, il y a eu des réflexions menées par des géographes ou des administrateurs. Elles ont été fondées sur le constat qu’on voyait les villes s’étendre sans qu’on ait des institutions administratives contrôlant ce développement. Proposition de créer des autorités métropolitaines regroupant l’ensemble des autorités locales capable d’administrer l’ensemble d’une agglomération. Paradoxalement, c’est en 1953, au Canada, qu’on a vu apparaître la première autorité métropolitaine : Toronto.

    Cette conception a été remise en question : le développement urbain ne s’arrête pas aux frontières administratives. Ainsi, quand est créé l’autorité métropolitaine de Toronto, elle englobe toute l’agglomération.  A la fin des années 1990, elle n’administrait plus que 50 % de l’agglomération étendue ! Il fallait donc trouver d’autres solutions.

    On s’est alors éloigné du modèle de l’autorité métropolitaine et orienté vers des formules plus souples et moins contraignantes avec des autorités ayant un rôle de planification, de coordination, parfois la gestion de certains services (transport). Aux Etats-Unis, le mode standard de fonctionnement des grandes agglomérations repose sur une Commission dans laquelle sont représentés les différentes autorités locales et qui a pour mission de coordonner les principales politiques et de gérer au plan financier certaines fonctions.


    Au delà de ces exemples : problème majeur de la métropolisation. Elle exprime la tendance à un développement indéfini des grandes villes qui tendent à absorber dans leur aire la région environnante et qui tendent à devenir à la fois les principaux foyers de développement économique et social et les principaux foyers de pauvreté. Aujourd’hui, il y a une vingtaine de villes qui ont plus de 10 millions d’habitants.
    Ce qui est commun à ces espaces, c’est que leur gouvernement nécessite la conjonction de multiples autorités administratives :
    - les autorités locales établies à l’époque où le développement n’avait pas pris sa dimension actuelle
    - les institutions nouvelles pour maîtriser ce développement
    - les institutions de l’Etat car le pouvoir central ne peut jamais être indifférent au développement de ces grandes agglomérations (concentration des principaux problèmes qui peuvent être facteurs d’instabilité politique)
    - les institutions qui sont dans la dépendance du pouvoir central (Etat ou pouvoir régional dans le cadre d’Etats fédéraux) telles que les entreprises publiques qui gèrent un certain nombre de réseaux

    L’un des problèmes est la difficulté de prendre en compte la diversité économique et sociale de la population. Ce sont des ensembles extrêmement hétérogènes. L’importance des enjeux économiques, le nombre des autorités locales, rend difficile la gestion de ces grandes agglomérations ce qui pose un problème de démocratie même si s’est développé l’élection directe du maire dans les grandes villes même si elle ne concentre pas la totalité de l’agglomération métropolitaine.


     
    III - Le(s) niveau(x) intermédiaire(s)

    Concernant la réforme territoriale, l’autre question est celle de la réforme du niveau intermédiaire. Au-delà du premier niveau, le niveau municipal, la plupart des pays connaissent un deuxième niveau qui se concentre sur des compétences spécialisées, considérées comme de caractère local mais hors de portée du premier niveau et débordant trop leurs territoires.

    Ce qui caractérise en Europe ces niveaux c’est qu’ils procèdent d’établissement d’organismes élus à un niveau auquel a d’abord été mis en place des autorités nommés qui étaient en fait des relais d’autorité du pouvoir central.
    En Allemagne, bien avant que l’on ne commence à mettre en place les administrations municipales, le kreis avait une existence : circonscription à la tête de laquelle le roi nommait une personne prise dans la noblesse locale.
    En France, le préfet est l’archétype de ce type d’institution.
    En Suède, à la tête de chaque comté était nommé par le roi un gouverneur chargé de l’administration.
    C’est à la fin du XIXe siècle qu’on introduit une instance élue qui vient contrebalancer l’autorité de l’institution relais du pouvoir centrals
    C’était d’abord un relais d’autorité avant d’être un niveau de décentralisation

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